Odôvodnenia 27 a 28 smernice 2008/6 znejú:

„(27) Od poskytovateľov poštových služieb sa môže požadovať, aby prispievali na financovanie univerzálnej služby v prípadoch, keď je ustanovený kompenzačný fond. Pri určovaní podnikov, od ktorých možno požadovať príspevok do kompenzačného fondu, by členské štáty mali zvážiť, či sa služby poskytované týmito podnikmi môžu z hľadiska užívateľov považovať za služby, ktoré patria do rámca univerzálnej služby, pretože sa v dostatočnej miere vyznačujú zameniteľnosťou za univerzálnu službu, pričom sa zohľadňujú charakteristiky služieb vrátane ich pridanej hodnoty, ako aj ich zamýšľané používanie a tvorba cien. Tieto služby sa nemusia nevyhnute vyznačovať všetkými vlastnosťami univerzálnej služby, ako sú každodenné doručovanie alebo pokrytie celého územia štátu.

(28)S cieľom dodržiavať zásadu proporcionality pri určovaní príspevku týchto podnikov na náklady súvisiace s poskytovaním univerzálnej služby v členskom štáte by mali členské štáty používať transparentné a nediskriminačné kritériá, ako je podiel týchto podnikov na činnostiach patriacich do rámca univerzálnej služby v tomto členskom štáte. Členské štáty môžu od tých poskytovateľov, od ktorých sa požaduje, aby prispievali do kompenzačného fondu, požadovať zavedenie primeraného oddelenia účtov, aby zabezpečili fungovanie tohto fondu.“

Odôvodnenie 47 tejto smernice znie: „Úloha národných regulačných orgánov zostane pravdepodobne rozhodujúcou, najmä v tých členských štátoch, kde je potrebné ešte dokončiť prechod na hospodársku súťaž. v súlade so zásadou oddelenia riadiacich a prevádzkových funkcií by členské štáty mali zaručiť nezávislosť národných regulačných orgánov, čím sa zabezpečí nestrannosť ich rozhodnutí. Táto požiadavka nezávislosti sa nedotýka inštitucionálnej autonómie a ústavných povinností členských štátov, ani zásady neutrality so zreteľom na pravidlá uvedené v článku 295 zmluvy, ktorými sa v členských štátoch upravuje systém vlastníctva majetku. Národné regulačné orgány by mali mať na plnenie svojich úloh k dispozícii všetky potrebné zdroje, pokiaľ ide o zamestnancov, odborné znalosti a finančné prostriedky.“

Podľa článku 2 bodu 14 smernice 97/67: „Na účely tejto smernice platia nasledovné definície: …

14.,povolenie‘: je každé povolenie, ktorým sa vymedzujú práva a povinnosti osobitné pre poštový sektor a ktorým sa umožňuje podnikom poskytovať poštové služby a v prípade potreby zriaďovať a/alebo prevádzkovať ich siete na poskytovanie takýchto služieb; toto povolenie môže mať formu ,všeobecného povolenia‘ alebo ,individuálnej licencie‘, ktoré sa vymedzujú nižšie:

–,všeobecné povolenie‘: je povolenie bez ohľadu na to, či sa reguluje ,triednou licenciou‘ alebo podľa všeobecných právnych predpisov, a bez ohľadu na to, či takýto predpis vyžaduje registračné alebo deklaračné konania, ktoré nevyžadujú, aby dotknutý poskytovateľ poštových služieb získal jednoznačné rozhodnutie od národného regulačného orgánu pred výkonom práv vyplývajúcich z tohto povolenia,

–,individuálna licencia‘: je povolenie, ktoré udeľuje národný regulačný orgán a ktoré udeľuje poskytovateľovi poštových služieb osobitné práva alebo podriaďuje prevádzku tohto podniku osobitným povinnostiam, ktoré v prípade potreby dopĺňajú všeobecné povolenie, pričom poskytovateľ poštových služieb nie je oprávnený vykonávať príslušné práva dovtedy, kým nezíska rozhodnutie národného regulačného orgánu;“

Podľa článku 2 bodu 19 tejto smernice „podstatné požiadavky“ sú definované ako „všeobecné, iné ako ekonomické dôvody, na základe ktorých môže členský štát ukladať podmienky poskytovania poštových služieb. Týmito dôvodmi sú dôverný charakter korešpondencie, bezpečnosť siete, pokiaľ ide o prepravu nebezpečného tovaru, dodržiavanie podmienok zamestnávania, systémov sociálneho zabezpečenia, stanovených zákonom, iným právnym predpisom či správnym opatrením a/alebo kolektívnou zmluvou dohodnutou medzi vnútroštátnymi sociálnymi partnermi v súlade s právom Spoločenstva a vnútroštátnym právom, a v odôvodnených prípadoch ochrana údajov, ochrana životného prostredia a územné plánovanie. Ochrana údajov môže zahŕňať ochranu osobných údajov, dôvernosť prenášaných alebo uložených informácií a ochranu súkromia;“

Článok 7 uvedenej smernice vo svojich odsekoch 3 a 4 stanovuje: „3.Ak členský štát stanoví, že povinnosti univerzálnej služby, ako sú ustanovené v tejto smernici, spôsobujú čisté náklady vypočítané s prihliadnutím na prílohu I a predstavujú neprimerané finančné zaťaženie pre poskytovateľa(-ov) univerzálnej služby, môže zaviesť:

a)mechanizmus na kompenzáciu dotknutého(-ých) podniku(-ov) z verejných finančných prostriedkov alebo

b)mechanizmus na spoločné znášanie čistých nákladov na plnenie povinností univerzálnej služby medzi poskytovateľmi služieb a/alebo užívateľmi.

4.Ak sa čisté náklady znášajú spoločne v súlade s odsekom 3 písm. b), môžu členské štáty zriadiť kompenzačný fond, ktorý sa môže financovať z poplatkov poskytovateľov služieb a/alebo užívateľov a ktorý na tento účel spravuje orgán nezávislý od príjemcu alebo príjemcov finančných prostriedkov. Členské štáty môžu udeľovanie povolení poskytovateľom služieb podľa článku 9 ods. 2 podmieniť povinnosťou finančne prispievať do tohto fondu alebo plniť povinnosti univerzálnej služby. Týmto spôsobom sa môžu financovať povinnosti univerzálnej služby poskytovateľa(-ov) univerzálnej služby v zmysle článku 3.“

Článok 9 tej istej smernice stanovuje: „1.Pre služby, ktoré nepatria do rozsahu univerzálnej služby, môžu členské štáty zaviesť všeobecné povolenia v rozsahu potrebnom na zabezpečenie dodržiavania podstatných požiadaviek. 2.Pre služby, ktoré sú v rozsahu univerzálnej služby, môžu členské štáty zaviesť povoľovacie postupy vrátane individuálnych licencií, a to v rozsahu potrebnom na zabezpečenie dodržiavania podstatných požiadaviek a zabezpečiť poskytovanie univerzálnej služby. Udeľovanie povolení:

môže podliehať povinnostiam univerzálnej služby,

môže v prípade potreby, a ak je to oprávnené, ukladať požiadavky týkajúce sa kvality, dostupnosti a vykonávania príslušných služieb,

môže podľa potreby podliehať povinnosti finančne prispievať do mechanizmov spoločného znášania nákladov uvedených v článku 7 v prípade, že poskytovanie univerzálnej služby spôsobuje čisté náklady a predstavuje neprimerané finančné zaťaženie pre poskytovateľa(‑ov) univerzálnej služby určeného(–ých) podľa článku 4,

môže podľa potreby podliehať povinnosti finančne prispievať na prevádzkové náklady národného regulačného orgánu uvedeného v článku 22,

môže podľa potreby podliehať povinnosti dodržiavať pracovné podmienky ustanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch alebo túto povinnosť ukladať.

Povinnosti a požiadavky uvedené v prvej zarážke a v článku 3 sa môžu ukladať iba určeným poskytovateľom univerzálnej služby. S výnimkou podnikov, ktoré boli určené ako poskytovatelia univerzálnej služby v súlade s článkom 4, povolenia nesmú:

byť obmedzené počtom,

pre rovnaké súčasti univerzálnej služby alebo časti územia štátu ukladať povinnosti univerzálnej služby a zároveň povinnosť finančne prispievať do mechanizmu spoločného znášania nákladov,

zdvojovať podmienky, ktoré sa uplatňujú na podniky na základe iných vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré sa osobitne netýkajú konkrétneho sektora,

ukladať technické alebo prevádzkové podmienky okrem tých, ktoré sú nevyhnutné na splnenie povinností vyplývajúcich z tejto smernice.

3.Postupy, povinnosti a požiadavky uvedené v odsekoch 1 a 2 sú transparentné, dosiahnuteľné, nediskriminačné, primerané, presné a jednoznačné, uverejňujú sa vopred a zakladajú sa na objektívnych kritériách. Členské štáty zabezpečia, aby sa dôvody celkového alebo čiastočného odmietnutia alebo odňatia povolenia oznámili žiadateľovi a ustanovia odvolacie konanie.“

Podľa článku 22 smernice 97/67: „1.Každý členský štát určí pre sektor poštových služieb jeden alebo viaceré národné regulačné orgány, ktoré sú právne oddelené a prevádzkovo nezávislé od prevádzkovateľov poštových služieb. Členské štáty, ktoré zostanú vlastníkmi poskytovateľov poštových služieb, alebo si ponechajú nad nimi kontrolu, zabezpečia účinné štrukturálne oddelenie regulačných funkcií od činností súvisiacich s vlastníctvom alebo kontrolou. Členské štáty oznámia Komisii, ktoré národné regulačné orgány určili na vykonávanie úloh vyplývajúcich z tejto smernice. Úlohy, ktoré národné riadiace orgány majú vykonávať, uverejnia v ľahko dostupnej podobe, najmä ak sú tieto úlohy pridelené viacerým orgánom. Členské štáty prípadne zabezpečia, aby tieto orgány konzultovali a spolupracovali medzi sebou ako aj s vnútroštátnymi orgánmi poverenými vykonávaním práva hospodárskej súťaže a práva ochrany spotrebiteľa v záležitostiach spoločného záujmu. 2.Osobitnou úlohou národných regulačný orgánov je zabezpečovať plnenie povinností vyplývajúcich z tejto smernice, a to najmä vytvorením postupov na monitorovanie a regulovanie poskytovania univerzálnej služby. Môžu byť tiež poverené zabezpečovaním dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže v poštovom sektore. Národné regulačné orgány úzko spolupracujú a poskytujú si vzájomnú pomoc s cieľom uľahčiť uplatňovanie tejto smernice v rámci príslušných existujúcich orgánov. 3.Členské štáty zabezpečia, aby na vnútroštátnej úrovni existovali účinné mechanizmy, na základe ktorých každý užívateľ alebo poskytovateľ poštových služieb, ktorého sa týka rozhodnutie národného regulačného orgánu, mal právo odvolať sa proti rozhodnutiu na odvolací orgán, ktorý je nezávislý od zúčastnených strán. Kým sa čaká na výsledok takéhoto odvolania, rozhodnutie národného riadiaceho orgánu zostáva v platnosti, pokiaľ odvolací orgán nerozhodne inak.“

§ 34 Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria („KommAustria“) [spolkový zákon o zriadení spolkového úradu pre komunikácie „Austria“ („KommAustria“), ďalej len „KOG“], týkajúci sa financovania rakúskeho regulačného úradu, stanovuje: „1.Financovanie nákladov, ktoré znáša [RTR] pri plnení úloh uvedených v § 17 ods. 2, 4 a 7 týkajúcich sa ,telekomunikačného sektora‘, sa zabezpečuje jednak z finančných príspevkov, a jednak zo spolkových rozpočtových zdrojov. Subvencia zo spolkového rozpočtu v ročnej sume 2 milióny eur sa vypláca [RTR] v dvoch rovnakých splátkach, a to 30. januára a 30. júna. Pred 30. aprílom nasledujúceho roku predloží [RTR] spolkovému ministrovi pre dopravu, inovácie a technológie správu o využití týchto zdrojov, ako aj uzavretie účtov. Celková výška ostatných nákladov [RTR], ktoré sú financované z finančných príspevkov, nesmie prekročiť 6 miliónov eur ročne. Predmetné sumy sa znížia alebo zvýšia od roku 2007 podľa zmien indexu spotrebiteľských cien v roku 2005 uverejneného Rakúskym spolkovým štatistickým úradom alebo indexu z predchádzajúceho roku, ktorý ho nahradí. 2Finančné príspevky pochádzajú z ,telekomunikačného sektora‘. ,Telekomunikačný sektor‘ zahŕňa poskytovateľov služieb, ktorí majú povinnosť ohlásenia podľa článku 15 [Telekommunikationsgesetz 2003 (spolkový zákon o telekomunikáciách 2003)], ak nejde o poskytovanie komunikačných sietí a služieb určených na rozhlasové vysielanie a ďalších rozhlasových vysielacích služieb (osoby povinné platiť príspevok). 3.Finančné príspevky sa stanovujú a vyberajú na základe pomeru medzi obratom každej osoby povinnej platiť príspevok a celkovým obratom v danom sektore, pričom výpočet je založený na celkových obratoch dosiahnutých na území štátu pri poskytovaní telekomunikačných služieb. … 13.V prípade, že podnik nedodržiava alebo správne nedodržiava svoju povinnosť platiť finančný príspevok, Telekom‑Control‑Kommission nariadi platenie finančného príspevku rozhodnutím. Tak isto preplatky a upomienky v zmysle odseku 12 sú konštatované rozhodnutím vydaným na žiadosť.“

Podľa § 34a KOG: „1.Financovanie nákladov, ktoré znáša [RTR] pri plnení úloh uvedených v § 17 ods. 3 a 4 týkajúcich sa ,poštového sektora‘, sa zabezpečuje jednak z finančných príspevkov a jednak zo spolkových rozpočtových zdrojov. Subvencia zo spolkového rozpočtu v ročnej sume 200 000 eur sa vypláca spoločnosti [RTR] v dvoch rovnakých splátkach, a to 30. januára a 30. júna. Pred 30. aprílom nasledujúceho roku predloží [RTR] spolkovému ministrovi pre dopravu, inovácie a technológie správu o využití týchto zdrojov, ako aj uzavretie účtov. Celková výška ostatných nákladov [RTR], ktoré sú financované z finančných príspevkov, nesmie prekročiť 550 000 eur ročne. Predmetné sumy sa znížia alebo zvýšia od roku 2012 podľa zmien indexu spotrebiteľských cien v roku 2005 uverejneného Rakúskym spolkovým štatistickým úradom alebo indexu z predchádzajúceho roku, ktorý ho nahradí. 2.Finančné príspevky pochádzajú z ,poštového sektora‘. ,Poštový sektor‘ zahŕňa poskytovateľov poštových služieb, ktorí majú povinnosť ohlásenia podľa § 25 Postmarktgesetz [(spolkový zákon o regulácii poštového trhu)] alebo ktorým bola udelená koncesia podľa § 26 tohto istého zákona. 3.§ 34 ods. 3 až 15 sa uplatňuje analogicky, pričom výraz ,Telekom‑Control‑Kommission‘ sa nahrádza výrazom Post‑Control‑Kommission‘.“

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave, akou je právna úprava dotknutá vo veci samej, ktorá ukladá všetkým poskytovateľom služieb v poštovom sektore, vrátane tých, ktorí neposkytujú služby, ktoré patria do rámca univerzálnej služby, povinnosť prispievať na financovanie regulačného orgánu povereného reguláciou tohto sektora.

Na úvod treba pripomenúť, že pri výklade ustanovenia práva Únie je potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj kontext, v ktorom sa nachádza, a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad (pozri rozsudok z 2. septembra 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, bod 28).

V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že článok 9 ods. 1 smernice 97/67 umožňuje členským štátom zaviesť pre služby, ktoré nepatria do rozsahu univerzálnej služby, všeobecné povolenia, a odsek 2 prvý pododsek tohto článku umožňuje členským štátom zaviesť pre služby, ktoré patria do rozsahu univerzálnej služby, povoľovacie postupy.

Článok 9 ods. 2 druhý pododsek tejto smernice vymenúva povinnosti, ktorým podlieha udelenie povolenia, bez toho, aby bolo spresnené, na akú kategóriu oprávnení – kategórie týkajúce sa len služieb, ktoré patria do rámca univerzálnej služby, alebo kategórie týkajúce sa všetkých poštových služieb – tento pododsek odkazuje.

Keďže výraz „povolenia“, ktorý je použitý v texte článku 9 ods. 2 druhého pododseku smernice 97/67, výslovne neodkazuje na režim uvedený v odseku 1 tohto článku ani na režim uvedený v jeho odseku 2 prvom pododseku, tento výraz ako taký neumožňuje určiť, či sa povinnosti stanovené v jednotlivých zarážkach článku 9 ods. 2 druhého pododseku tejto smernice týkajú všetkých poštových služieb, alebo len služieb patriacich do rámca univerzálnej služby.

V druhom rade z analýzy celkovej štruktúry článku 9 ods. 2 druhého pododseku smernice 97/67 vyplýva, že povinnosti stanovené v tomto ustanovení môžu byť uložené podľa dotknutej povinnosti buď len poskytovateľom univerzálnej služby či služby, ktorá sa za takúto službu považuje, alebo všetkým poskytovateľom poštových služieb.

Článok 9 ods. 2 tretí pododsek tejto smernice totiž výslovne stanovuje, že povinnosti a požiadavky uvedené v článku 9 ods. 2 druhom pododseku prvej zarážke sa môžu ukladať iba poskytovateľom univerzálnej služby určeným v zmysle článku 4 tejto smernice.

Okrem toho článok 9 ods. 2 druhý pododsek tretia zarážka smernice 97/67 umožňuje členským štátom podmieniť udelenie povolenia povinnosťou finančne prispievať do kompenzačného fondu uvedeného v článku 7 ods. 4 tejto smernice. Toto ustanovenie, tak ako je koncipované, sa určite výslovne netýka všetkých poskytovateľov univerzálnej služby. Z článku 7 ods. 3 uvedenej smernice však vyplýva, že možnosť členských štátov zriadiť takýto kompenzačný fond je viazaná na možnosť zaviesť mechanizmus spoločného znášania čistých nákladov spojených s poskytovaním univerzálnej služby v prípade, že povinnosti univerzálnej služby predstavujú neprimerané finančné zaťaženie pre poskytovateľov. Predovšetkým z odôvodenia 27 smernice 2008/6 týkajúceho sa povinnosti poskytovateľov poštových služieb prispievať na financovanie univerzálnej služby v prípade, keď je ustanovený kompenzačný fond, jasne vyplýva, že pri určovaní podnikov, od ktorých možno požadovať príspevok do tohto fondu, by členské štáty mali zvážiť, či sa služby poskytované týmito podnikmi môžu z hľadiska užívateľov považovať za služby, ktoré patria do rámca univerzálnej služby.

Na druhej strane článok 9 ods. 2 druhý pododsek druhá zarážka smernice 97/67 umožňuje členským štátom podmieniť udelenie povolení dodržiavaním podmienok kvality, dostupnosti a vykonávania služieb. Keďže neexistuje spresnenie, pokiaľ ide o služby dotknuté touto povinnosťou, je potrebné zdôrazniť, rovnako ako to robí aj generálny advokát v bode 42 svojich návrhov, že z prípravných prác týkajúcich sa smernice 2008/6 vyplýva, že normotvorca Únie zamýšľal odstrániť nielen posledné prekážky úplného otvorenia trhu pre niektorých poskytovateľov univerzálnej služby, ale aj všetky ostatné prekážky poskytovania poštových služieb. Keďže nie je stanovené inak, a s ohľadom na povahu dotknutej povinnosti z toho vyplýva, že povinnosti uvedené v článku 9 ods. 2 druhom pododseku druhej zarážke smernice 97/67 sa môžu vzťahovať na všetkých poskytovateľov poštových služieb.

Článok 9 ods. 2 druhý pododsek piata zarážka smernice 97/67 umožňuje členským štátom podmieniť udelenie povolení dodržiavaním pracovných podmienok ustanovených vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Ako však správne uvádza rakúska vláda, reštriktívny výklad tohto ustanovenia v tom zmysle, že sa týka len poskytovateľov univerzálnej služby, nemožno prijať, pretože článok 9 ods. 1 tejto smernice viaže udelenie všeobecných povolení, ktoré nepatria do rozsahu univerzálnej služby, na dodržanie podstatných požiadaviek uvedených v článku 2 bode 19 uvedenej smernice, ktoré obsahujú dodržiavanie podmienok zamestnávania stanovených vo vnútroštátnych právnych predpisoch.

Z analýzy celej štruktúry článku 9 ods. 2 druhého pododseku smernice 97/67 teda vyplýva, že pojem „povolenia“ použitý v tomto ustanovení označuje tak povolenia uvedené v odseku 2 prvom pododseku tohto článku, ako aj povolenia uvedené v odseku 1 uvedeného článku.

V treťom rade, pokiaľ ide o osobitnú povinnosť prispievať na financovanie regulačného orgánu povereného reguláciou poštového sektora, uvedenú v článku 9 ods. 2 druhom pododseku štvrtej zarážke smernice 97/67, ktorá je predmetom prvej prejudiciálnej otázky, treba uviesť, že činnosti, ktoré vykonávajú regulačné orgány, sa týkajú celého poštového sektora, a nielen poskytovania služieb patriacich do rámca univerzálnej služby.

Článok 22 ods. 1 tejto smernice stanovuje, že členské štáty určia pre sektor poštových služieb jeden alebo viaceré národné regulačné orgány. Je pravda, že odsek 2 tohto článku stanovuje, že úlohou uvedených orgánov je zabezpečovať plnenie povinností vyplývajúcich z uvedenej smernice, a to najmä vytvorením postupov na monitorovanie a regulovanie poskytovania univerzálnej služby. Toto ustanovenie však tiež stanovuje, že tieto orgány môžu byť poverené zabezpečovaním dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže v celom poštovom sektore.

Keďže, ako uvádza generálny advokát v bode 46 svojich návrhov, funkciu a úlohy zverené národným regulačným orgánom koncipoval normotvorca Únie tak, že z nich majú mať prospech všetky subjekty poštového sektora, článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 sa má vykladať v tom zmysle, že povinnosť prispievať na financovanie činností týchto orgánov môže byť uložená všetkým poskytovateľom poštových služieb.

Vzhľadom na uvedené treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je právna úprava dotknutá vo veci samej, ktorá ukladá všetkým poskytovateľom služieb v poštovom sektore, vrátane tých, ktorí neposkytujú služby, ktoré patria do rámca univerzálnej služby, povinnosť prispievať na financovanie regulačného orgánu povereného reguláciou tohto sektora.

Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku nie je potrebné odpovedať na druhú otázku.