–

w imieniu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, dawniej Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice – I. Ştefan, w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – J. Baquero Cruz, L. Mantl oraz I. Rogalski, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 325 ust. 1 i 2 TFUE i art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r. (Dz.U. 1995, C 316, s. 49, zwanej dalej „konwencją OIF”), oraz art. 57 ust. 1 i 3 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 25), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. (Dz.U. 2010, L 158, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1083/2006”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach postępowania w sprawie skargi wniesionej przez Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (ministerstwo robót publicznych, rozwoju i administracji, Rumunia), dawniej zwanego Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (ministerstwem rozwoju regionalnego i administracji publicznej, Rumunia) (zwanym dalej „ministerstwem”) na postanowienie, na mocy którego prokuratura umorzyła postępowanie karne wszczęte przeciwko NE w sprawie przestępstw związanych z nieprawidłowym poborem środków pochodzących z budżetu ogólnego Unii Europejskiej.

Ramy prawne

Prawo Unii

Konwencja OIF

3

Artykuł 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF stanowi:

–

wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu [którego skutkiem jest] sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu,

–

nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu [z tym samym skutkiem],

–

niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane;

Rozporządzenie nr 1083/2006

4

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowanym „Definicje”:

5

Artykuł 57 tego rozporządzenia, zatytułowany „Trwałość operacji”, stanowi w ust. 1:

6

Artykuł 98 tego rozporządzenia, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie”, ma następujące brzmienie:

Prawo rumuńskie

7

Artykuł 181 ust. 1 legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (ustawy nr 78/2000 o zapobieganiu, wykrywaniu i ściganiu aktów korupcji) z dnia 8 maja 2000 r., zmienionej legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal (ustawy nr 187/2012 dotyczącej wprowadzenia w życie ustawy nr 286/2009 kodeks karny) (zwanej dalej „art. 181 ust. 1 ustawy nr 78/2000”), stanowi:

8

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (rozporządzenia nadzwyczajnego rządu nr 66/2011 w sprawie zapobiegania, wykrywania i zwalczania nieprawidłowości przy otrzymywaniu lub wykorzystywaniu funduszy europejskich lub krajowych funduszy publicznych z nimi związanych) z dnia 29 czerwca 2011 r.:

9

Artykuł 26 tego rozporządzenia stanowi:

Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

10

Sprawa w postępowaniu głównym dotyczy warunków realizacji projektu o nazwie „Mănăstirea Cetățuia Negru Vodă – Legendă și tradiție” (klasztor Cetățuia, Negru Vodă – legenda i tradycja). Projekt ten był współfinansowany z funduszy europejskich na podstawie umowy o finansowanie, których beneficjentem jest Unitatea Administrativ Teritorială C. (lokalna jednostka administracyjna C., Rumunia), reprezentowana przez burmistrza, NE.

11

Umowa ta przewidywała w szczególności, że w okresie następującym po wykonaniu projektu, czyli w okresie utrzymania trwałości projektu, beneficjent będzie przy wykorzystaniu własnych środków drukował i dystrybuował materiały promocyjne, takie jak ulotki, karty pocztowe, broszury, albumy i przewodniki turystyczne w celu zapewnienia reklamy projektu.

12

Beneficjent przedstawił, po pierwsze, sprawozdanie dotyczące trwałości inwestycji, a po drugie, sprawozdanie w sprawie dystrybucji materiałów promocyjnych.

13

Ministerstwo uznało, że miały miejsce niespójności między treścią tych sprawozdań a dowodami przedstawionymi przez beneficjenta podczas kontroli na miejscu. Mimo że beneficjent oświadczył, iż wykonał i rozpowszechniał materiały promocyjne zgodnie z umową, nie jest on w stanie wykazać tej okoliczności w sposób wystarczający, co powoduje zdaniem ministra racjonalne podejrzenie co do prawidłowości przekazanych dokumentów. Ministerstwo twierdzi, że dysponuje solidnymi poszlakami dotyczącymi przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów.

14

W następtwie zgłoszenia sprawy przez ministerstwo Parchetul de le pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (prokuratura przy najwyższym sądzie kasacyjnym – krajowa dyrekcja ds. zwalczania korupcji – oddział terytorialny w Pitești, Rumunia) wszczęła w dniu 14 lutego 2017 r. postępowanie karne w związku z możliwością popełnienia przestępstwa z art. 181 ust. 1 ustawy nr 78/2000, polegającego na wykorzystaniu lub przedstawieniu w złej wierze fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, co skutkowało nienależnym otrzymaniem środków z budżetu ogólnego Unii Europejskiej.

15

Postanowieniem z dnia 12 maja 2017 r. Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (krajowa dyrekcja ds. zwalczania korupcji – oddział terytorialny w Pitești, Rumunia) wszczęła postępowanie karne w sprawie w związku z przestępstwem, o którym mowa w art. 181 ust. 1 ustawy nr 78/2000.

16

W dniu 1 sierpnia 2019 r. prokurator wydał postanowienie o umorzeniu postępowania, uznając, że nie wykazano wystąpienia okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 181 ust. 1 ustawy nr 78/2000. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał on przede wszystkim, że zgodnie z postanowieniami umowy o finansowanie działania przewidziane w celu utrzymania i kontynuowania promocyjnej działalności turystycznej w okresie pięciu lat po realizacji projektu, w tym drukowanie i dystrybucja materiałów promocyjnych, były finansowane z własnego budżetu beneficjenta, a nie z budżetu Unii.

17

Następnie wskazał, że sprawozdania, których prawidłowość została zakwestionowana przez ministerstwo, zostały przekazane przez beneficjenta po zamknięciu projektu w ramach kontroli ex post. Tymczasem zdaniem prokuratora nie zostały spełnione obiektywne przesłanki przestępstwa, o którym mowa w art. 181 ust. 1 ustawy nr 78/2000, ponieważ w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między przedstawieniem lub wykorzystaniem dokumentów a nienależnym otrzymaniem funduszy europejskich. Prokurator uważa zatem, że uzyskanie funduszy europejskich nastąpiło w okresie realizacji projektu i nie było uzależnione od przedstawienia dokumentów dotyczących okresu utrzymania trwałości projektu, wobec czego nie można było uznać, że doszło do szkody dla budżetu Unii.

18

W dniu 29 sierpnia 2019 r. ministerstwo wniosło do dyrektora prokuratory przy Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție (najwyższym sądzie kasacyjnym – krajowa dyrekcja ds. zwalczania korupcji Rumunia) odwołanie od wspomnianego postanowienia o umorzeniu postępowania, podnosząc, że było ono niezgodne z prawem i bezzasadne. Odwołanie to zostało oddalone jako bezzasadne.

19

W tych okolicznościach ministerstwo wniosło do Tribunalul Argeș (sądu okręgowego w Ardżeszu, Rumunia) skargę na postanowienie o umorzeniu postępowania z dnia 1 sierpnia 2019 r.

20

Na poparcie skargi ministerstwo podnosi, że przedstawienie, po okresie realizacji projektu, dokumentów zawierających nieścisłe informacje może stanowić przestępstwo, o którym mowa w art. 181 ust. 1 ustawy nr 78/2000. Ministerstwo uważa, że nienależyte uzyskanie środków z budżetu Unii, które jest skutkiem przedstawienia tych dokumentów, należy oceniać w świetle przesłanek przewidzianych w umowie o finansowanie, w związku z czym działania związane z okresem utrzymania trwałości, nawet jeśli zostały podjęte po faktycznej realizacji projektu, wpisują się w ramy umowy i miały miejsce w okresie jej obowiązywania.

21

W tych okolicznościach Tribunalul Argeş (sąd okręgowy w Ardżeszu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

Postępowanie przed Trybunałem

22

W postanowieniu odsyłającym Tribunalul Argeş (sąd okręgowy w Ardżeszu) zwrócił się z wnioskiem o rozpoznanie odesłania prejudycjalnego leżącego u podstaw niniejszego wyroku w trybie przyspieszonym na podstawie art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Na poparcie tego wniosku sąd ów podniósł zasadniczo, że istnieje ryzyko upływu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej w postępowaniu głównym.

23

Artykuł 105 § 1 regulaminu postępowania stanowi, że na wniosek sądu odsyłającego lub w wyjątkowych przypadkach z urzędu, jeżeli charakter sprawy wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia, prezes Trybunału może postanowić, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o rozpatrzeniu odesłania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym.

24

Należy przypomnieć w tym względzie, że taki tryb przyspieszony stanowi instrument proceduralny służący zaradzeniu nadzwyczaj pilnej sytuacji (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

25

W niniejszej sprawie w dniu 14 września 2020 r. prezes Trybunału postanowił, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, nie uwzględniać wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym, ponieważ postanowienie odsyłające nie zawiera elementów wystarczających do wykazania wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby rozpoznanie wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego niezwłocznie. Sąd odsyłający ograniczył się bowiem do przedstawienia na poparcie swojego wniosku daty zaistnienia okoliczności faktycznych i przytoczenia przepisów krajowych mających zastosowanie w dziedzinie przedawnienia odpowiedzialności karnej, nie wypowiadając się jednak w przedmiocie stosowania tych przepisów do sporu w postępowaniu głównym.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytania pierwszego

26

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pojęcie „nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe” Unii, zawarte w art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono wykorzystanie fałszywych lub nieprawidłowych oświadczeń złożonych po wykonaniu projektu korzystającego z finansowania w celu stworzenia pozorów przestrzegania obowiązków przewidzianych w okresie utrzymania trwałości projektu.

27

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF „nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe” Unii w odniesieniu do wydatków stanowią jakiekolwiek umyślne działanie lub zaniechanie dotyczące wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, którego skutkiem jest sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu Unii.

28

W związku z tym „nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe” Unii, o których mowa w art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF, obejmują nie tylko uzyskanie, lecz również nienależne zatrzymanie środków pochodzących z budżetu Unii. A zatem nadużycie finansowe, którego celem jest nienależne zatrzymanie funduszy, może przybrać postać uchybienia obowiązkom deklaratoryjnym po uzyskaniu rzeczonych funduszy.

29

W konsekwencji pojęcie „nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe” Unii, zawarte w art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF, należy w sposób konieczny interpretować w ten sposób, że obejmuje ono umyślne wykorzystanie fałszywych lub nieprawidłowych oświadczeń złożonych po wykonaniu projektu korzystającego z finansowania w celu stworzenia pozorów przestrzegania obowiązków przewidzianych w okresie utrzymania trwałości projektu w umowie o finansowanie, celem nienależnego zatrzymania funduszy pochodzących z budżetu Unii. Obejmuje ono zatem cały okres, w którym umowa o finansowanie nakłada obowiązki na beneficjentów, w tym okres trwałości.

30

Ponadto pochodzenie funduszy służących spełnieniu obowiązku związanego z umową o finansowanie jest bez znaczenia, ponieważ przestrzeganie wspomnianego obowiązku warunkuje przyznanie i utrzymanie funduszy pochodzących z budżetu Unii.

31

Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż pojęcie „nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe” Unii, zawarte w art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono wykorzystanie fałszywych lub nieprawidłowych oświadczeń złożonych po wykonaniu projektu korzystającego z finansowania w celu stworzenia pozorów przestrzegania obowiązków przewidzianych w okresie utrzymania trwałości projektu.

W przedmiocie pytania drugiego

32

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na sąd krajowy obowiązek dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego w sposób zgodny ze zobowiązaniami wynikającymi z art. 325 ust. 1 i 2 TFUE w związku z art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF.

33

Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy na wstępie przypomnieć, że zasada pierwszeństwa prawa Unii nakłada na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności różnych norm prawa Unii, a prawo państw członkowskich nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym różnym normom w obrębie terytorium tych państw (wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

34

W tym względzie należy zauważyć, że zasada wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem Unii, na podstawie której sąd krajowy jest zobowiązany do dokonywania wykładni prawa krajowego w możliwie największym zakresie zgodnej z prawem Unii, jest nierozłącznie związana z systemem traktatów, gdyż pozwala sądom krajowym na zapewnienie, w ramach ich właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłych przed nimi sporów (wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

35

W konsekwencji do sądu odsyłającego będzie należało dokonanie w niniejszej sprawie oceny, czy prawo krajowe można interpretować w ten sposób, że obejmuje ono nie tylko uzyskanie, lecz również nienależne zatrzymanie funduszy, gdy może ono stanowić nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF.

36

W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 325 ust. 1 i 2 TFUE nakłada na państwa członkowskie obowiązek osiągnięcia szczegółowego rezultatu, który nie jest związany żadnym warunkiem, w odniesieniu do przyjmowania odstraszających i skutecznych środków oraz do obowiązku stosowania takich samych środków w celu zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii jak te, które stosują one w celu zwalczania nadużyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe. Przepis ten powoduje zatem, w myśl zasady prymatu prawa Unii w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich, niestosowanie z mocy prawa – ze względu na samo ich wejście w życie – wszelkich sprzecznych z nimi istniejących przepisów prawa krajowego (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in., C‑105/14, EU:C:2015:555, pkt 51, 52).

37

W konsekwencji w świetle odpowiedzi udzielonej na pierwsze pytanie prejudycjalne wykładnia prawa krajowego, zgodnie z którą oświadczenia, które można zakwalifikować jako „nadużycie finansowe” w rozumieniu prawa Unii, mogą być ścigane jedynie wówczas, gdy miały miejsce podczas realizacji projektu, a nie w okresie utrzymania trwałości, jest niewystarczająca, niezależnie od pochodzenia wykorzystywanych funduszy, a zatem sprzeczna z obowiązkami wynikającymi z prawa Unii, ponieważ może ona zapobiec przyjęciu skutecznych i odstraszających sankcji w przypadku nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii.

38

Wreszcie, dokonując wykładni przepisów krajowych zgodnej z prawem Unii, sąd odsyłający powinien również czuwać nad tym, by prawa podstawowe zainteresowanych osób były przestrzegane, i zapobiegać nakładaniu na nie sankcji, których uniknęłyby, gdyby te przepisy prawa krajowego zostały zastosowane zgodnie z obowiązkami wynikającymi z zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar w prawie karnym (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in., C‑105/14, EU:C:2015:555, pkt 53).

39

W związku z powyższym, gdyby sąd krajowy uznał wykładnię przepisów krajowych zgodną z prawem Unii za sprzeczną z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, nie byłby on zobowiązany do zastosowania się do tego obowiązku, nawet jeśli jego poszanowanie umożliwiłoby zaradzenie sytuacji w porządku krajowym, która jest niezgodna z prawem Unii. W tym kontekście to ustawodawca krajowy powinien podjąć niezbędne środki (zob. podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

40

Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na sąd krajowy obowiązek dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego w sposób zgodny ze zobowiązaniami wynikającymi z art. 325 ust. 1 i 2 TFUE w związku z art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF, o ile taka wykładnia nie prowadzi do naruszenia zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar.

W przedmiocie kosztów

41

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

1)

Pojęcie „nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe” Unii Europejskiej, zawarte w art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r., należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono wykorzystanie fałszywych lub nieprawidłowych oświadczeń złożonych po wykonaniu projektu korzystającego z finansowania w celu stworzenia pozorów przestrzegania obowiązków przewidzianych w okresie utrzymania trwałości projektu.

2)

Zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na sąd krajowy obowiązek dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego w sposób zgodny ze zobowiązaniami wynikającymi z art. 325 ust. 1 i 2 TFUE w związku z art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r., o ile taka wykładnia nie prowadzi do naruszenia zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar.