–

Provincie Oost-Vlaanderen ja Sogent, edustajinaan T. Quintens ja S. Ronse, advocaten,

–

KG ja WA, edustajanaan J. De Staercke, advocaat,

–

Belgian hallitus, asiamiehinään S. Baeyens, P. Cottin ja C. Pochet,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään M. Noll-Ehlers ja G. Wils,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 16.4.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU (EUVL 2014, L 124, s. 1) (jäljempänä direktiivi 2011/92), 9 a artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Provincie Oost-Vlaanderen (Itä-Flanderin provinssi, Belgia) ja Sogeant sekä toisaalta KG ja WA ja joka koskee pesula-alueen muutoshanketta varten myönnettyä lupaa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Direktiivi 2011/92

3

Direktiivin 2011/92 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

4

Direktiivin 2011/92 9 a artiklan sanamuoto on seuraava:

Direktiivi 2014/52

5

Direktiivin 2014/52 johdanto-osan 25 ja 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

Belgian oikeus

Ympäristöpolitiikkaa koskevat yleissäännökset sisältävä asetus

6

Ympäristöpolitiikkaa koskevat yleissäännökset sisältävän, 5.4.1995 annetun asetuksen (decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid) (Belgisch Staatsblad, 3.6.1998, s. 15971) 4.3.3 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

Ympäristöluvasta annettu asetus

7

Ympäristöluvasta 25.4.2014 annetun asetuksen (decreet betreffende de omgevingsvergunning) (Belgisch Staatsblad, 23.10.2014, s. 82132), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä ympäristölupa-asetus), 9 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

8

Asetuksen 15/1 §:ssä, jolla on tarkoitus panna täytäntöön direktiivin 2011/92 9 a artikla, säädetään seuraavaa:

9

Kyseisen asetuksen 20 §:ssä säädetään seuraavaa:

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

10

Sogent, joka on Gentin kaupungin (Belgia) perustama julkinen elin, joka on oikeushenkilö, teki Gentin kaupunginhallitukselle (college van burgemeester en schepenen, Belgia) lupahakemuksen pesula-alueen muutoshankkeen toteuttamiseksi. Se liitti kyseiseen hakemukseen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitystä koskeneen selonteon, joka koski hankkeen odotettuja ympäristövaikutuksia ja jolla oli tarkoitus arvioida, oliko hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava.

11

Ympäristöasioista vastaava Gentin kaupungin edustaja katsoi 1.9.2020, että kyseisestä hankkeesta ei odotettu aiheutuvan merkittäviä ympäristövaikutuksia, minkä vuoksi sen ympäristövaikutuksia ei ollut tarpeen arvioida. Gentin kaupunginhallitus antoi 10.12.2020 Sogentin pyytämän luvan.

12

KG ja WA, jotka omistavat hankkeen kohteena olevan alueen naapurikiinteistön, tekivät kyseistä lupaa koskeneen oikaisuvaatimuksen Itä-Flanderin provinssissa. Viimeksi mainittu hylkäsi vaatimuksen perusteettomana 3.6.2021.

13

KG ja WA vaativat edellä mainitun päätöksen kumoamista Raad voor Vergunningsbetwistingenissä (lupapäätöksistä tehtäviä valituksia käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia). Viimeksi mainittu katsoi 6.10.2022 antamallaan tuomiolla vaatimuksen perustelluksi, kumosi mainitun päätöksen ja epäsi kyseisen luvan. Se katsoi, että päätös oli ristiriidassa ympäristölupa-asetuksen 15/1 §:n 1 momentin ja 20 §:n sekä direktiivin 2011/92 9 a artiklan kanssa. Sen mukaan oli niin, että koska Gentin kaupunginhallitus oli myös asianomaisen hankkeen ”tosiasiallinen” toteuttaja, se oli katsonut virheellisesti olevansa toimivaltainen lausumaan asianomaisesta lupahakemuksesta, koska ympäristölupa-asetuksen 15/1 §:n 1 momentissa – tulkittuna direktiivin 2011/92 9 a artikla huomioiden – annetaan kyseinen toimivalta yksinomaan deputatie van de Provincie Oost-Vlaanderenille (Itä-Flanderin provinssin hallitus, Belgia).

14

Itä-Flanderin provinssi ja Sogent tekivät tuomiosta kassaatiovalitukset Raad van Statessa (ylin hallintotuomioistuin, Belgia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

15

Raad van State katsoo, että kyseisessä tuomiossa hyväksytty analyysi on ristiriidassa ympäristölupa-asetuksen 15/1 §:n kanssa.

16

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että mainitusta pykälästä seuraa, että provinssin hallitus käsittelee kaupunginhallituksen sijaan hanketta koskevan lupahakemuksen ainoastaan, kun hakemuksen tekohetkellä on jo osoitettu, että kyseisen hankkeen ympäristövaikutukset on arvioitava. Kun sen sijaan hanketta koskevassa lupahakemuksessa esitetään ensimmäisessä vaiheessa tarpeellisuusselvitys sen arvioimiseksi, onko hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava, toimivalta on kunnan ympäristöviranhaltijalla.

17

Kyseinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että tilanteessa, jossa direktiivin 2011/92 9 a artikla on esteenä sille, että kunnan ympäristöviranhaltijalle annetaan tällainen toimivalta niiden hankkeiden osalta, joissa kunta on myös hankkeen toteuttaja, kyseistä artiklaa ei ole täytäntöönpantu asianmukaisesti Flanderin alueella.

18

Tässä tilanteessa Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu

19

Kysymyksellään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2011/92 9 a artiklaa tulkittava siten, että kun viranomainen, joka on toimivaltainen määrittämään, onko direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava kyseisen direktiivin 5–10 artiklan mukaisesti, on myös asianomaisen hankkeen toteuttaja, kyseistä velvoitetta toteuttavien viranomaisten tehtävät, jotka aiheuttavat eturistiriitoja, on vähintäänkin eriytettävä asianmukaisesti.

20

Aluksi on muistutettava, että direktiivin 2011/92 4 artiklan 2 kohta koskee direktiiviin liitteessä II lueteltuja hankkeita. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava, kuuluuko pääasiassa kyseessä oleva hanke kyseisen liitteen soveltamisalaan.

21

On myös muistettava, että unionin oikeussäännön tulkinta edellyttää, että huomioon otetaan paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys, johon se kuuluu, sekä sen toimen tavoitteet ja päämäärät, jonka osa se on. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (tuomio 25.6.2020 A ym. (Tuuliturbiinit Aalterissa ja Nevelessä), C‑24/19, EU:C:2020:503, 37 kohta).

22

Ensiksi on todettava direktiivin 2011/92 9 a artiklan sanamuodosta, että yhtäältä kyseisen artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltainen viranomainen tai toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat direktiivistä johtuvat velvoitteet puolueettomasti eivätkä joudu eturistiriitatilanteeseen, ja toisaalta sen toisessa kohdassa säädetään, että siinä erityistapauksessa, että toimivaltainen viranomainen on myös hankkeen toteuttaja, jäsenvaltioiden on hallinnollisen toimivallan järjestelmässään vähintään eriytettävä asianmukaisesti direktiivistä johtuvia velvoitteita toteuttavien viranomaisten ne tehtävät, jotka aiheuttavat eturistiriitoja.

23

Sekä kyseisen artiklan ensimmäinen että toinen kohta koskevat siis ”direktiivistä [2011/92] johtuvia velvoitteita”.

24

Kun toimivaltainen viranomainen määrittää menettelyssä, joka luokitellaan direktiivin 2014/52 johdanto-osan 26 perustelukappaleessa ”tarpeellisuusselvitykseksi”, onko direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava, se täyttää direktiivistä johtuvan velvoitteen.

25

Direktiivin 2011/92 9 a artiklan sanamuodosta siis seuraa, että sitä sovelletaan kyseiseen tarpeellisuusselvitykseen.

26

Toiseksi on todettava, että tämä analyysi saa vahvistuksen mainitun artiklan asiayhteydestä.

27

Ensinnäkin direktiivin 2014/52 johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan identtisin sanamuodoin, että eturistiriitoja aiheuttavien tehtävien asianmukainen eriyttäminen koskee viranomaisia, jotka toteuttavat ”direktiivistä [2011/92] johtuvia velvoitteita”, eikä siinä suljeta pois kyseisen vaatimuksen soveltamista arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitykseen.

28

Toiseksi on todettava, että yhtäältä direktiivin 2011/92 4 artiklan 1 kohta koskee sen liitteessä I lueteltuja hankkeita, joiden ympäristövaikutukset jäsenvaltioiden on arvioitava, ja toisaalta mainitun artiklan 2 kohta koskee liitteessä II lueteltuja hankkeita, joiden osalta jäsenvaltiot määrittävät, onko niiden ympäristövaikutukset arvioitava vai ei.

29

Lisäksi direktiivin 2011/92 4 artiklan 4 kohdan nojalla on niin, että kun jäsenvaltiot päättävät vaatia määrittämistä liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta, hankkeen toteuttajan on annettava tietoja hankkeen ominaisuuksista ja todennäköisesti merkittävistä ympäristövaikutuksista. Kyseisen artiklan 5 kohdan mukaan toimivaltainen viranomainen määrittää annettujen tietojen perusteella, onko hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava.

30

Tässä asiayhteydessä tarve varmistaa direktiivin 2011/92 9 a artiklassa säädettyjen takeiden yhdenmukainen soveltaminen edellyttää sitä, että toimivaltainen viranomainen voi lausua asiasta puolueettomasti ja että se ei ole eturistiriitatilanteessa erityisesti suhteessa hankkeen toteuttajaan, joka antaa kyseiselle viranomaiselle tietoja, joiden perusteella tämän on lausuttava asiasta, sekä arviointimenettelyn tarpeellisuusselvityksen että ympäristövaikutusten arviointimenettelyn aikana.

31

Sillä, että direktiivin 2011/92 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa viitataan direktiivin 5–10 artiklan soveltamiseen ympäristövaikutuksen arvioinnin osalta, ei suljeta pois sitä, että direktiivin 9 a artiklaa voitaisiin niin ikään soveltaa arviointimenettelyn tarpeellisuusselvityksen osalta.

32

Kolmanneksi on niin, että – kuten direktiivin 2014/52 johdanto-osan 25 perustelukappaleesta ilmenee – teleologiselta kannalta direktiivin 2011/92 9 a artiklassa säädetyn vaatimuksen, joka koskee eturistiriitojen ehkäisemistä, tavoitteena on toimivaltaisten viranomaisten puolueettomuuden takaaminen. Kyseisellä tavoitteella myötävaikutetaan myös viimeksi mainitun direktiivin päätavoitteeseen, joka on sen takaaminen, että hankkeiden, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, ympäristövaikutukset arvioidaan ennen luvan myöntämistä (tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, 108 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen kyseisten tavoitteiden noudattaminen edellyttää sitä, että direktiivin 2011/92 9 a artiklaa sovelletaan tilanteessa, jossa toimivaltainen viranomainen selvittää, onko viimeksi mainitun direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava.

33

Direktiivin 2011/92 9 a artiklan hyödyllinen vaikutus nimittäin heikkenisi, jos toimivaltaisten viranomaisten puolueettomuutta ja eturistiriitojen puuttumista ei taattaisi kaikissa niissä vaiheissa, joissa kyseiset viranomaiset toteuttavat direktiivistä johtuvia velvoitteita, kun on kyse sekä arviointimenettelyn tarpeellisuusselvityksestä että ympäristövaikutusten myöhemmästä arvioinnista.

34

Neljänneksi ja viimeiseksi on todettava, että direktiivin 2011/92 9 a artiklan syntyhistorialla ei aseteta tätä tulkintaa kyseenalaiseksi.

35

Vaikka Itä-Flanderin provinssi ja Sogent väittävät, että Euroopan parlamentin 22.7.2013 antaman mietinnön, joka koski ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/ETY muuttamisesta [(COM(2012) 0628], tarkistus 19 hyväksyttiin 20.10.2011 annetun tuomion Seaport (NI) ym. (C‑474/10, EU:C:2011:681), joka koski tapausta, jossa edellytettiin tiettyjen suunnitelmien tai ohjelmien ympäristövaikutusten arviointia, jälkeen ja siinä ehdotettiin uutta johdanto-osan 13 b perustelukappaletta, joka koski täsmällisten vaatimusten käyttöön ottamista toimivaltaisen viranomaisen ja ympäristövaikutusten arvioinnin kohteena olevan hankkeen toteuttajan välisten eturistiriitojen ehkäisemiseksi mainitsematta hankkeita, joista on tehtävä arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitys, on todettava, että kyseinen tarkistus ei vastaa direktiivin 2014/52 johdanto-osan 25 perustelukappaleen sanamuotoa. Lisäksi ja joka tapauksessa on niin, että direktiivissä 2011/92 ei ole säännöksiä, joilla rajoitettaisiin sen 9 a artiklassa säädettyjen takeiden soveltaminen hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn. Tällä argumentilla ei näin ollen voida asettaa kyseenalaiseksi kyseisen artiklan sanamuotoon, asiayhteyteen ja tavoitteisiin perustuvaa tulkintaa.

36

Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2011/92 9 a artiklaa sovelletaan tilanteessa, jossa toimivaltainen viranomainen määrittää, onko direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava.

37

Direktiivin 9 a artiklan toisen kohdan mukaisesti on näin ollen niin, että kun viranomainen, joka on toimivaltainen tekemään kyseisen määrityksen, on myös asianomaisen hankkeen toteuttaja, jäsenvaltioiden on hallinnollisen toimivallan järjestelmässään vähintään eriytettävä asianmukaisesti kyseistä velvoitetta toteuttavien viranomaisten ne tehtävät, jotka aiheuttavat eturistiriitoja.

38

Tämä asianmukainen eriyttäminen on organisoitava siten, että kyseiseen määrittämiseen toimivaltaisen viranomaisen sisäisellä hallinnollisella yksiköllä on todellinen autonomia, mikä merkitsee erityisesti sitä, että sillä on omat hallinnolliset resurssit ja henkilöresurssit ja että se kykenee siis täyttämään velvoitteensa puolueettomasti (ks. analogisesti tuomio 20.10.2011, Seaport (NI) ym., C‑474/10, EU:C:2011:681, 43 kohta).

39

Edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2011/92 9 a artiklaa on tulkittava siten, että kun viranomainen, joka on toimivaltainen määrittämään, onko direktiivin 2011/92 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava direktiivin 2011/92 5–10 artiklan mukaisesti, on myös asianomaisen hankkeen toteuttaja, kyseistä velvoitetta toteuttavien viranomaisten ne tehtävät, jotka aiheuttavat eturistiriitoja, on vähintään eriytettävä asianmukaisesti.

Oikeudenkäyntikulut

40

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.