Body 27 a 28 odůvodnění směrnice 2008/6 uvádějí:

„(27) Je-li stanoveno zřízení vyrovnávacího fondu, lze od poskytovatelů poštovních služeb vyžadovat, aby k financování všeobecných služeb přispívali. S cílem stanovit, kterým podnikům může být uložena povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu, by členské státy měly posoudit, zda služby poskytované těmito podniky mohou být z hlediska uživatele považovány za služby spadající do oblasti všeobecných služeb, neboť jsou v dostatečné míře zaměnitelné se všeobecnými službami, a to s ohledem na povahu dotčených služeb, včetně hlediska přidané hodnoty, jakož i zamýšlený účel a stanovení cen. Tyto služby nemusí nutně zahrnovat veškeré vlastnosti všeobecných služeb, jako je každodenní dodávání nebo pokrytí celého území státu.

(28)Členské státy by pro dosažení souladu se zásadou přiměřenosti při určování příspěvku těchto podniků na náklady související s poskytováním všeobecných služeb v daném členském státě měly používat transparentní a nediskriminační kritéria, jako například podíl těchto podniků na činnostech spadajících do oblasti všeobecných služeb v tomto členském státě. Členské státy mohou vyžadovat od těch poskytovatelů, na něž se vztahuje povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu, aby pro zajištění fungování fondu zavedli náležitě oddělené účty.“

Bod 47 odůvodnění této směrnice zní takto: „Národní regulační orgány budou pravděpodobně nadále hrát klíčovou roli, zejména v těch členských státech, kde je ještě třeba dokončit přechod ke konkurenčnímu prostředí. V souladu se zásadou oddělení regulačních a provozních funkcí by členské státy měly zaručit nezávislost národních regulačních orgánů, a zajistit tak nestrannost jejich rozhodování. Tímto požadavkem nezávislosti není dotčena institucionální autonomie a ústavní povinnosti členských států ani zásada neutrality s ohledem na úpravu vlastnictví uplatňovanou v členských státech, jak je stanovena v článku 295 Smlouvy. Národním regulačním orgánům by měly být poskytnuty veškeré zdroje ve smyslu personálního zajištění, odbornosti a finančních prostředků, které jsou nezbytné k plnění jejich úkolů.“

Článek 2 bod 14 směrnice 97/67 zní takto: „Pro účely této směrnice se […]

14.oprávněními se rozumí každé povolení ve formě ,všeobecného oprávnění‘ nebo ,individuální licence‘ podle níže uvedených definic, které stanoví práva a povinnosti specifické pro poštovní odvětví a dovoluje podnikům poskytovat poštovní služby a případně vytvářet nebo provozovat své sítě pro poskytování těchto služeb:

,všeobecným oprávněním‘ se rozumí oprávnění, bez ohledu na to, zda je regulováno ,hromadnou licencí‘ nebo obecnými právními předpisy, a bez ohledu na to, zda tato regulace vyžaduje registrační nebo deklarační postupy, které neukládá danému poskytovateli poštovních služeb povinnost obdržet výslovné rozhodnutí národního regulačního orgánu před uplatněním práv z oprávnění plynoucích,

,individuální licencí‘ se rozumí oprávnění udělené národním regulačním orgánem, které dává poskytovateli poštovních služeb specifická práva nebo které podřizuje provoz tohoto podniku zvláštním povinnostem podle potřeby doplňujícím všeobecné oprávnění, pokud poskytovatel poštovních služeb nemá právo uplatňovat daná práva, dokud neobdrží rozhodnutí národního regulačního orgánu“.

Podle čl. 2 bodu 19 této směrnice se „základními požadavky“ rozumí „obecné neekonomické aspekty, které mohou členský stát přimět k zavedení podmínek pro poskytování poštovních služeb. Těmito aspekty jsou listovní tajemství, bezpečnost sítě s ohledem na přepravu nebezpečných předmětů, dodržování pracovních podmínek a podmínek zaměstnání, systémy sociálního zabezpečení stanovené právními či správními předpisy nebo kolektivními smlouvami uzavřenými mezi vnitrostátními sociálními partnery v souladu s právem Společenství a s vnitrostátním právem a v odůvodněných případech ochrana dat, ochrana životního prostředí a územní plánování. Ochrana dat může zahrnovat ochranu osobních údajů, utajení předávaných nebo uložených informací a ochranu soukromí“.

Článek 7 uvedené směrnice v odstavcích 3 a 4 stanoví: „3.Pokud členský stát rozhodne, že povinnosti všeobecných služeb stanovené v této směrnici představují pro poskytovatele všeobecných služeb čisté náklady vypočítané s ohledem na přílohu I a představují nerovnou finanční zátěž, může zavést:

a)mechanismus náhrad poskytovaných dotyčnému podniku či dotyčným podnikům z veřejných prostředků nebo

b)mechanismus pro rozdělení čistých nákladů spojených s povinnostmi všeobecných služeb mezi poskytovatele služeb nebo uživatele.

4.Jestliže jsou čisté náklady rozděleny podle odst. 3 písm. b), mohou členské státy zřídit vyrovnávací fond, který může být financován z poplatků hrazených poskytovateli nebo uživateli služeb a je spravován pro tento účel subjektem nezávislým na osobě nebo osobách jej využívajících. Členské státy mohou udělení oprávnění poskytovatelům služeb podle čl. 9 odst. 2 podmínit povinností přispívat do tohoto fondu nebo dodržovat povinnosti všeobecných služeb. Tímto způsobem lze financovat povinnosti všeobecných služeb uložené poskytovateli nebo poskytovatelům všeobecných služeb uvedené v článku 3.“

Článek 9 této směrnice stanoví: „1.Pro služby, které nespadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést všeobecná oprávnění v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky. 2.Pro služby, které spadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést schvalovací postupy včetně individuálních licencí v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky a k zajištění poskytování všeobecných služeb. Udělení oprávnění může

být podmíněno povinnostmi všeobecných služeb,

pokud je to nezbytné a opodstatněné, uložit požadavky na kvalitu, dostupnost a výkon odpovídajících služeb,

být ve vhodných případech vázáno na povinnost finančního příspěvku do mechanismu rozdělení nákladů uvedeného v článku 7, je-li poskytování všeobecných služeb spojeno s čistými náklady a představuje pro poskytovatele všeobecných služeb určeného či určené podle článku 4 nespravedlivou zátěž,

být ve vhodných případech vázáno na povinnost finančního příspěvku na provozní náklady národního regulačního orgánu podle článku 22,

ve vhodných případech podléhat povinnosti dodržovat pracovní podmínky stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo tuto povinnost uložit.

Povinnosti a požadavky uvedené v první odrážce a v článku 3 lze stanovit pouze určeným poskytovatelům všeobecných služeb. S výjimkou podniků, jež byly určeny provozovateli všeobecných služeb v souladu s článkem 4, oprávnění nesmí:

být omezena, pokud jde o počet,

pro stejné prvky všeobecných služeb nebo části území daného státu ukládat povinnosti všeobecných služeb a současně finanční příspěvky do mechanismu rozdělení nákladů,

zdvojovat podmínky uložené podnikům na základě jiných vnitrostátních předpisů, které neupravují zvlášť příslušné odvětví,

ukládat jiné technické nebo provozní podmínky než ty, které jsou nezbytné pro splnění povinností podle této směrnice.

3.Postupy, povinnosti a požadavky uvedené v odstavcích 1 a 2 jsou transparentní, přístupné, nediskriminační, přiměřené, přesné a jednoznačné, jsou předem zveřejňovány a založeny na objektivních kritériích. Členské státy zajistí, aby důvody pro odmítnutí vydání nebo odnětí oprávnění jako celku nebo jeho části byly sděleny žadateli, a zavedou opravné prostředky.“

Článek 22 směrnice 97/67 zní takto: „1.Každý členský stát určí jeden nebo více národních regulačních orgánů pro poštovní odvětví, které jsou právně odděleny od provozovatelů poštovních služeb a působí nezávisle na nich. Členské státy, které si ponechají ve vlastnictví podniky poskytující poštovní služby nebo kontrolu nad nimi, zajistí účinné strukturální oddělení regulačních funkcí od činností spojených s vlastnictvím nebo kontrolou. Členské státy oznámí Komisi, které národní regulační orgány byly stanoveny pro vykonávání úkolů vyplývajících z této směrnice. Zveřejní snadno přístupnou formou úkoly svěřené národním regulačním orgánům, zejména ty úkoly, které jsou svěřeny více orgánům. Členské státy případně zajistí konzultace a spolupráci mezi těmito orgány a národními orgány pověřenými prováděním právních předpisů pro hospodářskou soutěž a práva na ochranu spotřebitele ve věcech společného zájmu. 2.Zvláštním úkolem národních regulačních orgánů je zajišťovat soulad s povinnostmi vyplývajícími z této směrnice, zejména zavedením postupů sledování a regulace pro zajištění poskytování všeobecných služeb. Mohou být rovněž pověřeny zajišťováním souladu s pravidly hospodářské soutěže v poštovním odvětví. Národní regulační orgány úzce spolupracují a poskytují si vzájemnou pomoc tak, aby usnadnily uplatňování této směrnice v rámci příslušných stávajících subjektů. 3.Členské státy zajistí, aby byly na vnitrostátní úrovni uplatňovány účinné mechanismy, v rámci kterých má každý uživatel nebo poskytovatel poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím národního regulačního orgánu, právo podat opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí k odvolacímu subjektu nezávislému na zúčastněných stranách. Do rozhodnutí o takovém opravném prostředku zůstává v platnosti rozhodnutí národního regulačního orgánu, pokud subjekt rozhodující o opravném prostředku nerozhodne jinak.“

Ustanovení § 34 Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria („KommAustria“) [spolkový zákon o zřízení orgánu „Austria“ pověřeného komunikacemi („KommAustria“, dále jen „KOG“] týkající se financování rakouského regulačního orgánu stanoví: „(1)Financování nákladů, které nese [RTR] při plnění úkolů uvedených v § 17 odst. 2, 4 a 7 a týkajících se ‚telekomunikačního odvětví‘, je zajištěno finančními příspěvky a spolkovými rozpočtovými prostředky. Peněžitá podpora ze spolkového rozpočtu v roční výši 2 milionů eur je [RTR] vyplácena ve dvou stejných splátkách, a sice k 30. lednu a 30. červnu. Před 30. dubnem následujícího roku předloží [RTR] spolkovému ministru dopravy, inovací a technologií zprávu o využití těchto zdrojů, jakož i účetní závěrku. Celková výše ostatních nákladů [RTR], které jsou financovány finančními příspěvky, nepřekročí 6 milionů eur ročně. Dotčené částky se sníží nebo zvýší počínaje rokem 2007 v závislosti na změnách v indexu spotřebitelských cen za rok 2005 zveřejněném Rakouským spolkovým statistickým úřadem nebo indexu z předcházejícího roku, který ho nahrazuje. (2)Finanční příspěvky pocházejí z ‚telekomunikačního odvětví‘. ,Telekomunikační odvětví‘ zahrnuje poskytovatele, kteří mají v souladu s § 15 [Telekommunikationsgesetz 2003 (spolkový zákon o telekomunikacích 2003)] povinnost ohlášení, nejedná-li se o poskytování komunikačních sítí a služeb určených k rozhlasovému vysílání a dalších rozhlasových vysílacích služeb (plátci příspěvku). (3)Finanční příspěvky jsou stanoveny a vybírány na základě vztahu mezi obratem každého plátce a celkovým obratem specifickým pro toto odvětví, přičemž výpočet se opírá o celý tuzemský obrat realizovaný při poskytování telekomunikačních služeb. […] (13)V případě, že podnik nedodržuje nebo nesprávně dodržuje povinnost platit finanční příspěvek, Telekom-Control-Kommission stanoví placení finančního příspěvku rozhodnutím. Stejně tak jsou přeplatky a upomínky ve smyslu odstavce 12 konstatovány na žádost rozhodnutím.“

Ustanovení § 34a KOG stanoví: „(1)Financování nákladů, které nese [RTR] při plnění úkolů stanovených v § 17 odst. 3 a 4 týkajících se ‚poštovního odvětví‘, je zajištěno finančními příspěvky a spolkovými rozpočtovými prostředky. Peněžitá podpora ze spolkového rozpočtu v roční výši 200 000 eur je [RTR] vyplácena ve dvou stejných splátkách, a sice k 30. lednu a 30. červnu. Před 30. dubnem následujícího roku předloží [RTR] spolkovému ministru dopravy, inovací a technologií zprávu o využití těchto zdrojů, jakož i účetní závěrku. Celková výše ostatních nákladů [RTR], které jsou financovány finančními příspěvky, nepřekročí 550 000 eur ročně. Dotčené částky se sníží nebo zvýší počínaje rokem 2012 v závislosti na změnách v indexu spotřebitelských cen za rok 2005 zveřejněném Rakouským spolkovým statistickým úřadem nebo indexu z předcházejícího roku, který ho nahrazuje. (2)Finanční příspěvky pocházejí z ‚poštovního odvětví‘. ‚Poštovní odvětví‘ zahrnuje poskytovatele poštovních služeb, kteří mají povinnost ohlášení podle § 25 Postmarktgesetz [(spolkový zákon o regulaci trhu poštovních služeb)], nebo jsou držiteli koncese na základě § 26 tohoto zákona. (3)Ustanovení § 34 odst. 3 až 15 se použije analogicky, přičemž se výrazy ‚Telekom-Control-Kommission‘ nahrazují výrazy ‚Post-Control-Kommission‘.“

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 má být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která ukládá všem poskytovatelům služeb v poštovním odvětví, včetně těch, kteří neposkytují služby spadající do oblasti všeobecných služeb, povinnost přispívat na financování orgánu pověřeného regulací tohoto odvětví.

Úvodem je třeba připomenout, že pro výklad ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, nýbrž i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí. Historie vzniku ustanovení unijního práva může rovněž poskytnout informace relevantní pro jeho výklad (viz rozsudek ze dne 2. září 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, bod 28).

V této souvislosti je třeba zaprvé připomenout, že čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 umožňuje členským státům podřídit podniky v poštovním odvětví všeobecným oprávněním pro služby, které nespadají do oblasti všeobecných služeb, zatímco odst. 2 první pododstavec tohoto článku stanoví možnost, že členské státy zavedou schvalovací postupy pro služby, které spadají do oblasti všeobecných služeb.

Článek 9 odst. 2 druhý pododstavec této směrnice uvádí výčet povinností, kterými může být udělení oprávnění podmíněno, aniž je uvedeno, na jakou kategorii oprávnění – zda jde o oprávnění týkající se pouze služeb, které spadají do oblasti všeobecných služeb, nebo oprávnění týkající se všech poštovních služeb – tento pododstavec odkazuje.

Jelikož výraz „oprávnění“, který je použit ve znění čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 97/67, výslovně neodkazuje na režim uvedený v odstavci 1 tohoto článku, ani na režim uvedený v odst. 2 prvním pododstavci, tento výraz jako takový neumožňuje určit, zda se povinnosti stanovené v jednotlivých odrážkách čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce této směrnice týkají všech poštovních služeb nebo pouze služeb spadajících do oblasti všeobecných služeb.

Zadruhé z analýzy celkové struktury čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 97/67 vyplývá, že povinnosti stanovené v tomto ustanovení mohou být uloženy podle dotyčné povinnosti buď jen poskytovatelům všeobecné služby či služby, která je za takovou službu považována, nebo všem poskytovatelům poštovních služeb.

Článek 9 odst. 2 třetí pododstavec této směrnice totiž výslovně stanoví, že povinnosti a požadavky uvedené ve zmíněném čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci první odrážce mohou být uloženy pouze poskytovatelům všeobecných služeb určeným podle článku 4 této směrnice.

Mimoto čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec třetí odrážka směrnice 97/67 umožňuje členským státům podmínit udělení oprávnění povinností přispívat do vyrovnávacího fondu stanoveného v čl. 7 odst. 4 této směrnice. Toto ustanovení, tak jak je koncipováno, se zajisté netýká výslovně poskytovatelů všeobecných služeb. Z článku 7 odst. 3 uvedené směrnice však vyplývá, že možnost, aby členské státy zřídily takový fond, je vázána na možnost, kterou mají, zavést mechanismus rozdělení čistých nákladů spojených s povinnostmi všeobecných služeb, pokud tyto povinnosti představují nerovnou zátěž pro poskytovatele. Především z bodu 27 odůvodnění směrnice 2008/6 týkajícího se povinnosti poskytovatelů poštovních služeb přispívat na financování všeobecných služeb, je-li stanoveno zřízení vyrovnávacího fondu, jasně vyplývá, že s cílem stanovit, kterým podnikům může být uložena povinnost přispívat do tohoto fondu, by členské státy měly posoudit, zda služby poskytované těmito podniky mohou být z hlediska uživatele považovány za služby spadající do oblasti všeobecných služeb.

Kromě toho čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec druhá odrážka směrnice 97/67 umožňuje členským státům podmínit udělení oprávnění dodržením požadavků týkajících se kvality, dostupnosti a výkonu odpovídajících služeb. Při neexistenci upřesnění, pokud jde o služby dotčené touto povinností, je třeba podobně jako generální advokát v bodě 42 jeho stanoviska zdůraznit, že z přípravných prací týkajících se směrnice 2008/6 vyplývá, že unijní normotvůrce zamýšlel odstranit nejen poslední překážky úplného otevření trhu pro některé poskytovatele všeobecných služeb, nýbrž i všechny ostatní překážky poskytování poštovních služeb. Jelikož není stanoveno jinak a s ohledem na povahu dotčené povinnosti je patrné, že povinnosti uvedené v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci druhé odrážce směrnice 97/67 mohou podléhat všichni poskytovatelé poštovních služeb.

Stejně tak čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec pátá odrážka směrnice 97/67 umožňuje členským státům podmínit udělení oprávnění dodržováním pracovních podmínek stanovených vnitrostátním právem. Jak přitom správně uvádí rakouská vláda, restriktivní výklad tohoto ustanovení – v tom smyslu, že se týká pouze poskytovatelů všeobecných služeb – nelze přijmout, jelikož čl. 9 odst. 1 této směrnice váže udělení všeobecných oprávnění – která se týkají služeb nespadajících do oblasti všeobecných služeb – na dodržení základních požadavků uvedených v čl. 2 bodě 19 uvedené směrnice, které zahrnují dodržování pracovních podmínek stanovených vnitrostátním právem.

Z analýzy celkové struktury čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 97/67 vyplývá, že výraz „oprávnění“ použitý v tomto ustanovení označuje jak oprávnění uvedená v odst. 2 prvním pododstavci tohoto článku, tak oprávnění uvedená v odstavci 1 uvedeného článku.

Zatřetí, pokud jde o zvláštní povinnost přispívat na financování regulačního orgánu pověřeného regulací poštovního odvětví uvedenou v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci čtvrté odrážce směrnice 97/67, která je předmětem první předběžné otázky, je třeba poukázat na to, že činnosti příslušející národním regulačním orgánům se týkají celého poštovního odvětví, a nikoli jen poskytování služeb spadajících do oblasti všeobecných služeb.

Článek 22 odst. 1 této směrnice totiž stanoví, že členské státy určí jeden nebo více národních regulačních orgánů pro poštovní odvětví. Odstavec 2 tohoto článku zajisté stanoví, že úkolem těchto orgánů je zajišťovat soulad s povinnostmi vyplývajícími z uvedené směrnice, zejména zavedením postupů sledování a regulace pro zajištění poskytování všeobecných služeb. Toto ustanovení však rovněž stanoví, že tyto orgány mohou být pověřeny zajišťováním souladu s pravidly hospodářské soutěže v celém poštovním odvětví.

Jak zdůrazňuje generální advokát v bodě 46 svého stanoviska, vzhledem k tomu, že unijní normotvůrce koncipoval roli a úkoly přidělené národním regulačním orgánům tak, že musí být prospěšné pro všechny subjekty poštovního odvětví, musí být čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 vykládán v tom smyslu, že všichni poskytovatelé poštovních služeb mohou na oplátku podléhat povinnosti přispívat na financování činností těchto orgánů.

S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět, že čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která ukládá všem poskytovatelům služeb v poštovním odvětví, včetně těch, kteří neposkytují poštovní služby spadající do oblasti všeobecných služeb, povinnost přispívat na financování orgánu pověřeného regulací tohoto odvětví.

Vzhledem k odpovědi podané na první otázku není namístě na druhou otázku odpovídat.