Conforme a los considerandos 27 y 28 de la Directiva 2008/6:

«(27) Se podrá pedir a los proveedores de servicios postales que contribuyan a la financiación del servicio universal en los casos en que se prevea un fondo de compensación. A fin de determinar a qué empresas puede exigírseles que coticen a un fondo de compensación, los Estados miembros deben valorar si los servicios que prestan esas empresas pueden considerarse, desde la óptica del usuario, como servicios incluidos en el ámbito del servicio universal, por ser suficientemente intercambiables con el servicio universal, teniendo en cuenta las características de tales servicios, incluidos sus elementos de valor añadido, así como la finalidad a que se destinan y sus tarifas. Estos servicios no tienen necesariamente por qué reunir todas las características del servicio universal, como son la entrega diaria o la cobertura de la totalidad del territorio nacional.

(28)A fin de observar el principio de proporcionalidad al determinar la contribución requerida de tales empresas a los costes de la prestación del servicio universal en un Estado miembro, los Estados miembros deben aplicar criterios transparentes y no discriminatorios, como puede ser la cuota de esas empresas en las actividades comprendidas en el ámbito del servicio universal en ese Estado miembro. Los Estados miembros pueden exigir a los proveedores que están sujetos a la obligación de cotizar a un fondo de compensación que establezcan una separación de cuentas adecuada para garantizar el funcionamiento del fondo.»

El considerando 47 de dicha Directiva tiene el siguiente tenor: «Es previsible que la función de las autoridades nacionales de reglamentación siga siendo crucial, en particular en aquellos Estados miembros en los que la transición a una situación de competencia no ha concluido aún. De conformidad con el principio de separación de las funciones reguladoras y las funciones operativas, los Estados miembros deben garantizar la independencia de las autoridades nacionales de reglamentación con el fin de asegurar la imparcialidad de sus decisiones. Este requisito de independencia se entiende sin perjuicio de la autonomía institucional y las obligaciones constitucionales de los Estados miembros, ni del principio de neutralidad con respecto al régimen de la propiedad en los Estados miembros establecido en el artículo 295 del Tratado. Las autoridades nacionales de reglamentación deben disponer de todos los recursos necesarios en cuanto a personal, competencia y medios financieros para el cumplimiento de su misión.»

A tenor del artículo 2, número 14, de la Directiva 97/67: «A efectos de la presente Directiva, se entenderá por: […]

14)“autorización”: cualquier permiso que establezca derechos y obligaciones específicos para el sector postal y permita a las empresas prestar servicios postales y, cuando proceda, crear y/o explotar sus redes para la prestación de dichos servicios, en las formas de autorización general o licencia individual, que se definen a continuación:

“autorización general”: una autorización que no exija al proveedor de servicios postales de que se trate una decisión explícita de la autoridad nacional de reglamentación antes de ejercer los derechos derivados de la autorización, con independencia de que esté regulada por una licencia de categoría o por el Derecho general o que la normativa que la regule exija trámites de registro o declaración,

“licencia individual”: una autorización que concede una autoridad nacional de reglamentación y que otorga a un proveedor de servicios postales derechos específicos, o que somete las operaciones de dicha empresa a unas obligaciones específicas que completen la autorización general si procede, cuando el proveedor de servicios postales no tenga derecho a ejercer los derechos de que se trate hasta que haya recibido la decisión de la autoridad nacional de reglamentación.»

Con arreglo al artículo 2, número 19, de esta Directiva, se entiende por «requisitos esenciales» «los motivos de interés general y de carácter no económico que puedan inducir a un Estado miembro a imponer condiciones relativas a la prestación de servicios postales. Estos motivos son la inviolabilidad de la correspondencia, la seguridad del funcionamiento de la red en materia de transporte de sustancias peligrosas, el respeto de las estipulaciones de los regímenes de empleo y seguridad social establecidas mediante ley, reglamento o decisión administrativa o convenio colectivo negociado entre los interlocutores sociales nacionales con arreglo al Derecho nacional y comunitario y, en los casos en que esté justificado, la protección de los datos, la protección del medio ambiente y la ordenación territorial. La protección de los datos podrá abarcar la protección de los datos personales, la confidencialidad de la información transmitida o almacenada y la protección de la intimidad».

El artículo 7 de la citada Directiva dispone, en sus apartados 3 y 4, lo siguiente: «3.Cuando un Estado miembro considere que las obligaciones de servicio universal que establece la presente Directiva comportan un coste neto, calculado teniendo en cuenta el anexo I y representan una carga financiera injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, podrá crear:

a)un mecanismo para compensar a la empresa o empresas afectadas con fondos públicos, o

b)un mecanismo para repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios, los usuarios o ambos.

4.Si el coste neto se reparte de conformidad con el apartado 3, letra b), los Estados miembros podrán constituir un fondo de compensación que podrá ser financiado mediante un canon aplicado a los proveedores del servicio, a los usuarios o a ambos, y que será gestionado a estos efectos por un órgano independiente del beneficiario o beneficiarios. Los Estados miembros podrán supeditar la concesión de autorización a los proveedores del servicio a que se refiere el artículo 9, apartado 2, a la obligación de hacer una aportación financiera al citado fondo o al cumplimiento de obligaciones de servicio universal. Las obligaciones de servicio universal del proveedor o proveedores de servicio universal enunciadas en el artículo 3 podrán financiarse de este modo.»

De conformidad con el artículo 9 de esta misma Directiva: «1.Por lo que respecta a los servicios no incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán conceder autorizaciones generales en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales. 2.Por lo que respecta a los servicios incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán recurrir a procedimientos de autorización, incluidas las licencias individuales, en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales y la prestación del servicio universal. La concesión de autorizaciones podrá:

supeditarse a obligaciones de servicio universal,

si procede y se justifica, acarrear la imposición de requisitos de calidad, disponibilidad y eficacia a los servicios pertinentes,

supeditarse, en su caso, a la obligación de efectuar una aportación financiera a los mecanismos de reparto a que se refiere el artículo 7, si la prestación del servicio universal acarrea un coste neto y representa una carga injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, designados conforme a lo dispuesto en el artículo 4,

supeditarse, en su caso, a la obligación de efectuar una aportación financiera para sufragar los costes operativos de las autoridades nacionales de reglamentación a que se refiere el artículo 22,

supeditarse, en su caso, a la obligación de respetar las condiciones de trabajo establecidas por la legislación nacional o imponer dicha obligación.

Las obligaciones y requisitos contemplados en el primer guión y en el artículo 3 solo podrán ser impuestos a los proveedores designados de servicio universal. Salvo en el caso de las empresas que hayan sido designadas proveedores de servicio universal conforme a lo establecido en el artículo 4, las autorizaciones no podrán:

limitarse en número,

imponer obligaciones de servicio universal y, al mismo tiempo, la obligación de efectuar aportaciones financieras a un mecanismo de reparto de costes, para los mismos elementos del servicio universal o partes del territorio nacional,

duplicar condiciones que ya se apliquen a las empresas en virtud de otra legislación nacional no específica al sector,

imponer condiciones técnicas u operativas distintas de las necesarias para el cumplimiento de lo establecido en la presente Directiva.

3.Los procedimientos, las obligaciones y los requisitos a que se refieren los apartados 1 y 2 deberán ser transparentes, accesibles, no discriminatorios, proporcionados, precisos y claros, se harán públicos de antemano y se basarán en criterios objetivos. Los Estados miembros velarán por que se comuniquen al solicitante las razones para denegar o retirar total o parcialmente una autorización, y establecerán un procedimiento de recurso.»

A tenor del artículo 22 de la Directiva 97/67: «1.Cada Estado miembro designará una o más autoridades nacionales de reglamentación para el sector postal, jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de los operadores postales. Los Estados miembros que mantengan la propiedad o el control de proveedores de servicios postales velarán por que exista una separación estructural efectiva entre la función reguladora y las actividades conexas a la propiedad o al control. Los Estados miembros notificarán a la Comisión las autoridades nacionales de reglamentación que hayan designado para realizar las tareas derivadas de la presente Directiva. Los Estados miembros harán públicas las funciones que competan a las autoridades nacionales de reglamentación por medios de fácil acceso, en particular cuando tales funciones se asignen a más de un órgano. Los Estados miembros velarán por que, siempre que proceda, las citadas autoridades y las autoridades nacionales responsables de aplicar las normas en materia de competencia y de protección de los consumidores se consulten y cooperen en los asuntos de interés común. 2.Las autoridades nacionales de reglamentación tendrán como misión, en especial, garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente Directiva, en particular estableciendo procedimientos de supervisión y de regulación dirigidos a garantizar la prestación del servicio universal. Asimismo podrán tener como misión garantizar el cumplimiento de la normativa en materia de competencia en el sector postal. Las autoridades nacionales de reglamentación colaborarán estrechamente en el desempeño de sus funciones y se prestarán ayuda recíproca a efectos de facilitar la aplicación de la presente Directiva en el marco de los organismos existentes pertinentes. 3.Los Estados miembros velarán por que existan a nivel nacional mecanismos eficaces a través de los cuales cualquier usuario o proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una autoridad nacional de reglamentación pueda recurrir ante un organismo independiente de las partes implicadas. Hasta que se resuelva dicho recurso, la decisión de las autoridades nacionales de reglamentación seguirá siendo válida, a no ser que el órgano de recurso decida lo contrario.»

El artículo 34 de la Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationbehörde Austria («KommAustria») [Ley federal por la que se crea la autoridad federal de comunicaciones («KommAustria»); en lo sucesivo, «KOG»], relativo a la financiación de la autoridad austriaca de reglamentación, dispone lo siguiente: «1.La financiación de los gastos soportados por la [RTR] en el ejercicio de las funciones que se establecen en el artículo 17, apartados 2, 4 y 7, relativas al “sector de las telecomunicaciones” se efectuará, por una parte, a través de aportaciones financieras y, por otra, mediante recursos presupuestarios federales. La subvención con cargo al presupuesto federal, por un importe anual de dos millones de euros, se abonará a la [RTR] en dos tramos iguales, el 30 de enero y el 30 de junio, respectivamente. Antes del 30 de abril del año siguiente, la [RTR] presentará al Ministro Federal de Transporte, Innovación y Tecnología un informe sobre la utilización de dichos fondos y la liquidación de cuentas. El importe total de los demás gastos en que incurra la [RTR] cubierto por las aportaciones financieras ascenderá como máximo a seis millones de euros por año. Dichas cantidades disminuirán o aumentarán a partir de 2007 en función de las modificaciones del índice de precios al consumo correspondiente a 2005 publicado por la Oficina Federal austriaca de Estadística o del índice del año precedente que lo sustituya. 2.Las aportaciones financieras procederán del “sector de las telecomunicaciones”. El “sector de las telecomunicaciones” estará integrado por aquellos proveedores sujetos a la obligación de declaración en virtud del artículo 15 de la [Telekommunikationsgesetz 2003 (Ley federal de telecomunicaciones de 2003)], siempre que no se trate de proveer de redes y de servicios de comunicación destinados a la difusión de radio y servicios adicionales de radiodifusión (contribuyentes). 3.Las aportaciones financieras se determinarán y recaudarán en función de la relación entre el volumen de negocios obtenido por cada contribuyente y el volumen de negocios total específico del sector; su cálculo se basará en la totalidad de los volúmenes de negocios obtenidos en el interior del país por la prestación de servicios de telecomunicaciones. […] 13.En el supuesto de que una empresa no cumpla, o no lo haga correctamente, su obligación de abonar la aportación financiera, la Telekom-Control-Kommission ordenará mediante resolución el pago de dicha aportación. Asimismo, se dejará constancia, previa solicitud, de los ingresos indebidos y de las reclamaciones posteriores en el sentido del apartado 12.»

A tenor del artículo 34a de la KOG: «1.La financiación de los gastos soportados por la [RTR] en el ejercicio de las funciones que se establecen en el artículo 17, apartados 3 y 4, relativas al “sector correos” se efectuará, por una parte, a través de aportaciones financieras y, por otra, mediante recursos presupuestarios federales. La subvención con cargo al presupuesto federal, de 200 000 euros, se abonará a la [RTR] en dos tramos iguales, el 30 de enero y el 30 de junio, respectivamente. Antes del 30 de abril del año siguiente, la [RTR] presentará al Ministro Federal de Transporte, Innovación y Tecnología un informe sobre la utilización de dichos fondos y la liquidación de cuentas. El importe total de los demás gastos en que incurra la [RTR] cubierto por las aportaciones financieras ascenderá como máximo a 550 000 euros anuales. Dichas cantidades disminuirán o aumentarán a partir de 2012 en función de las modificaciones del índice de precios al consumo correspondiente a 2005 publicado por la Oficina Federal austriaca de Estadística o del índice del año precedente que lo sustituya. 2.Las aportaciones financieras procederán del “sector correos”. El “sector correos” estará integrado por los proveedores de servicios postales sujetos a la obligación de declaración en virtud del artículo 25 de la Postmarktgesetz [Ley federal de regulación del mercado postal] o beneficiarios de una concesión en virtud del artículo 26 de esa misma Ley. 3.El artículo 34, apartados 3 a 15, se aplicará mutatis mutandis, sustituyendo el término “Telekom-Control-Kommission” por el término “Post-Control-Kommission”.»

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartado 2, segundo párrafo, cuarto guion, de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que impone a todos los proveedores del sector postal, también a aquellos que no prestan servicios incluidos en el servicio universal, la obligación de contribuir a financiar a la autoridad de reglamentación responsable de ese sector.

Con carácter preliminar, debe señalarse que, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta no sólo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. La génesis de una disposición de Derecho de la Unión también puede ofrecer elementos pertinentes para su interpretación (véase la sentencia de 2 de septiembre de 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, apartado 28).

A este respecto, debe recordarse, en primer lugar, que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67 permite a los Estados miembros someter a las empresas del sector postal a autorizaciones generales por lo que respecta a los servicios no incluidos en el servicio universal, mientras que el apartado 2, párrafo primero, de dicho artículo, faculta a los Estados miembros para recurrir a procedimientos de autorización respecto de los servicios incluidos en el servicio universal.

El artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de la referida Directiva enumera las obligaciones a las que se puede supeditar la concesión de autorizaciones, sin precisar a qué categoría de autorizaciones —las que afectan únicamente a los servicios incluidos en el servicio universal o las relativas a todos los servicios postales— se refiere este párrafo.

El tenor del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 97/67, en la medida en que el término «autorizaciones» que emplea no remite expresamente al régimen contemplado en el apartado 1 de dicho artículo ni al previsto en su apartado 2, párrafo primero, no permite, por sí solo, determinar si las obligaciones que se enumeran en los diferentes guiones del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de esta Directiva se refieren a todos los servicios postales o únicamente a los servicios incluidos en el servicio universal.

En segundo lugar, del análisis de la estructura global del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 97/67 se desprende que las obligaciones que establece dicha disposición pueden imponerse, según la obligación de que se trate, o bien únicamente a los proveedores que prestan un servicio universal o un servicio considerado como tal, o bien a todos los proveedores de servicios postales.

En efecto, por una parte, el artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, de esta Directiva dispone expresamente que las obligaciones y los requisitos contemplados en dicho artículo 9, apartado 2, segundo párrafo, primer guion, sólo pueden imponerse a los proveedores designados de servicio universal, en el sentido del artículo 4 de esa misma Directiva.

Además, el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, tercer guion, de la Directiva 97/67 permite a los Estados miembros supeditar la concesión de autorizaciones a la obligación de efectuar una aportación al fondo de compensación previsto en el artículo 7, apartado 4, de la referida Directiva. Es cierto que, tal como está redactada, esta disposición no se refiere expresamente a los proveedores de servicio universal. No obstante, del artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva resulta que la facultad que se reconoce a los Estados miembros para crear un fondo de ese tipo se vincula a la facultad de que disponen para crear un mecanismo de reparto del coste neto de las obligaciones de servicio universal cuando éstas representen una carga injusta para los proveedores. En particular, del considerando 27 de la Directiva 2008/6, relativo a la obligación que pesa sobre los proveedores de servicios postales de contribuir a la financiación del servicio universal en los casos en que se prevea un fondo de compensación, se desprende claramente que, a fin de determinar a qué empresas puede exigírseles que coticen a dicho fondo, los Estados miembros deberán valorar si los servicios que prestan esas empresas pueden considerarse, desde la óptica del usuario, servicios incluidos en el ámbito del servicio universal.

Por otra parte, el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, segundo guion, de la Directiva 97/67 permite a los Estados miembros vincular la concesión de autorizaciones al cumplimiento de requisitos de calidad, disponibilidad y eficacia de los servicios pertinentes. A falta de precisiones respecto a los servicios a los que afecta esta obligación, debe destacarse, al igual que hace el Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones, que de los trabajos preparatorios de la Directiva 2008/6 se desprende que el legislador de la Unión no sólo pretendía suprimir los últimos obstáculos a la apertura total del mercado para determinados proveedores de servicio universal, sino también todos los demás obstáculos a la prestación de servicios postales. Al no indicarse lo contrario y habida cuenta de la naturaleza de la obligación de que se trata, resulta, por tanto, que puede someterse a todos los proveedores de servicios postales a la obligación a que se refiere el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, segundo guion, de la Directiva 97/67.

Asimismo, el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, quinto guion, de la Directiva 97/67 permite a los Estados miembros supeditar la concesión de autorizaciones al respeto de las condiciones de trabajo establecidas por la legislación nacional. Pues bien, como alega acertadamente el Gobierno austriaco, no cabe admitir una interpretación restrictiva de esta disposición —en el sentido de que sólo afecte a los proveedores de servicio universal— dado que el artículo 9, apartado 1, de esta Directiva supedita la concesión de autorizaciones generales —que afectan a servicios no incluidos en el servicio universal— al cumplimiento de los requisitos esenciales a los que se refiere el artículo 2, número 19, de la referida Directiva, que incluyen el respeto de las estipulaciones de los regímenes de empleo con arreglo al Derecho nacional.

Así, del examen de la estructura global del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 97/67 resulta que el término «autorizaciones» empleado en dicha disposición designa tanto las autorizaciones a las que se refiere el apartado 2, párrafo primero, de dicho artículo como las de su apartado 1.

En tercer lugar, por lo que respecta a la obligación específica de contribuir a financiar a la autoridad de reglamentación responsable del sector postal que se recoge en el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, cuarto guion, de la Directiva 97/67 y que es objeto de la primera cuestión prejudicial, debe señalarse que las actividades que incumben a las autoridades nacionales de reglamentación conciernen al sector postal en su conjunto y no sólo a la prestación de servicios incluidos en el servicio universal.

En efecto, el artículo 22, apartado 1, de dicha Directiva dispone que los Estados miembros designarán una o más autoridades nacionales de reglamentación para el sector postal. Es cierto que el apartado 2 de ese mismo artículo establece que dichas autoridades tienen como misión garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la referida Directiva, en particular mediante el establecimiento de procedimientos de supervisión y de regulación dirigidos a garantizar la prestación del servicio universal. Ahora bien, dicha disposición establece igualmente que las autoridades mencionadas podrán tener como misión garantizar el cumplimiento de la normativa en materia de competencia en todo el sector postal.

Por consiguiente, como destaca el Abogado General en el punto 46 de sus conclusiones, en la medida en que el legislador de la Unión concibió la misión y las funciones atribuidas a las autoridades nacionales de reglamentación con la finalidad de favorecer a todos los agentes del sector postal, el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, cuarto guion, de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que todos los proveedores de servicios postales pueden, como contrapartida, quedar sujetos a la obligación de contribuir a financiar las actividades de dichas autoridades.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe responderse a la primera cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 2, segundo párrafo, cuarto guion, de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que impone a todos los proveedores del sector postal, también a aquellos que no prestan servicios incluidos en el servicio universal, la obligación de contribuir a financiar a la autoridad de reglamentación responsable de ese sector.

Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.