K. ROEMER

20 juni 1960

Vertaald uit het Duits

INHOUD

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Mijn conclusie betreft het door de Regering van de Italiaanse Republiek ingestelde beroep tegen de beschikking van de Hoge Autoriteit van 18 februari 1959, openbaar gemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 7 maart 1959.

A. INLEIDING

Verscheidene der in het recente verleden voor het Hof behandelde procedures hadden betrekking op kwesties van discriminatie op het gebied van het goederenvervoer per spoor, alsmede op ingevolge artikel 88 van het Kolen- en Staalverdrag gedane uitspraken van de Hoge Autoriteit, waarbij deze vaststelde, dat een Lid-Staat zijn in dit opzicht uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen niet had nagekomen. De procedure, welke ons thans bezighoudt, vond eveneens haar aanleiding in een vaststelling door de Hoge Autoriteit, als bedoeld in artikel 88. Deze vaststelling heeft betrekking op het wegvervoer en de publikatie van vervoertarieven. Kortheidshalve moge ik hier verwijzen naar de tekst der beschikking.

De aan de beschikking voorafgaande feiten

De ingevolge paragraaf 10 van de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen ingestelde Commissie van deskundigen heeft de situatie van het wegvervoer in de zes landen, in het bijzonder de daarbij toegepaste tarieven, vrachtprijzen en vervoervoorwaarden, aan een onderzoek onderworpen. In het begin van 1956 heeft de Commissie een rapport opgemaakt, waarin een meerderheid als haar oordeel uitsprak, dat er een verplichting bestaat om de schalen, vrachtprijzen en vervoervoorwaarden te publiceren, dan wel ter kennis te brengen van de Hoge Autoriteit en dat de publikatie c.q. het ter kennis brengen aan de toepassing behoort vooraf te gaan. Overeenstemming omtrent de essentiële kernvragen kon ondertussen niet worden bereikt. De Hoge Autoriteit heeft dit rapport bij de Raad van Ministers ingediend met de bedoeling, dat binnen het kader van dit orgaan een poging zou worden ondernomen tot het bereiken van een uniforme regeling. De Raad van Ministers stelde een bijzondere commissie in, die evenals de Raad gedurende veelvuldige zittingen aan het probleem aandacht wijdde, zonder dat op alle punten van bespreking overeenstemming werd bereikt.

In de bijeenkomst van de Raad van Ministers van 22 juli 1958 wees de vice-voorzitter van de Hoge Autoriteit erop, dat de „WIRT-SCHAFTSVEREINIGUNG EISEN- UND STAHLINDUSTRIE” in de Bondsrepubliek bij schrijven van 10 juli 1958 de Hoge Autoriteit had verzocht, met betrekking tot het wegvervoer van staal de totstandkoming van een regeling binnen de Gemeenschap te bevorderen inzake de publikatie van schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen vóór het sluiten der vervoercontracten, en dat de „WIRTSCHAFTSVEREINIGUNG” een verzoek als bedoeld in artikel 35 van het Kolen- en Staalverdrag had ingediend tot het geven van een desbetreffende beschikking krachtens artikel 88. Toen de Hoge Autoriteit in de Raad van Ministers niet de nodige eenstemmigheid vond, en zij de uiteenlopende standpunten binnen de Raad niet tot elkaar vermocht te brengen, richtte zij op 12 augustus 1958 eensluidende brieven tot de regeringen van de Lidstaten der Gemeenschap.

Voor wat betreft de inhoud van de brief aan de Italiaanse Regering moge ik verwijzen naar het desbetreffend schrijven. Ik citeer slechts paragraaf III, waarmede de brief wordt besloten, en welke luidt als volgt:

De Italiaanse Regering verkreeg verlenging van de door de Hoge Autoriteit gestelde termijn tot 10 januari 1959; bij schrijven van 8 januari 1958 maakte zij haar standpunt kenbaar inzake de publikatie respectievelijk het ter kennis brengen van tarieven en vervoervoorwaarden.

Terzake zij verwezen naar de inhoud van de mededelingen der Italiaanse Regering aan de Hoge Autoriteit

Zonder met de regeringen nader overleg te hebben gepleegd, vaardigde de Hoge Autoriteit op 18 februari 1959 de bestreden beschikking uit.

B. DE JURIDISCHE ASPECTEN

Het is noodzakelijk, bij de juridische waardering de zakelijke inhoud van de brief van de Hoge Autoriteit van 12 augustus 1958 te vergelijken met de beschikking van 18 februari 1959, omdat immers de Hoge Autoriteit met haar schrijven van 12 augustus 1958 een preparatoire handeling bedoelt te stellen, waarvan de bestreden beschikking het logische en zowel formeel — als materieelrechtelijke lijke sequeel is.

I. Is de weg van artikel 88 terecht gevolgd?

De bestreden beschikking is formeel gebaseerd op artikel 88 van het Verdrag. Deze bepaling ziet alleen op het geval, dat vastgesteld wordt, dat niet voldaan is aan een uit het Verdrag voortvloeiende verplichting. De Hoge Autoriteit kan hieraan niet een verordenende bevoegdheid ontlenen ter regeling van problemen, die met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van de gemeenschappelijke markt om een oplossing vragen. Wij zullen dus dienen na te gaan, of uit het Verdrag voor de Lid-Staten rechtstreeks verplichtingen terzake van de publikatie van tarieven voortvloeien; nauwkeurige vaststelling van de inhoud dezer verplichtingen is daarbij niet noodzakelijk. Zou blijken, dat het Verdrag in dit opzicht geen rechtstreeks toepasselijke rechtsvoorschriften bevat, doch slechts algemene rechtsregels en globale bepalingen, die moeten dienen als leidraad voor nadere overeenkomsten, dan zou de Hoge Autoriteit uit de aard der zaak de weg van artikel 88 niet openstaan.

1. PARAGRAAF 10 VAN DE OVEREENKOMST MET BETREKKING TOT DE OVERGANGSBEPALINGEN

In dit verband werd gewezen op de bepalingen, vervat in paragraaf 10 van de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen, waarbij een reeks van vragen met betrekking tot de vervoersector wordt voorbehouden aan een nadere regeling bij wege van overeenkomsten tussen de regeringen. Ingevolge paragraaf 10, lid 1, der Overeenkomst dient een Commissie van deskundigen te worden belast met het bestuderen van de aan de regeringen met betrekking tot het vervoer van kolen en staal voor te stellen voorschriften voor het bereiken van de doelstellingen omschreven in artikel 70. Deze bepaling is echter niet van algemene aard, tot welke conclusie men misschien zou komen wanneer men lid 1 afzonderlijk en buiten zijn verband beschouwt. Welke onderwerpen bij de tussen de regeringen te treffen overeenkomsten moeten worden geregeld, blijkt uit het geheel der in paragraaf 10 vervatte voorschriften, met name uit lid 6, te weten de instelling van directe internationale tarieven en de harmonisatie der vrachtprijzen en vervoervoorwaarden van welke aard dan ook. Het gaat hier om moeilijke en gecompliceerde problemen, die meerdere staten tegelijk aangaan. Uit de aard der zaak kunnen zij niet opgelost worden middels maatregelen, welke de regeringen afzonderlijk en los van elkaar nemen. In dit verband wordt echter met geen woord melding gemaakt van de kwestie der publikatie der tarieven. Derhalve kan in geen geval worden aangenomen, dat krachtens paragraaf 10 der Overeenkomst deze aangelegenheid moet worden geregeld langs de weg van een overeenkomst en dat daarom een rechtstreeks uit het Verdrag voor de staten voortvloeiende verplichting ontbreekt. Wanneer de kwestie van de publikatie der tarieven te zamen met het geheel der ten aanzien van het vervoer rijzende problemen in de Commissie van deskundigen ter sprake kwam, zo geschiedde dit slechts, omdat een regeling langs de weg ener overeenkomst en een zo harmonisch mogelijke oplossing van de kwestie wenselijk, niet echter omdat dit noodzakelijk werd geacht. Toen bleek, dat dit streven moest falen, achtte de Hoge Autoriteit zich verplicht de Lid-Staten te wijzen op hun uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen.

2. ARTIKEL 70, LID 3

Of het Verdrag verplichtingen schept met betrekking tot de publikatie van tarieven en, zo ja, hoever deze strekken, moet afgeleid worden uit artikel 70, lid 3, hetwelk luidt als volgt:

„De schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen, van welke aard dan ook, welke van toepassing zijn op het vervoer van kolen en staal binnen ieder land afzonderlijk en tussen de landen van de Gemeenschap, worden openbaar gemaakt of ter kennis gebracht van de Hoge Autoriteit”.

Het valt op, dat artikel 70, lid 3, geredigeerd is in de aantonende wijs („…worden openbaar gemaakt of ter kennis gebracht…”), terwijl in andere Verdragsbepalingen, waarin sprake is van een rechtsplicht, uitdrukkelijk gesproken wordt van op de staten rustende verplichtingen.

Geboden en verplichtingen liggen echter niet slechts besloten in bepalingen, waarin de term „verplichten zich” voorkomt. De wil tot het op zich nemen ener verplichting kan ook in andere vorm duidelijk tot uitdrukking gebracht worden. Een enkele blik op de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen doet ons zien, dat aldaar bij herhaling in gevallen, waarin het zonder enige twijfel gaat om rechtsplichten, slechts de aantonende wijs wordt gebruikt. Kortelings hebben wij ook gezien, dat het Hof artikel 70, lid 1, als rechtsnorm heeft gekwalificeerd, alhoewel wettelijke geboden en verboden gemeenlijk in andere vorm zijn gegoten.

Bij de uitwerking van het Verdrag is men weldra tot het besef gekomen, dat de geïntegreerde kolen- en staalmarkt slechts doelmatig zou kunnen functioneren, indien de werking van het Verdrag zou worden uitgestrekt tot bepaalde buiten deze sector liggende terreinen en indien zou worden voorzien in de mogelijkheid om de deelmarkt te beschermen tegen invloeden die zouden kunnen uitgaan van andere takken van het economische leven. Met name was men zich bewust van de betekenis van het vervoerwezen voor de kolen- en staalmarkt — te denken valt aan het grote aandeel dat de vervoerkosten uitmaken van de produktiekosten — en van de daaruit voortvloeiende noodzakelijkheid om in het Verdrag bepalingen op te nemen, die rechtstreeks dan wel indirect een ordenende werking zouden hebben op de transportsector. Gezien de betekenis, die voor de werking van het Verdrag is gelegen in het openbaar bekend zijn der vervoervoorwaarden, schijnt het nauwelijks denkbaar, dat de Verdragsluitende Staten zich met betrekking tot deze kwestie louter zouden hebben beperkt tot betuigingen van bereidheid en programmaverklaringen. Veeleer mag men aannemen, dat zij op een dergelijk belangrijk punt eventuele voorbehouden duidelijk zouden hebben geformuleerd en de materie zouden hebben ondergebracht in de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen, indien zij evenals ten aanzien van de harmonisatie en de invoering van directe internationale tarieven, een nadere uitvoeringsovereenkomst noodzakelijk hadden geacht.

Het beroep op artikel 60 van het Verdrag, dat met betrekking tot de vaststelling van de verplichting tot publikatie van prijzen en van de vorm waarin deze moet plaatsvinden, bepaalde garanties bevat (raadpleging van het Raadgevend Comité), welke in artikel 70 ontbreken, treft geen doel, omdat bij artikel 70, lid 3, aan de Hoge Autoriteit geen verordenende bevoegdheid wordt verleend.

3. SLOTSOM

Naar mijn mening bevat artikel 70, lid 3, derhalve een rechtstreeks toepasselijke rechtsnorm en niet slechts een programmaomschrijving. Deze bepaling is overigens zodanig geredigeerd, dat zij rechtens voor toepassing in aanmerking komt zonder verdere uitvoeringsovereenkomst. Aangezien het Verdrag niet van rechtstreekse toepassing is op ondernemingen buiten de kolen- en staalsector, kan lid 3 slechts worden beschouwd als een tot de regeringen der Lid-Staten gericht gebod.

Dit betekent, dat de Hoge Autoriteit in beginsel terecht de procedure als bedoeld in artikel 88 heeft ingeleid om de nakoming der uit artikel 70 voortvloeiende verplichtingen te bewerkstelligen.

II. Naleving der in artikel 88 neergelegde vormvoorschriften

Artikel 88 bevat bepaalde vormvoorschriften, die in acht genomen moeten worden alvorens tot uitvaardiging ener beschikking kan worden overgegaan. In het bijzonder is vereist, dat tevoren aan de staat de gelegenheid wordt gegeven tot het maken van opmerkingen.

1. BETREKKING EN STREKKING VAN ARTIKEL 88

Alvorens over te gaan tot de bespreking van deze grief, zij het mij veroorloofd enkele opmerkingen te maken over betekenis en strekking van artikel 88, gezien in verband met het in het Verdrag neergelegde systeem. Deze bepaling strekt er, dunkt mij, onder meer toe, dat een uniforme en officiële uitlegging van het Verdrag kan worden verkregen. In geval het niet duidelijk is of een Verdragsbepaling van toepassing is op het gedrag van een Lid-Staat en bij verschil van mening dienaangaande, is het aan het Hof om hierin de oplossing te brengen en bindend te beslissen hetgeen rechtens geldt. Het Hof dient hiertoe te worden geadieerd, en dit kan op verschillende wijzen zijn geregeld. Of wel het uitvoerend orgaan geeft een beslissing in het geschil bij wege van een beschikking, waarvan de staat die het aangaat bij de rechter in beroep kan komen, of wel het uitvoerend orgaan wendt zich zelf tot het Hof. De eerstgenoemde methode is systematisch gevolgd in het Kolen- en Staalverdrag, terwijl — geheel in overeenstemming met de wijze waarop de bevoegdheden van de Commissie zijn besnoeid — bij de E.E.G. de tweede methode is gevolgd. Materieel gezien is de strekking in beide gevallen gelijk: vastgesteld moet worden, of uit het Verdrag voor de Lid-Staten bepaalde verplichtingen voortvloeien, verplichtingen derhalve, die volgens het executieve orgaan reeds bestonden vóórdat de betreffende procedure werd ingeleid, die derhalve niet eerst door een handeling van de executieve in het kader van deze procedure in het leven werd geroepen. De rol van de Hoge Autoriteit en van de Commissie is deze, dat zij op een bepaalde feitelijke situatie (de gedragingen van een staat) in het Verdrag neergelegde normen middels een beschikking bindend toepassen en dusdoende rechterlijke controle op deze subsumptie, deze uitlegging van het Verdrag mogelijk maken.

In de procedure werden bezwaren geopperd tegen de omstandigheid, dat in de bestreden beschikking de uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen tot in bijzonderheden worden opgesomd. Artikel 88 handelt over een beschikking van de Hoge Autoriteit, waarbij wordt vastgesteld, dat het Verdrag is geschonden. Denkbaar is, dat bij deze vaststelling slechts aanduiding plaatsvindt van de bepalingen uit het Verdrag die niet werden nageleefd. Terecht wijst de Hoge Autoriteit er op, dat met zodanige vaststelling niemand zou zijn gebaat. Niet zonder reden vereist daarom artikel 88 uitdrukkelijk, dat de Hoge Autoriteit haar vaststelling met redenen omkleedt. Aldus is zij op grond van het Verdrag verplicht, nauwkeurig aan te geven, in welk opzicht het Verdrag niet werd nageleefd en dit impliceert dat daarbij een gedetailleerde omschrijving wordt gegeven van datgene waartoe het Verdrag verplicht. Al naar gelang van de betreffende bepaling kan de omschrijving een nauwkeurige aanduiding behelzen van hetgeen de staat is gehouden om te doen, dan wel een min of meer ruim bestek aangeven waarbinnen de staat zijn maatregelen naar eigen inzicht kan bepalen.

Wanneer de Verdragen voorschrijven, dat de betrokken staten gelegenheid moet worden geboden hun opmerkingen te maken alvorens het uitvoerend orgaan overgaat tot de vaststelling, die onmiddellijk aan de rechterlijke procedure voorafgaat, zo wordt daarmede tweeërlei beoogd. In de eerste plaats is het de bedoeling aan de betrokken staat de gelegenheid te bieden tot het plegen van overleg en eventueel tot het verdedigen van zijn standpunt; immers, het is niet uitgesloten dat de rechtsopvatting van deze staat beter is gefundeerd en de Hoge Autoriteit tot ander inzicht brengt, alsmede ook, dat er ter rechtvaardiging van het door de staat ingenomen standpunt bijzondere feitelijke omstandigheden bestaan, welke aan de Hoge Autoriteit niet of niet in volle omvang bekend zijn. In dat geval wordt het geschil omtrent de uitleg opgelost zonder dat het Hof van Justitie behoeft te worden benaderd.

In de tweede plaats echter wordt beoogd de staat de mogelijkheid te laten om alsnog te voldoen aan zijn uit het Verdrag voortvloeiende verplichting en om aldus een gerechtelijke procedure en de toepassing van sancties te voorkomen. Een andere strekking van artikel 88 is nl. om een staat, die in verzuim is, te brengen tot een bepaalde gedraging; het beoogt niet een in het verleden begaan feit te straffen. In artikel 88 wordt de gedwongen tenuitvoerlegging — waartoe de Hoge Autoriteit wèl bij machte is ten opzichte van de ondernemingen doch niet ten opzichte van de staten — vervangen door de verklaring dat een gedraging van een staat inbreuk maakt op het Verdrag, welke verklaring alleen van politieke betekenis kan zijn.

2. PHASEN DER GEVOLGDE PROCEDURE

Bij het beoordelen van de door de Hoge Autoriteit gevolgde procedure dient vooral laatstbedoelde strekking van de bepaling inzake het recht om te worden gehoord in het oog te worden gehouden.