Esta característica do sistema, que permite assegurar por via judiciária o sistema da repartição de competências, diz particularmente respeito à escolha do fundamento jurídico dos actos adoptados por uma instituição. No entender do Tribunal, esta escolha deve basear-se em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional

Acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, n.o 11 (45/86, Colect., p. 1493); acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, n.o 24 (68/86, Colect, p. 855).

Os tratados pretenderam assim que os domínios de competência das diferentes instituições e dos Estados-membros possam ser objecto de fiscalização não apenas política, mas também jurisdicional, mesmo quando está em causa o próprio legislador. Trata-se de uma opção que se afasta do sistema em vigor em numerosos Estados-membros — principalmente nos que não têm estrutura federal — mas que está inegavelmente ancorada na ordem jurídica comunitária. No acórdão proferido em 22 de Maio de 1985, num processo relativo à política comum de transportes, o Tribunal observa que a forma pela qual está organizada a resolução política dos conflitos não pode ter qualquer incidência sobre o modo de conceber a sua resolução judiciária

Acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho, n.o 18 (13/83, Recueil, p. 1513, 1556): A circunstância de o Parlamento Europeu ser simultaneamente a instituição da Comunidade que tem por missão exercer fiscalização política sobre as actividades da Comissão e, em certa medida, sobre as do Conselho, não é de molde a afectar a interpretação das disposições do Tratado relativas às vias de recurso das instituições. Ver também o n.o 12 do acórdão Comitologia, que contradiz este ponto de vista ou, pelo menos, o enfraquece implicitamente.

Admite-se geralmente que se, nesta estrutura de competências sujeita a fiscalização jurisdicional, não foi reconhecido ao Parlamento um lugar tão explícito como o que foi atribuído ao Conselho ou à Comissão, tal se deveu ao facto de o Parlamento, à partida, ter poderes bastante restritos. Se o Parlamento tivesse competências obrigatórias desde o início, teria também com certeza sido explicitamente incluído na estrutura de fiscalização jurisdicional criada pelo Tratado. Basta como indício o facto de, na medida em que o Parlamento possuía, apesar de tudo, competências geradoras de efeitos jurídicos para terceiros, ou as obteve posteriormente, estarem os conflitos de competência que daí podiam resultar submetidos a controlo do Tribunal

O seguinte considerando, extraído do acórdão proferido pelo Tribunal em 10 de Julho de 1986 no processo 149/85, Wybot (Colect., p. 2403), é revelador — para o tipo de conflitos em causa no presente litígio: No quadro do equilíbrio de poderes entre as instituições previsto pelos tratados, a prática do Parlamento Europeu não poderia, efectivamente, retirar às outras instituições uma prerrogativa que lhes ê atribuída pelos próprios tratados (n.o 23).

Não é porque tenha querido logo de início colocar o acento na fiscalização jurisdicional em matéria de competências que decidi basear a minha argumentação sobre esta premissa enquanto tal. Quis apenas sublinhar que não é certamente possível deduzir da estrutura institucional organizada pelo Tratado um argumento a priori contra a necessidade de fiscalização jurisdicional das competências de uma instituição, quando a necessidade dessa fiscalização resulte de outras considerações baseadas em disposições do Tratado.

Pode ainda acrescentar-se à enumeração precedente o direito de recurso (não restrito) de que o Parlamento dispõe em relação às decisões do Tribunal de Primeira Instância. Com efeito, o estatuto modificado do Tribunal dispõe que pode ser apresentado recurso das decisões finais do Tribunal de Primeira Instância, nomeadamente pelas instituições da Comunidade, independente de terem ou não intervindo no litígio perante este Tribunal

Ver artigo 49.o do estatuto do Tribunal de Justiça CEE-Euratom-CECA, na redacção mais recente dada pela Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom do Conselho, de 24 de Outubro de 1988 (JO 1989, C 215, p. 1).

Terá que se deduzir que, no acórdão Comitologia, o Tribunal renunciou à sua constante preocupação de garantir um sistema adequado e coerente de protecção jurídica? Certamente que não, como se poderá já deduzir do facto de que, como acabo de assinalar, o Tribunal se esforça por interpretar o artigo 175.o de uma forma excepcionalmente lata. Além disso, ao examinar o paralelismo entre a legitimidade activa e passiva do Parlamento, o acórdão refere-se explicitamente de seguida ao acórdão Os Verdes (no vigésimo considerando) e recorda que a interpretação aí dada se baseia na necessidade de criar um sistema completo de protecção jurisdicional dos particulares em relação aos actos das instituições comunitárias susceptíveis de ter efeitos jurídicos.

Quanto a mim, creio que é necessário ver antes no acórdão Comitologia uma recusa de satisfazer o pedido do Parlamento, o qual desejava ver introduzida uma mudança que alteraria em seu favor o equilíbio entre as instituições através de uma modificação do direito de interpor recursos de anulação perante o Tribunal (e, correspondentemente, uma recusa de aceitar o paralelismo entre a legitimidade activa e passiva do Parlamento) (décimo nono considerando). Com efeito, o abordar desta questão poderia ter surgido como uma ingerência do Tribunal num assunto tão delicado como o equilíbrio institucional entre as instituições comunitárias dotadas de competências ou prerrogativas normativas e, por conseguinte, como uma ingerência no processo político de decisão, mesmo tendo o Tribunal declarado precedentemente que a resolução judiciária e a resolução política dos conflitos deviam ser consideradas separadamente (ver n.o 3 e nota 5, supra) — declaração que, em todo o caso, contraditou implicitamente no acórdão Comitologia. Este perigo de ingerência parece tanto mais real quanto, como o Tribunal observou (no vigésimo sexto considerando), as competências do Parlamento foram largamente ampliadas por ocasião do Acto Único, sem que a essa ampliação tenha correspondido uma modificação das regras contidas no artigo 173.o do Tratado CEE, relativas ao direito de recurso. Com efeito, na altura da revisão dos tratados o Conselho recusou-se explicitamente a aceitar uma proposta da Comissão no sentido de atribuir ao Parlamento a mesma possibilidade ilimitada de interpor recursos de anulação de que dispõem o Conselho e a Comissão

Ver a declaração feita pelo comissário Ripa di Meana perante o Parlamento cm 9 de Outubro de 1986. A proposta da Comissão foi publicada no Boletim do Parlamento Europeu, JO 100.805/Add. 2. de 10.10.1985, p. 25.

Convém sublinhar que esta recusa não pode, em todo o caso, ser interpretada no sentido de que não permitiria em caso algum ao Tribunal o reconhecimento de um jus standi ao Parlamento com base no artigo 173.o do Tratado CEE. Com efeito, a proposta da Comissão que acabo de evocar visava a previsão no Tratado, quer da legitimidade activa, quer da legitimidade passiva do Parlamento. A rejeição desta proposta (o Acto Único foi assinado em Fevereiro de 1986) não impediu o Tribunal, de qualquer forma, de reconhecer a legitimidade passiva do Parlamento — e, assim, o seu jus standi como recorrido — no acórdão Os Verdes, proferido em 23 de Abril de 1986

Weiler, J.: Pride and Prejudice — Parlcmcnt/Council, Eur. L Rev., 1989, p. 334 e 345.

a Comunidade Económica Europeia é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado

Acórdão Os Verdes, já citado na nota 8, n.o 23.

Neste contexto, bem como nas presentes conclusões, entendo por protecção jurídica a possibilidade que qualquer titular de um direito, de uma competência ou de uma prerrogativa

Utilizo esta formulação lata aqui e nas páginas que se seguem para indicar que é indiferente saber de que tipo de direitos, no sentido mais lato da palavra, se trata.

A distinção efectuada antes entre os dois tipos de interpretação em função da respectiva finalidade tem uma consequência prática importante. Uma interpretação no sentido de (re)estruturar o equilíbio institucional entre o Conselho, a Comissão e o Parlamento — operação que, no meu entender, não compete ao poder judicial — implicaria a concessão ao Parlamento de um direito de recurso tão completo como aquele de que dispõem o Conselho e a Comissão; mas tal já não acontece com uma interpretação que vise assegurar uma protecção jurídica eficaz do Parlamento. Esta protecção só torna necessário um direito de recurso restrito, mais concretamente, um direito de recurso limitado à medida necessária para garantir os direitos, competências e prerrogativas próprias do Parlamento, ou seja, na medida em que o Parlamento tenha um interesse em agir que seja específico deste. A este respeito, tenho que sublinhar — e voltarei mais adiante a este ponto (ver n.os 12 e 14, infra) — que o Tribunal, no acórdão Comitologia, reconhece igualmente a necessidade de protecção das prerrogativas do Parlamento por via judiciária, mas que foi em particular à Comissão que confiou o cuidado de invocar esta protecção judiciária no que respeita aos recursos apresentados com base no artigo 173.o do Tratado CEE (n.o 27 do acórdão).

No acórdão Os Verdes, o Tribunal declarou que o n.o 1 do artigo 173.o do Tratado conferia ao Parlamento legitimidade para estar presente em juízo como parte passiva — ainda que não seja expressamente referido naquele artigo — devido à necessidade de fornecer a necessária protecção jurídica a terceiros particulares que se sintam lesados por um acto do Parlamento susceptível de produzir efeitos jurídicos em relação a eles. A questão que presentemente se coloca ao Tribunal é a de saber se aquela protecção jurídica — e, consequentemente, se a legitimidade do Parlamento para estar em juízo como parte passiva — deve ser atribuída a uma instituição que se pretende lesada na sua esfera de competências por um acto de outra instituição comunitária.

Nesta ordem de ideias, a comparação pertinente, do ponto de vista do conteúdo, não é entre a legitimidade do Parlamento para estar em juízo na qualidade de parte activa e na qualidade de parte passiva, mas antes a sua legitimidade para interpor recurso de anulação contra actos de outras instituições comunitárias, incluindo actos do Parlamento. Por outras palavras, a legitimidade activa do Parlamento é comparada aqui à legitimidade activa dos particulares (nomeadamente).

Isto não impede que, do ponto de vista da interpretação, a questão da legitimidade do Parlamento para estar em juízo na qualidade de recorrente suscite, no caso que agora nos ocupa, um problema de interpretação idêntico ao que se colocou no caso Os Verdes, no qual estava em causa a legitimidade do Parlamento para estar em juízo na qualidade de recorrido. No que respeita à qualidade de recorrente, com efeito, a segunda frase do n.o 1 do artigo 173.o não comporta qualquer referência expressa ao Parlamento nem sequer a outras instituições (que não o Conselho e a Comissão), tal como a primeira frase da mesma disposição legal não contém qualquer referência deste tipo no que respeita à qualidade de recorrido.

Assim, a questão crucial que se coloca com acuidade no presente litígio é a seguinte: a protecção jurídica de que o Parlamento deve dispor para defender os seus direitos, competências ou prerrogativas perante o juiz, deve ser menor do que a assegurada aos particulares (abstraindo momentaneamente da questão, examinada a seguir no n.o 17, de saber se o recorrente é directa e individualmente afectado)?

Não será porque estes últimos podem ser pessoas fiskas e, por esta razão, só eles podem invocar o n.o 1 do artigo 6.o e o artigo 13.o da convenção europeia dos direitos do homem, a qual lhes garante, em processo civil ou penal, o direito de serem julgados por um juiz independente ou, em caso de violação dos seus direitos ou liberdades, de obter protecção jurídica efectiva

Ver, por exemplo, o acórdão do Tribunal de 15 de Outubro de 1987, Heylens, n.o 14 (222/86, Colect., p. 4097).

Estou consciente de que, com esta afirmação, entro em contradição (num ponto limitado — ver n.o 14, infra — mas capital) com o que o Tribunal declarou no acórdão Comitologia; e é por esta razão que convido o Tribunal a rever a sua posição sobre este ponto específico. Com efeito, o Tribunal afirmou que o Parlamento não está totalmente desprovido de protecção quando está em causa assegurar o respeito dos seus direitos, competencias ou prerrogativas. Por um lado, a Comissão tem, nos termos do artigo 155.o do Tratado CEE, o dever de zelar por que as prerrogativas do Parlamento sejam respeitadas devendo, caso seja necessário, interpor ela pròpria recurso de anulação. Por outro lado, além dos Estados-membros também os particulares podem interpor recursos perante o Tribunal ou suscitar questões prejudiciais. Não me referirei aqui aos inconvenientes técnicos ligados a esta maneira de ver

Leia-se a este respeito (p. 387) o comentário de M. Thill, já citado na nota 14. Na falta de melhor solução, sugere a possibilidade de o Parlamento obrigar a Comissão, através de uma acção por omissão contra esta, a interpor recurso de anulação (na hipótese de aquela nao o ter feito por sua própria iniciativa), a fim de garantir os direitos e prerrogativas do Parlamento. O recurso a uma solução tão tortuosa c condenável em termos de economia processual demonstra ja à saciedade a necessidade de autorizar o Parlamento a interpor ele próprio recurso de anulação.

O representante da Comissão observou, com não menos pertinência, que qualquer decisão que não consagrasse o direito do Parlamento de interpor recursos de anulação para defender os seus direitos, competências e prerrogativas, poria necessariamente em causa a liberdade de apreciação autónoma da Comissão sobre a oportunidade de dar ou não início a um processo. Por um lado, a Comissão encontrar-se-ia colocada perante um conflito de interesses cada vez que não estivesse de acordo com o Parlamento quanto à solução a dar a um conflito de competências, como acontece no caso em apreciação: para defender as prerrogativas do Parlamento ser-lhe-ia, nesse caso, necessário interpor um recurso de anulação contra o Conselho (contra si própria, mesmo) em relação a uma solução que ela própria considerava correcta e em relação à qual tinha talvez sido ela a tomar a iniciativa? Em meu entender, esse estado de coisas não seria compatível com uma boa administração da justiça, que deve evitar os conflitos de interesses.

O facto de o n.o 1 tratar do direito de recurso de órgãos de direito público (os Estados-membros ou as instituições da Comunidade) fala em favor da opção por este, enquanto que o facto de o n.o 2 criar um direito de recurso restrito ligado a um interesse próprio fala por sua vez em favor da opção por este. Permitam-me que diga, desde já, que a minha preferência vai para o n.o 1 do artigo 173.o O Parlamento faz parte, com toda a evidência, da categoria de órgãos de direito público que, mesmo quando agem para defender um interesse próprio, o fazem em nome de um determinado aspecto de interesse comum. Todavia, quero observar em primeiro lugar que, atendendo à evolução da jurisprudência do Tribunal, o n.o 2 do mesmo artigo também não será inadequado para dar forma ao jus standi do Parlamento. Isto permitirá melhor a localização da construção deste jus standi no n.o 1 do artigo 173.

Esta tendência manifesta-se também na jurisprudência do Tribunal. No acórdão União Sindical, proferido em 8 de Outubro de 1974

Acórdão de 8 de Outubro de 1974, Union Syndieale/Consclho (175/73, Recueil, p. 917).

Nos casos em que um regulamento concede às empresas queixosas garantias processuais facultando-lhes exigir à Comissão verificar uma infracção às normas comunitárias, estas empresas devem dispor de uma via de recurso destinada a proteger os seus legítimos interesses (n.o 23).

Parece-me que, tendo em atenção esta jurisprudência, não é possível excluir que o direito de recurso do Parlamento se possa também basear no n.o 2 do artigo 173.o Com efeito, como já sublinhei anteriormente, este direito (restrito) de recurso baseia-se numa necessidade de protecção jurídica para garantir direitos ou competências próprias. Ora, é precisamente isto o que está em causa no presente caso, pois o Parlamento invoca o direito de cooperação que lhe é conferido pelo n.o 1 do artigo 100.o-A do Tratado. Uma vez que o Parlamento sustenta agora que não foi suficientemente associado à elaboração de um regulamento (no caso concreto o Parlamento reivindica competência de cooperação em lugar de competência consultiva), deve poder dispor da possibilidade de recurso por forma a poder defender os seus interesses legítimos, para retomar a fórmula usada no acórdão Cofaz, tal como as empresas em causa no acórdão que acabo de citar deviam dispor daquela possibilidade para beneficiar das garantias processuais que lhes eram atribuídas. Isto tem, também, aplicação quando o acto em questão é um regulamento que, como no mencionado acórdão Timex, é simultaneamente uma decisão que afecta o recorrente directa e individualmente, em atenção ao papel que este desempenhou no processo de elaboração do regulamento.

É verdade que, nos casos que acabo de citar, estavam em causa empresas que se sentiam lesadas nos respectivos interesses materiais pelo conteúdo de uma decisão ou pela recusa de uma autoridade competente de dar início a um processo. Tratando-se de uma instituição de direito público, parece-me que a violação de formalidade essencial que a afecte é tão fundamental ou essencial como o será para uma empresa a violação dos seus interesses patrimoniais.

Se se adoptar esta solução, a definição dos casos nos quais se pode considerar que o Parlamento age para defender o seu próprio campo de competência colocará sem dúvida problemas de aplicação, como acontece frequentemente — ainda que tal não se verifique, parece-me, no presente caso, pois aqui é claro que a alegada violação afecta interesses próprios do Parlamento. Com efeito, se o Tribunal desse provimento ao recurso do Parlamento quanto ao mérito da causa, o Conselho ver-se-ia obrigado a fazer uso do processo de concertação com o Parlamento. Ora, não existirá sempre, e faltará muito frequentemente, um interesse próprio tão nítido na anulação de um acto impugnado. Imagine-se, por exemplo, um caso em que o Parlamento afirmasse que um regulamento do Conselho não tinha qualquer fundamento jurídico no Tratado

Outro exemplo de um processo no qual näo estavam cm causa as competências próprias do Parlamento ć o caso da política comum dos transporta (já citado na nota 5), no qual o Parlamento pediu ao Tribunal (com base no artigo 175.o do Tratado CEE, 6 certo) que declarasse que a nao organização de uma política comum de transportes por parte do Conselho era incompatível com o Tratado.