Dette særlige forhold ved ordningen, hvorved det retligt kan sikres, at kompetencefordelingen overholdes, vedrører navnlig spørgsmålet om valg af hjemmel for retsakter, der udstedes af en institution. Domstolen har fastslået, at valget skal foretages på grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterprøve

Dora af 26. marts 1987, Kommissionen mod Rådet, præmis 11 (45/86, Sml. s. 1493), og dom af 23. februar 1988, Det Forenede Kongerige mod Rådet, præmis 24 (68/86. Sml. s. 855).

Således som Traktaterne er affattet, har man ønsket, at de forskellige institutioners og medlemsstaternes kompetenceområder kan undergives ikke alene en politisk, men også en judiciel kontrol, også når det er lovgiver selv, der er berørt. Denne løsning er en afvigelse fra den ordning, der gælder i en række medlemsstater — navnlig de medlemsstater, der ikke er forbundsstater — men er umiskendeligt forankret i Fællesskabets retsorden. I den dom, Domstolen afsagde den 22. maj 1985 i en sag om den fælles transportpolitik, bemærkede Domstolen endvidere, at den måde, hvorpå konflikter reguleres politisk, er uden betydning for, hvorledes de bør reguleres retligt

Dom af 22. maj 1985, Parlamentet mod Rådet, præmis 18 (13/83, Sml. s. 1513, 1556): Den omstændighed, at Europa-Parlamentet samtidig er den fællesskabsinstitution, der har til opgave at udøve en politisk kontrol med Kommissionens, og i en vis udstrækning også Rådets virke, er uden betydning for fortolkningen af de traktatsbestemmelser, der omhandler institutionernes adgang til at anlægge sag. Jf. også præmis 12 i dommen i komitologi-sagen, som modsiger dette synspunkt, eller i det mindste implicit afsvækker det.

Det antages i almindelighed, at når Parlamentet i den kompetenceopbygning, der kan efterprøves retsligt, ikke udtrykkeligt er tillagt en retsstilling som Rådet eller Kommissionen, skyldes det, at Parlamentet fra starten kun havde meget begrænsede beføjelser. Hvis Parlamentet allerede fra begyndelsen havde haft obligatoriske kompetenceområder, ville det sandsynligvis være blevet medtaget i den judicielle kontrolordning, der indførtes ved Traktaten, på samme udtrykkelige måde. Et fingerpeg i den retning kan være, at i det omfang Parlamentet trods alt havde en kompetence, der kunne udløse retsvirkninger over for tredjemand, eller har opnået en sådan kompetence efterfølgende, var de kompetencekonflikter, som dette kunne udløse, omfattet af Domstolens prøvelsesret

Følgende uddrag af Domstolens dom af 10. juli 1986 i sag 149/85, Wybot (Sml. s. 2403) er betegnende for den form for konflikt, den foreliggende sag drejer sig om: Når henses til den kompetencefordeling mellem institutionerne, som er fastslået i Traktaterne, kan Europa-Parlamentets praksis ikke bevirke, at de andre institutioner mister en ret, som har hjemmel i Traktaterne (præmis 23).

Det er ikke, fordi jeg som udgangspunkt har villet lægge vægt på den judicielle kontrol med hensyn til kompetence, at jeg vil lægge dette synspunkt til grund for mit ræsonnement. Kun vil jeg understrege, at man givetvis ikke i den institutionelle opbygning, der er gennemført ved Traktaten, a priori kan hente et argument imod et krav om en judiciel kontrol af en institutions kompetence, såfremt kravet om en sådan kontrol ud fra andre synspunkter følger af Traktatens bestemmelser.

Hertil skal jeg også føje, at Parlamentet har en (ubegrænset) søgsmålskompetence i relation til afgørelserne fra Retten i Første Instans. Således bestemmer den ændrede statut for Domstolen, at der kan iværksættes appel, blandt andet af fællesskabsinstitutionerne, af afgørelser, hvorved den pågældende sags behandling ved Retten er blevet afsluttet, uanset om institutionerne har interveneret i den pågældende sag for Retten

If. artikel 49 i statutten for EØF-Euratom-EKSF-Domstolen, senest ændret ved Rådets afgorelse 88/591/EKSF, EØF, Euratom af 24. oktober 1988 (EFT 1989 C 215, s. 1).

Følger det heraf nødvendigvis, at Domstolen i dommen i komitologi-sagen tog afstand fra sit principielle ønske om at sikre en rimelig og sammenhængende retsbeskyttelsesordning? Sikkert ikke, hvilket man, som jeg netop har nævnt, kan se deraf, at Domstolen bestræber sig på at fortolke artikel 175 særdeles vidt. Ved behandlingen af spørgsmålet om parallelitet mellem Parlamentets status som henholdsvis sagsøger og sagsøgt henvises der oven i købet i dommen udtrykkeligt til dommen i Les Verts-sagen (præmis 20) og til, at den er baseret på et ønske om at tilvejebringe en fuldstændig retsbeskyttelse for private i forhold til akter fra Fællesskabets institutioner, der kan have retsvirkninger.

Personligt mener jeg, at der i dommen i komitologi-sagen snarere ligger en afvisning af Parlamentets krav om, at der indføres en ændring, som ville forskyde ligevægten mellem institutionerne til fordel for Parlamentet derved, at der gennemførtes ændringer med hensyn til retten til at rejse annullationssøgsmål ved Domstolen (og tilsvarende en afvisning af, at der er parallelitet mellem Parlamentets status som henholdsvis sagsøger og sagsøgt) (præmis 19). Det ville have kunnet se ud, som om Domstolen derved ville have taget stilling til et anliggende, der er lige så prækært som den institutionelle ligevægt mellem EF-institutionerne med hensyn til kompetenceområder og retsanordnende beføjelser, og følgelig som en indblanding i den politiske beslutningsproces, selv om Domstolen tidligere havde bemærket — en bemærkning, som den dog indirekte modsagde i dommen i komitologi-sagen — at der måtte sondres mellem den retlige regulering og den politiske regulering af konflikter (jf. punkt 3 og fodnote 5 ovenfor). En sådan risiko for tilsyneladende indblanding var reel nok. Som Domstolen nemlig bemærkede (i præmis 26), blev Parlamentets beføjelser væsentligt udvidet i forbindelse med Den Fælles Akt, idet der dog ikke derved gennemførtes ændringer af reglerne i EØF-Traktatens artikel 173 om søgsmålsret. I forbindelse med ændringen af Traktaterne afviste Rådet således udtrykkeligt et forslag fra Kommissionen om, at Parlamentet gives samme ubegrænsede mulighed for at rejse annullationssøgsmål som Rådet og Kommissionen

Jf. erklæring fra kommissær Ripa di Meana i Parlamentet den 9. oktober 1986. Kommissionens forslag blev offentliggjort i Europa-Parlamentets Bulletin, 100805/Suppl. 2 af 10.10.1985, s. 25.

Her må jeg straks understrege, at afvisningen ikke kan fortolkes på den måde, at Domstolen wider ingen omstændigheder ville kunne anerkende, at Parlamentet har søgsmålskompetence i henhold til EØF-Traktatens artikel 173. Formålet med det kommissionsforslag, som jeg netop har omtalt, var, at både Parlamentets status som sagsøger og som sagsøgt skulle optages i Traktaten. Den omstændighed, at forslaget blev afvist (Den Fælles Akt blev undertegnet i februar 1986), forhindrede imidlertid ikke, at Domstolen anerkendte Parlamentets status som sagsøgt i dommen i Les Verts-sagen, som blev afsagt den 23. april 1986

Jf. Weiler, J.: Pride and Prejudice — Parlement /Conseil, Eur. L Rev., 1989, s. 334, 345.

Det Europæiske Økonomiske Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er Traktaten

Dommen i Les Verts-sagen, allerede nævnt i fodnote 8, præmis 23.

I den sammenhæng og i dette forslag til afgørelse forstår jeg ved retsbeskyttelse den mulighed, der tilkommer en indehaver af en rettighed, en kompetence eller en beføjelse

Jeg anvender denne vide formulering her og i det følgende for at angive, at det er irrelevant, hvilke former for rettigheder, i dette ords videste forstand, der er tale om.

Den sondring, jeg har foretaget ovenfor, mellem de to former for fortolkning ud fra deres formål, har betydelige konsekvenser i praksis. Selv om en fortolkning, hvorved der tilsigtes en omstrukturering af den institutionelle ligevægt mellem Rådet, Kommissionen og Parlamentet — hvilket efter min opfattelse ikke henhører under den dømmende magt — måtte medføre, at Parlamentet tillægges en lige så fuldstændig søgsmålsret som den, som Rådet og Kommissionen har, gælder dette ikke for en fortolkning, hvorved der søges tilvejebragt en effektiv retsbeskyttelse for Parlamentet. En sådan beskyttelse forudsætter kun en begrænset søgsmålsret, det vil sige en søgsmålsret, der har det omfang, der er nødvendigt for at sikre Parlamentets egne rettigheder, kompetencer og beføjelser, det vil sige i det omfang Parlamentet har en egen retlig interesse. I den forbindelse vil jeg understrege — og jeg vender senere tilbage hertil (nedenfor under punkt 12 og 14) — at Domstolen i dommen i komitologi-sagen også anerkendte, at det er nødvendigt at sikre en retslig beskyttelse af Parlamentets beføjelser, men at det specielt påhviler Kommissionen at gøre en sådan beskyttelse gældende, når der er tale om søgsmål anlagt i henhold til EØF-Traktatens artikel 173 (dommens præmis 27).

I dommen i Les Verts-sagen fastslog Domstolen, at Traktatens artikel 173, stk. 1, tillægger Parlamentet kompetence til at optræde som sagsøgt — selv om Parlamentet ikke udtrykkeligt er nævnt i den pågældende artikel — hvilket skyldes et krav om, at tredjemænd, som mener sig krænket af en retsakt fra Parlamentet, som kan have retsvirkninger for dem, sikres den fornødne retsbeskyttelse. Det spørgsmål, der er det centrale i sagen her, er, om en sådan retsbeskyttelse — og følgelig om Parlamentets kompetence til at optræde i en sag som sagsøger — skal tillægges en institution, hvis beføjelser efter dens opfattelse er blevet tilsidesat gennem en retsakt udstedt af en anden EF-institution.

I denne sammenhæng er det ud fra et materielt synspunkt ikke relevant at sammenligne Parlamentets status som sagsøger med dens status som sagsøgt, men derimod relevant at sammenligne dets status som sagsøger i et annullationssøgsmål rejst til prøvelse af andre EF-institutioners retsakter med privates kompetence til at anlægge sag til prøvelse af EF-institutioners retsakter, herunder Parlamentets. Parlamentets partsstatus som sagsøger sammenlignes med andre ord her med (navnlig) privates partsstatus som sagsøgere.

Dette betyder ikke, at det spørgsmål om Parlamentets kompetence til at optræde som sagsøger, som opstår i den her foreliggende sag, ikke ud fra et fortolkningsmcessigt synspunkt svarer til det problem, der forelå i Les Verts-sagen, som drejede sig om Parlamentets partsstatus som sagsøgt. For så vidt angår Parlamentets partsstatus som sagsøger, henvises der i artikel 173, stk. 1, andet punktum, hverken udtrykkeligt til Parlamentet eller til andre institutioner (end Rådet og Kommissionen), ligesom artikel 173, stk. 1, første punktum, ikke indeholder en sådan henvisning, for så vidt angår dets status som sagsøgt.

Det centrale spørgsmål, der med al ønskelig tydelighed rejser sig i den foreliggende sag, er således følgende: Skal den retsbeskyttelse, som Parlamentet må sikres for ad rettens vej at kunne værne om sine rettigheder, kompetenceområder og beføjelser, være mindre end den, der sikres private (og her ser jeg lige nu bort fra spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren berøres umiddelbart og individuelt; det vil jeg behandle nedenfor under punkt 17)?

Dette skyldes dog ikke, at sidstnævnte kan være fysiske personer, og at de derfor kan påberåbe sig Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 1, og artikel 13, hvorefter de i borgerlige sager og straffesager er sikret rettergang ved en uafhængig domstol, og at de, såfremt deres rettigheder og friheder krænkes, kan opnå en effektiv oprejsning

Jf. f.eks. Domstolens dom af 15. oktober 1987, Heylens, præmis 14 (sag 222/86; Sml. s. 4097).

Jeg er vel klar over, at denne opfattelse (vedrørende et isoleret, men meget vigtigt punkt, jfr. nedenfor under punkt 14) er i strid med, hvad Domstolen udtalte i dommen i komitologi-sagen, og jeg skal derfor opfordre Domstolen til at tage sin opfattelse på dette begrænsede punkt op til fornyet overvejelse. Domstolen bemærkede således, at Parlamentet ikke er uden retsbeskyttelse, når der skal værnes om dets rettigheder, kompetenceområder og beføjelser. For det første påhviler det i henhold til EØF-Traktatens artikel 155 Kommissionen at påse, at reglerne om Parlamentets beføjelser overholdes, og Kommissionen skal herved om fornødent selv rejse annullationssøgsmål. For det andet kan ikke alene medlemsstaterne, men også private, anlægge sag ved Domstolen eller udløse et præjudicielt spørgsmål. Jeg skal ikke her komme nærmere ind på de tekniske ulemper, der er forbundet med dette synspunkt

Se i den forbindelse den kommentar (s. 387) af M. Thill, som jeg allerede har nævnt ovenfor under fodnote 14. I mangel af en bedre losning foreslår han, at Parlamentet gennem et passivitetssøgsmål anlagt mod Kommissionen skal kunne tvinge denne til at rejse annullationssogsmal (såfremt den ikke selv matte have gjort det pa eget initiativ) med henblik på at sikre Parlamentets retligncdcr og beføjelser. Den omstændighed, at man mi tv tit en ud fra retsplejebensyn sa kroget og tvivlsom konstruktion, viser allerede i sig selv, at Parlamentet selv bor kunne rejse annullationssogsmal.

Med samme relevans bemærkede Kommissionen, at en afgørelse, hvorved det ikke fastslås, at Parlamentet kan rejse annullationssøgsmål for at sikre sine egne rettigheder, kompetenceområder og beføjelser, nødvendigvis vil antaste Kommissionens selvstændige vurdering af, om det er hensigtsmæssigt at anlægge sag eller ej. Kommissionen ville desuden stå over for en interessekonflikt hver gang den ikke var enig med Parlamentet om, hvordan en interessekonflikt skal løses, således som det er tilfældet i den sag, der behandles i dag: skal Kommissionen for at sikre Parlamentets beføjelser i så fald rejse annullationssøgsmål mod Rådet (eller måske endda mod sig selv) til prøvelse af en løsning, som efter dens egen opfattelse var korrekt, og som den selv havde taget initiativ til? En sådan situation stemmer efter min opfattelse ikke overens med retsplejehensyn, som bør forhindre, at interessekonflikter opstår.

Den omstændighed, at stk. 1 omhandler offentligretlige organers søgsmålsret (medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner), peger umiddelbart i retning af stk. 1, mens den omstændighed, at der i henhold til stk. 2 er indført en begrænset søgsmålsret, der er knyttet til en egen retlig interesse, umiddelbart taler for netop stk. 2. Lad mig på dette sted straks bemærke, at jeg selv er mest stemt for stk. 1 i artikel 173. Parlamentet hører klart til den gruppe af offentligretlige organer, som, selv når de handler for at varetage en egen interesse, gør det ud fra et bestemt angivet aspekt omkring almenvellet. Først og fremmest skal jeg dog bemærke, at ud fra udviklingen i Domstolens praksis er artikel 173, stk. 2, heller ikke uegnet som hjemmel for Parlamentets søgsmålskompetence. På den baggrund vil jeg bedre kunne udforme Parlamentets processuelle stilling ud fra artikel 173, stk. 1.

Denne tendens gør sig også gældende i Domstolens praksis. Allerede i dommen i Union syndicale-sagen af 8. oktober 1974

Dom af 8. oktober 1974, Union syndicale mod Rådet (175/73, Sml. s. 917).

EØF-Traktatens artikel 210, som bestemmer, at Fællesskabet har status som juridisk person, er ikke til hinder for ovennævnte synspunkt; bestemmelsen tillægger Fællesskabet status som juridisk person i bestemte retsforhold, nemlig efter international ret. Bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for, at der i intern fællesskabsret tillægges en institution eller et organ en søgsmåls-kompetence, når de efter materielle, formelle eller institutionelle retsregler er tillagt en bestemt retsstilling.

klagende virksomheder, der ved en forordning er tillagt processuelle garantier, hvorefter de kan fremsætte en begæring til Kommissionen om konstatering af en overtrædelse af fællesskabsretten, også må have adgang til at anlægge sag med henblik på beskyttelse af deres berettigede interesser (præmis 23).

For mig at se kan det på baggrund af den dom ikke afvises, at Parlamentets søgsmålsret også kan støttes på artikel 173, stk. 2. Som jeg allerede har understreget, er en sådan (begrænset) søgsmålsret baseret på et krav om retsbeskyttelse med henblik på at kunne sikre egne rettigheder og kompetenceområder. Og det er netop, hvad der er tale om i den foreliggende sag, eftersom Parlamentet har påberåbt sig den ret til samarbejde, det er tillagt i henhold til Traktatens artikel 100 A, stk. 1. Når Parlamentet i den forbindelse gør gældende, at det ikke har været tilstrækkeligt involveret i udarbejdelsen af en forordning (Parlamentet har anført, at det i den konkrete sag må have en kompetence til samarbejde og ikke en kompetence til at blive hørt), må det tillægges en søgsmålsret for at kunne beskytte sine berettigede interesser for at anvende formuleringen i dommen i Cofaz-sagen, ganske som de virksomheder, der var parter i de sager, jeg netop har nævnt, måtte have en sådan mulighed for at udnytte de proceduremæssige garantier, de havde. Dette er også tilfældet, når den anfægtede retsakt er en forordning, der, som det hedder i dommen i Timex-sagen, er en beslutning, som berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt, set på baggrund af den rolle, sagsøgeren har måttet indtage i proceduren omkring udarbejdelsen af forordningen.

Ganske vist var der i de sager, jeg netop har nævnt, tale om virksomheder, hvis økonomiske interesser var krænket på grund af beslutningens indhold eller på grund af, at den kompetente myndighed havde afvist at indlede en procedure. Når der er tale om en offentligretlig institution, er overtrædelsen af en væsentlig formforskrift, som berører den, lige så væsentlig og grundlæggende, som en krænkelse af økonomiske interesser er for en virksomhed.

Hvis man vælger den løsning, vil en afgrænsning af de tilfælde, hvor Parlamentet må antages at handle med henblik på at beskytte sit eget kompetenceområde, utvivlsomt give anledning til problemer i praksis, således som det ofte er tilfældet — selv om det for mig at se ikke forholder sig således i den foreliggende sag, fordi det her er klart, at den påståede tilsidesættelse berører Parlamentets egne interesser. Hvis Domstolen måtte give Parlamentet medhold i dettes påstande vedrørende realiteten, ville Rådet være tvunget til at anvende samrådsproceduren med Parlamentet. Der vil dog langt fra altid være en egentlig interesse i, at den udstedte retsakt annulleres. Man kan blot forestille sig, at Parlamentet gør gældende, at en rådsforordning overhovedet ikke har hjemmel i Traktaten

Et andet eksempel pá en sag, hvor Parlamentets egen kompetence ikke var omtvistet, er sagen om den fælles transportpolitik (allerede nævnt under note 5), hvor Parlamentet (ganske vist i henhold til EØF-Traktatens artikel 175) havde nedlagt pastand om, at det statueredes, at den omstændighed, at Rådet ikke havde gennemfort en fælles transportpolitik, var i strid med Traktaten.