I.

Inleiding

1.

In dit verzoek van de Sąd Okręgowy w Warszawie (rechter in eerste aanleg Warschau, Polen) om een prejudiciële beslissing worden twee vragen opgeworpen over de uitlegging van richtlijn 2014/61/EU inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid ( 2 ). De eerste vraag is of richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn) ( 3 ) en van richtlijn 2002/19/EG inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn) ( 4 ), eraan in de weg staat dat een nationale regelgevende instantie voorwaarden oplegt aan een aanbieder van elektronischecommunicatienetwerken die geen aanmerkelijke marktmacht heeft op de desbetreffende markt. De tweede vraag is of richtlijn 2014/61 eraan in de weg staat dat een nationale regelgevende instantie voorwaarden oplegt aan exploitanten van telecommunicatie om toegang te verlenen tot hun fysieke infrastructuur zonder dat sprake is van een geschil over die toegang.

II.

Toepasselijke bepalingen

A.

Unierecht

1.

Kaderrichtlijn

2.

In de overwegingen van de kaderrichtlijn worden onder meer de volgende doelstellingen genoemd:

3.

Hoofdstuk III van de kaderrichtlijn heeft als opschrift „Taken van de nationale regelgevende instanties”. Artikel 8 daarvan bevat beleidsdoelstellingen en regelgevingsbeginselen. In artikel 8, lid 5, onder f), is opgenomen dat de nationale regelgevende instanties regelgevende verplichtingen ex ante uitsluitend daar moeten opleggen waar geen effectieve en duurzame concurrentie is. Zodra aan die voorwaarde is voldaan, moeten zij die verplichtingen verlichten of opheffen.

4.

Hoofdstuk IV van de kaderrichtlijn heeft als opschrift „Algemene bepalingen”. Artikel 14 bevat de definitie van aanmerkelijke marktmacht. In artikel 16 wordt de marktanalyseprocedure beschreven die een nationale regelgevende instantie moet volgen om te bepalen of een relevante markt daadwerkelijk concurrerend is: wanneer een markt niet daadwerkelijk concurrerend is, gaat de nationale regelgevende instantie na welke ondernemingen op die markt aanmerkelijke macht hebben.

2.

Toegangsrichtlijn

5.

Artikel 8, lid 2, van de toegangsrichtlijn luidt:

6.

De in de artikelen 9 tot en met 13 van de toegangsrichtlijn neergelegde verplichtingen hebben betrekking op: i) transparantie, met inbegrip van de verplichting voor een exploitant om een referentieofferte te publiceren ( 5 ); ii) non-discriminatie; iii) gescheiden boekhoudingen; iv) toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten, en v) prijscontrole en kostentoerekening.

7.

Artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn bepaalt dat, onverminderd artikel 5, lid 1, en artikel 6 ervan en de artikelen 12 en 13 van de kaderrichtlijn, de nationale regelgevende instanties de in de artikelen 9 tot en met 13 van de toegangsrichtlijn omschreven verplichtingen niet opleggen aan exploitanten die niet zijn aangemerkt als ondernemingen met een aanmerkelijke macht op een specifieke markt.

3.

Richtlijn 2014/61

8.

In de overwegingen van de richtlijn worden de doelstellingen toegelicht als volgt:

9.

Artikel 1 van richtlijn 2014/61 („Onderwerp en toepassingsgebied”) luidt als volgt:

10.

Artikel 3 van richtlijn 2014/61 bepaalt:

11.

In artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/61 wordt vermeld dat ondernemingen die openbare communicatienetwerken aanbieden, op verzoek recht hebben op toegang tot minimuminformatie met betrekking tot de bestaande fysieke infrastructuur van andere netwerkexploitanten.

B.

Pools recht

12.

Artikel 17, leden 1 en 2, van de Ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wet van 7 mei 2010 inzake ondersteuning van de ontwikkeling van telecommunicatiediensten en ‑netwerken; hierna: „wet ontwikkelingsondersteuning”), luidt als volgt.

13.

In artikel 18, leden 1 tot en met 3 en leden 6 tot en met 8, van de wet ontwikkelingsondersteuning staat het volgende.

14.

In artikel 22, leden 1 tot en met 3, van de wet ontwikkelingsondersteuning wordt het volgende bepaald.

III.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

15.

Op 10 mei 2017 heeft de Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (directeur van het bureau voor elektronische communicatie, Polen; hierna: „directeur van de UKE”) TOYA sp. z o.o., een telecommunicatiebedrijf en exploitant van netwerken, krachtens artikel 17 van de wet ontwikkelingsondersteuning verzocht om informatie over de voorwaarden voor toegang tot zijn fysieke infrastructuur. Op 6 december 2017 heeft de directeur van de UKE een administratieve procedure ingeleid om de voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur van TOYA vast te stellen. In het kader van die procedure heeft de directeur van de UKE tussen 8 maart en 7 april 2018 en tussen 3 juli en 2 augustus 2018 twee afzonderlijke raadplegingen gehouden. Op 11 september 2018 heeft hij op grond van de nationale wetgeving tot uitvoering van richtlijn 2014/61 een besluit vastgesteld op grond waarvan TOYA alles in gereedheid diende te brengen om overeenkomsten te sluiten en in te stemmen met verzoeken om toegang tot zijn fysieke infrastructuur (hierna: „bestreden besluit”). Op die datum heeft de directeur van de UKE voor zes andere telecommunicatie-exploitanten zes soortelijke besluiten vastgesteld.

16.

Als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit wordt hierin onder meer artikel 18, lid 3, juncto artikel 17 van de wet ontwikkelingsondersteuning genoemd. In het besluit zijn de voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur van TOYA met betrekking tot kabelgoten (bijlage 1) en met betrekking tot telecommunicatiegoten in gebouwen (bijlage 2) opgenomen. In het besluit wordt TOYA gevraagd alles in gereedheid te brengen om kaderovereenkomsten en specifieke overeenkomsten te sluiten en conform de genoemde toegangsvoorwaarden in te stemmen met verzoeken om toegang tot de fysieke infrastructuur.

17.

Volgens het bestreden besluit is artikel 17, lid 1, van de wet ontwikkelingsondersteuning als rechtsgrondslag gerechtvaardigd om te verzekeren dat telecommunicatieondernemingen toegang hebben tot fysieke infrastructuur, dat mede het delen van die infrastructuur omvat, teneinde een telecommunicatienetwerk met hoge snelheid te verwezenlijken. In het bestreden besluit staat onder het kopje regelgevingsdoelstellingen dat de directeur van de UKE rekening heeft gehouden met een aantal strategische documenten, waaronder de in punt 34 van deze conclusie genoemde digitale agenda en de doelstellingen van richtlijn 2014/61, in het bijzonder die welke zijn opgenomen in de overwegingen 4 tot en met 9 daarvan. In het bestreden besluit wordt ook vermeld dat het bijdraagt aan de harmonisatie van de termijnen, procedures en markttarieven die aan het beschikbaar stellen van die kabelgoten verbonden zijn.

18.

In het bestreden besluit wordt verwezen naar een door PIKE ( 10 ) opgeworpen bezwaar, namelijk dat het evenredigheidsbeginsel was geschonden voor instellingen met een klein marktaandeel waarvoor geen marktproblemen waren geconstateerd. Daar is in het bestreden besluit op gereageerd door te verduidelijken dat de procedure bij de directeur van de UKE betrekking had op de beslechting van geschillen over de toegang tot kabelgoten. Wat betreft de voorwaarden op grond waarvan de directeur van de UKE bevoegd is om besluiten te nemen over de toegangsvoorwaarden tot de fysieke infrastructuur, geldt dat in de wet ontwikkelingsondersteuning niet wordt verwezen naar de omvang van de infrastructuur in eigendom en evenmin naar het aantal geschillen.

19.

In het bestreden besluit worden ook de vereisten van artikel 22, leden 1 en 2, van de wet ontwikkelingsondersteuning vermeld, volgens welke de directeur van de UKE een besluit over de toegang tot de fysieke infrastructuur moet vaststellen dat in aanmerking neemt dat moet worden gewaarborgd dat de voorwaarden voor toegang niet-discriminerend en evenredig zijn en dat de vergoedingen op een zodanig niveau moeten worden vastgesteld dat een telecommunicatieonderneming de kosten voor het verlenen van die toegang kan terugverdienen. Daarbij moeten ook de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn in aanmerking worden genomen.

20.

TOYA heeft het bestreden besluit voorgelegd aan de Sąd Okręgowy w Warszawie. TOYA stelt dat een nationale regelgevende instantie op grond van artikel 3, leden 2 en 5, en artikel 1, lid 4, van richtlijn 2014/61, alsmede overweging 12 daarvan, gelezen in samenhang met artikel 8, leden 2 en 3, van de toegangsrichtlijn en artikel 8, lid 5, onder f), van de kaderrichtlijn, alleen van telecommunicatie-exploitanten met aanmerkelijke marktmacht kan verlangen dat zij een referentieofferte in de zin van artikel 9 van de toegangsrichtlijn publiceren. Het bestreden besluit is strijdig met het Unierecht omdat er geen marktanalyse is uitgevoerd om vast te stellen dat TOYA aanmerkelijke marktmacht heeft en er evenmin sprake is van een geschil over de toegang tot de fysieke infrastructuur in de zin van artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61.

21.

De verwijzende rechter heeft twijfels over de verenigbaarheid van de bepalingen van nationaal recht waarop het bestreden besluit is gebaseerd met het Unierecht en meer bepaald over de uitlegging van richtlijn 2014/61 tegen de achtergrond van de toegangsrichtlijn. Aangezien die richtlijn en de kaderrichtlijnen zijn ingetrokken en vervangen bij richtlijn (EU) 2018/1972 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie ( 11 ), vraagt de verwijzende rechter zich bovendien af welke Unierichtlijnen van toepassing zijn. Derhalve heeft hij de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld.

22.

TOYA, de directeur van de UKE, de Griekse en de Poolse regering, en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

IV.

Juridische analyse

A.

Strekking van de verwijzing

23.

Ik wil vooraf drie opmerkingen maken over de omvang van de verwijzing, waarvan de eerste de twijfel betreft die de verwijzende rechter heeft over de vraag welke Unierichtlijnen ratione temporis van toepassing zijn.

24.

Het bestreden besluit is vastgesteld op 11 september 2018. Zoals de verwijzende rechter en TOYA betogen, bleef het besluit effect sorteren nadat op 21 december 2020 zowel de kaderrichtlijn als de toegangsrichtlijn bij artikel 125 van richtlijn 2018/1972 was ingetrokken.

25.

De kaderrichtlijn en de toegangsrichtlijn waren van kracht op het moment dat het bestreden besluit werd vastgesteld. Zij zijn dus van belang voor de beoordeling of de nationale wettelijke bepalingen waarop dat besluit is gebaseerd verenigbaar zijn met het Unierecht. Richtlijn 2018/1972 is op de datum van deze conclusie nog steeds van kracht, en er bestaat geen twijfel over de toepasselijkheid ervan.

26.

Bijgevolg dient het Hof de eerste en niet de tweede vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden.

27.

De tweede opmerking is dat de door TOYA, de directeur van de UKE en de Poolse regering ingediende opmerkingen gedetailleerde analyses bevatten van het bestreden besluit en van de rechtsgrondslag ervan. ( 12 ) Zoals TOYA zelf erkent, is in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke afbakening van taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, de nationale rechter evenwel bij uitsluiting bevoegd om de feiten in het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen en het nationale recht uit te leggen en toe te passen. ( 13 ) Het is niet de taak van het Hof om zich uit te spreken over de aard of de kenmerken van een nationaal besluit of over de grondslag waarop dat besluit berust in het nationale recht.

28.

De derde opmerking is dat in de opmerkingen van de Commissie wordt uiteengezet dat voor de bevoegdheden van een nationale regelgevende instantie om op basis van richtlijn 2014/61 ex ante voorwaarden op te leggen geldt dat zij onderworpen zijn aan de eerbiediging van bepaalde beginselen en het in acht nemen van bepaalde procedurele vereisten die voortvloeien uit die richtlijn, de kaderrichtlijn, de toegangsrichtlijn en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt niet dat de verwijzende rechter het Hof verzoekt om opheldering van deze kwestie. Ook heeft geen van de andere partijen dit in haar opmerkingen aan de orde gesteld. Daarom zijn die overwegingen voor het Hof niet van belang.

B.

Eerste vraag

29.

Zoals in de inleiding wordt aangegeven, lijkt de eerste vraag uit twee onderdelen te bestaan. Het eerste is of richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van de toegangsrichtlijn, eraan in de weg staat dat een nationale regelgevende instantie toegangsvoorwaarden oplegt aan een exploitant van elektronischecommunicatienetwerken die geen aanmerkelijke marktmacht heeft. Het tweede is of richtlijn 2014/61 eraan in de weg staat dat een nationale regelgevende instantie dergelijke voorwaarden oplegt wanneer er geen sprake is van een geschil over de toegang tot fysieke infrastructuur.

30.

TOYA is van mening dat beide onderdelen bevestigend dienen te worden beantwoord. ( 14 ) De directeur van de UKE, de Griekse en de Poolse regering en de Commissie zijn het daar niet mee eens, maar om uiteenlopende redenen. De Griekse regering en de Commissie gaan uit van een tekstuele en contextuele uitlegging van de relevante richtlijnen. De directeur van de UKE en de Poolse regering leggen in hun opmerkingen de nadruk op de aard van het bestreden besluit en de rechtsgrondslag waarop het berust. Zij wensen zich te beroepen op de bepaling over minimumharmonisatie van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2014/61 om de rechtmatigheid van de aan TOYA naar nationaal recht opgelegde maatregelen te rechtvaardigen. ( 15 )

31.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht rekening te worden gehouden met de tekst van de relevante bepaling, alsook met de relevante context en de doelstellingen van de regelingen waarvan zij onderdeel uitmaakt. ( 16 ) In dit geval stel ik voor om eerst de doelstellingen en de context van de drie ter discussie staande richtlijnen te onderzoeken, alvorens in te gaan op de tekst van richtlijn 2014/61.

1.

Doelstellingen en context van de relevante richtlijnen

32.

In 2002 is een groot aantal richtlijnen en wijzigingsrichtlijnen geconsolideerd om de ontwikkeling van concurrerende markten op het gebied van telecommunicatie te vergemakkelijken. In de kaderrichtlijn werd vastgelegd dat nationale regelgevende instanties volgens de beginselen van het mededingingsrecht de relevante markten moesten bepalen en de exploitanten met aanmerkelijke marktmacht moesten aanwijzen aan wie bepaalde verplichtingen konden worden opgelegd om de ontwikkeling van dergelijke concurrerende markten te vergemakkelijken. Er werden vier specifieke richtlijnen vastgesteld, waaronder de toegangsrichtlijn tot regulering van de toegang tot en de interconnectie van telecommunicatienetwerken. In de wetgeving uit 2009 werd de nadruk gelegd op het stimuleren van investeringen, innovatie en netwerken van de nieuwe generatie zonder dat de regelgevingsdoelstellingen en ‑beginselen van het richtlijnenpakket uit 2002 werden gewijzigd. ( 17 )

33.

Een van de belangrijkste doelstellingen van de wetgevingspakketten van 2002 en 2009 was het verbeteren van de concurrentie door het voor nationale regelgevende instanties gemakkelijker te maken om verplichtingen op te leggen aan exploitanten met aanmerkelijke marktmacht. Niettemin werd in de kaderrichtlijn en de toegangsrichtlijn ook de mogelijkheid overwogen dat nationale regelgevende instanties verplichtingen opleggen aan exploitanten zonder aanmerkelijke marktmacht. In overweging 23 van de kaderrichtlijn wordt verwezen naar het gedeeld gebruik van faciliteiten ten behoeve van ruimtelijke ordening, volksgezondheid of het milieu, indien mogelijk door middel van vrijwillige overeenkomsten. Artikel 12 van de kaderrichtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG ( 18 ), heeft als opschrift „Collocatie en gedeeld gebruik van netwerkelementen en bijbehorende faciliteiten voor aanbieders van elektronischecommunicatienetwerken”. Met dit artikel konden nationale regelgevende instanties in bepaalde omstandigheden en op bepaalde voorwaarden het gedeeld gebruik van faciliteiten verplicht stellen of maatregelen treffen voor de coördinatie van publieke werken onder objectieve, transparante en niet-discriminerende voorwaarden. Voor de toepassing van artikel 12 van de kaderrichtlijn was het niet nodig dat een nationale regelgevende instantie vooraf vaststelde dat een telecommunicatie-exploitant aanmerkelijke marktmacht had. ( 19 ) Artikel 5, lid 1, van de toegangsrichtlijn bood nationale regelgevende instanties de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden passende toegang en interconnectie te stimuleren en te waarborgen, onverminderd de maatregelen die ten aanzien van ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht zouden kunnen worden genomen. ( 20 )

34.

In mei 2010 heeft de Commissie de Europese digitale agenda (hierna: „digitale agenda”) gepubliceerd, die moet uitmonden in een digitale eengemaakte markt die duurzame economische en sociale voordelen creëert op basis van de beschikbaarheid van snel en ultrasnel internet. ( 21 ) De Commissie was van mening dat zonder ingrijpen het gevaar bestond dat op dit vlak niet het onderste uit de kan werd gehaald en dat slechts een beperkt aantal dichtbevolkte gebieden tegen aanzienlijke toetredingskosten en hoge prijzen gebruik konden maken van snelle breedbandnetwerken. Dit heeft geleid tot de vaststelling van twee initiatieven die in het kader van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing relevant zijn.

35.

Ten eerste is de Commissie in september 2010 gekomen met aanbeveling 2010/572/EU ( 22 ) over gereglementeerde toegang tot toegangsnetwerken van de nieuwe generatie (NGA)-netwerken. Die aanbeveling betreft voornamelijk oplossingen die, op basis van een marktanalyseprocedure overeenkomstig artikel 16 van de kaderrichtlijn, moeten worden opgelegd aan exploitanten die zijn aangewezen als ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht. Nochtans, waar dit gerechtvaardigd was omdat de verdubbeling van infrastructuur economisch niet-effectief of fysiek onuitvoerbaar is, konden de lidstaten overeenkomstig artikel 12 van de kaderrichtlijn ook verplichtingen opleggen aan ondernemingen die een elektronischecommunicatienetwerk exploiteerden, om faciliteiten met elkaar te delen, zoals nodig om knelpunten in de civieltechnische infrastructuur en afsluitende segmenten te verhelpen.

36.

Daarnaast is in de digitale agenda voorgesteld dat de bevoegde autoriteiten ervoor dienen te zorgen dat bij openbare en particuliere bouwwerkzaamheden systematisch wordt voorzien in breedbandnetwerken en inpandige bekabeling, in doorgangsrechten en in het in kaart brengen van beschikbare, voor bekabeling geschikte passieve infrastructuur. ( 23 ) Dat initiatief heeft uiteindelijk geleid tot de vaststelling van richtlijn 2014/61, waarmee wordt beoogd de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid te vergemakkelijken en te stimuleren door het gezamenlijk gebruik van bestaande fysieke infrastructuur te bevorderen en de efficiëntere aanleg van nieuwe fysieke infrastructuur mogelijk te maken, zodat deze netwerken tegen lagere kosten kunnen worden uitgerold. ( 24 )

2.

Tekst van richtlijn 2014/61

37.

De tekst van richtlijn 2014/61 maakt duidelijk dat de toepassing ervan niet beperkt is tot situaties waarin exploitanten zijn aangewezen als exploitanten met aanmerkelijke marktmacht, of waarin markten niet daadwerkelijk concurrerend zijn. De artikelen 3 en 4 van richtlijn 2014/61 hebben betrekking op de toegang tot en de transparantie van de bestaande fysieke infrastructuur. Netwerkexploitanten van energie-, water-, vervoers‑ en andere nutsvoorzieningen, alsmede aanbieders van openbare communicatienetwerken, hebben het recht om toegang te bieden tot fysieke infrastructuur. Er bestaat een verplichting voor netwerkexploitanten in het algemeen en niet slechts voor exploitanten met aanmerkelijke macht, om te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang tot hun fysieke infrastructuur onder billijke en redelijke eisen en voorwaarden met inbegrip van de prijs, met het oog op de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid. ( 25 ) Wanneer toegang wordt geweigerd of geen overeenstemming kan worden bereikt over specifieke voorwaarden, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat elke partij de kwestie kan doorverwijzen naar de bevoegde nationale instantie voor geschillenbeslechting. ( 26 ) Die instantie moet dan een bindend besluit nemen om het geschil te beslechten, waarbij billijke en redelijke voorwaarden voor die toegang worden vastgesteld, waaronder, in voorkomend geval, de prijs. ( 27 )

38.

Wanneer specifiekere regelgevende maatregelen gelden (lex specialis), prevaleren die volgens overweging 12 van richtlijn 2014/61 over de minimumrechten en ‑verplichtingen waarin die richtlijn voorziet (lex generalis). Richtlijn 2014/61 luidt aldus dat zij het regelgevingskader van de kaderrichtlijn en de toegangsrichtlijn onverlet laat. In overweging 17 van richtlijn 2014/61 staat dat voor verplichtingen inzake toegang tot de fysieke infrastructuur die zijn opgelegd aan ondernemingen met aanzienlijke marktmacht, reeds specifieke wettelijke verplichtingen gelden en dat die verplichtingen niet door richtlijn 2014/61 worden beïnvloed. In overweging 31 wordt verwezen naar de mogelijkheid dat de lidstaten op grond van artikel 12 van de kaderrichtlijn reeds maatregelen hebben genomen met betrekking tot de collocatie en het gedeeld gebruik van netwerkelementen en bijbehorende faciliteiten. ( 28 )

39.

Uit het voorgaande volgt dat richtlijn 2014/61 ertoe strekt te zorgen voor de beschikbaarheid van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid, die worden beschouwd als de digitale infrastructuur van de samenleving van morgen. Richtlijn 2014/61 is sector-overschrijdend van toepassing en maakt gebruik van reguleringsmechanismen zoals transparantie, administratief toezicht en geschillenbeslechting voor andere doeleinden dan alleen concurrentiebevordering. De richtlijn voorziet in een ruimer recht om toegang tot fysieke infrastructuur te vragen en te verkrijgen dan het recht dat bestaat voor exploitanten die op grond van de kaderrichtlijn en de toegangsrichtlijn zijn aangewezen als exploitanten met aanmerkelijke marktmacht. Aangezien de kaderrichtlijn en de toegangsrichtlijn ook de mogelijkheid voor ogen hebben om toegangsverplichtingen op te leggen aan aanbieders die niet zijn aangewezen als aanbieders met aanmerkelijke marktmacht, is er tussen deze richtlijnen en richtlijn 2014/61 geen sprake van conflict of tegenstrijdigheid.

40.

De toegangsrichtlijn staat er derhalve niet aan in de weg dat een nationale regelgevende instantie voorwaarden voor de toegang tot de fysieke infrastructuur oplegt aan exploitanten die niet zijn aangewezen als exploitanten met aanmerkelijke marktmacht. Met andere woorden: de nationale regelgevende instanties mogen op grond van richtlijn 2014/61 voorwaarden opleggen zonder dat is vastgesteld dat de relevante markt niet daadwerkelijk concurrerend is.

41.

Voor de behandeling van het tweede onderdeel van de eerste vraag, namelijk of richtlijn 2014/61 zich ertegen verzet dat een nationale regelgevende instantie voorwaarden oplegt zonder dat sprake is van een geschil over de toegang tot de fysieke infrastructuur, is het van belang dat in deze richtlijn, volgens artikel 1, lid 2, ervan, minimumvereisten zijn vastgesteld. Volgens artikel 1, lid 3, van richtlijn 2014/61 kunnen lidstaten met het Unierecht overeenstemmende maatregelen handhaven of invoeren die verder gaan dan de daarbij vastgestelde minimumeisen met het oog op een betere verwezenlijking van de doelstellingen om de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid te vergemakkelijken en te stimuleren door het gezamenlijk gebruik van de bestaande fysieke infrastructuur te bevorderen en de efficiëntere aanleg van nieuwe fysieke infrastructuur mogelijk te maken, zodat deze netwerken tegen lagere kosten kunnen worden uitgerold. ( 29 )

42.

In richtlijn 2014/61 wordt weliswaar aldus bepaald dat de doelstellingen ervan worden bereikt door geschillen over de voorwaarden voor toegang, met inbegrip van de prijs, op ex-postbasis te beslechten, dat wil zeggen nadat die geschillen zijn gerezen, maar dat met het oog op een betere verwezenlijking van die doelstellingen nationale maatregelen die verder gaan dan de in richtlijn 2014/61 beoogde doelstellingen, wel zijn toegestaan. ( 30 )

43.

De Commissie is van mening dat met de ex-antebenadering van de nationale regeling wordt beoogd het makkelijker te maken om wezenlijke belemmeringen voor de toegang tot de fysieke infrastructuur weg te nemen. De Commissie en de Poolse regering wijzen erop dat de ex-ante‑ en de ex‑postbenadering er beide toe strekken de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2014/61 te bevorderen. In dat verband is het interessant op te merken dat volgens het samenvattend verslag van de openbare raadpleging over de evaluatie en de herziening van richtlijn 2014/61, een meerderheid van de respondenten van mening is dat moeilijkheden bij het overeenkomen van toegangsvoorwaarden met eigenaren van fysieke infrastructuur en een trage of ondoeltreffende geschillenbeslechtingsprocedure (de ex-postbenadering), ertoe leiden dat de aanleg van netwerken duurder wordt en/of langer duurt. Het is daarom niet onredelijk om aan te voeren dat de kennelijk door de relevante Poolse wetgeving mogelijk gemaakte ex-antebenadering met betrekking tot het bevorderen van de verwezenlijking van de beoogde doelstellingen bepaalde voordelen kan hebben ten opzichte van de in richtlijn 2014/61 beschreven ex‑postbenadering.

44.

Indien de nationale rechter vaststelt dat de in de nationale regeling voorziene ex-antebenadering dezelfde doelstellingen deelt als de ex‑postbenadering van richtlijn 2014/61, is deze nationale regeling mijns inziens in beginsel verenigbaar met die richtlijn.

V.

Conclusie

45.

Ik geef het Hof derhalve in overweging de door de Sąd Okręgowy w Warszawie gestelde vraag als volgt te beantwoorden: