–

Provincie Oost-Vlaanderen ja Sogent, esindajad: advocaten T. Quintens ja S. Ronse,

–

KG ja WA, esindaja: advocaat J. De Staercke,

–

Belgia valitsus, esindajad: S. Baeyens, P. Cottin ja C. Pochet,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: M. Noll-Ehlers ja G. Wils,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/92/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta direktiiviga 2014/52/EL (ELT 2014, L 124, lk 1) (edaspidi „muudetud direktiiv 2011/92“), artikli 9a tõlgendamist.

2

Taotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille pooled on ühelt poolt Provincie Oost-Vlaanderen (Ida-Flandria provints, Belgia) ja Sogent ning teiselt poolt KG ja WA, ning see vaidlus käsitleb pesumaja maa-ala ümberkujundamise projektile antud luba.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Direktiiv 2011/92

3

Direktiivi 2011/92 artiklis 4 on ette nähtud:

4

Direktiivi 2011/92 artikkel 9a on sõnastatud järgmiselt:

Direktiiv 2014/52

5

Direktiivi 2014/52 põhjendustes 25 ja 26 on märgitud:

Belgia õigus

Dekreet, millega kehtestatakse keskkonnapoliitika valdkonna üldsätted

6

5. aprilli 1995. aasta dekreedi, millega kehtestatakse keskkonnapoliitika valdkonna üldsätted (decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid) (Belgisch Staatsblad, 3.6.1998, lk 15971), artikli 4.3.3 lõikes 2 on sätestatud:

Keskkonnaloa dekreet

7

25. aprilli 2014. aasta keskkonnaloa dekreedi (decreet betreffende de omgevingsvergunning) (Belgisch Staatsblad, 23.10.2014, lk 82132) põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „keskkonnaloa dekreet“) on artikli 9 lõikes 2 ette nähtud:

8

Selle dekreedi artiklis 15/1, millega võetakse üle direktiivi 2011/92 artikkel 9a, on sätestatud:

9

Dekreedi artiklis 20 on ette nähtud:

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

10

Genti linna (Belgia) asutatud avalik-õiguslik juriidiline isik Sogent esitas selle linna college van burgemeester en schepenenile (linnavalitsus, Belgia) taotluse väljastada keskkonnaluba pesumaja maa-ala ümberkujundamiseks. Ta lisas taotlusele projekti eeldatava keskkonnamõju esialgse kontrolli teatise, mille eesmärk oli kindlaks teha, kas tuleb koostada keskkonnamõju hindamise aruanne.

11

Genti linna keskkonnaametnik leidis 1. septembril 2020, et see projekt ei avalda eeldatavalt olulist keskkonnamõju ja seega ei ole keskkonnamõju hindamise aruannet vaja koostada. Genti linnavalitsus andis 10. detsembril 2020 Sogentile taotletud loa.

12

KG ja WA, kellele kuuluv hoone paikneb selle maa-ala naabruses, mida projekt puudutab, esitasid selle loa peale Ida-Flandria provintsile vaide. Viimati nimetatu jättis 3. juunil 2021 vaide põhjendamatuse tõttu rahuldamata.

13

KG ja WA esitasid vaide rahuldamata jätmise otsuse peale Raad voor Vergunningsbetwistingenile (loavaidlusi menetlev nõukogu, Belgia) tühistamiskaebuse. Viimati nimetatud kohus tunnistas 6. oktoobri 2022. aasta kohtuotsusega kaebuse põhjendatuks, tühistas selle otsuse ja keeldus loa andmisest. Ta leidis, et see otsus on vastuolus keskkonnaloa dekreedi artikli 15/1 esimese lõigu ja artikliga 20, samuti direktiivi 2011/92 artikliga 9a. Kõnealune kohus lisas veel, et kuivõrd Genti linnavalitsus oli ühtlasi vaidlusaluse projekti „tegelik“ arendaja, siis on ekslikult peetud teda pädevaks tegema otsust vaidlusaluse loataotluse kohta, sest keskkonnaloa dekreedi artikli 15/1 esimeses lõigus – tõlgendatuna direktiivi 2011/92 artiklist 9a lähtudes – on see pädevus antud üksnes deputatie van de Provincie Oost-Vlaanderenile (Ida-Flandria provintsivalitsuse alaline komisjon, Belgia).

14

Ida-Flandria provints ja Sogent esitasid selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebused Raad van Statele (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.

15

Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) leiab, et kõnealuse kohtuotsuse analüüs on vastuolus keskkonnaloa dekreedi artikliga 15/1.

16

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et selle artikli alusel tuleb teha järeldus, et alaline komisjon vaatab projekti loataotluse linnavalitsuse asemel läbi ainult siis, kui juba taotluse esitamise ajal on selge, et projekti suhtes kehtib kohustus koostada keskkonnamõju hindamise aruanne Seevastu juhul, kui projekti loataotluse suhtes tuleb esmalt läbi viia esialgne kontroll, et anda hinnang sellele, kas projekti kohta tuleb koostada keskkonnamõju hindamise aruanne, on pädev kohaliku omavalitsuse keskkonnaametnik.

17

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab seega, et juhul, kui direktiivi 2011/92 artikliga 9a oleks vastuolus see, kui niisugune pädevus antakse kohaliku omavalitsuse keskkonnaametnikule projektide puhul, milles kohalik omavalitsus on ühtlasi arendaja, ei ole seda artiklit Flaami piirkonnas nõuetekohaselt üle võetud.

18

Neil asjaoludel otsustas Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

Eelotsuse küsimuse analüüs

19

Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2011/92 artiklit 9a tuleb tõlgendada nii, et kui asutus, kes on pädev tegema kindlaks, kas selle direktiivi artikli 4 lõikes 2 silmas peetud projekti keskkonnamõju tuleb direktiivi artiklite 5–10 kohaselt hinnata, on ühtlasi sama projekti arendaja, siis tuleb selle kohustuse täitmisel vähemalt kohaldada omavahel vastuolus olevate funktsioonide asjakohast eraldamist.

20

Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et direktiivi 2011/92 artikli 4 lõikes 2 on silmas peetud selle direktiivi II lisas loetletud projekte. Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas põhikohtuasjas kõne all olev projekt kuulub selle lisa kohaldamisalasse.

21

Samuti tuleb tõdeda, et liidu õigusnormi tõlgendamisel ei tule arvesse võtta mitte ainult normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa õigusnorm on. Ka võib liidu õiguse sätte tõlgendamiseks olulisi aspekte sisaldada sätte tekkelugu (25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid), C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 37).

22

Esiteks, mis puudutab direktiivi 2011/92 artikli 9a sõnastust, siis selle artikli esimeses lõigus on esmalt ette nähtud, et liikmesriigid tagavad, et pädev asutus või pädevad asutused täidavad sellest direktiivist tulenevaid kohustusi objektiivselt ega satu olukorda, kus võib tekkida huvide konflikt, ning teisalt on selle teises lõigus ette nähtud, et niisugusel erijuhul, kui pädev asutus on ka arendaja, eraldavad liikmesriigid sellest direktiivist tulenevate ülesannete täitmisel oma korraldusliku ja halduspädevuse piirides asjakohaselt üksteisest vähemalt omavahel vastuolus olevad funktsioonid.

23

Nii selle artikli esimeses kui ka teises lõigus on silmas peetud „direktiivist [2011/92] tulenevaid kohustusi“.

24

Kui pädev asutus teeb aga kindlaks, kas selle direktiivi artikli 4 lõikes 2 silmas peetud projekti keskkonnamõju tuleb hinnata menetluses, mida direktiivi 2014/52 põhjenduses 26 on kvalifitseeritud „sõelumiseks“ [edaspidi kasutatud täpsemat mõistet „esialgne kontroll“], täidab ta sellest direktiivist tulenevat kohustust.

25

Seega tuleneb direktiivi 2011/92 artikli 9a sõnastusest, et see on esialgse kontrolli menetluse suhtes kohaldatav.

26

Teiseks kinnitab seda analüüsi kõnealuse artikli kontekst.

27

Kõigepealt on direktiivi 2014/52 põhjenduses 25 identses sõnastuses märgitud, et üksteisega vastuolus olevate funktsioonide asjakohane eraldamine puudutab asutusi, kes täidavad „direktiivist [2011/92] tulenevaid ülesandeid“, välistamata selle nõude kohaldatavust esialgse kontrolli menetlusele.

28

Seejärel tuleb märkida, et direktiivi 2011/92 artikli 4 lõikes 1 on ühelt poolt silmas peetud selle direktiivi I lisas loetletud projekte, mille keskkonnamõju peavad liikmesriigid hindama, ja artikli 4 lõikes 2 on teiselt poolt silmas peetud sama direktiivi II lisas loetletud projekte, mille puhul liikmesriigid teevad kindlaks, kas nende projektide keskkonnamõju tuleb hinnata.

29

Peale selle on direktiivi 2011/92 artikli 4 lõikes 4 sätestatud, et kui liikmesriigid otsustavad nõuda II lisas loetletud projektide puhul kindlakstegemist, esitab arendaja teavet projekti laadi ja selle tõenäoliselt olulise keskkonnamõju kohta. Sama artikli lõike 5 kohaselt otsustab pädev asutus selle teabe põhjal, kas projekti keskkonnamõju tuleb hinnata.

30

Niisuguses kontekstis eeldab vajadus tagada direktiivi 2011/92 artiklis 9a ette nähtud tagatiste ühetaoline kohaldamine seda, et pädev asutus saaks teha otsuse objektiivselt ega satuks olukorda, kus võib tekkida huvide konflikt, eelkõige seoses arendajaga, kes annab kõnealusele asutusele nii esialgse kontrolli menetluses kui ka keskkonnamõju hindamise menetluses teavet, mille alusel ta peab otsuse tegema.

31

Asjaolu, et direktiivi 2011/92 artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on viidatud selle direktiivi artiklite 5–10 kohaldamisele keskkonnamõju hindamisel, ei välista, et direktiivi artikkel 9a võib olla kohaldatav ka esialgse kontrolli menetluse puhul.

32

Kolmandaks olgu teleoloogilise tõlgendamise aspektist lähtudes märgitud, et nagu nähtub direktiivi 2014/52 põhjendusest 25, on direktiivi 2011/92 artiklis 9a ette nähtud huvide konflikti vältimise nõude eesmärk tagada pädevate asutuste objektiivsus. Lisaks aitab see eesmärk saavutada viimati nimetatud direktiivi põhieesmärki, milleks on tagada, et enne teostusloa andmist hinnatakse nende projektide keskkonnamõju, mis eelkõige oma laadi, mahu või asukoha tõttu võivad keskkonda oluliselt mõjutada (29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 108 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega eeldab nende eesmärkide järgimine, et direktiivi 2011/92 artikkel 9a on kohaldatav juhul, kui pädev asutus kontrollib, kas selle direktiivi artikli 4 lõikes 2 nimetatud projekti keskkonnamõju tuleb hinnata.

33

Nimelt vähendaks direktiivi 2011/92 artikli 9a soovitavat toimet see, kui pädevate asutuste objektiivsus ja huvide konflikti puudumine ei oleks tagatud kõigis nende kohustuste täitmise etappides, mis on neile asutustele kõnealuse direktiiviga pandud nii projekti esialgse kontrolli kui ka hilisema keskkonnamõju hindamise puhul.

34

Neljandaks ja viimaseks ei sea direktiivi 2011/92 artikli 9a tekkelugu kõnealust tõlgendust kahtluse alla.

35

Kuigi Ida-Flandria provints ja Sogent väidavad, et Euroopa Parlamendi 22. juuli 2013. aasta raporti – mis käsitleb ettepanekut võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2011/92/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (COM(2012)0628) – muudatusettepanek 19 võeti vastu pärast 20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsust Seaport (NI) jt (C‑474/10, EU:C:2011:681), käsitles juhtusid, mil teatavate kavade või programmide keskkonnamõju hindamine on nõutav, ning tegi ettepaneku lisada uus põhjendus 13b, milles nähti ette täpsete standardite kehtestamine, et vältida huvide konflikti pädeva asutuse ja selle projekti arendaja vahel, mille keskkonnamõju tuleb hinnata – mainimata projekte, mille suhtes tuleb kohaldada esialgse kontrolli menetlust –, tuleb tõdeda, et see muudatus ei ole vastavuses direktiivi 2014/52 põhjenduse 25 sõnastusega. Lisaks sellele ja igal juhul ei sisalda direktiiv 2011/92 ühtegi sätet, mis piiraks selle direktiivi artiklis 9a ette nähtud tagatiste kohaldamist projekti keskkonnamõju hindamise menetlusele. See argument ei saa seega seada kahtluse alla nimetatud artikli tõlgendust, mis põhineb selle sõnastusel, kontekstil ja eesmärkidel.

36

Eelnevast tuleneb, et direktiivi 2011/92 artikkel 9a on kohaldatav juhul, kui pädev asutus teeb kindlaks, kas selle direktiivi artikli 4 lõikes 2 silmas peetud projekti keskkonnamõju tuleb hinnata.

37

Järelikult tuleb asuda seisukohale, et artikli 9a teisest lõigust nähtub, et kui pädev asutus, kes peab kindlaks tegeva otsuse langetama, on ühtlasi vastava projekti arendaja, eraldavad liikmesriigid nimetatud ülesande täitmisel oma korraldusliku ja halduspädevuse piirides asjakohaselt üksteisest vähemalt omavahel vastuolus olevad funktsioonid.

38

Selline asjakohane eraldamine peab olema korraldatud nii, et pädeva asutuse sisene administratiivüksus, kes peab keskkonnamõju hindamise vajaduse kindlaks tegema, oleks tegelikult autonoomne, mis tähendab eeskätt, et tal oleksid oma haldusvahendid ja töötajad ning et ta oleks seega võimeline täitma oma kohustust objektiivselt (vt analoogia alusel 20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Seaport (NI) jt, C‑474/10, EU:C:2011:681, punkt 43).

39

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2011/92 artiklit 9a tuleb tõlgendada nii, et kui asutus – kes on pädev tegema kindlaks, kas direktiivi 2011/92 artikli 4 lõikes 2 silmas peetud projekti keskkonnamõju tuleb direktiivi 2011/92 artiklite 5–10 kohaselt hinnata – on ühtlasi sama projekti arendaja, siis tuleb selle kohustuse täitmisel vähemalt kohaldada omavahel vastuolus olevate funktsioonide asjakohast eraldamist.

Kohtukulud

40

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.