I 

Johdanto

1.

Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee tietynlaisia jäsenvaltioiden välisiä tavaroiden yhdistettyjä kuljetuksia koskevista yhteisistä säännöistä 7.12.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/106/ETY ( 2 ) ja maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1072/2009 ( 3 ) tulkintaa.

2.

Pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Romaniaan sijoittautuneen kuljetusliikkeen johtaja BW ja Bundesamt für Güterverkehr (liittovaltion tavaraliikennevirasto, Saksa; jäljempänä BAG) ja joka koskee kabotaasiliikennettä koskevien säännösten rikkomisesta määrättyä sakkoa, koska BW:n väitettiin ylittäneen asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklassa säädetyn rajoituksen kuljettamalla tyhjiä kontteja, jotka eivät kuulu yhdistettyihin kuljetuksiin sovellettavien erioikeuksien piiriin.

3.

Tässä asiayhteydessä unionin tuomioistuimen on ratkaistava, kuuluuko tyhjien konttien kuljettaminen tavaran lastauspaikalle tai sen purkupaikalta yhdistettyjen kuljetusten käsitteen piiriin, kun se edeltää tai seuraa välittömästi kuormattujen konttien kuljettamista yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä, vai onko tällaiseen kuljetukseen sovellettava kyseisessä asetuksessa säädettyjä kabotaasiliikennettä koskevia rajoituksia.

4.

Tässä ratkaisuehdotuksessa ehdotan tarkasteluni päätteeksi, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 92/106 1 artiklaa ja asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaa on tulkittava siten, että tyhjien konttien kuljettaminen tavaran lastauspaikalle tai sen purkupaikalta on erottamaton osa kuormattujen konttien kuljetusta siten, että tyhjien konttien kuljetus nauttii kuormattujen konttien kuljetusta koskevista erioikeuksista siltä osin kuin ne on vapautettu yhdistetyssä kuljetuksessa asetuksen N:o 1072/2009 kabotaasiliikennettä koskevista säännöksistä.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Direktiivi 92/106

5.

Direktiivin 92/106 johdanto‑osan kolmannessa, viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

6.

Kyseisen direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

–

joko tavaroiden kuormauspaikan ja lähimmän sopivan rautatien kuormausaseman välillä alkuosuuden, ja lähimmän sopivan rautatien purkausaseman ja tavaroiden purkauspaikan välillä loppuosuuden, tai

–

enintään 150 km:n säteellä linnuntietä sisävesisatamasta tai merisatamasta, missä tavarat laivataan tai puretaan”.

7.

Direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

2. 

Asetus N:o 1072/2009

8.

Asetuksen N:o 1072/2009 johdanto‑osan 2, 13, 15 ja 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

9.

Tämän asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

10.

Kyseisen asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

11.

Saman asetuksen III luvussa, jonka otsikko on ”Kabotaasi”, on muun muassa 8 artikla, jossa säädetään seuraavaa:

B 

Saksan oikeus

12.

Rajat ylittävästä maanteiden tavaraliikenteestä ja kabotaasiliikenteestä 28.12.2011 annetun asetuksen (Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr) ( 5 ) 13 §:ssä säädetään seuraavaa:

13.

Saman asetuksen 15 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

III 

Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys

14.

BAG löysi 22.1. ja 6.2.2020 Contargo Rhein‑Neckar GmbH ‑nimisessä yrityksessä suoritettujen tarkastusten yhteydessä puutteita 60 kuljetuksesta, jotka Romaniaan sijoittautunut kuljetusliike, jonka johtajana toimii BW, oli suorittanut kyseiselle yritykselle 6.5.–27.5.2019.

15.

BAG:n mukaan BW kuljetti ainakin 57 tapauksessa tyhjiä kontteja, jotka eivät kuulu sellaisen yhdistetyn kuljetuksen piiriin, johon sovelletaan erioikeuksia ja jotka ovat näin ollen kabotaasimatkoja. Yrityksen toimitusjohtajana BW on siten rikkonut asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaan sisältyvää rajoitusta, jonka mukaan voidaan tehdä enintään kolme peräkkäistä kabotaasimatkaa seitsemän päivän kuluessa.

16.

BW väittää, että tyhjien konttien kuljetus on osa kuormattujen konttien kuljetusta, joka kuuluu yhdistettyihin kuljetuksiin sovellettavien erioikeuksien piiriin. Hän selittää, että yrityksen liiketoiminta koostuu kuormattujen konttien kuljetettavaksi ottamisesta konttiterminaalissa ja niiden kuljettamisesta vastaanottajilleen. Tavaroiden purkamisen jälkeen tyhjät kontit kuljetetaan uudelleen konttiterminaaliin. Lopuksi, kun tyhjät kontit on kuormattu uudelleen, ne kuljetetaan jälleen konttiterminaaliin ja sen jälkeen satamiin merialuksiin laivausta varten. BW:n mukaan olisikin oikein, ettei tyhjien konttien kuljetusta tarkastella erikseen vaan osana yhtä ainoaa rahtisopimusta ja että siihen sovelletaan siten yhdistettyä kuljetusta koskevia erioikeuksia.

17.

BAG määräsi 30.10.2020 tekemällään päätöksellä BW:lle 8 625 euron suuruisen sakon kabotaasiliikennettä koskevien säännösten rikkomisesta.

18.

BW riitautti päätöksen ja väitti, että kyseiset kuljetukset kuuluvat yhdistettyihin kuljetuksiin sovellettavien erioikeuksien piiriin. Hänen mukaansa kuljetuksia ei nimittäin pidä tarkastella erikseen vaan pääsopimuksen osana.

19.

BAG katsoo sitä vastoin, että tyhjien konttien kuljettaminen ennen tavaroiden lastausta tai niiden purkamisen jälkeen ei kuulu yhdistettyihin kuljetuksiin sovellettavien erioikeuksien piiriin, vaan sitä on tarkasteltava erikseen. Tällainen tyhjien konttien kuljetus kuuluu näin ollen asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan soveltamisalaan; siinä säädetään kabotaasiliikenteen rajoituksista, etenkin velvollisuudesta suorittaa rajat ylittävä kuljetus ja enintään kolmesta kabotaasimatkasta seitsemän päivän kuluessa.

20.

Näin ollen Amtsgericht Köln (Kölnin alioikeus, Saksa) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

21.

BAG ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia.

IV 

Asian tarkastelu

22.

Ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 92/106 1 artiklaa ja asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaa tulkittava siten, että tyhjien konttien kuljettaminen tavaran lastauspaikalle tai sen purkupaikalta on erottamaton osa kuormattujen konttien kuljetusta siten, että tyhjien konttien kuljetus nauttii kuormattujen konttien kuljetusta koskevista erioikeuksista siltä osin kuin ne on vapautettu yhdistetyssä kuljetuksessa kyseisen asetuksen kabotaasiliikennettä koskevista säännöksistä.

23.

Aluksi on muistutettava asetuksen N:o 1072/2009, jossa asetetaan tiettyjä rajoituksia kabotaasiliikenteelle, ja yhdistettyjä kuljetuksia koskevat säännökset sisältävän direktiivin 92/106 välisestä yhteydestä.

24.

Asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdan mukaan kabotaasiliikenteeseen eli tilapäisesti toisen lukuun muusta kuin vastaanottavasta jäsenvaltiosta olevan liikenteenharjoittajan harjoittamaan maanteiden kansalliseen tavaraliikenteeseen sovelletaan tiettyjä rajoituksia. Tämän asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa täsmennetään kuitenkin, että asetus ei rajoita niiden säännösten soveltamista, jotka koskevat saapuvaa tai lähtevää maanteiden tavaraliikennettä yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä, sellaisena kuin se on määritelty direktiivissä 92/106. Kabotaasiliikenteen määritelmä puolestaan kattaa vastaanottavan jäsenvaltion sisäiset maantieliikenteen matkat, jotka eivät ole osa tällaista liikennettä, ja niihin olisi sen vuoksi sovellettava kyseisen asetuksen vaatimuksia.

25.

Toiseksi direktiivin 92/106 1 artiklassa yhdistetyt kuljetukset määritellään jäsenvaltioiden väliseksi tavaroiden kuljetukseksi, jossa kuorma‑auton tai kontin kuljettamiseen käytetään maantietä matkan alku‑ tai loppuosuudella ja toisella osuudella rautatie‑, sisävesi‑ tai merikuljetusta, silloin kun tämän osuuden pituus on yli 100 km linnuntietä ja se muodostaa maantiekuljetuksen alku‑ tai loppuosuuden, joko tavaroiden kuormauspaikan ja lähimmän sopivan rautatien kuormausaseman välillä alkuosuuden, ja lähimmän sopivan rautatien purkausaseman ja tavaroiden purkauspaikan välillä loppuosuuden, tai enintään 150 km:n säteellä linnuntietä sisävesisatamasta tai merisatamasta, missä tavarat laivataan tai puretaan. Lisäksi kyseisessä artiklassa täsmennetään, että tätä direktiiviä sovelletaan yhdistettyihin kuljetuksiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen N:o 881/92 ( 6 ) soveltamista.

26.

Näiden seikkojen perusteella totean, että yhtäältä näitä kahta säädöstä sovelletaan niiden kuitenkaan rajoittamatta toistensa soveltamista ja toisaalta direktiivissä 92/106 tai asetuksessa N:o 1072/2009 ei viitata nimenomaisesti tai implisiittisesti järjestelmään, joka koskee tyhjien konttien kuljettamista tavaran lastauspaikalle tai sen purkupaikalta yhdistettyjen kuljetusten jälkeen tai ennen niitä.

27.

Asetuksen N:o 1072/2009 johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa määritellään kabotaasiliikenne maanteiden kansalliseksi liikenteeksi, joka ei kuulu direktiivissä 92/106 määriteltyyn yhdistettyyn kuljetukseen.

28.

Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, kuten olen muistuttanut tämän ratkaisuehdotuksen 25 kohdassa, yhdistetyt kuljetukset kuitenkin määritellään viittaamalla maantiekuljetuksen alku‑ tai loppuosuuteen, joista ensin mainitulla tarkoitetaan tavaran lastauspaikan ja rautatieaseman lastausaseman välistä matkaa ja jälkimmäisellä rautatieaseman ja tavaran purkausaseman välistä matkaa. Kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetään lisäksi, että kuljetusyrityksillä on yhdistetyn kuljetuksen yhteydessä oikeus suorittaa maantiekuljetuksen alku‑ ja/tai loppuosuudet, jotka muodostavat erottamattoman osan yhdistettyä kuljetusta. Tyhjien konttien kuljettamista ennen alkuosuutta tai loppuosuuden jälkeen ei mainita, eikä mainitussa artiklassa myöskään täsmennetä, ovatko tällaiset kuljetukset erottamaton osa yhdistettyjä kuljetuksia.

29.

Asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 2 alakohdassa ”kansainvälinen kuljetus” määritellään kuitenkin siten, että se käsittää tietyt kuormatulla ajoneuvolla kuormattuna suoritettavat matkat ja niihin liittyvät tyhjänä tehdyt matkat.

30.

BAG väittää tältä osin, että jos tällainen ero kuormattuna ja tyhjänä suoritettavien matkojen välillä tehdään järjestelmällisesti kyseisessä asetuksessa mutta ei direktiivissä 92/106, tämä osoittaa, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ollut sisällyttää tyhjänä suoritettavia matkoja ennen tavaroiden lastaamista tai niiden purkamisen jälkeen kyseisen direktiivin 1 artiklassa tarkoitettuun yhdistettyjen kuljetusten määritelmään.

31.

Ensinnäkin on kuitenkin muistutettava, että vaikka asetuksessa N:o 1072/2009 ja direktiivissä 92/106 viitataan toisiinsa ( 7 ) ja vaikka ne ovat osa yhteistä liikennepolitiikkaa, ne ovat erillisiä säädöksiä, jotka on annettu eri aikoina ja joilla on eri tavoitteet. Mainitussa asetuksessa viitataan nimenomaan tyhjänä suoritettaviin matkoihin, koska sen tavoitteena on vähentää ajoneuvojen tyhjänä suorittamien matkojen määrää optimoimalla niiden reittejä kabotaasiliikenteen vapauttamisen avulla edellyttäen, että sitä ei harjoiteta siten, että se luo pysyvää tai jatkuvaa toimintaa kyseisessä jäsenvaltiossa. Viittaus tyhjänä suoritettaviin matkoihin ei ole yhtä merkityksellinen yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä, kun niiden osalta kyse ei ole ajoneuvojen tyhjänä suorittamien matkojen optimoinnista vaan liikenneruuhkien ja saastepäästöjen tehokkaasta vähentämisestä edistämällä meri‑ tai rautatiekuljetusten käyttöä.

32.

Toiseksi direktiivin 92/106 valmisteluasiakirjojen tarkastelu osoittaa, että kuormattujen ja tyhjien konttien kuljetusten välisestä erosta ei ole keskusteltu, minkä vuoksi unionin lainsäätäjän ei voida sanoa katsoneen, että tyhjien konttien kuljettaminen ennen tavaroiden lastaamista tai niiden purkamisen jälkeen ei kuuluisi yhdistettyjen kuljetusten käsitteen piiriin.

33.

Ehdotuksessa direktiiviksi direktiivin 92/106 muuttamisesta ( 8 ) esitettiin lisäksi kyseisen direktiivin 3 artiklan uutta sanamuotoa, jossa täsmennettiin, että ”tyhjien kuormausyksiköiden kuljetus ennen tavaroiden kuljetusta ja sen jälkeen” on osa yhdistetyn kuljetuksen tieosuutta. ( 9 )

34.

Euroopan parlamentti poisti tämän tyhjinä suoritettavia kuljetuksia koskevan lisätyn viittauksen. ( 10 ) Lisäksi se totesi, että mikäli sallitaan tyhjänä suoritettavien kuljetusten jättäminen tieosuuksien pituusrajoituksen ulkopuolelle ja että mikäli niitä ei näin ollen sisällytetä yhdistetyn kuljetuksen käsitteeseen toisin kuin kuormattuja kuljetuksia, saastepäästöt lisääntyvät, mikä olisi vastoin direktiivin 92/106 tavoitteita eli päästöjen vähentämistä tukemalla vähäpäästöisiä liikennemuotoja. ( 11 )

35.

Parlamentti lisäsi direktiivin 92/106 1 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan uuden sanamuodon osalta, että tieosuuksien pituusrajoitusta olisi sovellettava myös tyhjän kuormausyksikön kuljetukseen, ( 12 ) mikä viittaa pikemminkin siihen, että tällaiset kuljetukset kuuluisivat nimenomaan yhdistetyn kuljetuksen käsitteeseen ja että niihin olisi sovellettava samaa pituusrajoitusta, koska se on myös olennainen osa kuormattua kuljetusta.

36.

Euroopan unionin neuvosto ( 13 ) puolestaan ehdotti, että direktiivin 92/106 1 artiklan 2 kohdan uutta sanamuotoa muutetaan korvaamalla yhdistetyn kuljetuksen käsite kansainvälisen yhdistetyn kuljetuksen käsitteellä, jolla viitataan konttien kuljetuksiin, olivatpa ne sitten kuormattuja tai tyhjiä. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan uudessa sanamuodossa neuvosto kuitenkin täsmensi, että tyhjien ”kuormausyksikköjen kuljetusta ennen maantiekuljetuksen alkuosuutta tai sen loppuosuuden jälkeen (kuten kulku varikolta tai varikolle) ei katsota osaksi yhdistettyä kuljetusta”.

37.

Katson näin ollen, että direktiivin 92/106 antamisajankohtana kysymys tyhjien konttien kuljettamisesta ei noussut esiin ja että nyt ei ole kyse niinkään siitä, kuuluuko tyhjien konttien kuljettaminen ennen tavaran lastausta tai sen purkamisen jälkeen yhdistetyn kuljetuksen yhteydessä olennaisesti yhdistetyn kuljetuksen käsitteeseen, vaan pikemminkin siitä, onko tyhjänä suoritettava matka laskettava osaksi maantiekuljetuksen pituusrajaa muiden, tehokkaampien ja vähemmän saastuttavien kuljetusmuotojen edistämiseksi.

38.

Kolmanneksi on niin, että vaikka asetuksessa N:o 1072/2009 oleva viittaus tyhjänä suoritettaviin kuljetuksiin olisikin merkityksellinen, tämä tukisi mielestäni sitä, että kaikki tyhjänä suoritettavat kuljetukset, jotka liittyvät suoraan kuormattuun kuljetukseen, ovat osa samaa kuljetusta, joka olisi tunnustettava kokonaisuudeksi sille myönnettävän aseman osalta. Tyhjien konttien kuljettaminen ennen tavaran lastausta tai sen purkamisen jälkeen yhdistetyssä kuljetuksessa on ominaista ja välttämätöntä kuljetukselle sellaisenaan, ja se muodostaa näin ollen erottamattoman osan kuljetusta.

39.

Ainoa poikkeus on tilanne, jossa tyhjä kontti itsessään on tavara eli kontti on itsenäisen kaupallisen liiketoimen kohteena oston tai vuokrauksen yhteydessä. Tyhjien konttien kuljetus olisi näin ollen osa erillisiä kuljetuksia, jotka eivät liity suoraan kuormattujen konttien kuljetukseen, eikä sen pitäisi näin ollen kuulua direktiivissä 92/106 tarkoitetun yhdistettyjen kuljetusten käsitteen piiriin, vaan siihen olisi sovellettava asetuksessa N:o 1072/2009 säädettyjä kabotaasiliikennettä koskevia rajoituksia.

40.

Tältä osin muistutan, että BW:n toiminta koostuu kuormattujen konttien kuljetettavaksi ottamisesta konttiterminaalissa ja niiden kuljettamisesta vastaanottajilleen. Tavaroiden purkamisen jälkeen tyhjät kontit kuljetetaan uudelleen konttiterminaaliin. Lopuksi, kun tyhjät kontit on kuormattu uudelleen, ne kuljetetaan jälleen konttiterminaaliin ja sen jälkeen satamiin merialuksiin laivausta varten. BW täsmentää, että kontit ovat kuormauksen tai purkamisen aikana kuorma‑auton alustan päällä.

41.

Sikäli kuin tyhjää konttia ei sinänsä pidetä tavarana, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, BW:n perustaman järjestelmän avulla on mahdollista saavuttaa direktiivin 92/106 tavoitteet eli vähentää teiden ruuhkautumista.

42.

Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että mikäli tyhjän kontin kuljettamiseen, joka edeltää tai seuraa välittömästi kuormatun kontin kuljetusta yhdistetyssä kuljetuksessa, sovellettaisiin kabotaasiliikennettä koskevia rajoituksia, kansallisten kuljetustoiminnan harjoittajien olisi huolehdittava tyhjien konttien siirtämisestä eri kuljetussopimusten nojalla, mikä aiheuttaisi taloudellisia ja hallinnollisia lisärasitteita ja suosisi pelkkiä maantiekuljetuksia yhdistettyjen kuljetusten kustannuksella. Lisään, että sikäli kuin asetuksessa N:o 1072/2009 säädetyn kabotaasiliikenteen sallimisen tarkoituksena on nimenomaan estää ajoneuvojen paluu tyhjänä vastaanottavan jäsenvaltion kautta, olisi tämän vapauttamisen vastaista laskea tyhjien konttien kuljetus osaksi niiden kabotaasimatkojen enimmäismäärää, joita muusta kuin jäsenvaltiosta oleva liikenteenharjoittaja saa suorittaa kyseisessä vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

43.

Tällaisessa mallissa oletetaan tosin, että muusta kuin jäsenvaltiosta oleva liikenteenharjoittaja voisi suorittaa määrittelemättömän määrän yhdistettyjä kuljetuksia, koska tällaisiin kuljetuksiin ei sovelleta asetuksessa N:o 1072/2009 säädettyjä rajoituksia.

44.

Tältä osin olen samaa mieltä siitä, että on tärkeää varmistaa, etteivät kuljetusyritykset voi käyttää direktiiviä 92/106 väärin kabotaasimatkoja koskevien sääntöjen kiertämiseksi.

45.

En kuitenkaan usko, että yhdistetyn kuljetuksen käsitteen tulkinta, jonka mukaan tyhjien konttien kuljettaminen tavaran lastauspaikalle tai sen purkupaikalta on erottamaton osa yhdistettyä kuljetusta, voi johtaa sääntöjen kiertämiseen.

46.

Asetusten (EY) N:o 1071/2009, (EY) N:o 1072/2009 ja (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta niiden mukauttamiseksi maantieliikenteen alan kehitykseen 15.7.2020 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2020/1055 ( 14 ) johdanto‑osan 22 perustelukappaleessa todetaan, että jäsenvaltioiden olisi voitava poiketa direktiivin 92/106 4 artiklasta ja soveltaa tällaisiin ongelmiin puuttumiseksi asetuksessa N:o 1072/2009 olevia kabotaasisäännöksiä muusta kuin jäsenvaltiosta oleviin liikenteenharjoittajiin, jotka käyttävät maantietä yhdistettyjen kuljetusten alku‑ tai loppuosuudella.

47.

Näiden seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 92/106 1 artiklaa ja asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaa on tulkittava siten, että tyhjien konttien kuljettaminen tavaroiden lastauspaikalle tai niiden purkupaikalta on erottamaton osa kuormattujen konttien kuljetusta siten, että tyhjien konttien kuljetus nauttii kuormattujen konttien kuljetusta koskevista erioikeuksista siltä osin kuin ne on vapautettu yhdistetyssä kuljetuksessa kyseisen asetuksen kabotaasiliikennettä koskevista säännöksistä.

V 

Ratkaisuehdotus

48.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Amtsgericht Kölnin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: