Nei procedimenti riuniti 124/76 e 20/77,
aventi ad oggetto le domande di pronunzia pregiudiziale proposte alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, dal Tribunal administratif di Nancy, nella causa dinanzi ad esso pendente (causa 124/76) tra
S.A. MOULINS et HUILERIES de Pont-à-Mousson , (Francia),
Office national interprofessionnel des céréales, di Parigi,
nonché del Tribunal administratif di Châlons-sur-Marne, nella causa dinanzi ad esso pendente (causa 20/77) tra
Société coopérative
Office national interprofessionnel des céréales, di Parigi,
domande vertenti sulla validità del regolamento del Consiglio
LA CORTE,
composta dai signori:
H. Kutscher, presidente; M. Sørensen e G. Bosco, presidenti di sezione; A. M. Donner, P. Pescatore, J. Mertens de Wilmars, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe e A. Touffait, giudici;
avvocato generale: F. Capotorti;
cancelliere: A. Van Houtte,
ha pronunziato la seguente
Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia CEE possono riassumersi come segue:
L'amido è fabbricato dalle imprese del ramo, che fanno parte del settore dell'industria chimica anche allorché impiegano il granturco come prodotto di base. I prodotti dell'industria dell'amido (amido, glutine, glucosio, destrosio, etc.) hanno numerosi impieghi. L'industria dell'amido quindi non si trova solo in concorrenza con quella del granturco, ma anche con i settori dell'industria chimica che fabbricano prodotti sostitutivi a base di petrolio.
Detti provvedimenti sono stati adottati dal Consiglio con il regolamento n. 55, del
Il regolamento del Consiglio
Considerando che, data la sua natura, tale misura deve avere soltanto carattere temporaneo.
Il sistema istituito mediante il regolamento di base definitivo del Consiglio
L'art. 11, n. 1 dello stesso regolamento precisava che:
Una restituzione alla produzione è concessa:
Il regolamento del Consiglio
Il regolamento stabiliva quindi all'art. 1 che:
Il regolamento n. 138/67 è stato sostituito dal regolamento del Consiglio
I successivi regolamenti che hanno modificato il regolamento n. 120/67, nonché quelli che fissavano l'importo della restituzione alla produzione avevano conservato la parità tra amido e gritz di granturco.
Così il regolamento del Consiglio
Il regolamento del Consiglio
Nel febbraio 1975 la Commissione proponeva al Consiglio di rendere facoltativa la restituzione alla produzione per il granturco e il frumento tenero utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di amido nonché per il gritz di granturco destinato alla fabbricazione della birra (
Adottando il regolamento n. 665/75 del
L'art. 3 del regolamento recita quindi:
Una restituzione alla produzione può essere accordata:
Di conseguenza, nessuna restituzione alla produzione per il gritz di granturco è stata prevista dal regolamento del Consiglio del
Nemmeno il regolamento del Consiglio
Nel giugno 1975, la Commissione riproponeva al Consiglio di ripristinare le restituzioni alla produzione per semole e semolini di granturco destinati all'industria della birra (
Le attrici nelle cause principali hanno impugnato questi provvedimenti negativi dinanzi ai tribunali amministrativi di Nancy e di Châlons-sur-Marne.
Dinanzi al giudice di merito, le attrici hanno sostenuto in particolare che il regolamento n. 665/75 non era stato adottato secondo la procedura contemplata dall'art. 43 del trattato e questo regolamento, come pure il regolamento n. 2727/75, erano contrari al principio generale della libera concorrenza tra le imprese in quanto disponevano l'abolizione della restituzione alla produzione di gritz di granturco.
L'ente convenuto, dal canto suo, chiedeva la reiezione delle domande in quanto, nell'adottare le decisioni impugnate, esso si era limitato ad applicare le disposizioni comunitarie vigenti.
Conformemente all'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia delle CC.EE., hanno presentato osservazioni scritte le attrici nelle cause principali, rappresentate dall'avv. Guy Lesourd, patrocinante dinanzi al Consiglio di Stato e alla Corte di cassazione, e dall'avv. Etienne Jaudel, del foro di Parigi, il Consiglio, rappresentato dal direttore del proprio ufficio legale, sig. Daniel Vignes, in qualità di agente, assistito dal sig. Yves Crétien, membro dello stesso ufficio; la Commissione, rappresentata dal proprio consigliere giuridico, sig. Richard Wainwright, membro dell'ufficio legale.
Con ordinanza del
Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.
Tuttavia la Corte ha invitato le parti, nonché il Consiglio e la Commissione, a fornire chiarimenti su alcuni punti, o per iscritto prima dell'udienza, o nel corso dell'udienza stessa.
Poiché da nessun documento pubblicato risulta che la Commissione, prima della decisione del Consiglio sfociata nel regolamento n. 665/75, abbia modificato la sua proposta iniziale, né che il Consiglio si sia pronunciato all'unanimità, il regolamento risulta viziato e quindi va annullato. Nel controricorso nelle cause 64 e 113/76, il Consiglio ha sostenuto, quanto alla presunta irregolarità formale commessa nell'adottare il regolamento n. 665/75, che, durante le discussioni in seno al Consiglio, la Commissione aveva modificato la sua proposta iniziale suggerendo di abolire la restituzione alla produzione di gritz di granturco. Le attrici nelle cause principali osservano a questo proposito che la Commissione non ha modificato, durante i negoziati relativi al regolamento n. 665/75, la sua proposta iniziale prospettando l'abolizione di ogni restituzione a favore del gritz di granturco, giacché tale provvedimento era stato approvato solo da uno dei suoi membri. Anzi, nel giugno 1975, allorché propose il ripristino di detta restituzione, la Commissione ha sconfessato l'atteggiamento assunto dal membro summenzionato. Quanto allo stabilire se le decisioni del Consiglio siano state adottate all'unanimità, le attrici nelle cause principali si limitano a chiedere alla Corte di disporre che venga prodotta una prova formale dell'unanimità stessa. L'art. 11, n. 1 del regolamento n. 120/67 istituisce un sistema d'aiuti derivato, cioè esso ha essenzialmente la funzione di consentire all'industria del granturco di fruire, sul mercato specifico dell'industria della birra, di condizioni concorrenziali eque rispetto all'industria dell'amido. Creando così una parità di trattamento tra i due settori d'attività, il Consiglio si limita dunque a conformarsi alle summenzionate disposizioni del trattato, nonché all'art. 40 dello stesso. I considerandi del regolamento n. 120/67 indicano chiaramente, d'altronde, che la restituzione alla produzione per il gritz di granturco deve eliminare ogni discriminazione tra i produttori di amido e di gritz, cosicché, pur se questo provvedimento non è stato adottato immediatamente, data la necessità di elaborare gradualmente la politica agraria comune, il Consiglio non può più, senza violare la lettera stessa del trattato, porre in non cale il principio della parità di trattamento, ormai affermato, tra le due industrie concorrenti. Pur se, in materia agraria, l'art. 42 del trattato prescrive che l'applicazione delle norme sulla concorrenza andrà conciliata con altri imperativi, dallo stesso articolo si desume, come pure dall'art. 29 del regolamento n. 120/67, che le autorità comunitarie devono tener conto degli obiettivi di cui all'art. 39, n. 1 del trattato e di conseguenza della stabilizzazione dei mercati. La Corte ritiene pure che gli organi della Comunità debbano rispettare alcuni principi, in particolare quello della libertà del commercio e dell'industria, quello del rispetto del libero gioco della concorrenza e della parità di trattamento tra i vari amministrati: sentenza Questa differenza rappresenta una violazione del principio della libera concorrenza tra i vari settori d'attività e perciò una violazione dei principi generali del diritto che le autorità comunitarie devono rispettare. Infatti ogni provvedimento di intervento deve tener conto della necessità di mantenere, pur riservando una certa tutela all'agricoltura comunitaria rispetto al mercato mondiale, una completa neutralità delle misure di sostegno nei confronti delle condizioni normali della concorrenza intracomunitaria, o tra i cittadini dei diversi Stati della Comunità, o tra i vari settori concorrenti dell'attività comunitaria, o tra le imprese. I considerandi del regolamento n. 367/67, nonché la proposta della Commissione del giugno 1975 si ispirano a questa norma superiore di diritto. Le imprese dell'industria del granturco sono state sacrificate per motivi di economia. Tuttavia il sacrificio non ha dato i risultati sperati, giacché le spese del FEAOG non sono state diminuite, in quanto le fabbriche di birra hanno sostituito gli acquisti di gritz di granturco con acquisti di amido. Ciò si desume dalle proposte della Commissione del giugno 1975, dal rapporto del Le attrici nelle cause principali osservano che, quindi, la Corte rileverà certamente l'illegittimità dei regolamenti del Consiglio che provocano arbitrariamente una disparità di trattamento tra l'industria del granturco e quella dell'amido per i loro prodotti in concorrenza sul mercato dell'industria della birra.
Lo stesso può dirsi per gli artt. 92 e segg. del trattato relativi agli aiuti concessi dagli Stati. Il principio della discriminazione, d'altra parte, non ha nulla a che vedere con la disciplina della concorrenza tra imprese. Circa l'art. 42 del trattato, il Consiglio ricorda che l'articolo, che ha la funzione di sospendere l'applicazione delle disposizioni del trattato relative alle norme sulla concorrenza, fornisce d'altra parte al Consiglio la possibilità di renderle applicabili nei limiti che esso stesso determinerà. La finalità di questa disposizione è quella di consentire l' instaurazione di un regime di concorrenza più elastico e al contempo più consono alle esigenze del settore agricolo del regime risultante dagli artt. 85-94. Il fatto che alle lettere a) e b) siano menzionati gli aiuti per i quali il Consiglio può in particolare autorizzare la concessione illustra questa intenzione. Il Consiglio non nega di avere, in determinati periodi, inteso mantenere un certo equilibrio nel regime dei due prodotti: regolamenti nn. 11/65, 120/67 e 138/67. Esaminando il decimo considerando del regolamento n. 120/67, esso rileva però che esso mette in luce l'esistenza di una complessa relazione non solo tra gritz e amido, ma tra tutta una serie di prodotti: amidi e fecole da una parte e i loro succedanei dall'altra, cioè il quellmehl, da un lato, e le semole e i semolini, dall'altro. Questa situazione, per di più, si è complicata alcune settimane più tardi, a seguito dell'aggiunta di un quarto prodotto, le rotture di riso, assimilate al gritz: regolamento n. 367/67. Il regolamento n. 120/67 aveva già indicato che questa estensione agli altri prodotti del regime delle restituzioni alla produzione applicabile alla prima serie di prodotti era connessa all A giudizio del Consiglio, tale situazione non era duratura. Essa ha ispirato i provvedimenti del Consiglio fino al 1974; essa sta pure alla base del regolamento n. 1132/74, con l'aumento dei prezzi sul mercato mondiale, l'entità delle restituzioni non trova più giustificazione economica; le istituzioni sono impressionate dall'onere finanziario eccessivo provocato dal sistema. Per questo motivo il Consiglio ha diminuito gradualmente le restituzioni alla produzione, la ha rese facoltative e le ha anche abolite per alcuni prodotti come il quellmehl e il gritz di granturco. Il Consiglio non può ammettere che la rottura del parallelismo tra gritz e amido di granturco sia considerata discriminatoria o violi un qualsiasi principio di uguaglianza. In un primo tempo vi è stata identità di situazione tra gritz, amido per l'industria della birra, quellmehl e rotture di riso. La situazione però non è rimasta così. Si è prima abolita la restituzione per il quellmehl, il che ha comportato l'abolizione di quella per il gritz di granturco. Avendo notato che tra quellmehl e gritz di granturco vi è un rapporto economico più stretto che tra quellmehl e amido per l'industria della birra, si è disposto l'abolizione della restituzione concessa al gritz. Il Consiglio dichiara infine di aver dovuto rilevare, contemporaneamente, che l'industria dell'amido risentiva fortemente la concorrenza di alcune industrie chimiche e questo elemento ha potuto giustificare la sua decisione di conservare la restituzione a favore dell'amido di granturco. Secondo il Consiglio, non si deve nemmeno dimenticare che l'intero sistema delle restituzioni alla produzione è ora al riesame del Consiglio: allorché ha adottato il regolamento n. 1862/76, il Consiglio ha discusso sull'opportunità di abolire tutte le restituzioni alla produzione nel settore dei cereali e del riso a decorrere dal 1978 ed ha preso atto dell'intenzione della Commissione di presentare al più presto una relazione sulla base di studi approfonditi in materia. È evidente che le restituzioni alla produzione rappresentano un onere eccessivo e forse non del tutto giustificato per il bilancio comunitario e questo è un elemento di cui il Consiglio ha dovuto tener conto. Tuttavia, e nell'attesa dei risultati di questo studio globale, esso ha ritenuto più prudente mantenere provvisoriamente la restituzione a favore dell'amido di granturco e non si può considerare questa prudenza come violazione di una norma giuridica: sentenza della Corte Gli argomenti svolti dalle attrici nelle cause principali dinanzi al giudice di merito mirano a forgiare nuove e ipotetiche norme giuridiche che sono, da un lato, quelle della conservazione della parità e della non discriminazione tra settori e, dall'altro, quella della conservazione intangibile dei vantaggi finanziari di cui fruisce un settore di produzione, finché le stesse facilitazioni sono concesse ad un settore economico concorrente. Tali norme non esistono e, se esistessero limiterebbero notevolmente la facoltà di decisione degli organi comunitari. Il Consiglio chiede dunque alla Corte di dichiarare, rispondendo ai quesiti postile dal giudice di merito, che l'esame della situazione non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dei regolamenti nn. 665/75 e 2727/75 del Consiglio.
Quanto all'adozione del regolamento n. 2727/75, la Commissione precisa che, trattandosi di un regolamento di codificazione, esso si limitava in sostanza a raggruppare le norme vigenti in quel momento: l'art. 11 della sua proposta, datata
Su questo sfondo, la decisione del Consiglio di abolire la restituzione alla produzione di gritz di granturco deve apprezzarsi nell'ambito di un complesso di scelte economiche effettuate dal legislatore comunitario: esclusione del quellmehl dal novero dei prodotti che danno diritto a restituzione (regolamento n. 1125/74) e riduzione dell'importo delle restituzioni concesse al granturco destinato alla fabbricazione dell'amido e al gritz di granturco (regolamento n. 3113/74). Tali scelte rientrano nell'ambito normale del potere discrezionale attribuito alle istituzioni della Comunità per lo svolgimento della politica economica in generale e per la gestione della politica agraria comune in particolare.
La Commissione ha risposto alla prima domanda che essa riteneva, a quel tempo, che l'abolizione della restituzione alla produzione per le semole e i semolini di granturco destinati all'industria della birra per la fabbricazione della birra, avrebbe rafforzato la posizione concorrenziale dell'amido rispetto alle semole e semolini di granturco fino a soppiantarli del tutto, cosicché si sarebbe impiegato solo più amido.
Secondo un documento di lavoro preparato dai servizi della Commissione, per la stagione 1975/76 il vantaggio dell'amido si può configurare come segue:
UC/
UC/
La Commissione ha risposto alla seconda domanda che è vero che durante le consultazioni svoltesi tra la Commissione stessa e la commissione dell'agricoltura del Parlamento europeo nel settembre 1975, i suoi rappresentanti hanno espresso il parere che l'abolizione della restituzione alla produzione per le semole e i semolini di granturco nonché per le rotture di riso non avrebbero comportato una riduzione delle spese del FEAOG — in quanto gli utilizzatori di detti prodotti li avrebbero sostituiti con l'amido di granturco come prodotto sostitutivo. Però la Commissione non era in grado di constatare, nel settembre 1975, quale fosse stato l'effetto dell'abolizione di un aiuto a decorrere dal
A questo proposito la Commissione ha segnalato che, ancora 18 mesi dopo l'abolizione dell'aiuto, le dichiarazioni pervenutele circa le spese effettuate dagli Stati membri non costituivano
Le
Ciononostante, la fabbricazione di birra in Francia, tra il 1975 e il 1976 è aumentata da
Per quel che riguarda le attrici nelle cause principali, non si può tener conto dei risultati statistici nazionali, ma solo dei risultati locali che riguardano le regioni del Nord della Francia, poiché è in quella zona che la concorrenza dell'amido è stata più saliente, giacché le due uniche industrie dell'amido francese sono insediate in quella regione. Poiché le condizioni della concorrenza possono apprezzarsi solo tenendo conto di spese di trasporto equivalenti, le industrie del granturco ubicate nelle regioni del Nord e Nord Est, che riforniscono le industrie della birra delle stesse regioni, hanno sentito maggiormente il peso della concorrenza dell'amido, peso che diminuiva man mano scendendo verso il Sud.
I dati statistici, specie se relativi a un breve periodo di tempo, non possono d'altronde rispecchiare l' entità del danno arrecato all'industria del granturco per il fatto che, per salvaguardare le loro vendite e non esser costrette alla chiusura, le industrie del granturco in un primo tempo si sono sobbarcate sacrifici vendendo i prodotti in perdita.
Anche il
Esso si è pure chiesto se la ragione per cui le forniture di gritz di granturco alle industrie della birra nella regione Nord erano diminuite tra la stagione 1974/75 e la stagione 1975/76, mentre quelle dell'industria francese del granturco nel loro complesso erano rimaste costanti, non andasse ricercata nel fatto che i concorrenti francesi o tedeschi delle attrici avevano aumentato i quantitativi da loro forniti ai consumatori di gritz di granturco in Francia.
All'udienza del
A questo proposito è ancora stato aggiunto, tra l'altro, quanto segue:
Le
Le forniture di gritz di granturco alle industrie della birra da parte di produttori stranieri sono state pari a
Il
Rispondendo ad una domanda della Corte, ha precisato di non aver affermato che ci fosse intercambiabilità tra gritz e quellmehl. Se ha fatto cenno ad un rapporto quellmehl-gritz, questo non ha indole commerciale, ma giuridica: i due prodotti rientrano nello stesso blocco.
Il Consiglio ha ancora rilevato che non solo vi era, tra la stagione 1974/75 e la stagione 1975/76 un calo del 22 % nelle forniture dell'industrie del granturco del Nord della Francia alle industrie della birra, ma inoltre un simile calo si era registrato tra la stagione 1973/74 e la sta gione 1974/75. Le importazioni erano inoltre molto aumentate dal 1972.
La
1970/1971:
1971/1972:
1975/1976:
L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del
per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni ad essa sottoposte dai tribunali amministrativi di Nancy e Châlons-sur-Marne, con ordinanze del
Kutscher
Sørensen
Bosco
Donner
Pescatore
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Touffait
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il
Il cancelliere
A. Van Houtte
Il presidente
H. Kutscher