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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho «Plano de ação para uma tributação justa e simples que apoie a estratégia de recuperação»

[COM(2020) 312 final]

a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho «Boa Governação Fiscal dentro e fora da UE»

[COM(2020) 313 final]

e a Proposta de diretiva do Conselho que altera a Diretiva 2011/16/UE relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade

[COM(2020) 314 final — 2020/0148 (CNS)]

(2021/C 155/02)

Relator:	Krister ANDERSSON
Correlator:	Javier DOZ ORRIT

Consulta	Conselho da União Europeia, 28.7.2020 Comissão Europeia, 12.8.2020
Base jurídica	Artigos 113.o e 115.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	12.2.2021
Adoção em plenária	24.2.2021
Reunião plenária n.o	558
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	220/0/7

1. Conclusões e recomendações

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) apoia globalmente as propostas legislativas da Comissão e louva o facto de estas se articularem com o debate a nível internacional no âmbito do Quadro Inclusivo da OCDE, a fim de alcançar um consenso mundial.

1.2

1.3

O CESE concorda igualmente com o reconhecimento, pela Comissão, de que a concorrência fiscal não é, em si mesma, um problema (1) No entanto, a existência de uma concorrência fiscal desleal na UE, que favorece a elisão fiscal, é motivo de preocupação. O Comité considera que uma união monetária eficaz requer uma política fiscal coerente, bem como congruência entre as regras fiscais dos seus membros.

1.4

O CESE apoia a iniciativa da Comissão de rever o Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas e considera louvável que a proposta da Comissão tenha devidamente em conta o trabalho da OCDE e a importância de adotar as normas internacionais, em particular no que respeita aos princípios globais conducentes à adoção de uma taxa mínima efetiva do imposto sobre as sociedades.

1.5

O CESE considera que os resultados e as realizações do Código devem ser atualizados mais regularmente e colocados à disposição da sociedade civil, em consonância com o objetivo da Comissão de aumentar a transparência das atividades e dos resultados concretos do Código.

1.6

O CESE apoia a decisão da Comissão de proceder a uma intervenção legislativa para reforçar a cooperação entre as autoridades fiscais e a harmonização das regras processuais no mercado interno.

1.7

O CESE subscreve a opinião da Comissão de que a fraude e a evasão fiscais continuam a representar uma ameaça para as finanças públicas, sobretudo em tempos de crise, tal como claramente demonstrado pelas estimativas mais recentes da Comissão. Com efeito, as perdas de receitas na UE devido à evasão fiscal internacional por pessoas singulares — incluindo no tocante ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e aos impostos sobre os rendimentos de capitais, bem como ao imposto sobre o património e ao imposto sucessório — ascenderam a 46 mil milhões de euros, de acordo com as estimativas mais recentes. O desvio na cobrança do IVA é avaliado em cerca de 140 mil milhões de euros, dos quais 50 mil milhões de euros dizem respeito a fraudes transfronteiriças (2).

1.8

O CESE assinala a diminuição do desvio (3) resultante da elisão fiscal das empresas, estimado atualmente em cerca de 35 mil milhões de euros por ano, face às estimativas anteriores da Comissão de 50 a 70 mil milhões de euros antes da criação das medidas contra a erosão da base tributável e a transferência de lucros (BEPS), e salienta a correlação, analisada pela Comissão, entre essa diminuição e os esforços legislativos de luta contra a elisão fiscal envidados pela Comissão anterior (4). No entanto, esse desvio continua a ser motivo de preocupação num contexto em que a despesa pública é fundamental para apoiar a economia e a sociedade.

1.9

A eficiência requer uma luta intensiva contra os crimes fiscais e a evasão fiscal, que cabe melhorar mediante o reforço da cooperação administrativa e a harmonização do quadro jurídico. A regulamentação fiscal não pode ser considerada justa enquanto alguns Estados-Membros dispuserem de meios para a contornar facilmente, o que desincentiva outros Estados-Membros e gera ineficiência.

1.10

1.11

As 25 ações previstas pela Comissão afiguram-se razoáveis. A maioria diz respeito ao IVA, o que é adequado face ao nível considerável de perdas de receitas do IVA. No entanto, essas ações são descritas muito sucintamente e, continua a ser difícil avaliar plenamente o seu impacto específico nas atividades quotidianas das empresas e dos cidadãos europeus.

1.12

O CESE congratula-se com a adoção de um registo único de IVA. Trata-se de um passo importante para a criação de um mercado único aprofundado, que reduzirá a incerteza e os custos das operações transfronteiriças.

1.13

1.14

O CESE congratula-se igualmente com o reexame da questão de uma eventual aplicação do IVA aos serviços financeiros. É necessária uma avaliação de impacto exaustiva, que abranja nomeadamente o tratamento dos serviços financeiros em matéria de IVA nos países terceiros.

1.15

O CESE apoia a iniciativa da Comissão de estabelecer um «quadro de conformidade cooperativa da UE», assente no reforço da confiança e da cooperação entre as várias administrações fiscais para resolver problemas fiscais transfronteiriços relacionados com o imposto sobre as sociedades. Neste quadro, é importante que as PME recebam o mesmo tratamento que as empresas de maior dimensão. O Comité observa que os encargos de conformidade são substancialmente mais onerosos para as PME do que para as grandes empresas multinacionais, pelo que insta a Comissão a adotar medidas destinadas a reduzir os encargos para as PME.

1.16

O CESE considera crucial a questão do reembolso dos impostos, especialmente em tempos de crise como os que vivemos, que criam um elevado risco de falta de liquidez, tanto para os particulares como para as empresas.

1.17

O CESE insta a Comissão a ponderar um modo de estabelecer um mecanismo mais simples e harmonizado de isenção de regularização do IVA em caso de créditos incobráveis em sede de IVA. Tal mecanismo deveria garantir que as empresas possam reaver de forma rápida e atempada o IVA que não puderam cobrar aos seus clientes, mas que já pagaram às autoridades fiscais.

1.18

O CESE considera muito importante ter regras fiscais e laborais claras e coerentes a nível internacional para as plataformas digitais. O CESE apoia os esforços envidados para reforçar a transparência das plataformas digitais, a fim de evitar declarações de rendimentos incoerentes, que representam um elevado risco de evasão fiscal. Os requisitos de declaração e os formulários fiscais devem ser idênticos em todos os Estados-Membros.

1.19

O CESE sublinha que as auditorias conjuntas, que em princípio constituem um instrumento útil e eficaz, devem respeitar os direitos dos contribuintes, incluindo os que estão consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,. Entre eles, estão nomeadamente os direitos de defesa e a previsibilidade das regras processuais e materiais aplicáveis aos contribuintes, bem como a recolha de elementos de prova pelas autoridades fiscais que instauram uma ação judicial com vista a eventuais sanções.

1.20

Não obstante a melhoria da conduta dos países e das jurisdições que figuravam na lista dos países e jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais, o volume global de fundos objeto de fraude, evasão, elisão e branqueamento continua a ser de tal modo elevado que é necessário redobrar de esforços.

1.21

O CESE subscreve a opinião da Comissão de que é altura de rever a lista e ponderar formas de a tornar mais eficaz e justa, tendo igualmente em conta os novos desafios de uma economia digital global. O CESE apoia igualmente a opção da Comissão de conceder a determinadas jurisdições de baixo risco e de capacidade reduzida a possibilidade de melhorarem a boa governação e a transparência fiscais num prazo razoável quando figuram, ou são suscetíveis de vir a figurar, na lista.

1.22

O CESE propôs (5) a criação de um pacto europeu para combater eficazmente a fraude fiscal, a evasão fiscal, a elisão fiscal e o branqueamento de capitais. Instou a Comissão Europeia a promover uma iniciativa política que envolva os governos nacionais e as demais instituições europeias na consecução desse objetivo, fomentando os consensos necessários para tal e integrando a sociedade civil. A cooperação entre os Estados-Membros deve ser o pilar central do pacto.

1.23

O CESE salienta que a cooperação entre as organizações da sociedade civil em geral e os governos poderia contribuir para reforçar a sensibilização relação aos impostos ambientais e para o desenvolvimento mediante a criação de sociedades mais justas e sustentáveis, tanto nos países em desenvolvimento como nos países desenvolvidos.

1.24

O CESE incentiva a Comissão a prosseguir a avaliação da eficácia das anteriores diretivas relativas à cooperação administrativa.

2. Contexto e propostas da Comissão

2.1 Contexto

2.1.1

Um dos principais objetivos da Comissão (6) durante a atual legislatura é assegurar uma tributação justa e eficiente. Este objetivo reveste-se de caráter ainda mais estratégico no contexto pós-crise da COVID-19. De acordo com os Tratados, as regras fiscais são da competência dos Estados-Membros. No entanto, estes podem adotar conjuntamente diretivas e regulamentos a fim de melhorar o funcionamento do mercado interno. Uma união monetária eficaz requer uma política fiscal coerente e congruência entre as regras fiscais dos seus membros.

2.1.2

O surto de COVID-19 perturbou as economias em todo o mercado interno. Além disso, a UE enfrenta a crise da COVID-19 em pleno período de transformação caracterizado pelos desafios ambientais, pela constante inovação digital e pelo aumento das desigualdades entre os cidadãos. Por conseguinte, os Estados-Membros e as instituições europeias são chamados a dar uma resposta sem precedentes, utilizando todos os recursos e instrumentos disponíveis.

2.1.3

As propostas da Comissão (7) visam não só conceber uma resposta adequada à crise da COVID-19, mas também gerir a transição para um cenário mais ecológico e mais digital, em consonância com os princípios da economia social de mercado consagrados nos Tratados.

2.1.4

Neste contexto, a tributação justa e eficiente desempenha um papel importante. Uma resposta eficaz aos principais desafios da crise depende, em grande medida, da possibilidade de as empresas continuarem a operar a nível nacional e transfronteiriço, em igualdade de condições e com base num sistema fiscal eficiente e simples, e da intervenção dos Estados-Membros, que devem assegurar as receitas fiscais necessárias para financiar a recuperação através de uma tributação justa dos cidadãos e das empresas. A luta contra a fraude, a elisão e a evasão fiscais, bem como o apoio às empresas europeias através da simplificação e harmonização da sua administração fiscal quotidiana, são cruciais para responder eficazmente aos desafios atuais (8).

2.1.5

A tributação é igualmente um instrumento político para alcançar a neutralidade climática até 2050 (9), bem como os demais objetivos ambientais do Pacto Ecológico Europeu (10). É, portanto, primordial que os orçamentos públicos disponham de receitas fiscais adequadas para apoiar uma transição ecológica. Ao mesmo tempo, as políticas económicas devem reconhecer a evolução demográfica desfavorável, caracterizada pelo envelhecimento da população.

2.1.6

A proposta da Comissão que estabelece um plano de ação para uma tributação mais eficaz e justa divide-se em três partes. Uma primeira comunicação estabelece medidas destinadas a eliminar obstáculos relacionados com a tributação das empresas no mercado único. A Comissão pretende, nomeadamente, utilizar a simplificação fiscal como instrumento para melhorar o ambiente empresarial. Em segundo lugar, uma proposta legislativa revê a diretiva relativa à cooperação administrativa, prevendo o intercâmbio automático de informações entre as autoridades fiscais, a fim de permitir uma tributação adequada dos rendimentos gerados por vendedores nas plataformas digitais. Em terceiro lugar, a Comissão apresentou a Comunicação «Boa Governação Fiscal dentro e fora da UE», com vista a melhorar a boa governação fiscal nas jurisdições dentro e fora da UE.

2.1.7

A Comissão assinala que o plano de ação faz parte de um programa fiscal mais amplo e ambicioso para a UE que, num futuro próximo, incluirá iniciativas nos seguintes domínios: i) tributação ambiental; ii) reforma do imposto sobre as sociedades destinada a realinhar os direitos de tributação com a criação de valor e a estabelecer um nível mínimo de tributação efetiva dos lucros das empresas; iii) recomendação de que os apoios financeiros dos Estados-Membros às empresas da UE estejam condicionados à inexistência de ligações entre as empresas beneficiárias e os países e territórios (11) que figuram na lista da União Europeia de jurisdições não cooperantes; iv) determinação da forma como as propostas em matéria fiscal podem ser adotadas, ao abrigo do artigo 116.o do TFUE, através do processo legislativo ordinário.

2.1.8

O CESE pronunciou-se em diversos pareceres sobre as medidas necessárias para tornar o mercado único mais eficaz, aumentar os recursos próprios da UE e lançar um debate sobre a votação por maioria qualificada em matéria fiscal. O CESE solicita agora que se dê seguimento urgente às propostas da Comissão sobre o pacote para uma tributação justa e simples.

2.2 Plano de ação para uma tributação justa e simples

2.2.1

Na sua comunicação sobre a simplificação fiscal, a Comissão estabelece uma nova abordagem, que combina ações contra a fraude e a evasão fiscais com medidas destinadas a simplificar a vida dos contribuintes. O plano compreende 25 ações, cuja execução decorrerá de forma gradual nos próximos anos até 2024 (12).

2.2.2

Estão previstas ações específicas em matéria de obrigações de registo (número de identificação fiscal e número de registo de IVA). É considerado essencial um registo eficaz e eficiente para assegurar que todos os contribuintes pagam a parte que lhes cabe. Em consequência, a Comissão promove diversas ações para que as bases de dados com informações dos contribuintes estejam operacionais e sejam constantemente atualizadas. A facilidade de registo é também considerada importante, especialmente quando os contribuintes se deslocam de um Estado-Membro para outro.

2.2.3

Está previsto outro conjunto de ações específicas em matéria de obrigações de comunicação de informações. As declarações fiscais dos contribuintes devem ser tão eficientes quanto possível e assentar na colaboração mútua com as autoridades fiscais. As declarações fiscais devem ser simples e os dados solicitados devem ser reduzidos ao mínimo e tratados através de procedimentos simples, com base num balcão único em linha. Muitos Estados-Membros flexibilizaram algumas regras relativas ao pagamento do IVA em resposta à pandemia de COVID-19.

2.2.4

Espera-se que outras ações facilitem o pagamento de impostos, nomeadamente a possibilidade de os contribuintes utilizarem métodos de pagamento eletrónico, tais como as aplicações de telemóveis inteligentes (13). O valor do imposto devido deve ser calculado corretamente desde o início para evitar, na medida do possível, procedimentos de reembolso onerosos. Em caso de reembolso, as administrações fiscais devem tratá-los rapidamente, a fim de evitar que os contribuintes tenham problemas de liquidez.

2.2.5

Um objetivo primordial do plano de ação da Comissão é proporcionar segurança jurídica aos contribuintes, a par da gestão eficaz de eventuais litígios. Devem evitar-se litígios e, se for caso disso, o contencioso deve resolver-se rapidamente entre os Estados-Membros de acordo com os seus sistemas jurídicos e o direito da União Europeia.

2.2.6

A Comissão considera importante dar a possibilidade de corrigir ou esclarecer eventuais mal-entendidos, a fim de evitar o aumento dos litígios. Por conseguinte, incentiva-se a prevenção de litígios, bem como a resolução célere de processos pendentes, a fim de poupar tempo e dinheiro tanto aos contribuintes como às autoridades fiscais. Algumas partes interessadas já manifestaram a sua preferência por uma intervenção acrescida a nível da UE em matéria de prevenção e resolução de litígios (14).

2.3 Cooperação administrativa entre as autoridades fiscais

2.3.1

Nos últimos anos, a UE centrou os seus esforços no combate à fraude fiscal, à evasão fiscal e ao planeamento fiscal agressivo, bem como no reforço da transparência através de uma cooperação adequada entre as autoridades fiscais. Não obstante as melhorias consideráveis no intercâmbio de informações, a proposta da Comissão salienta a necessidade de continuar a reforçar as disposições existentes.

2.3.2

A Comissão visa, nomeadamente, reforçar a resposta aos desafios da digitalização da economia, em particular no que respeita às plataformas digitais, que dificultam a rastreabilidade e a deteção de atividades tributáveis pelas autoridades fiscais (15). O problema é ainda mais complexo quando as transações se realizam através de plataformas digitais estabelecidas noutro Estado-Membro ou numa jurisdição fora da UE (16).

2.3.3

Parece existir consenso entre os representantes dos operadores de plataformas digitais quanto aos benefícios de um quadro jurídico harmonizado da UE para a recolha de informações das plataformas e às eventuais vantagens de uma solução semelhante ao balcão único do IVA.

2.3.4

Quanto à questão do intercâmbio de informações a pedido, a proposta da Comissão centra-se no conceito de relevância previsível. O artigo 5o-A fornece uma definição da norma de relevância previsível que se aplica no caso de um pedido de informações e estabelece os elementos da norma e os requisitos processuais a observar pela autoridade requerente. O pedido de informações pode dizer respeito a um ou mais contribuintes, desde que sejam identificados individualmente. A norma de relevância previsível não deve aplicar-se quando o pedido de informações for enviado no seguimento da decisão fiscal transfronteiriça trocada ou de um acordo prévio sobre preços de transferência.

2.3.5

Antes de solicitar informações, a autoridade requerente tem de esgotar todas as fontes habituais de informação a que teria podido recorrer para obter as informações solicitadas e tem de explorar todos os meios disponíveis. Contudo, se ao fazê-lo a autoridade requerente enfrentar dificuldades desproporcionadas e correr o risco de prejudicar a consecução dos seus objetivos, a obrigação não se aplica. Caso a autoridade requerente não respeite esta obrigação, a autoridade requerida pode recusar-se a fornecer as informações.

2.3.6

A secção II-A estabelece um quadro jurídico relativo à realização de auditorias conjuntas. Define auditoria conjunta como um inquérito administrativo realizado em conjunto pelas autoridades competentes de dois ou mais Estados-Membros. As autoridades competentes dos Estados-Membros em causa analisam de forma coordenada, em conformidade com os seus sistemas jurídicos, um processo relacionado com um ou mais sujeitos fiscais que se revistam de interesse comum ou complementar para aquelas.

2.4 Boa governação fiscal dentro e fora da UE

2.4.1

A comunicação da Comissão Europeia sobre boa governação fiscal parte do princípio de que a tributação justa é fundamental para o modelo social e económico da UE e de que a boa governação fiscal constitui a base de uma tributação justa e de receitas sustentáveis que apoiem esse modelo (17). A comunicação contém propostas para i) reformar o Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas, ii) rever a lista de países e territórios não cooperantes, e iii) promover a boa governação fiscal a nível internacional.

2.4.2

Desde a sua criação, em 1997, o Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas (a seguir designado «Código») (18) tem sido o principal instrumento da UE para combater a concorrência fiscal prejudicial, estabelecendo princípios de concorrência leal, e para determinar se um regime fiscal é ou não prejudicial (19).

2.4.3

Apesar das suas realizações, o Código tem de ser modernizado. A natureza e a forma da concorrência fiscal mudaram substancialmente nos últimos anos, devido à globalização, à digitalização, ao papel crescente das multinacionais na economia mundial e aos complexos regimes de incentivos criados por alguns Estados-Membros.

2.4.4

Mais concretamente, a Comissão pretende alargar o âmbito de aplicação do Código a todas as medidas suscetíveis de provocar uma concorrência fiscal desleal. Além disso, o Código também deve ser atualizado no sentido de assegurar a análise do maior número possível de casos de tributação muito reduzida, dentro e fora da UE.

2.4.5

Os princípios estabelecidos no Código figuram entre os critérios utilizados para avaliar países terceiros no âmbito do processo de elaboração da lista da UE de jurisdições fiscais não cooperantes. A Comissão tenciona rever o âmbito geográfico da lista da UE, atualizando o painel de avaliação original utilizado para selecionar as jurisdições mais relevantes a analisar.

2.4.6

As reflexões sobre o âmbito geográfico da lista da UE também terão em consideração os critérios a cumprir pelas jurisdições selecionadas. A retirada de qualquer jurisdição atualmente abrangida pelo âmbito de aplicação da lista da UE afetaria negativamente a equidade e comprometeria o trabalho positivo que a maioria dessas jurisdições já desenvolveu. Todavia, deve ponderar-se uma aplicação mais orientada dos critérios de elaboração da lista da UE em relação a determinadas jurisdições.

2.4.7

No seu diálogo com os países terceiros — e em sintonia com a abordagem adotada na UE —, a Comissão também colocará a tónica nos objetivos ambientais, assim como no «princípio do poluidor-pagador», que exige a definição de um preço para as externalidades ambientais negativas. De acordo com a proposta da Comissão, o contributo dos impostos ambientais para o desenvolvimento sustentável a nível mundial e para sociedades mais justas nos países em desenvolvimento está subaproveitado. A cooperação alargada entre as organizações da sociedade civil poderia contribuir para aumentar a sensibilização neste domínio.

2.4.8

Com base na condicionalidade juridicamente vinculativa existente entre a aplicação de normas de boa governação e a utilização dos fundos da UE, a Comissão considera que tais fundos poderiam ser utilizados de forma mais eficaz para reforçar os princípios da boa governação fiscal (20). A este respeito, a Comissão insta igualmente os Estados-Membros a refletir os requisitos da UE nas suas políticas nacionais de financiamento e nas regras de conformidade aplicadas pelos seus bancos de fomento e agências de desenvolvimento.

2.4.9

A Comissão apresentou igualmente uma recomendação que aconselha os Estados-Membros a condicionar o seu apoio financeiro à inexistência de ligações entre as empresas beneficiárias e as jurisdições incluídas na lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais. Porém, a Comissão ressalva, que as empresas com uma presença económica substancial (atestada pela existência de pessoal, equipamento, ativos e instalações) nas jurisdições incluídas na lista devem beneficiar de uma exceção. Os esforços dos Estados-Membros neste domínio devem ser coerentes com a necessidade de assegurar a equidade fiscal a nível internacional.

3. Observações na generalidade e na especialidade

3.1 Plano de ação para uma tributação justa e simples

3.1.1

O CESE apoia as propostas legislativas da Comissão e louva o facto de estas se articularem com o debate internacional no âmbito do Quadro Inclusivo da OCDE, a fim de alcançar um consenso mundial (21). Chama especialmente a atenção para a urgência de chegar a acordo sobre regras uniformes relativas à repartição dos lucros tributáveis pelos países a nível do Quadro Inclusivo da OCDE, devido à rápida digitalização das economias e à necessidade de combater eficazmente a elisão fiscal.

3.1.2

O CESE regozija-se igualmente com a abordagem regulamentar da Comissão na elaboração das suas propostas e no âmbito das disposições legislativas em apreço. O objetivo é melhorar a eficiência geral dos sistemas fiscais, de modo que sejam justos, gerem as receitas necessárias para executar as políticas públicas e, ao mesmo tempo, criem oportunidades de emprego e de crescimento.

3.1.3

O CESE subscreve a opinião da Comissão de que a fraude e a evasão fiscais continuam a representar uma ameaça para as finanças públicas, sobretudo em tempos de crise, tal como claramente demonstrado pelas estimativas mais recentes. Segundo a Comissão, as perdas de receitas na UE devido à evasão fiscal internacional por pessoas singulares — incluindo no tocante ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e aos impostos sobre os rendimentos de capitais, bem como ao imposto sobre o património e ao imposto sucessório — ascenderam a 46 mil milhões de euros em 2016. O desvio na cobrança do IVA é avaliado em cerca de 140 mil milhões de euros, dos quais 50 mil milhões de euros dizem respeito a fraudes transfronteiriças (22). Cada Estado-Membro deve adotar medidas consequentes para reduzir o seu desvio na cobrança do IVA a nível nacional.

3.1.4

O CESE congratula-se com a diminuição do desvio resultante da elisão fiscal das empresas, estimado atualmente em cerca de 35 mil milhões de euros por ano, face às estimativas anteriores da Comissão de 50 mil milhões a 70 mil milhões de euros, e com a correlação, analisada pela Comissão, entre essa diminuição e os esforços legislativos de luta contra a elisão fiscal envidados pela Comissão anterior (mais de 20 diretivas em matéria fiscal em cinco anos) (23).

3.1.5

A fim de apoiar plenamente os particulares e as empresas devido às dificuldades causadas pela crise da COVID-19, o CESE insta a Comissão a prosseguir o trabalho para reduzir os custos de conformidade decorrentes das obrigações fiscais. Estima-se que os custos de conformidade fiscal para as grandes empresas ascendem a cerca de 2 % dos impostos pagos, ao passo que, para as PME, a estimativa é de cerca de 30 % dos impostos pagos.

3.1.6

Devido à complexidade atual resultante de 27 sistemas fiscais diferentes e aos encargos que esta pluralidade de modelos cria para as empresas e os particulares que operam a nível transfronteiriço, o CESE incentiva os Estados-Membros a harmonizar os requisitos de comunicação de informações fiscais e a melhorar a cooperação entre as administrações fiscais. O trabalho renovado e alargado do Grupo do Código de Conduta deve visar a eliminação das medidas fiscais prejudiciais, a fim de criar condições equitativas, e, juntamente com as reformas legislativas, deve contribuir para promover níveis suficientes de harmonização fiscal, de modo a evitar a concorrência fiscal desleal.

3.1.7

As 25 ações previstas pela Comissão parecem razoáveis, merecendo o apoio global do CESE. A maioria está relacionada com o IVA, o que se afigura adequado face ao nível considerável de perdas de receitas do IVA. No entanto, essas ações são descritas muito sucintamente e continua a ser difícil avaliar plenamente o seu impacto específico nas atividades quotidianas das empresas e dos cidadãos europeus. Os Estados-Membros têm de agir de forma decisiva para fazer cumprir as regras nacionais, atenuar os problemas nacionais em matéria de IVA e, ao mesmo tempo, cooperar mais firmemente além-fronteiras.

3.1.8

Saúda-se vivamente a adoção de um registo único de IVA, através de uma extensão contínua do âmbito do balcão único, em moldes semelhantes aos do pacote sobre o comércio eletrónico. Embora não se especifiquem os setores abrangidos, uma expansão do âmbito do balcão único aos artigos 36.o a 39.o da Directiva 2006/112/CE do Conselho (24) («Diretiva IVA»), que abrange operações entre empresas e consumidores, pode considerar-se um avanço muito significativo. Por exemplo, o alargamento do balcão único ao fornecimento transfronteiras de gás, eletricidade, calor ou frio (artigo 39.o da Diretiva IVA) também poderia ser útil para aprofundar o mercado da energia da UE e contribuir para a transição energética.

3.1.9

O CESE congratula-se com a proposta da Comissão Europeia que visa modernizar e harmonizar os requisitos de declaração do IVA mediante a utilização acrescida da declaração baseada nas operações («em tempo real») e da faturação eletrónica. A declaração baseada nas operações permite às administrações fiscais ter uma visão geral completa das diferentes cadeias de fornecimento em tempo real, o que possibilita auditorias mais direcionadas e a deteção muito mais precoce da fraude e dos operadores potencialmente de risco. Os requisitos de comunicação de informações devem, contudo, ser fáceis de cumprir e não devem implicar custos administrativos elevados ou despesas de investimento consideráveis, em especial para as PME (25). Do mesmo modo, uma maior utilização da faturação eletrónica e uma norma harmonizada nesta matéria poderiam reduzir os custos de armazenamento e de conformidade para as empresas e melhorar a luta contra a fraude ao IVA.

3.1.10

O CESE congratula-se igualmente com o reexame da questão da eventual aplicação do IVA aos serviços financeiros. Muitas empresas deparam-se com custos adicionais, uma vez que algumas empresas ou instituições financeiras não estão sujeitas ao IVA. Além disso, as entidades isentas não podem deduzir o IVA pago a montante enquanto o valor acrescentado criado não for tributado em sede de IVA. Trata-se de uma questão complexa, e o CESE espera que sejam realizadas avaliações de impacto exaustivas. O CESE observa que o aumento da receita do IVA teria igualmente consequências positivas para o orçamento da UE.

3.1.11

O CESE assinala que os Estados-Membros podem utilizar um regime de inversão do sujeito passivo para combater a fraude ao IVA. Esta opção foi utilizada para combater a fraude «carrossel» ao IVA. O CESE solicita à Comissão que avalie qual o método mais eficaz e com menos encargos administrativos para combater a fraude «carrossel».

3.1.12

As administrações fiscais confiam na veracidade das informações fornecidas pelos contribuintes. Alguns Estados-Membros instituíram regimes de «conformidade cooperativa» para reforçar esta parceria. Infelizmente, estes regimes só existem, atualmente, a nível nacional. Neste contexto, o CESE apoia a iniciativa da Comissão de estabelecer um «quadro de conformidade cooperativa da UE», baseado numa maior confiança e cooperação entre as várias administrações fiscais para resolver problemas fiscais transfronteiriços relacionados com o imposto sobre as sociedades. É importante que, neste quadro, as PME recebam o mesmo tratamento que as empresas de maior dimensão.

3.1.13

No entanto, ainda não é claro como funcionará este quadro de conformidade cooperativa da UE na prática. O CESE aguarda com expectativa a possibilidade de avaliar tal iniciativa e de contribuir de modo construtivo para a sua elaboração e aplicação.

3.1.14

Após uma primeira avaliação, o diálogo preventivo para a resolução de litígios fiscais transfronteiriços previsto pela Comissão parece uma iniciativa útil e positiva, nomeadamente tendo em conta que se trata de um pedido há muito formulado pela comunidade empresarial. O CESE acolheria muito favoravelmente a adoção de uma abordagem harmonizada por parte de vários Estados-Membros, ainda que não se conheçam as modalidades da sua aplicação prática a partir da atual situação regulamentar fragmentada (26).

3.1.15

A questão do reembolso dos impostos é sempre crucial, especialmente em tempos de crise, como os que vivemos, que criam um elevado risco de falta de liquidez, tanto para os particulares como para as empresas. Durante a pandemia de COVID-19, vários países aumentaram a rapidez das devoluções e dos reembolsos do IVA de modo geral, a fim de assegurar que as empresas tivessem liquidez suficiente para fazer face a uma situação económica perturbadora e sem precedentes.

3.1.16

Dado que algumas empresas já enfrentam problemas de liquidez, é possível que o pagamento de faturas sofra atrasos ou não seja efetuado, mas as empresas que cobraram IVA nas suas faturas têm de pagar este montante às autoridades fiscais no período de regularização do IVA correspondente sem que o tenham recebido (os chamados «créditos incobráveis»). Nesta perspetiva, o CESE insta igualmente a Comissão Europeia a ponderar a forma de criar um mecanismo mais simples e harmonizado de isenção de regularização do IVA em caso de créditos incobráveis em sede de IVA. Tal mecanismo deveria assegurar que as empresas possam reaver de forma rápida e atempada o IVA que não possam cobrar aos seus clientes, mas que já pagaram às autoridades fiscais.

3.1.17

O CESE insta as administrações fiscais nacionais a prosseguirem o pagamento rápido dos reembolsos, tanto dos impostos diretos como dos indiretos, recomenda a adoção de uma abordagem administrativa harmonizada em toda a Europa e assinala que um sistema comum de retenção do imposto na fonte para as carteiras de títulos transfronteiriças seria um primeiro passo em frente.

3.1.18

A fraude fiscal, a evasão fiscal e os crimes conexos são objeto de ação judicia nas jurisdições nacionais dos Estados-Membros ao abrigo de uma grande variedade de legislações penais. No entanto, tais infrações fiscais têm, amiúde, uma dimensão transnacional. O CESE considera importante ter em conta este aspeto e a estrutura das sanções, nomeadamente no contexto das auditorias conjuntas entre os Estados-Membros. Devem ser avaliados os efeitos da disparidade de sanções entre os Estados-Membros.

3.1.19

O CESE congratula-se com a iniciativa da Comissão relativa a uma recomendação sobre os direitos dos contribuintes no mercado único. Proporcionar aos Estados-Membros uma panorâmica das boas práticas em matéria fiscal no domínio da simplificação e da digitalização pode contribuir para melhorar a relação entre os contribuintes e as autoridades fiscais em toda a UE, reforçar a consciência fiscal dos cidadãos e melhorar a cobrança de receitas. O CESE considera que se trata de um bom exemplo de uma iniciativa jurídica não vinculativa.

3.2 Cooperação administrativa entre as autoridades fiscais

3.2.1

O CESE apoia a decisão da Comissão de intervir em matéria legislativa para reforçar a cooperação entre as autoridades fiscais e a harmonização das regras processuais no mercado interno.

3.2.2

Com efeito, a proposta é plenamente conforme com o princípio da subsidiariedade estabelecido no artigo 5.o do TFUE, dado que prevê uma intervenção do legislador europeu para abordar questões que não podem ser tratadas de forma adequada ao nível dos Estados-Membros.

3.2.3

O CESE apoia a intenção de reforçar as competências da Eurofisc, de modo a torná-la um centro de referência em matéria de crimes fiscais transfronteiriços.

3.2.4

A aplicação das disposições da diretiva em vigor demonstrou efetivamente que existem discrepâncias significativas entre os Estados-Membros, uma vez que alguns estão dispostos a cooperar plenamente e a partilhar informações, enquanto outros adotam uma abordagem restritiva ou rejeitam inclusive os intercâmbios de informações.

3.2.5

O CESE apoia igualmente os esforços para aumentar a transparência das plataformas digitais, a fim de evitar declarações de rendimentos incoerentes, que representam um elevado risco de evasão fiscal. Embora alguns Estados-Membros tenham integrado uma obrigação de comunicação de informações nos sistemas jurídicos nacionais, a experiência demonstra que as disposições nacionais de combate à evasão fiscal nem sempre são plenamente eficazes, especialmente quando visam atividades transfronteiriças. Por conseguinte, só é possível assegurar a segurança jurídica e a clareza mediante um conjunto único de requisitos de comunicação de informações e formulários fiscais aplicáveis a todos os Estados-Membros.

3.2.6

O CESE congratula-se igualmente com a proporcionalidade da proposta da Comissão no que respeita à cooperação em matéria processual entre as autoridades fiscais nacionais, uma vez que se afigura que as modificações propostas não vão além do necessário para alcançar o objetivo de reforçar a eficácia do intercâmbio de informações e da cooperação administrativa.

3.2.7

Embora seja da competência dos Estados-Membros, o sistema de sanções para os operadores de plataformas que não respeitam as suas obrigações de declaração, tal como estabelecido no artigo 25.o-A da proposta de diretiva relativa à cooperação administrativa (7.a DCA), deve ser aplicado da forma mais homogénea possível em todos os Estados-Membros, a fim de assegurar a sua eficácia.

3.2.8

Tendo em conta que as perturbações do funcionamento do mercado interno identificadas em relação aos operadores de plataformas ultrapassam as fronteiras dos diferentes Estados-Membros, afigura-se que o estabelecimento de regras comuns da UE constitui o nível mínimo de intervenção necessário para resolver os problemas eficazmente. Neste sentido, o CESE incentiva a Comissão a reforçar o seu papel e a sua colaboração no âmbito da OCDE em matéria de digitalização das economias, a fim de adotar uma abordagem internacional comum entre as autoridades fiscais para tratar as questões de âmbito mundial.

3.2.9

O artigo 12.o-A, n.o 6, determina que a auditoria conjunta deve ser realizada em conformidade com as disposições processuais aplicáveis no Estado-Membro onde decorrem as ações da auditoria. As provas recolhidas durante a auditoria conjunta devem ser mutuamente reconhecidas por todas as autoridades competentes dos Estados-Membros participantes.

3.2.10

O CESE sublinha que as auditorias conjuntas, que em princípio constituem um instrumento útil e eficaz, devem respeitar os direitos fundamentais dos contribuintes, observando rigorosamente os princípios da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (27), no que concerne aos direitos de defesa e à previsibilidade das regras processuais e materiais aplicáveis aos contribuintes, bem como à recolha de elementos de prova pelas autoridades fiscais que instauram uma ação judicial com vista a eventuais sanções.

3.2.11

Em particular, o conjunto de dados a partilhar e transmitir pelas administrações fiscais deve ser definido de modo a recolher apenas os dados mínimos necessários para detetar casos de infração por comunicação insuficiente ou não comunicação de informações, em consonância com as obrigações previstas no Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD) (28), que devem ser interpretadas e aplicadas com rigor. Qualquer eventual impacto negativo em matéria de dados pessoais deve ser minimizado através de medidas processuais e de tecnologias da informação (TI) adequadas no que se refere especificamente à recolha, ao tratamento e ao posterior armazenamento dos dados.

3.2.12

O CESE salienta que, em conformidade com as disposições do RGPD, os pedidos de grupo devem ser devidamente fundamentados e utilizados de forma cautelosa, de modo a não infringir os direitos das pessoas singulares e coletivas e a não se transformarem numa «pesca de informações».

3.2.13

O CESE incentiva a Comissão a prosseguir a avaliação da eficácia das anteriores diretivas relativas à cooperação administrativa (29).

3.3 Boa governação fiscal dentro e fora da UE

3.3.1

O CESE concorda com a abordagem da Comissão, segundo a qual a boa governação fiscal, enquanto base para uma tributação justa, requer transparência fiscal mediante o intercâmbio de informações entre as autoridades fiscais, a ausência de concorrência fiscal prejudicial, a inexistência de disposições fiscais prejudiciais e a aplicação das normas internacionais. Concorda igualmente com o Parlamento Europeu quanto à necessidade de a UE adotar medidas firmes para combater a concorrência fiscal prejudicial e o planeamento fiscal agressivo, sobretudo nos paraísos fiscais.

3.3.2

O CESE apoia a iniciativa da Comissão de rever o Código de Conduta e congratula-se por a proposta da Comissão ter devidamente em conta o trabalho da OCDE e a importância de adotar as normas internacionais, em especial no que respeita a princípios globais conducentes à adoção de uma taxa mínima efetiva do imposto sobre as sociedades.

3.3.3

3.3.4

A abordagem da Comissão reconhece que a concorrência fiscal, em si mesma, não é um problema (30). Ao mesmo tempo, porém, a Comissão e o Parlamento Europeu manifestaram reiteradamente preocupação quanto à existência de uma concorrência fiscal desleal na UE, que favorece a elisão fiscal. O Comité considera que é necessário um trabalho sério que permita resolver este problema complexo. Recentemente, o CESE adotou um parecer (31) no qual propõe a criação de um pacto europeu para combater eficazmente a fraude fiscal, a evasão fiscal, a elisão fiscal e o branqueamento de capitais. O CESE instou a Comissão Europeia a promover uma iniciativa política que envolva os governos e as demais instituições europeias na consecução desse objetivo, promovendo os consensos necessários para tal e integrando a sociedade civil. A cooperação entre os Estados-Membros deve ser o pilar central do pacto.

3.3.5

O CESE apoia igualmente a opção regulamentar de alargar o âmbito de aplicação do Código de Conduta na UE, de modo a abranger outras medidas que ponham em risco a concorrência fiscal leal. É fundamental uma atualização para assegurar4 uma análise dos regimes conducentes a uma tributação muito reduzida ou nula, dentro e fora da UE. No entanto, o Código é um instrumento não vinculativo que deve abordar as questões não abrangidas pela legislação europeia.

3.3.6

A Comissão defende que também é necessário tornar o processo de elaboração da lista mais claro para os países terceiros, aumentando a transparência quanto aos motivos de inclusão ou não inclusão de uma jurisdição na lista. Seria útil reforçar a harmonização das normas adotadas pelos Estados-Membros da UE e a coordenação entre as listas nacionais e a lista da UE, uma vez que a UE e vários Estados-Membros se regem por normas diferentes, o que pode criar confusão.

3.3.7

A Comissão avalia igualmente a chamada lista negra de paraísos fiscais, em vigor desde 2017, e examinou centenas de regimes fiscais prejudiciais em todo o mundo. Muitas jurisdições constantes da lista assumiram compromissos junto do Conselho para responder às preocupações relativas à concorrência fiscal desleal e à falta de transparência. O CESE subscreve a opinião da Comissão de que chegou o momento de rever a lista e de ponderar formas de a tornar mais eficaz e justa, tendo em conta os novos desafios de uma economia digital global. O CESE apoia igualmente a opção da Comissão de conceder a determinadas jurisdições de baixo risco e de capacidade reduzida a possibilidade de melhorarem as suas normas de boa governação fiscal e de transparência fiscal num prazo razoável sempre que figurem ou são suscetíveis de vir a figurar na lista.

Bruxelas, 24 de fevereiro de 2021.

A Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Christa SCHWENG

(1) «O Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas (“Código”) […] [funciona] com base na premissa de que, embora a concorrência fiscal entre países não seja problemática por si só, é necessário haver princípios comuns sobre a medida em que podem usar os seus regimes e políticas fiscais para atrair empresas e lucros. Isto é particularmente importante no mercado único, em que as liberdades consagradas no Tratado aumentam a mobilidade dos lucros e do investimento» [COM(2020) 313 final, p. 3].

(2) Ver também «Desvio do IVA: Os países da UE perderam 140 mil milhões de euros de receitas de IVA em 2018, com um aumento potencial em 2020 devido ao coronavírus», https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_1579

(3) COM(2020) 312 final, p. 5. Existem outras estimativas, nomeadamente do Parlamento Europeu, que avaliam as perdas resultantes da criminalidade financeira e da evasão e elisão fiscais em 190 mil milhões de euros. Com base no amplo trabalho da OCDE no âmbito do relatório sobre a Ação 11 do projeto de luta contra a erosão da base tributável e a transferência de lucros (BEPS), a perda de receitas a nível mundial antes da adoção das medidas BEPS situava-se entre 100 e 240 mil milhões de USD, ou seja, 0,35 % do PIB mundial. A Comissão Europeia considerou que a UE perdia 50 a 70 mil milhões de euros antes da adoção das Diretivas Antielisão Fiscal I e II pelos Estados-Membros.

(4) A Comissão apresentou 20 propostas legislativas consequentes no mandato quinquenal anterior.

(5) Ver Parecer do CESE «Combate à fraude fiscal, à elisão fiscal e ao branqueamento de capitais» (JO C 429 de 11.12.2020, p. 6).

(6) Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia 2019-2024.

(7) Ver COM(2020) 312 final, COM(2020) 313 final, COM(2020) 314 final.

(8) Ver Parecer do CESE «Combate à fraude fiscal, à elisão fiscal e ao branqueamento de capitais» (JO C 429 de 11.12.2020, p. 6).

(9) Ver COM(2020) 312 final. Ver também Parecer do CESE «Mecanismos fiscais para reduzir as emissões de CO2» (JO C 364 de 28.10.2020, p. 21).

(10) Ver COM(2019) 640 final.

(11) Diz respeito às jurisdições que constam do anexo I das conclusões pertinentes do Conselho. A lista é atualizada regularmente: https://ec.europa.eu/taxation_customs/tax-common-eu-list_en

(12) Estas ações são elencadas no documento COM(2020) 312 final.

(13) Comissão Europeia (2018). Estudo sobre os custos de conformidade para as PME.

(14) Respostas à consulta pública sobre a avaliação da diretiva relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade, resumidas no anexo 2 do documento de trabalho dos serviços da Comissão (2019) sobre a avaliação da Diretiva 2011/16/UE do Conselho relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade e que revoga a Diretiva 77/799/CEE [SWD(2019) 328 final].

(15) Alguns defendem um registo obrigatório em cada Estado-Membro. Tal aumentaria os encargos administrativos e dificultaria a expansão das PME para novos países e setores.

(16) Proposta de diretiva do Conselho relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade [COM(2020) 314 final].

(17) Comunicação «Boa Governação Fiscal dentro e fora da UE» [COM(2020) 313 final].

(18) Resolução do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho de 1 de dezembro de 1997, relativa a um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas (JO C 2 de 6.1.1998, p. 2).

(19) A posição da Comissão sobre a concorrência fiscal prejudicial e a concorrência fiscal leal nem sempre foi formulada da mesma forma ao longo do tempo. Aquando da apresentação do projeto de diretiva relativa à matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades, a Comissão salientou que uma concorrência fiscal leal baseada nas taxas de imposto proporcionava maior transparência e devia ser incentivada [COM(2011) 121/2 final, p. 4.]. Na comunicação sobre boa governação fiscal, apresentada em 2020, a concorrência fiscal não é considerada problemática em si, mas considera-se necessário estabelecer princípios comuns sobre a forma como os Estados-Membros utilizam os seus regimes fiscais [COM(2020) 313 final, p. 3.]. Pode concluir-se que existe uma concorrência fiscal saudável e uma concorrência fiscal prejudicial e desleal. Os Estados-Membros definem os seus regimes fiscais, mas cabe-lhes fazê-lo de forma aberta e transparente, respeitando os Tratados e evitando regras prejudiciais e discriminatórias. A UE e os Estados-Membros devem assegurar o bom funcionamento do mercado único, caracterizado por um grau de convergência suficiente também no domínio fiscal.

(20) Vários instrumentos financeiros excluem o financiamento de projetos que contribuem para a elisão fiscal. Ver o Regulamento Financeiro, o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) e o mandato de empréstimo externo. Ver Comunicação da Comissão sobre os novos requisitos contra a elisão fiscal na legislação da UE que rege, nomeadamente, as operações de financiamento e de investimento [C(2018) 1756 de 21.3.2018].

(21) Cf. pareceres do CESE: Combater a fraude fiscal, a elisão fiscal e o branqueamento de capitais, JO C 429 de 11.12.2020, p. 6; Tributação na economia digital (JO C 353 de 18.10.2019, p. 17); Tributação dos lucros das multinacionais na economia digital (JO C 367 de 10.10.2018, p. 73).

(22) Ver igualmente «Desvio do IVA: Os países da UE perderam 140 mil milhões de euros de receitas de IVA em 2018, com um aumento potencial em 2020 devido ao coronavírus», https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_1579

(23) Existem outras estimativas, nomeadamente do Parlamento Europeu, que avaliam as perdas resultantes da criminalidade financeira e da evasão e elisão fiscais em 190 mil milhões de euros. Com base no amplo trabalho da OCDE no âmbito do relatório sobre a Ação 11 do projeto de luta contra a erosão da base tributável e a transferência de lucros (BEPS), a perda de receitas a nível mundial antes da adoção das medidas BEPS situava-se entre 100 e 240 mil milhões de USD, ou seja, 0,35 % do PIB mundial. A Comissão Europeia considerou que a UE perdia 50 a 70 mil milhões de euros antes da adoção das Diretivas Antielisão Fiscal I e II pelos Estados-Membros.

(24) Directiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 347 de 11.12.2006, p. 1).

(25) Há diversos bons exemplos de formas como os países reduziram os desvios na cobrança do IVA. A reforma na Estónia em 2014 foi mencionada como um exemplo deste tipo.

(26) Ver Parecer do CESE «Rumo a um processo de decisão mais eficaz e mais democrático no âmbito da política fiscal da UE» (JO C 173 de 31.5.2017, p. 29).

(27) Ver Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO C 202 de 7.6.2016, p. 389).

(28) Documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a avaliação da Diretiva 2011/16/UE do Conselho relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade e que revoga a Diretiva 77/799/CEE [SWD(2019) 328 final] (JO L 119 de 4.5.2016, p. 1).

(29) SWD(2019) 327 final.

(30) É evidente que a Comissão, tal como a OCDE, faz uma distinção entre concorrência fiscal saudável e transparente, por um lado, e concorrência fiscal prejudicial e desleal, por outro.

(31) Ver Parecer do CESE «Combate à fraude fiscal, à elisão fiscal e ao branqueamento de capitais» (JO C 429 de 11.12.2020, p. 6).