1.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi, Poljska) otvara dva pitanja u pogledu tumačenja Direktive 2014/61/EU o mjerama za smanjenje troškova postavljanja elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina ( 2 ). Kao prvo, protivi li se Direktivi 2014/61, u vezi s Direktivom 2002/21/EZ o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) ( 3 ) i Direktivom 2002/19/EZ o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu) ( 4 ), to da nacionalno regulatorno tijelo nametne uvjete pružatelju elektroničke komunikacijske mreže koji nema značajnu tržišnu snagu (ZTS) na relevantnom tržištu? Kao drugo, protivi li se Direktivi 2014/61 to da nacionalno regulatorno tijelo telekomunikacijskim operatorima nametne uvjete u pogledu dopuštanja pristupa svojoj fizičkoj infrastrukturi kada ne postoji spor o takvom pristupu?

2.

U preambuli Okvirne direktive utvrđeni su, među ostalim, sljedeći ciljevi:

[…]

3.

Poglavlje III. Okvirne direktive naslovljeno je „Zadaće državnih regulatornih tijela”. U članku 8., koji se nalazi u tom poglavlju, utvrđeni su ciljevi politike i regulativna načela. Članak 8. stavak 5. točka (f) predviđa da državna regulatorna tijela moraju ex ante regulatorne obveze uvesti samo kada ne postoji učinkovito i održivo tržišno natjecanje. Ako je taj uvjet ispunjen, moraju ublažiti ili ukinuti takve obveze.

4.

Poglavlje IV. Okvirne direktive naslovljeno je „Opće odredbe”. U članku 14. definiran je ZTS. U članku 16. opisan je postupak analize tržišta koji državno regulatorno tijelo mora provesti kako bi utvrdilo postoji li na relevantnom tržištu učinkovito tržišno natjecanje: ako na tržištu ne postoji učinkovito tržišno natjecanje, državno regulatorno tijelo mora odrediti poduzeća koja imaju ZTS na tom tržištu.

5.

Prema članku 8. stavku 2. Direktive o pristupu:

„Ako je operator određen da ima [ZTS] na određenom tržištu kao rezultat analize tržišta provedene u skladu s člankom 16. [Okvirne direktive], državno regulatorno tijelo, ako je potrebno, nameće obveze utvrđene u člancima od 9. do 13. ove Direktive.”

6.

Obveze iz članaka 9. do 13. Direktive o pristupu odnose se na: i. transparentnost, uključujući obvezu operatora da objavi referentnu ponudu ( 5 ); ii. nediskriminaciju; iii. zasebno računovodstvo; iv. pristup posebnoj mrežnoj opremi i njezinu uporabu; i v. nadzor cijene i troškovno računovodstvo.

7.

Članak 8. stavak 3. Direktive o pristupu predviđa da, ne dovodeći u pitanje članak 5. stavak 1. i članak 6. te direktive te članke 12. i 13. Okvirne direktive, državna regulatorna tijela obveze utvrđene u člancima od 9. do 13. Direktive o pristupu neće nametati operatorima za koje nije određeno da imaju ZTS na danom tržištu.

8.

Ciljevi te direktive u njezinoj su preambuli objašnjeni na sljedeći način:

[…]

9.

Članak 1. Direktive 2014/61, naslovljen „Predmet i područje primjene”, glasi:

„1.   Ova Direktiva ima za cilj olakšati i potaknuti uvođenje elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine promičući zajedničko korištenje postojeće fizičke infrastrukture i omogućujući učinkovitije postavljanje nove fizičke infrastrukture kako bi trošak uvođenja takvih mreža bio što niži.

2.   Ovom Direktivom uspostavljaju se minimalni zahtjevi u vezi s građevinskim radovima i fizičkom infrastrukturom, s ciljem približavanja određenih aspekata zakona i drugih propisa država članica u tim područjima.

3.   Države članice mogu zadržati ili uvesti mjere u skladu s pravom Unije koje nadilaze minimalne zahtjeve uspostavljene ovom Direktivom s ciljem uspješnijeg ostvarivanja cilja iz stavka 1.

4.   Ako je bilo koja od odredaba ove Direktive protivna odredbi [Okvirne direktive], [Direktive o pristupu], Direktive 2002/20/EZ ( 6 ), Direktive 2002/22/EZ ( 7 ) i Direktive 2002/77/EZ ( 8 ), odgovarajuće odredbe tih direktiva imaju prednost.”

10.

Prema članku 3. Direktive 2014/61:

„1.   Države članice osiguravaju da svaki mrežni operator ima pravo poduzetnicima koji daju na korištenje ili su ovlašteni za davanje na korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža ponuditi pristup svojoj fizičkoj infrastrukturi radi postavljanja elemenata brzih elektroničkih komunikacijskih mreža. Na temelju recipročnosti, države članice mogu predvidjeti pravo operatorâ javnih komunikacijskih mreža da ponude pristup svojoj fizičkoj infrastrukturi u svrhu postavljanja mreža koje nisu elektroničke komunikacijske mreže.

2.   Države članice osiguravaju da na pisani zahtjev poduzetnika koji daje na korištenje ili je ovlašten za davanje na korištenje javnih komunikacijskih mreža, svaki mrežni operator ima obvezu udovoljiti svim razumnim zahtjevima za pristup njegovoj fizičkoj infrastrukturi pod pravičnim i razumnim uvjetima, uključujući cijenu, radi postavljanja elemenata elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina. U tom se pisanom zahtjevu navode elementi projekta za koji se traži pristup, uključujući određeni vremenski okvir.

[…]

5.   Države članice zahtijevaju da nacionalno tijelo za rješavanje sporova iz stavka 4. donese, vodeći u potpunosti računa o načelu proporcionalnosti, obvezujuću odluku o rješavanju spora pokrenutog na temelju stavka 4. uključujući utvrđivanje pravičnih i razumnih uvjeta te uključujući, prema potrebi, cijene.

Nacionalno tijelo za rješavanje sporova rješava spor u najkraćem mogućem roku, a u svakom slučaju u roku od četiri mjeseca od dana primitka cjelovitog zahtjeva, osim u iznimnim okolnostima, ne dovodeći u pitanje mogućnost bilo koje stranke da se vezano za konkretni slučaj obrati sudu.

Ako se spor odnosi na pristup infrastrukturi pružatelja usluga elektroničke komunikacijske mreže, a nacionalno tijelo za rješavanje sporova je nacionalno regulatorno tijelo, ono prema potrebi uzima u obzir ciljeve utvrđene u članku 8. [Okvirne direktive]. […]

[…]”

11.

Članak 4. stavak 1. Direktive 2014/61 predviđa da poduzetnici koji daju na korištenje javne komunikacijske mreže imaju pravo pristupa, na temelju zahtjeva, osnovnim informacijama u vezi s postojećom fizičkom infrastrukturom bilo kojeg mrežnog operatora.

12.

Članak 17. Ustawe o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Zakon od 7. svibnja 2010. o poticanju razvoja telekomunikacijskih usluga i mreža; u daljnjem tekstu: Zakon o poticanju razvoja), u stavcima 1. i 2. propisuje:

„1.   Mrežni operator pruža telekomunikacijskim poduzećima pristup fizičkoj infrastrukturi, što uključuje njezino zajedničko korištenje, radi postavljanja telekomunikacijske mreže velike brzine.

2.   Za pristup fizičkoj infrastrukturi plaća se naknada, osim ako se stranke ugovora drukčije dogovore.”

13.

Članak 18. Zakona o poticanju razvoja u stavcima 1. do 3. i 6. do 8. predviđa:

„1.   Uvjete pristupa fizičkoj infrastrukturi, uključujući tehničke, operativne i financijske uvjete suradnje, stranke utvrđuju u ugovoru o pristupu fizičkoj infrastrukturi, koji se mora sklopiti u pisanom obliku te je ništav ako to nije slučaj.

2.   Predsjednik UEK‑a ( 9 ) može od mrežnog operatora zatražiti pružanje informacija o uvjetima pristupa fizičkoj infrastrukturi.

3.   Nakon što mrežni operator dostavi informacije o pristupu fizičkoj infrastrukturi, predsjednik UEK‑a, djelujući u skladu s kriterijima navedenima u članku 22. stavcima 1. do 3., može odlukom utvrditi uvjete pružanja pristupa fizičkoj infrastrukturi. Članak 22. stavak 4. primjenjuje se mutatis mutandis.

[…]

6.   Mrežni operator kojemu je upućena odluka o utvrđivanju uvjeta pristupa fizičkoj infrastrukturi mora sklopiti ugovore iz stavka 1. prema uvjetima koji su najmanje jednako povoljni kao uvjeti utvrđeni u toj odluci.

7.   Mrežni operator kojemu je upućena odluka o utvrđivanju uvjeta pristupa fizičkoj infrastrukturi će na svojim internetskim stranicama objaviti postojeće uvjete za omogućavanje tog pristupa.

8.   Mrežni operator kojemu je upućena odluka o utvrđivanju uvjeta pristupa fizičkoj infrastrukturi će predsjedniku UEK‑a pružiti informacije na svojoj internetskoj stranici u roku od sedam dana od dana objave na toj stranici uvjeta u pogledu omogućavanja pristupa. Informacije u vezi s internetskom stranicom bit će dostupne putem informativnog punkta o telekomunikacijama na području Republike Poljske, u daljnjem tekstu: ,informativni punkt o telekomunikacijama' […]”

14.

Članak 22. Zakona o poticanju razvoja u stavcima 1. do 3. propisuje:

„1.   Predsjednik UEK‑a odluku o pristupu fizičkoj infrastrukturi donosi u roku od 60 dana od podnošenja zahtjeva za takav pristup, posebice vodeći računa o potrebi da se osiguraju nediskriminirajući i proporcionalni uvjeti pristupa.

2.   Predsjednik UEK‑a prilikom donošenja odluke o pristupu fizičkoj infrastrukturi telekomunikacijskog poduzeća osigurava da naknade za takav pristup pokrivaju troškove tog poduzeća, uzimajući u obzir, osobito, ciljeve utvrđene u članku 8. Direktive 2002/21 i utjecaj pristupa fizičkoj infrastrukturi na poslovni plan tog poduzeća, osobito na ulaganja koja je ono izvršilo u telekomunikacijske mreže velike brzine.

3.   Naknade za pristup fizičkoj infrastrukturi subjekta koji obavlja poslove u javnom interesu određuju se u iznosu koji omogućuje pokrivanje dijela troškova koje taj subjekt ima pri održavanju te infrastrukture.”

15.

U skladu s člankom 17. Zakona o poticanju razvoja, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (predsjednik Ureda za elektroničke komunikacije, Poljska, u daljnjem tekstu: predsjednik UEK‑a) je 10. svibnja 2017. zatražio od telekomunikacijskog društva i mrežnog operatora TOYA sp. z o.o. da dostavi informacije o uvjetima pristupa njegovoj fizičkoj infrastrukturi. Predsjednik UEK‑a je 6. prosinca 2017. pokrenuo upravni postupak radi određivanja uvjeta pristupa fizičkoj infrastrukturi društva TOYA. Predsjednik UEK‑a je od 8. ožujka do 7. travnja 2018. odnosno od 3. srpnja do 2. kolovoza 2018. vodio dva zasebna savjetovanja u okviru tog postupka. Dana 11. rujna 2018. donio je odluku na temelju nacionalnog zakonodavstva kojim je provedena Direktiva 2014/61, kojom je društvu TOYA naloženo da bude spremno sklopiti ugovore i prihvatiti zahtjeve za pristup njegovoj fizičkoj infrastrukturi (u daljnjem tekstu: sporna odluka). Predsjednik UEK‑a je istog dana donio šest sličnih odluka u odnosu na šest drugih telekomunikacijskih operatora.

16.

U spornoj odluci je navedeno da njezinu pravnu osnovu čini, među ostalim, članak 18. stavak 3. u vezi s člankom 17. Zakona o poticanju razvoja. U njoj su utvrđeni uvjeti pristupa fizičkoj infrastrukturi društva TOYA u obliku kabelske kanalizacije (Prilog 1.) i telekomunikacijske kanalizacije u zgradama (Prilog 2.). Njome je društvu TOYA naloženo da bude spremno sklopiti okvirne ugovore i pojedinačne ugovore te da prihvati zahtjeve za pristup fizičkoj infrastrukturi u skladu s navedenim uvjetima pristupa.

17.

U spornoj je odluci navedeno da je odabir članka 17. stavka 1. Zakona o poticanju razvoja kao njezine pravne osnove opravdan s obzirom na cilj da se osigura da telekomunikacijska poduzeća imaju pristup fizičkoj infrastrukturi, što uključuje njezino zajedničko korištenje, kako bi mogla postaviti telekomunikacijske mreže velike brzine. U dijelu sporne odluke koji se odnosi na regulatorne ciljeve navedeno je da je predsjednik UEK‑a uzeo u obzir nekoliko strateških dokumenata, uključujući Digitalnu agendu, o kojoj se govori u točki 34. ovog mišljenja, i ciljeve utvrđene u Direktivi 2014/61, osobito one izložene u uvodnim izjavama 4. i 9. te direktive. U spornoj je odluci usto navedeno da će ona doprinijeti usklađivanju rokova, postupaka i tržišnih cijena povezanih sa stavljanjem odnosne kabelske kanalizacije na raspolaganje.

18.

U spornoj se odluci govori o PIKE‑ovu prigovoru ( 10 ) da je načelo proporcionalnosti povrijeđeno u odnosu na subjekte s malim tržišnim udjelom u vezi s kojima nije utvrđeno postojanje tržišnih problema. Kao odgovor na taj prigovor, u spornoj se odluci pojašnjava da se postupak pred predsjednikom UEK‑a odnosio na rješavanje sporova o pristupu kabelskoj kanalizaciji. Što se tiče uvjeta pod kojima predsjednik UEK‑a može donositi odluke kojima se određuju uvjeti pristupa fizičkoj infrastrukturi, u Zakonu o poticanju razvoja ne govori se ni o razmjeru dotične infrastrukture ni o broju sporova.

19.

U spornoj se odluci govori i o zahtjevima iz članka 22. stavka 1. i stavka 2. Zakona o poticanju razvoja prema kojima predsjednik UEK‑a mora u pogledu pristupa fizičkoj infrastrukturi donijeti odluku koja uzima u obzir potrebu da se osiguraju nediskriminirajući i proporcionalni uvjeti pristupa fizičkoj infrastrukturi te naknade u iznosu koji telekomunikacijskom poduzeću omogućuje da pokrije troškove pružanja takvog pristupa. U tu je svrhu potrebno voditi računa o ciljevima članka 8. Okvirne direktive.

20.

Društvo TOYA spornu odluku pobija pred Sądom Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi). Ono smatra da, sukladno članku 3. stavcima 2. i 5. te članku 1. stavku 4. Direktive 2014/61, kao i njezinoj uvodnoj izjavi 12. u vezi s člankom 8. stavcima 2. i 3. Direktive o pristupu i člankom 8. stavkom 5. točkom (f) Okvirne direktive, nacionalno regulatorno tijelo može samo od telekomunikacijskih operatora sa ZTS‑om zahtijevati da objave referentnu ponudu u smislu članka 9. Direktive o pristupu. Sporna se odluka protivi pravu Unije zato što nije provedena analiza tržišta kako bi se utvrdilo ima li društvo TOYA ZTS te zato što ne postoji nikakav spor o pristupu fizičkoj infrastrukturi u smislu članka 3. stavka 5. Direktive 2014/61.

21.

Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu usklađenosti s pravom Unije odredbi nacionalnog prava na kojima se temelji sporna odluka te, osobito, u pogledu tumačenja Direktive 2014/61 u vezi s Direktivom o pristupu. Nadalje, s obzirom na to da su potonja direktiva i Okvirna direktiva stavljene izvan snage i zamijenjene Direktivom (EU) 2018/1972 o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija ( 11 ), sud koji je uputio zahtjev pita koje se Unijine direktive primjenjuju. On je stoga prekinuo postupak i Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:

Eventualno (verzija II.):

22.

Društvo TOYA, predsjednik UEK‑a, grčka i poljska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja.

23.

Htio bih iznijeti tri uvodna zapažanja u pogledu opsega zahtjeva, pri čemu se prvo odnosi na dvojbe koje sud koji je uputio zahtjev ima u pogledu toga koja je Unijina direktiva vremenski primjenjiva.

24.

Sporna odluka donesena je 11. rujna 2018. Kako sud koji je uputio zahtjev i društvo TOYA ističu, ona je nastavila proizvoditi učinke i nakon što su člankom 125. Direktive 2018/1972, 21. prosinca 2020., Okvirna direktiva i Direktiva o pristupu stavljene izvan snage.

25.

Okvirna direktiva i Direktiva o pristupu bile su na snazi kada je sporna odluka donesena. One su stoga relevantne za ocjenjivanje usklađenosti s pravom Unije nacionalnih pravnih odredbi na kojima se ta odluka temelji. Direktiva 2018/1972 još je uvijek na snazi na datum iznošenja ovog mišljenja te njezina primjenjivost nije sporna.

26.

Iz toga proizlazi da Sud treba odgovoriti na prvo, a ne na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev.

27.

Kao drugo, očitovanja društva TOYA, predsjednika UEK‑a i poljske vlade sadržavaju podrobne analize sporne odluke i njezine pravne osnove ( 12 ). Međutim, sâmo društvo TOYA priznaje da je u postupku iz članka 267. UFEU‑a, koji se zasniva na jasnom razgraničenju funkcija nacionalnih sudova i Suda, nacionalni sud jedini ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice iz glavnog postupka te tumačiti i primijeniti nacionalno pravo ( 13 ). Nije na Sudu da odlučuje o prirodi ili o obilježjima nacionalne odluke ili nacionalnog zakonodavstva na kojem se temelji.

28.

Kao treće, Komisija u svojim očitovanjima objašnjava da se pri izvršavanju ovlasti nacionalnog regulatornog tijela kojima nameće ex ante uvjete na temelju Direktive 2014/61 moraju poštovati određena načela i postupovni zahtjevi koji proizlaze iz te direktive, Okvirne direktive, Direktive o pristupu i Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev ne proizlazi da sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da razjasni to pitanje. Na njega se, uostalom, niti jedna druga stranka nije osvrnula u svojim očitovanjima. Sud se stoga ne treba baviti tom problematikom.

29.

Kako proizlazi iz uvoda, čini se da prvo pitanje ima dva elementa. Kao prvo, protivi li se Direktivi 2014/61, u vezi s Direktivom o pristupu, to da nacionalno regulatorno tijelo nametne uvjete pružatelju elektroničke komunikacijske mreže koji nema ZTS? Kao drugo, protivi li se Direktivi 2014/61 to da nacionalno regulatorno tijelo takve uvjete nametne kada nema spora o pristupu fizičkoj infrastrukturi?

30.

Društvo TOYA smatra da na oba ta elementa treba potvrdno odgovoriti ( 14 ). Predsjednik UEK‑a, grčka i poljska vlada te Komisija s time se ne slažu, ali iz različitih razloga. Grčka vlada i Komisija oslanjaju se na tekstualno i kontekstualno tumačenje relevantnih direktiva. Predsjednik UEK‑a i poljska vlada svoja očitovanja usredotočuju na prirodu sporne odluke i njezine pravne osnove. Pozivaju se na odredbu minimalnog usklađenja iz članka 1. stavka 3. Direktive 2014/61 kako bi opravdali zakonitost mjera koje su društvu TOYA nametnute u skladu s nacionalnim pravom ( 15 ).

31.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst i ciljeve propisa kojeg je ona dio ( 16 ). Ovdje ću prvo razmotriti ciljeve i kontekst triju direktiva o kojima je riječ, a nakon toga tekst Direktive 2014/61.

32.

Godine 2002. pročišćen je velik broj direktiva i direktiva o izmjenama kako bi se olakšao razvoj tržišnog natjecanja u području telekomunikacija. Okvirnom direktivom omogućilo se nacionalnim regulatornim tijelima da urede relevantna tržišta s obzirom na načela prava tržišnog natjecanja te da odrede operatore sa ZTS‑om kojima se mogu nametnuti određene obveze s ciljem olakšavanja razvoja tržišnog natjecanja na tim tržištima. Usvojene su četiri posebne direktive, uključujući Direktivu o pristupu, kojom su uređeni pristup telekomunikacijskim mrežama i njihovo međusobno povezivanje. Zakonodavstvom usvojenim 2009. naglašena je potreba da se potaknu ulaganja, inovacije i mreže sljedeće generacije, a da se pritom ne promijene regulatorni ciljevi i načela sadržani u paketu direktiva usvojenih 2002. ( 17 ).

33.

Jedan od glavnih ciljeva zakonodavnih paketa iz 2002. i 2009. bilo je poboljšanje tržišnog natjecanja na način da se nacionalnim regulatornim tijelima olakša nametanje obveza operatorima sa ZTS‑om. Međutim, Okvirnom direktivom i Direktivom o pristupu predviđena je mogućnost da nacionalna regulatorna tijela obveze nameću i operatorima koji nemaju ZTS. U uvodnoj izjavi 23. Okvirne direktive govori se o zajedničkom korištenju opreme u korist gradskog planiranja, javnog zdravlja ili pitanja okoliša, po mogućnosti uz dobrovoljni pristanak zainteresiranih. Članak 12. Okvirne direktive, kako je izmijenjen Direktivom 2009/140/EZ ( 18 ), naslovljen je „Zajednička lokacija i zajedničko korištenje dijelova mreže i povezane opreme za davatelje električnih [elektroničkih] komunikacijskih mreža”. Njime je nacionalnim regulatornim tijelima omogućeno da, na osnovi transparentnih, objektivnih i nediskriminirajućih kriterija, u određenim okolnostima i pod određenim uvjetima nalože zajedničko korištenje opreme ili da poduzmu mjere za usklađivanje javnih radova. Primjena članka 12. Okvirne direktive nije uvjetovana time da nacionalno regulatorno tijelo prethodno utvrdi da telekomunikacijski operator ima ZTS ( 19 ). Člankom 5. stavkom 1. Direktive o pristupu omogućeno je državnim regulatornim tijelima da pod određenim uvjetima potiču i osiguraju odgovarajući pristup i međusobnu povezanost, ne dovodeći u pitanje mjere koje se mogu poduzeti u vezi s poduzećima sa ZTS‑om ( 20 ).

34.

Komisija je u svibnju 2010. objavila Europsku digitalnu agendu (u daljnjem tekstu: Digitalna agenda) namijenjenu ostvarenju održivih gospodarskih i društvenih koristi od jedinstvenog digitalnog tržišta utemeljenog na dostupnosti brzog i super brzog interneta ( 21 ). Zaključila je da bez intervencije postoji opasnost od neoptimalnog ishoda, to jest od toga da brze širokopojasne mreže budu koncentrirane u nekolicini zona visoke gustoće u koje bi bilo moguće ući samo uz visoke troškove te u kojima bi prevladavale visoke cijene. To je dovelo do usvajanja dviju inicijativa koje su relevantne u kontekstu ovog zahtjeva za prethodnu odluku.

35.

Kao prvo, Komisija je u rujnu 2010. izdala Preporuku 2010/572/EU ( 22 ) o uređenom pristupu sljedećoj generaciji pristupnih mreža. Ta se preporuka prije svega odnosi na mjere koje se nameću operatorima za koje je u postupku analize tržišta u smislu članka 16. Okvirne direktive utvrđeno da imaju ZTS. Međutim, ako bi to bilo opravdano činjenicom da je udvostručavanje infrastrukture gospodarski neučinkovito ili fizički neizvedivo, države članice usto su mogle poduzećima koja upravljaju elektroničkom komunikacijskom mrežom naložiti recipročno zajedničko korištenje opreme u skladu s člankom 12. Okvirne direktive koje je prikladno za rješavanje uskih grla u građevinskoj infrastrukturi i zaključnim segmentima mreža.

36.

Zasebno od toga, u Digitalnoj agendi je predloženo da nadležna tijela trebaju osigurati da se u okviru javnih i privatnih građevinskih radova sustavno postavljaju širokopojasne mreže i kablovi unutar zgrada, da se osiguravaju prava puta te da se bilježi raspoloživa pasivna infrastruktura koja je prikladna za provođenje kablova ( 23 ). Ta je inicijativa u konačnici dovela do usvajanja Direktive 2014/61, kojoj je cilj olakšati i potaknuti uvođenje elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine promičući zajedničko korištenje postojeće fizičke infrastrukture i omogućujući učinkovitije postavljanje nove fizičke infrastrukture kako bi trošak uvođenja takvih mreža bio što niži ( 24 ).

37.

Iz teksta Direktive 2014/61 jasno proizlazi da njezina primjena nije ograničena na situacije u kojima je za operatore određeno da imaju ZTS ili u kojima na tržištima ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje. Članci 3. i 4. Direktive 2014/61 odnose se na pristup fizičkoj infrastrukturi te na transparentnost u vezi s tom infrastrukturom. Operatori energetskih, vodoopskrbnih, prijevoznih i drugih komunalnih mreža, kao i pružatelji javnih telekomunikacijskih mreža, imaju pravo ponuditi pristup fizičkoj infrastrukturi. Svi mrežni operatori, a ne samo oni za koje je utvrđeno da imaju ZTS, moraju udovoljiti svim razumnim zahtjevima za pristup fizičkoj infrastrukturi pod pravičnim i razumnim uvjetima, uključujući cijenu, radi postavljanja elemenata elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina ( 25 ). Ako je pristup odbijen ili ako se ne može postići dogovor o posebnim uvjetima, uključujući cijenu, države članice moraju osigurati da bilo koja stranka ima pravo odnosno pitanje uputiti nadležnom nacionalnom tijelu za rješavanje sporova ( 26 ). To tijelo potom mora donijeti obvezujuću odluku o rješavanju spora, utvrđujući pritom pravične i razumne uvjete takvog pristupa te uključujući, prema potrebi, cijenu ( 27 ).

38.

Prema uvodnoj izjavi 12. Direktive 2014/61, kada se primjenjuju konkretnije regulatorne mjere (lex specialis), one bi trebale imati prednost pred minimalnim pravima i obvezama predviđenima tom direktivom (lex generalis). Dakle, Direktiva 2014/61 ne dovodi u pitanje regulatorni okvir iz Okvirne direktive i Direktive o pristupu. U uvodnoj izjavi 17. Direktive 2014/61 ističe se da su obveze koje se poduzećima za koja je određeno da imaju ZTS nameću u pogledu pristupa fizičkoj infrastrukturi već obuhvaćene posebnim regulatornim obvezama te da Direktiva 2014/61 te obveze ne dovodi u pitanje. U uvodnoj izjavi 31. govori se o mogućnosti da su države članice, na temelju članka 12. Okvirne direktive, već poduzele mjere u vezi sa zajedničkom lokacijom i zajedničkim korištenjem dijelova mreže i povezane opreme ( 28 ).

39.

Iz navedenog proizlazi da je cilj Direktive 2014/61 osigurati dostupnost elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine, koje se smatra digitalnom infrastrukturom društva sutrašnjice. Direktiva 2014/61 primjenjuje se u više sektora te se služi regulatornim mehanizmima kao što su transparentnost, upravni nadzor i rješavanje sporova u svrhe različite od poticanja tržišnog natjecanja kao takvog. Njome je uspostavljeno pravo traženja i ishođenja pristupa fizičkoj infrastrukturi koje je šire od onog koje u skladu s Okvirnom direktivom i Direktivom o pristupu postoji u odnosu na operatore za koje je utvrđeno da imaju ZTS. Budući da Okvirna direktiva i Direktiva o pristupu predviđaju mogućnost da se obveze u pogledu pristupa nametnu i operatorima za koje nije utvrđeno da imaju ZTS, između tih direktiva i Direktive 2014/61 nema sukoba ili proturječja.

40.

Direktivi o pristupu stoga se ne protivi to da nacionalno regulatorno tijelo operatorima za koje nije utvrđeno da imaju ZTS nametne uvjete u pogledu pristupa fizičkoj infrastrukturi. Drugim riječima, nacionalna regulatorna tijela mogu na temelju Direktive 2014/61 nametnuti uvjete i ako nije utvrđeno da na relevantnom tržištu ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje.

41.

Za potrebe razmatranja drugog elementa prvog pitanja, u kojem je riječ o tome protivi li se Direktivi 2014/61 to da nacionalno regulatorno tijelo nametne uvjete kada ne postoji spor o pristupu fizičkoj infrastrukturi, relevantna je činjenica da se, prema članku 1. stavku 2. te direktive, njome predviđaju minimalni zahtjevi. Članak 1. stavak 3. Direktive 2014/61 propisuje da države članice mogu zadržati ili uvesti mjere u skladu s pravom Unije koje nadilaze minimalne zahtjeve uspostavljene tom Direktivom s ciljem uspješnijeg olakšavanja i poticanja uvođenja elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine promičući zajedničko korištenje postojeće fizičke infrastrukture i omogućujući učinkovitije postavljanje nove fizičke infrastrukture kako bi trošak uvođenja takvih mreža bio što niži ( 29 ).

42.

Iako Direktiva 2014/61, shodno tomu, predviđa da će se njezini ciljevi ostvariti ex post rješavanjem sporova o uvjetima pristupa, uključujući cijenu, to jest nakon što su takvi sporovi već nastali, dopuštene su nacionalne mjere koje se poduzimaju radi uspješnijeg ostvarivanja tih ciljeva, a nadilaze one predviđene Direktivom 2014/61 ( 30 ).

43.

Komisija smatra da je cilj ex ante pristupa iz nacionalnog zakonodavstva olakšati uklanjanje značajnih prepreka pristupu fizičkoj infrastrukturi. Komisija i poljska vlada ističu da i ex ante pristup i ex post pristup služe olakšavanju ostvarenja ciljeva Direktive 2014/61. U tom je kontekstu zanimljivo istaknuti da, kako proizlazi iz sažetog izvješća o javnom savjetovanju o ocjeni i reviziji Direktive 2014/61, većina ispitanika smatra da poteškoće pri dogovaranju uvjeta pristupa s vlasnicima fizičke infrastrukture te spor ili neučinkovit postupak rješavanja sporova (ex post pristup) dovode do skupljeg i/ili dugotrajnijeg postavljanja mreža. Stoga nije nerazumno tvrditi da ex ante pristup predviđen poljskim zakonodavstvom ima, u smislu olakšavanja ostvarenja ciljeva kojima teži, određene prednosti u odnosu na ex post pristup opisan u Direktivi 2014/61.

44.

Prema mojem mišljenju, ako nacionalni sud utvrdi da ex ante pristup predviđen u nacionalnom zakonodavstvu ima isti cilj kao ex post pristup utvrđen u Direktivi 2014/61, to je nacionalno zakonodavstvo načelno spojivo s tom direktivom.

45.

Stoga predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi, Poljska) odgovori na sljedeći način:

Članku 8. stavku 3. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu) u vezi s člankom 3. stavkom 5. i člankom 1. stavcima 3. i 4. Direktive 2014/61/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o mjerama za smanjenje troškova postavljanja elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina, ne protivi se to da nacionalno regulatorno tijelo operatoru koji raspolaže fizičkom infrastrukturom, a koji je istodobno pružatelj javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ili mreža, ali koji nije određen kao operator sa značajnom tržišnom snagom, naloži da primjenjuje ex ante uvjete koje utvrđuje to tijelo, a kojima se uređuju načela pristupa fizičkoj infrastrukturi tog operatora, uključujući načela i postupke za sklapanje ugovora i primjenjive naknade za pristup, neovisno o postojanju spora o pristupu fizičkoj infrastrukturi tog operatora i postojanju djelotvornog tržišnog natjecanja.