Rådets direktiv nr. 71/347/EØF af 12. oktober 1971 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om måling af hektolitervægten for korn (offentliggjort i JO L 239 af 25. 10. 1971, s. 1 ff., som ændret ved Tiltrædelsesaktens artikel 29, bilag 1 og meddelt medlemsstaterne den 15. 10. 1971) er et af Rådets direktiver, som skal fjerne de tekniske hindringer for handelen inden for Fællesskabet som følge af forskelle i medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som undergiver handel eller brug af varer visse tekniske betingelser.

Direktivet indgår i en række direktiver om måleinstrumenter og er planlagt i Almindelig plan for fjernelse af tekniske handelshindringer som følge af forskelle i medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser (JO 76 af 17. 6. 1969, s. 1 ff.) vedtaget den 28. maj 1969 af Rådet på forslag af Kommissionen.

Det system, som ligger til grund for fællesskabsdirektiverne om måleinstrumenter, er fastsat ved Rådets rammedirektiv af 26. juli 1971 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning med hensyn til fælles bestemmelser om måleinstrumenter samt måletekniske kontrolmetoder (EFT 1971 (II), s. 635; org.ref. JO L 202 af 6. 9. 1971, s. 1, ændret ved Rådets direktiv nr. 72/427/EØF af 19. 12. 1972 (EFT 1972 (28. december), s. 23; org.ref. JO L 291, s. 156)), hvis formål først og fremmest var at harmonisere bestemmelserne om den nationale kontrol, der går forud for markedsføringen af disse instrumenter. Rammedirektivet er baseret på gensidig anerkendelse af kontrol. Det foreskriver en EØF-typegodkendelse og påsætning af et tilsvarende mærke efter afprøvning. Et instrument, der er forsynet med dette mærke, kan cirkulere frit i Fællesskabet uden kontrol ved grænserne.

Direktiv nr. 71/347 skal specielt tilnærme de forskellige medlemsstaters lovgivninger om hektolitervægten for korn, idet direktivet især giver en ensartet definition af EØF-hektolitervægten, og hertil indfører et normalinstrument, samt fastsætter de betingelser, som de måleinstrumenter, der bruges til at bestemme EØF-hektolitervægten, skal opfylde.

Direktiv nr. 71/347 adskiller sig fra andre inden for samme ramme trufne foranstaltninger, idet det indfører en standard, der gør det muligt at beregne vægten af den mængde korn, der indeholdes i en beholder med et bestemt rumfang, hvilket giver oplysninger om det pågældende korns kvantitative og handelsmæssige værdi; desuden er formålet med det nævnte direktiv en total — og ikke alternativ harmonisering af det mål (hektolitervægten), som det definerer, og som således bliver den eneste tilladte måleenhed inden for kornhandelen mellem medlemsstater.

Hvad angår direktivets optagelse i national ret bestemmer artikel 7:

1.Medlemsstaterne sætter de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden 18 måneder efter dets meddelelse og underretter omgående Kommissionen herom.2.Medlemsstaterne sørger for at meddele Kommissionen ordlyden af de vigtigste nationale lovbestemmelser, som de udsteder på det område, der falder ind under dette direktiv.

Den frist, inden for hvilken medlemsstaterne, som direktiv 71/347 er rettet til, skulle efterkomme disse bestemmelser, udløb den 15. april 1973.

Ved brev af 14. februar 1975 har Kommissionen givet den nederlandske regering lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger i overensstemmelse med traktatens artikel 169, stk. 1. Kongeriget Nederlandenes faste repræsentation svarede ved brev af 7. april 1975, at den nederlandske lov om vægt og mål (IJkwet 1937) ikke gjorde det muligt at gennemføre direktivet, men at direktivet muligvis kunne gennemføres inden for rammerne af de ensartede Benelux-bestemmelser, som var blevet vedtaget ved en konvention, der blev underskrevet den 11. marts 1970 i Bruxelles og ratificeret af Nederlandene ved lov af 1. november 1972. Da det imidlertid endnu ikke kunne forudses, hvornår de to andre partnere ville ratificere konventionen, havde den nederlandske regering besluttet at tildele sig selv den nødvendige kompetence til at ændre IJkwet og at underrette Kommissionen herom, så snart lovforslaget var blevet vedtaget. Den nederlandske regering lovede ligeledes en fremskyndet parlamentarisk procedure.

Da den bebudede ændring ikke fandt sted, sendte Kommissionen den 22. december 1975 en begrundet udtalelse til den nederlandske regering og opfordrede den til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden for en måned. Ved brev af 22. januar 1976 meddelte kongeriget Nederlandenes faste repræsentation, at et forslag til lov om ændring af IJkwet, skulle fremsættes i Parlamentet om kort tid.

Den faste nederlandske repræsentation oversendte derefter ved brev af 27. juli 1976 til Kommissionen et eksemplar af Staatsblad 1976 nr. 324, som indeholdt den lov af 2. juni 1976, som ændrer IJkwet. Den tilføjede, at gennemførelsesbestemmelserne var under forberedelse. Under hensyn til at der ikke forelå gennemførelsesbestemmelser, fandt Kommissionen, at kongeriget Nederlandene ikke havde rettet sig efter den begrundede udtalelse. Kommissionens sagsanlæg blev registreret på Domstolens justitskontor den 28. juni 1977.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

1.Det fastslås, at kongeriget Nederlandene ved ikke inden for de foreskrevne frister at have vedtaget de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser for at efterkomme bestemmelserne i Rådets direktiv nr. 71/347/EØF af 12. oktober 1971, ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler det i henhold til traktaten.2.Kongeriget Nederlandene dømmes til at afholde sagsomkostningerne.

Kongeriget Nederlandene har overladt afgørelsen vedrørende de i Kommissionens stævning nedlagte påstande til Domstolens skøn.

Kommissionen har henvist til den bindende karakter, et direktiv har i henhold til traktatens artikel 189, og har påberåbt sig Domstolens retspraksis vedrørende overholdelse af gennemførelsesfrister, navnlig Domstolens dom af 26. februar 1976 i sag 52/75 (Kommissionen mod Den italienske Republik; Sml. 1976, s. 277). Da kongeriget Nederlandene ikke inden for de foreskrevne frister har vedtaget de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser for at efterkomme bestemmelserne i direktiv nr. 71/347/EØF af 12. oktober 1971, har dette ikke overholdt de forpligtelser, der påhviler det i henhold til dette direktiv.

Den nederlandske regering erkender, at der ikke er nogen meningsforskel mellem parterne om, at direktivet ikke er blevet gennemført inden 18 måneder efter dets meddelelse. Den er imidlertid i tvivl om, hvorvidt det var nødvendigt, at Kommissionen indbragte denne sag for Domstolen. Den har henvist til brevvekslingen, hvoraf det fremgår, at Kommissionen løbende er blevet holdt underrettet om gennemførelsesforanstaltningernes fremgang. Desuden har det ingen skadelig indvirkning på det fælles marked, at de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser ikke er indført.

Den sagsøgte regering har henvist til, at det oprindeligt var dens hensigt at gennemføre EØF-direktiverne vedrørende metrologi på grundlag af Benelux-konventionen om metrologi og protokollen, der ændrer denne konvention, idet disse to tekster er ratificeret af Nederlandene den 30. november 1972. Da det imidlertid ikke i 1975 kunne forudses, hvornår partnerne ville ratificere, besluttedes det da at ændre IJkwet, hvilket skete ved lov af 2. juni 1976. Forberedelsen af gennemførelsesbestemmelserne tog en vis tid på grund af IJkwet's struktur og den omstændighed, at EØF-direktiverne på det metrologiske område ikke alle kan gennemføres lige let på grundlag af rammedirektivet.

Den manglende retlige gennemførelse har rent faktisk ingen skadelig indvirkning på det fælles marked. Der er ingen lovbestemmelse, der kan medføre diskrimination i handelen inden for Fællesskabet, da Nederlandene hverken forbyder eller begrænser markedsføring af det pågældende måleinstrument. Den nederlandske kontroltjeneste har indtil dags dato ikke modtaget nogen ansøgning om EØF-typegodkendelse, ej heller nogen ansøgning om EØF-førstegangsjustering af de i direktivet omhandlede instrumenter. Så vidt vides, fabrikeres tilsvarende instrumenter ikke i Nederlandene. Men faktisk anvendes de dér: Den kongelige forening Kornhandlernes Komité råder over et sådant instrument, som er afgørende i tilfælde af tvist angående hektolitervægten. Denne forening udfører de nødvendige analyser, som foreskrevet i købsbetingelserne fra Kontoret for intervention og forsyning af levnedsmidler, et organ, som i Nederlandene beskæftiger sig med interventioner på den fælles landbrugspolitiks område. Der er altså ikke mulighed for den farlige diskriminering, som Domstolen påviste i sag 52/75. Det hensyn til effektiviteten, som Domstolen fremhævede i sag 30/72 (Kommissionen mod Italien), i forbindelse med overholdelse af gennemførelsesfristerne, kan heller ikke gælde for en undladelse, som ikke har nogen skadelig indflydelse på det fælles marked, så meget mere som kongeriget Nederlandene samvittighedsfuldt fremmer iværksættelsen af de nødvendige forholdsregler og holder Kommissionen underrettet derom.

Kommissionen har svaret, idet den har taget den nederlandske regerings indlæg til efterretning.

Den omstændighed, at den er blevet underrettet, ændrer intet ved den forsinkelse i gennemførelsen af direktivet på over 4 år, der er konstateret. Desuden har Kommissionen vanskeligt kunnet suspendere den allerede påbegyndte procedure, da de givne oplysninger ikke indeholdt nogen angivelse af den planlagte dato for direktivets gennemførelse. Beviset på denne usikkerhed fremgår af, at der ikke i selve svarskriftet nævnes nogen dato. Denne usikkerhed skyldes for en del den anvendte fremgangsmåde. I 1975, 2 år efter at fristen for gennemførelsen var udløbet, og da Kommissionen allerede havde påbegyndt proceduren efter artikel 169, valgte de nederlandske myndigheder en fremgangsmåde, bestående i tre faser: ændring af IJkwet; indførelse af en rammebeslutning; indførelse af supplerende specielle bestemmelser. Den anden fase er endnu ikke fuldført, medens forslagene til de specielle bestemmelser endnu ikke er blevet meddelt Kommissionen. Den sagsøgte regering skulle derfor have valgt en anden fremgangsmåde eller i hvert fald have iværksat den anvendte tidligere. På andre områder og for andre tilsvarende direktivers vedkommende har regeringen nemlig fundet ad hoc-løsninger.

Anbringendet angående Benelux-konventionen er under alle omstændigheder ikke længere relevant, da Belgien og Luxembourg i mellemtiden har gennemført direktivet. Endelig er anbringendet angående de særlige vanskeligheder ved gennemførelsen af det omtvistede direktiv på grundlag af rammedirektivet næppe heller overbevisende, da dette er vedtaget enstemmigt af Rådet i overensstemmelse med traktatens artikel 100.

Det fælles marked påvirkes faktisk af kongeriget Nederlandenes ikke- overholdelse af sin forpligtelse:

Desuden er det ikke nødvendigt for at anvende proceduren efter artikel 169 at bevise, at søgsmålet er fornødent.

Den nederlandske regering fastholder i sin duplik, at Kommissionen ikke havde behøvet at indbringe sagen for Domstolen, for når den holdt Kommissionen underrettet om, hvor langt gennemførelsesforanstaltningerne var fremskredet, var det ikke som undskyldning, men for at Kommissionen af disse oplysninger kunne se, at den tog alle skridt til vedtagelse af disse foranstaltninger. Der er ikke ført bevis for unødvendig langsommelighed, og de første faser i gennemførelsesforanstaltningerne er af interesse; således indeholder loven af 2. juni 1976 et vist antal særlige bestemmelser, som står i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 71/347. Tilsvarende særlige bestemmelser indeholdes i et forslag til generel EØF-beslutning angående metrologi (hvor det udtrykkeligt nævnes, at hektolitervægtene sandsynligvis vil opnå EØF-autorisation, og hvor deres anvendelse garanteres), et forslag, som den nederlandske regering har tilbudt at fremlægge i nærværende retsforhandling.

Angående den anvendte gennemførelsesfremgangsmåde har den nederlandske regering indrømmet, at den valgte lovgivningsteknik ikke kan fritage den for at overholde en frist. Men den har anført muligheden for i fremtiden at få fristerne forlænget og at bruge reglen om enstemmighed for at opnå, at et direktiv er i overensstemmelse med begreberne i den nationale lovgivning, hvilket næppe vil bidrage til at gøre Rådets debatter lettere. Den nederlandske regering har i det foreliggende tilfælde foretrukket at lade det omtvistede direktiv gennemføre i en hensigtsmæssig juridisk ramme, der muliggør den fulde, fuldstændige og hurtige gennemførelse af et stort antal EØF-direktiver.

Det omhandlede direktiv er særlig vanskeligt at gennemføre, hvilket også fremgår af de meget hyppige møder i den arbejdsgruppe, der havde til opgave at forberede gennemførelsesforanstaltningerne til den i 1976 ændrede IJkwet. Ad hoc-foranstaltninger eller foreløbige foranstaltninger har ikke kunnet udstedes førend den nødvendige ændring af IJkwet. Drøftelserne inden for rammerne af Benelux-konventionen påbegyndtes rettidigt, men Belgien og Luxembourg råder åbenbart, i modsætning til Nederlandene, over et lovgrundlag, der er egnet og tilstrækkeligt til at gennemføre direktiverne om metrologi.

Den nederlandske regering fastholder, at de manglende gennemførelsesforanstaltninger ikke har haft indflydelse på det fælles markeds funktion. I mangel af bestemmelser vedrørende metrologi i den nederlandske lovgivning sætter de interesserede sig direkte i forbindelse med myndighederne for vægt og mål; men disse har faktisk indtil nu ikke fået forelagt sager. Det af Kommissionen fremførte angående de omtalte interesseredes adfærd, som skulle være påvirket af en lakune i loven, er blotte hypoteser.

Hvad angår forløbet af arbejdet vedrørende vedtagelsen af nederlandske gennemførelsesforanstaltninger, har den nederlandske regering understreget følgende: loven af 2. juni 1976 (Stb. 324) er trådt i kraft den 1. januar 1978, som det fremgår af kongelig anordning af 28. oktober 1977 (Stb. 615), der er vedlagt som bilag til duplikken; forslagene til en generel EØF-beslutning angående metrologi og en beslutning om ændring af beslutningen vedrørende standardmål (nødvendige for at den hektolitervægt, som henhører under Kornhandlernes Komités kompetence kan betegnes som standardinstrument ved fastsættelsen af EØF-hektolitervægten) er i slutningen af sidste november måned blevet forelagt Ministerrådet; endelig er arbejdet med forslaget til en beslutning om måleenheder, som er nødvendig for at forsyne betegnelsen EØF-hektolitervægt med de fornødne garantier, på et ret fremskredent stadium.

Den nederlandske regering håber, at hele komplekset af foranstaltninger vil være færdigt omkring midten af 1978.

Parterne er mødt til retsmødet den 21. februar 1978. De har nærmere redegjort for de anbringender, de har fremsat under skriftvekslingen. De har besvaret forskellige spørgsmål, som Domstolen har stillet dem; især er det blevet fremført, at de to andre stater, som er deltagere i Benelux-konventionen, har gennemført direktivet (Belgien, den 14. 3. 1975).

Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 8. marts 1978.