I.

Uvod

1.

Može li država članica uvjetovati produljenje dozvole boravka izdane državljaninu treće zemlje radi spajanja obitelji time da potonji nedvojbeno utvrdi svoj identitet predočenjem putovnice koja važi za trajanja dozvole boravka?

2.

To je u biti predmet prethodnih pitanja koja je Sudu uputio Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (Upravni sud u Malmöu, Migracijski sud, Švedska).

3.

Ta se pitanja postavljaju u okviru spora između osobe A, gambijskog državljanina, i Migrationsverketa (Ured za migracije, Švedska) jer je potonji odbio osobi A produljiti dozvolu boravka uz obrazloženje da se njegov identitet nije mogao nedvojbeno utvrditi. Ta je odluka donesena u posebnom kontekstu jer su norveška tijela za dotičnu osobu izdala upozorenje u Schengenskom informacijskom sustavu (SIS) u svrhu zabrane ulaska, osobito zbog višestrukih pseudonima koje je rabila na temelju krivotvorenih putovnica.

4.

Ovaj je predmet prilika za Sud da se izjasni o prirodi i dosegu zahtjeva koje pravo Unije postavlja glede dokaza o identitetu državljanina treće zemlje koji s državnog područja države članice, na kojem se nalazi, traži produljenje dozvole boravka radi spajanja obitelji, dok je za njega u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska u schengenski prostor.

5.

U svojem ću mišljenju prvo predložiti Sudu da presudi da se članku 25. stavku 1. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma ( 2 ), čije tumačenje zahtijeva sud koji je uputio zahtjev, ne protivi odluka kojom država ugovornica ( 3 ) prihvaća produljiti dozvolu boravka državljanina treće zemlje za kojeg je u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska iako se identitet potonjeg ne može nedvojbeno utvrditi. Izložit ću, međutim, razloge zbog kojih takvoj odluci treba prethoditi savjetovanje s državom ugovornicom koja je za tu osobu izdala upozorenje i zbog kojih se ona mora temeljiti na bitnom razlogu.

6.

Potom ću u svojem mišljenju, radi davanja korisnog odgovora sudu koji je uputio zahtjev, predložiti Sudu da se izjasni o odredbama koje su predviđene Direktivom Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji ( 4 ).

7.

Prije svega ću objasniti da se uvjetima utvrđenima u članku 5. stavku 2. te direktive ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku i koje u svrhu ispitivanja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka zahtijeva da državljanin treće zemlje nedvojbeno utvrdi svoj identitet, tako da priloži ovjerenu presliku putovnice koja važi za trajanja zatražene dozvole boravka. Potom ću svoju analizu usredotočiti na poštovanje dvaju načela kojima je uređeno ispitivanje zahtjeva za spajanje obitelji u smislu Direktive 2003/86, to jest na načelo pojedinačnog ispitivanja zahtjeva i načelo osiguravanja prava na poštovanje obiteljskog života dotičnog člana obitelji. Zaključit ću, naposljetku, da u slučaju da potonji ne uspije svojem zahtjevu priložiti potrebnu putnu ispravu, nacionalno nadležno tijelo ne može odbiti zahtjev samo iz tog razloga. Objasnit ću da je ono prvenstveno dužno pojedinačno ispitati zahtjev, osobito uzimajući u obzir razloge zbog kojih se ta isprava ne može predočiti, i suradnju koju član dotične obitelji pokazuje kako bi se njegov identitet nedvosmisleno utvrdio na bilo koji drugi prikladan način.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 2003/86

8.

Direktivom 2003/86 utvrđuju se uvjeti za ostvarivanje prava na spajanje obitelji koja imaju državljani trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području država članica.

9.

Unutar poglavlja III. te direktive, koje se odnosi na podnošenje i ispitivanje zahtjevâ za [dozvolu boravka], člankom 5. stavcima 1. do 3. određeno je:

10.

Unutar poglavlja VII. Direktive 2003/86 koje se odnosi na sankcije i pravne lijekove, člancima 16. stavcima 2. i 4. određeno je:

11.

Članak 17. Direktive 2003/86 sastavljen je na sljedeći način:

2.

Schengenska pravna stečevina

a)

CISA

12.

Člankom 25. CISA‑e, kako je izmijenjen Uredbom br. 265/2010 ( 6 ), određeno je:

13.

Članak 96. CISA‑a glasi kako slijedi:

14.

Članak 134. CISA‑e određuje:

b)

Uredba (EZ) br. 562/2006

15.

Članak 5. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) ( 7 ), kako je izmijenjen Uredbom (EU) br. 610/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. ( 8 ), određuje:

B.

Švedsko pravo

16.

Utlänningslagen (Zakon o strancima) od 29. rujna 2005. ( 9 ), predviđa u članku 1. svojeg poglavlja 2.:

17.

Člankom 3. poglavlja 5. tog zakona određeno je:

18.

U skladu s člankom 16. prvim stavkom iz poglavlja 5. navedenog zakona:

19.

Člankom 17.a prvim i drugim stavkom iz poglavlja 5. Zakona o strancima, predviđa se:

III.

Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

20.

Osoba A je gambijski državljanin ( 10 ) koji živi u Švedskoj. Na dan koji nije naveden u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, dobio je privremenu dozvolu boravka kako bi se pridružio svojoj supruzi koja je švedska državljanka. Taj je zahtjev prihvaćen prije ulaska zainteresirane osobe u Švedsku. Sud koji je uputio zahtjev naglašava da je razumno za uzeti da su u tom trenutku nacionalna nadležna tijela smatrala da je identitet zainteresirane osobe bio utvrđen i da je njegova putovnica ispunjavala uvjete koji su potrebni na temelju švedskog zakonodavstva.

A.

Ispitivanje zahtjeva za produljenje dozvole boravka od strane Ureda za migracije

21.

Na dan koji nije naveden u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje osoba A je Uredu za migracije podnijela zahtjev za produljenje svoje dozvole boravka. Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, Ured za migracije odbio je taj zahtjev (u daljnjem tekstu: sporna odluka) uz obrazloženje, među ostalim, da njegov identitet nije bio utvrđen ( 11 ).

22.

Povodom ispitivanja tog zahtjeva norveška je policija obavijestila Ured za migracije da je zainteresirana osoba upotrebljavala u Norveškoj više pseudonima, to jest, prije svega, identitet osobe B, gambijskog državljanstva, rođene 18. kolovoza 1975. (prema lažnoj putovnici), potom identitet osobe C, tražitelja azila bez papira, rođene 12. prosinca 1982. i, naposljetku, identitet osobe D, rođene 8. kolovoza 1980., gambijskog državljanstva (prema drugoj putovnici pronađenoj tijekom pretrage). Pod potonjim je identitetom zainteresirana osoba osuđena u Norveškoj zbog počinjenja kaznenog djela posjedovanja i prodaje droge (kokaina) te joj je izrečena zatvorska kazna u trajanju od 120 dana. Zainteresiranoj osobi također je pod tim identitetom izrečena odluka o udaljavanju s norveškog državnog područja uz doživotno protjerivanje s državnog područja i izdavanje upozorenja u SIS‑u. U tom je sustavu zainteresirana osoba identificirana pod imenom osobe D, gambijskog državljanina rođenog 8. kolovoza 1980.

23.

Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je zainteresirana osoba pod tim zadnjim identitetom, dok se nalazila u Dakaru (Senegal), podnijela zahtjev za izdavanje dozvole boravka koji su švedska tijela ispitala. Taj je zahtjev odbijen uz obrazloženje da se zasniva na fiktivnom braku.

B.

Postupak pokrenut pred sudom koji je uputio zahtjev

24.

U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (Upravni sud u Malmöu, Migracijski sud) dvoji oko zahtjeva utvrđenih pravom Unije u vezi s dokazivanjem identiteta državljanina treće zemlje koji je, kad se već nalazio na državnom području, podnio zahtjev za izdavanje dozvole boravka koji nije zasnovan ni na razlozima pružanja zaštite ni na humanitarnim razlozima.

25.

Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da u skladu sa švedskim zakonodavstvom izdavanje takve dozvole boravka pretpostavlja da je identitet državljanina treće zemlje sa sigurnošću utvrđen što u praksi zahtijeva predočenje putovnice koja važi za trajanja dozvole boravka. Zakon o strancima ne sadržava druge obveze do one u vidu posjedovanja putovnice. Sud koji je uputio zahtjev naglašava, međutim, da postoji iznimka od tog pravila glede zahtjeva koje podnose državljani treće zemlje čija zemlja podrijetla ne izdaje prihvatljive dokumente o građanskom statusu.

26.

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev poziva se na nacionalnu sudsku praksu kako bi prikazao dvojbe povezane s tumačenjem prava Unije.

27.

Kao prvo, Migrationsöverdomstolen (Vrhovni migracijski sud, Švedska) je u presudi br. MIG 2011:11 od 12. svibnja 2011., u vezi s izdavanjem dozvole boravka ograničenog trajanja, zasnovane na povezanosti s Kraljevinom Švedskom (primjerice, radi spajanja obitelji, studija ili obavljanja profesionalne djelatnosti), presudio da je nužno zahtijevati da se identitet državljanina treće zemlje nedvojbeno utvrdi kako bi se ispunile obveze predviđene u okviru CISA‑e i Zakonika o schengenskim granicama.

28.

Kao drugo, Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (Upravni sud u Stockholmu, Migracijski sud, Švedska) presudio je da su odredbe predviđene u članku 16.f lag om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (Zakon o privremenoim ograničenjima mogućnosti ishođenja dozvole boravka u Švedskoj) ( 12 ) od 22. lipnja 2016., suprotne odredbama CISA‑e i Zakonika o schengenskim granicama jer je njima dopušteno izdavanje dozvole boravka čak i ako je identitet državljanina treće zemlje dvojben te on deklarirani identitet ne može učiniti vjerojatnim.

29.

Kao treće i posljednje, Migrationsöverdomstolen (Vrhovni migracijski sud) presudio je da se načela navedena u njegovoj presudi br. MIG 2011:11 od 12. svibnja 2011. odnose samo na zahtjeve za dozvole boravka koje podnose državljani trećih zemalja kada se nalaze izvan schengenskog prostora. On je, usto, ukinuo presudu koju je donio Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (Upravni sud u Stockholmu, Migracijski sud) navedenu u prethodnoj točki ovog mišljenja te je prihvatio niži standard dokazivanja predviđen u članku 16.f Zakona o privremenim ograničenjima. Tako je dozvolu boravka u svrhu školovanja u okviru drugog ciklusa srednjoškolskog obrazovanja moguće izdati državljaninu treće zemlje koji se već nalazi na državnom području, iako je njegov identitet dvojben te on deklarirani identitet ne može učiniti vjerojatnim.

30.

U tom se kontekstu sud koji je uputio zahtjev pita zahtijeva li pravo Unije, a osobito odredbe CISA‑e i Zakonika o schengenskim granicama, da državljanin treće zemlje nedvojbeno utvrdi svoj identitet kada, dok se već nalazi na državnom području, podnosi zahtjev za izdavanje dozvole boravka, koji se ne temelji ni na razlozima pružanja zaštite ni na humanitarnim razlozima.

C.

Prethodna pitanja

31.

S obzirom na prethodno navedena razmatranja, Förvaltningsrätten i Malmö, Migrationsdomstolen (Upravni sud u Malmöu, Migracijski sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

32.

Osoba A, Ured za migracije, švedska, nizozemska i poljska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja.

33.

Nakon otkazivanja rasprave zakazane za 18. ožujka 2020. odlučeno je, u dogovoru sa sucem izvjestiteljem da se primjenom članka 62. stavka 1. Poslovnika Suda upute pitanja na koja su osoba A, Ured za migracije, kao i švedska vlada te Komisija odgovorili u pisanom obliku u određenom roku.

IV.

Analiza

34.

Prije ispitivanja prethodnih pitanja čini mi se korisnim iznijeti uvodne napomene.

A.

Uvodne napomene

35.

Prva napomena tiče se predmeta prethodnih pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.

36.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud protivi li se odredbama CISA‑e i Zakonika o schengenskim granicama to da država članica izda državljaninu treće zemlje dozvolu boravka koja se ne temelji ni na pružanju zaštite ni na humanitarnim razlozima, a koju je potonji zatražio s državnog područja države članice na kojem se nalazi, iako on nije nedvojbeno dokazao svoj identitet. Ovisno o okolnostima, sud koji je uputio zahtjev nastoji saznati u kojoj mjeri država članica može odstupiti od načela prema kojem se identitet mora utvrditi (drugo pitanje) i može li pravo Unije dopustiti iznimke od tog načela (treće pitanje).

37.

Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, ta se pitanja nalaze u središtu rasprava u okviru sudske prakse u Švedskoj. Naime, zanimljivo je za istaknuti da je taj zahtjev za prethodnu odluku vrlo sličan onomu koji je Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Upravni sud u Göteborgu, Migracijski sud, Švedska) uputio 10. kolovoza 2018. i povukao nekoliko tjedana kasnije ( 13 ). Taj se zahtjev u biti odnosio na usklađenost s CISA‑om i Zakonikom o schengenskim granicama onih odredbi koje su predviđene člankom 16.f Zakona o privremenim ograničenjima i kojima se ublažavaju uvjeti za utvrđivanje identiteta državljanina treće zemlje koji želi nastaviti s drugim ciklusom srednjoškolskog obrazovanja kako je izloženo u točkama 28. i 29. ovog mišljenja ( 14 ).

38.

Točno je da se ovaj zahtjev za prethodnu odluku razlikuje od prethodnog jer se odnosi na dopuštenost općeg pravnog pravila kojim se, naprotiv, zahtijeva da se identitet podnositelja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka nedvojbeno dokaže tako da se u praksi predoči putovnica koja važi za trajanja dozvole boravka. Međutim, ta se dva predmeta odnose na tumačenje relevantnih odredaba prava Unije glede standarda dokazivanja koji se zahtijeva za utvrđivanje identiteta državljanina treće zemlje koji zahtjev za izdavanje dozvole boravka (predmet C‑526/18) ili za njezino produljenje (predmet C‑193/19) podnosi s državnog područja države članice na kojemu boravi.

39.

Povrh konteksta ovog predmeta, podsjećam na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom, na Sudu nije da sastavi savjetodavno mišljenje o općim ili hipotetskim pitanjima, nego da protumači pravilo Unije kako bi odgovorio na stvarnu potrebu za učinkovitim rješavanjem spora ( 15 ). Svoju ću analizu stoga usredotočiti na položaj državljanina treće zemlje za kojeg je, kao i za osobu A, izdano upozorenje u SIS‑u u svrhu zabrane ulaska u schengenski prostor i koji traži produljenje svoje dozvole boravka radi spajanja obitelji.

40.

Druga se napomena odnosi na doseg pojašnjenja koja je pružio sud koji je uputio zahtjev i odgovora koje su stranke dale na pitanja koja im je Sud postavio.

41.

Iz tih pojašnjenja i odgovora proizlazi da su se osobni položaj osobe A, a osobito obiteljski odnosi koje ima u Švedskoj, u velikoj mjeri promijenili nakon donošenja sporne odluke. Vodeći računa o raspodjeli zadaća između Suda i suda koji je uputio zahtjev, smatrat ću za potrebe mišljenja da je osoba A, na dan donošenja te odluke, zahtijevala produljenje svoje dozvole boravka radi spajanja obitelji sa švedskom državljankom, kako je to izričito utvrđeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, a što niti jedna od stranaka ne dovodi u pitanje. Također ću smatrati da je Ured za migracije u okviru ispitivanja tog zahtjeva uzeo u obzir i činjenicu da je osoba A otac dvoje norveške djece i da održava odnos s njihovom majkom, koja je norveška državljanka, pri čemu svi borave u Švedskoj.

42.

Iz navedenih pojašnjenja i odgovora također proizlazi da se u okviru sporne odluke prvi obiteljski odnos, nastao po osnovi braka sa švedskom državljankom, nije smatrao vjerodostojnim. Glede drugog odnosa koji osobu A povezuje s njegovom djecom i njihovom majkom , čini se da ga se nije smatralo stvarnim, tako da nije postojala nikakva zapreka udaljavanju zainteresirane osobe sa švedskog državnog područja ( 16 ). Iz tih isprava također proizlazi da se osoba A nakon donošenja sporne odluke razvela od švedske državljanke i da su njegova djeca, norveški državljani, napustila Švedsku zajedno sa svojom majkom kako bi otišli u Norvešku.

B.

Prethodna pitanja

43.

Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud protivi li se pravu Unije, a osobito članku 25. stavku 1. CISA‑e kao i članku 5. stavku 1. točki (a) Zakonika o schengenskim granicama to da država članica izda državljaninu treće zemlje dozvolu boravka koja se ne temelji ni na razlozima pružanja zaštite ni na humanitarnim razlozima, iako on tu dozvolu traži s državnog područja države članice na kojem se nalazi te iako nije nedvojbeno utvrdio svoj identitet.

44.

Drugim riječima i uzimajući u obzir činjenice u glavnom postupku, postavlja se pitanje zahtijeva li pravo Unije, i, ovisno o okolnostima, u kojoj mjeri, da se utvrdi identitet državljanina treće zemlje koji zahtijeva produljenje svoje dozvole boravka izdane radi spajanja obitelji.

45.

Radi davanja korisnog odgovora sudu koji je uputio zahtjev, valja, kao prvo, ispitati i pitanje može li država članica uvjetovati izdavanje takve dozvole boravka predočenjem putovnice koja važi za trajanja dozvole boravka. Naime, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da švedsko zakonodavstvo zahtijeva predočenje takve isprave na temelju koje se nedvojbeno može utvrditi identitet podnositelja zahtjeva.

46.

Kao drugo, kad je riječ o zahtjevu za izdavanje dozvole boravka po osnovi spajanja obitelji, čini mi se da pitanje treba također ispitati s obzirom na Direktivu 2003/86, a osobito pravila i načela koja su tom direktivom utvrđena glede dokaza o identitetu dotičnog člana obitelji.

47.

Predmetna je situacija vrlo očito obuhvaćena područjem primjene odredaba članka 25. CISA‑e na koje sud koji je uputio zahtjev izričito ukazuje u svojemu zahtjevu za prethodnu odluku, jer je osoba A podnijela zahtjev za produljenje dozvole boravka koju je dobila u Švedskoj radi spajanja obitelji, dok su norveška tijela za njega u SIS‑u izdala upozorenje u svrhu zabrane ulaska.

48.

Međutim, mora se također osigurati usklađena primjena svih relevantnih odredaba prava Unije. U tu svrhu, kod uvjeta za boravak državljana trećih zemalja određenih CISA‑om moraju se uzeti u obzir zahtjevi prava Unije. Kao što to pokazuje sudska praksa Suda, ta se pravila moraju međusobno povezati ( 17 ). U Protokolu o uključivanju schengenske pravne stečevine u okvir Europske unije, koji je priložen Ugovoru iz Amsterdama ( 18 ), ističe se tako u trećem stavku njegova uvodnog dijela da se „odredbe schengenske pravne stečevine primjenjuju samo ako i onoj u mjeri u kojoj su u skladu s pravom Unije” ( 19 ). Članak 1. navedenog protokola određuje da se pojačana suradnja na području schengenske pravne stečevine mora odvijati u pravnom i institucionalnom okviru Unije i uz poštovanje Ugovorâ. Uredba br. 265/2010 također ne ostavlja dvojbe jer u svojoj uvodnoj izjavi 8. određuje da se njezinom primjenom „[ne bi] trebalo utjecati na obvezu država članica da izdaju [dozvole boravka] određenim kategorijama državljana trećih zemalja, kako to predviđaju drugi instrumenti Unije, a posebno […] Direktiva 2003/86”.

49.

No, ovaj se predmet tiče uvjeta kojima država članica može podvrgnuti izdavanje, a osobito produljenje dozvole boravka koju je državljanin treće zemlje zatražio u svrhu spajanja obitelji. Iako je taj zahtjev za izdavanje dozvole boravka bio izvorno obrazložen obiteljskim odnosom osobe A sa švedskom državljankom, taj se zahtjev potom zasnivao na obiteljskom odnosu osobe A s norveškom državljankom i norveškom djecom tog para.

50.

Podsjećam da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, Sud nadležan za pružanje sudu koji je uputio zahtjev svih odgovarajućih elemenata tumačenja prava Unije koji tom sudu omogućuju da za potrebe donošenja presude u sporu koji se pred njim vodi ocijeni sukladnost odredaba nacionalnog prava ili nacionalne prakse s pravilima prava Unije ( 20 ).

51.

Ured za migracije kao i švedska vlada objašnjavaju u svojim odgovorima na pitanja koja im je postavio Sud, da je tumačenje Direktive 2004/38/EZ ( 21 ) irelevantno za davanje odgovora na pitanje može li osoba A ishoditi dozvolu boravka na temelju predmetnog nacionalnog zakonodavstva. Ističu da je ta direktiva prenesena u švedsko pravo u različito poglavlje Zakona o strancima, to jest ne u poglavlje 5. kojeg je predmetno nacionalno zakonodavstvo dio, nego u njegovo poglavlje 3. te se, usto, ne odnosi na uvjete za izdavanje dozvole boravka, kao što je to slučaj u ovom predmetu, nego na pretpostavke za dodjelu prava na boravak. Ured za migracije smatra da odredbe o dozvoli boravka o kojima je ovdje riječ stoga uopće nisu povezane s Direktivom 2004/38, što potvrđuje sudska praksa.

52.

S druge strane, sve stranke, osim osobe A, ističu da je Kraljevina Švedska prilikom prenošenja Direktive 2003/86 u nacionalni pravni poredak odabrala odredbe predviđene u predmetnom nacionalnom zakonodavstvu primijeniti na svakog pojedinca koji boravi u Švedskoj neovisno o njegovu državljanstvu. U skladu s očitovanjima koja je švedska vlada podnijela, sud koji je uputio zahtjev tako je priznao da se odredbe Direktive 2003/86, u situaciji u kojoj se zainteresirana osoba poziva na odnos kako sa švedskom državljankom tako i s norveškim državljanima koji borave na švedskom državnom području, na temelju nacionalnog prava izravno i bezuvjetno primjenjuju, u smislu sudske prakse Suda ( 22 ).

53.

S obzirom na te elemente čini mi se da prethodna pitanja valja ispitati ne samo s obzirom na relevantne odredbe CISA‑e i Zakonika o schengenskim granicama, nego i s obzirom na one predviđene u Direktivi 2003/86.

1.

Uvjeti za ulazak državljanina treće zemlje u schengenski prostor koji su predviđeni u članku 5. Zakonika o schengenskim granicama

54.

Na temelju svojeg članka 1. drugog stavka Zakonik o schengenskim granicama ima za cilj utvrditi pravila granične kontrole osoba koje prelaze vanjske granice schengenskog prostora ( 23 ).

55.

Iako članak 5. stavak 1. točka (a) Zakonika o schengenskim granicama, na koji se poziva sud koji je uputio zahtjev, predviđa obvezu državljana trećih zemalja da „imaju valjanu putnu ispravu koja nositelju omogućuje prelazak granice”, taj se uvjet primjenjuje na ulazak u schengenski prostor i boravak u njemu „u trajanju od ne više od 90 dana”. Tom odredbom nije, dakle, uređen položaj državljanina treće zemlje koji se, kao osoba A, već nalazi na državnom području države članice, u ovom slučaju Švedske, te mu je već izdana dozvola boravka radi spajanja obitelji ( 24 ). Iz sudske prakse Suda proizlazi da se članak 5. Zakonika o schengenskim granicama primjenjuje na državljane trećih zemalja glede kojih a priori ne postoji veza s područjem Unije i u pogledu kojih je Sud presudio da nemaju temeljno pravo ulaska na državno područje određene države ili boravka na tom području ( 25 ).

56.

Iz tih elemenata proizlazi da članak 5. stavak 1. točka (a) Zakonika o schengenskim granicama nije relevantna odredba koja je primjenjiva na osobu A i ne omogućuje davanje odgovora na pitanja suda koji je uputio zahtjev.

2.

Uvjeti koji su u članku 25. stavku 1. CISA‑e predviđeni za izdavanje dozvole boravka državljaninu treće zemlje za kojeg je u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska

57.

Sud koji je uputio zahtjev dvoji također o tumačenju odredaba članka 25. stavka 1. CISA‑e.

58.

Ističem da se ta odredba primjenjuje na situaciju u kojoj država ugovornica razmatra izdavanje dozvole boravka državljaninu treće zemlje ( 26 ). Budući da ne postoje naznake o suprotnom, ta mi se odredba čini primjenjivom i u slučaju zahtjeva za produljenje dozvole boravka, pri čemu je taj zahtjev podnesen dok se državljanin treće zemlje već nalazi na državnom području države ugovornice. Članak 27. Uredbe 2018/1861, kojim je zamijenjen članak 25. stavak 1. CISA‑e, inače rabi izraz „[a]ko država članica razmatra odobrenje ili produljenje [dozvole boravka]” ( 27 ).

59.

Osim toga, članak 25. stavak 1. CISA‑e nema za cilj definiranje pravnih uvjeta za ulazak u državu članicu koje državljanin treće zemlje, za kojeg je u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska, mora ispuniti kako bi ishodio zatraženu dozvolu boravka.

60.

Ta odredba ima samo za cilj uspostaviti mehanizam zasnovan na usklađenom i dosljednom djelovanju država ugovornica kako bi se spriječile situacije u kojima bi s obzirom na istog državljanina treće zemlje istovremeno postojalo upozorenje u SIS‑u u svrhu zabrane ulaska koje je izdala država ugovornica (u daljnjem tekstu: država izdavateljica) i dozvola boravka koju je izdala druga država ugovornica (u daljnjem tekstu: država kojoj je upućen zahtjev ili država odobravateljica boravka). Navedena odredba sliči objedinjenim odredbama članaka 6. i 11. Direktive 2008/115, kojima se na iste načine nastoji spriječiti situacije u kojima bi s obzirom na istog državljanina treće zemlje istovremeno postojala zabrana ulaska koju je izdala država članica i dozvola boravka koju je izdala druga država članica.

61.

Kao prvo, članak 25. stavak 1. prvi podstavak CISA‑e predviđa obvezu rutinskog savjetovanja sa SIS‑om prije izdavanje svake dozvole boravka. Ta obveza, na koju sud koji je uputio zahtjev izričito ukazuje u svojem pitanju, uvedena je Uredbom br. 265/2010. Njome se mora omogućiti svakoj državi ugovornici koja odlučuje o zahtjevu za izdavanje dozvole boravka da se upozna s postojanjem upozorenja u SIS‑u u svrhu zabrane ulaska koje je druga država ugovornica izdala za dotičnog državljanina treće zemlje ( 28 ).

62.

U smislu članka 96. CISA‑e, takvo upozorenje može se temeljiti na prijetnji za javni poredak ako je pojedinac osuđen za kazneno djelo za koje je propisana kazna oduzimanja slobode u trajanju od najmanje godinu dana (stavak 2. drugi podstavak točka (a)) ili ako mu je bila izrečena mjera zbog nepoštovanja nacionalnih propisa o ulasku ili boravku stranaca (stavak 3.). Takvo upozorenje dovodi do zabrane ulaska u cijeli schengenski prostor i do nemogućnosti ishođenja vize ( 29 ). Iz toga proizlazi da u mehanizmu koji je predviđen CISA‑om, osoba poput osobe A ne bi mogla, u načelu, ishoditi dozvolu boravka unutar schengenskog prostora. Međutim, mehanizam iz članka 25. stavka 1. CISA‑e nema za posljedicu sustavno odbijanje zahtjeva za izdavanje dozvole boravka.

63.

Kao drugo, članak 25. stavak 1. prvi podstavak CISA‑e predviđa slučaj u kojemu je za državljanina treće zemlje u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska.

64.

Tom je odredbom uspostavljen mehanizam prethodnog savjetovanja s državom izdavateljicom u slučaju da država kojoj je upućen zahtjev unatoč tom upozorenju ipak toj osobi namjerava izdati dozvolu boravka ( 30 ). Tim se mehanizmom mora omogućiti državi kojoj je upućen zahtjev da se upozna s razlozima na kojima počiva upozorenje i eventualno donese mjere radi zaštite svojeg javnog poretka i javne sigurnosti ( 31 ). U situaciji poput one o kojoj je ovdje riječ i koja je obuhvaćena odredbama Direktive 2003/86, taj mehanizam također omogućuje državi kojoj je upućen zahtjev da raspolaže informacijama koje su relevantne za pojedinačnu ocjenu zahtjeva za izdavanje dozvole boravka. Zauzvrat, država kojoj je upućen zahtjev dužna je uzeti u obzir interese države izdavateljice.

65.

Usto, članak 25. stavak 1. prvi podstavak CISA‑e određuje da razlozi na temelju kojih se dozvola boravka izdaje državljaninu treće zemlje, za kojeg je izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska, moraju biti „bitni”, pri čemu zakonodavac Unije upućuje „posebno” na „humanitarn[e razloge] ili on[e razloge] koji proizlaze iz međunarodnih obveza” ( 32 ). Uporabom priloga „posebno” zakonodavac Unije namjerava državi kojoj je upućen zahtjev ostaviti marginu prosudbe glede prirode razloga na koje se može pozvati. Odlučujući element jest bitnost razloga ( 33 ). U svojoj preporuci od 6. studenoga 2006. ( 34 ), Komisija je navela da „humanitarni” razlog obuhvaća, primjerice, situaciju u kojoj bi državljanin treće zemlje bio suočen s teškom i iznenadnom bolešću ili smrću bliskog rođaka, a za razlog koji „proizlazi iz međunarodnih obveza” da obuhvaća situaciju tražitelja međunarodne zaštite ( 35 ).

66.

Međutim, mislim da se pojam „bitni razlozi” mora tumačiti usko kako bi se uzeli u obzir kako interesi države izdavateljice tako i ciljevi koje države članice nastoje ostvariti unutar područja slobode, sigurnosti i pravde. Naime, država koja donese odluku o udaljavanju i odredi zabranu ulaska u schengenski prostor ne djeluje samo u svojem vlastitom interesu i interesu svojih građana, nego i radi sigurnosti onih koji žive u području slobode, sigurnosti i pravde. Međutim, izdavanje dozvole boravka u okolnostima poput predmetnih bi u skladu s člankom 25. stavkom 1. CISA‑e dovelo do povlačenja upozorenja za osobu A u SIS‑u. Podsjećam na to da se ta osoba već kretala unutar schengenskog prostora koristeći se višestrukim identitetima na temelju krivotvorenih isprava kako bi zlouporabila pravo boravka, te bi na isti način mogla postupati u drugoj državi članici, iskorištavajući činjenicu da su na unutarnjim granicama ukinute kontrole. Stoga mi se pojam „bitni razlozi” čini ključnim tumačiti usko kako bi se u obzir uzeli uključeni interesi. U tom kontekstu mislim da su „bitni” razlozi oni koji omogućuju dotičnom državljaninu treće zemlje da ostvaruje prava koja izvodi iz Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), a osobito pravo na poštovanje obiteljskog života (članak 7. Povelje) kao i ona na temelju kojih se može zajamčiti poštovanje pravâ djeteta (članak 24. Povelje). To pak zahtijeva da država kojoj je upućen zahtjev ispita vjerodostojnost, stvarnost i postojanje obiteljskog odnosa na koji se poziva te, kao što to Komisija naglašava u svojim odgovorima na pisana pitanja, odvagne interese dotičnog državljanina treće zemlje i one država članica.

67.

Kao treće, članak 25. stavak 1. drugi podstavak CISA‑e predviđa da izdavanje dozvole boravka državljaninu treće zemlje od strane države odobravateljice boravka obvezuje državu izdavateljicu da povuče upozorenje. Međutim, potonja zadržava mogućnost staviti tog državljanina na svoj nacionalni popis upozorenja.

68.

Iz tog doslovnog tumačenja članka 25. stavka 1. CISA‑e proizlazi da tom odredbom, za razliku od članaka 5. i 15. navedene konvencije, nisu utvrđeni pravni uvjeti koje državljanin treće zemlje mora ispuniti kako bi ušao na državno područje države članice i tamo boravio, a među kojima se nalazi utvrđivanje njegova identiteta. Članak 25. stavak 1. CISA‑e počiva na pretpostavci da se taj državljanin nije uskladio s pravilima kojima su uređeni uvjeti za ulazak u schengenski prostor i boravak u njemu, a što je razlog zbog kojeg je za njega izdano upozorenje. Tom odredbom zakonodavac Unije samo je htio utvrditi usklađeni postupak među državama ugovornicama u slučaju u kojem bi jedna od njih namjeravala odstupiti od zabrane ulaska, koja je određena za državljanina treće zemlje povodom izdanog upozorenja.

69.

Iz članka 25. stavka 1. CISA‑e uopće ne proizlazi da bi država članica bila lišena mogućnosti produljenja dozvole boravka izdane državljaninu treće zemlje radi spajanja obitelji, samo zato što njegov identitet nije nedvojbeno utvrđen.

70.

Sustavno i teleološko tumačenje te odredbe podupire to tumačenje.

71.

Naime, člankom 25. stavkom 1. CISA‑e nastoji se osigurati pravična ravnoteža između, s jedne strane, zahtjeva sigurnosti koje nalaže prostor bez unutarnjih granica, kao što je to područje slobode, sigurnosti i pravde, te, s druge strane, margine diskrecije kojom države članice raspolažu glede svoje migracijske politike. Potonje imaju pravo na određenu slobodu kad je riječ o izdavanju dozvole boravka pojedincu s nezakonitim statusom, zadržavajući tako kontrolu nad ulaskom državljana trećih zemalja na svoje državno područje i njihovim boravkom na tom području. Kao što je to Sud presudio, izdavanje dozvola boravka u trajanju duljem od 90 dana u najvećem dijelu potpada pod nacionalno zakonodavstvo država članica ( 36 ). Dakle, cilj je članka 25. stavka 1. CISA‑e, prije svega, postići ravnotežu između interesa svake od država ugovornica, to jest države izdavateljice i države odobravateljice boravka, uz pomoć postupka savjetovanja, te po potrebi ograničiti izdavanje dozvola boravka na one koje se temelje na bitnom razlogu.

72.

Ta odredba nije nezabilježena jer se ekvivalentne odredbe nalaze ne samo u okviru Zakonika o schengenskim granicama, nego i u Direktivi 2008/115.

73.

Tako članak 5. stavak 4. točka (c) Zakonika o schengenskim granicama ovlašćuje države članice da u svrhu boravka u trajanju od ne više od 90 dana dopuste državljaninu treće zemlje koji ne ispunjava uvjete za ulazak utvrđene u stavku 1. te odredbe da uđe na njihovo državno područje iz humanitarnih razloga, zbog nacionalnog interesa ili zbog međunarodnih obveza. U slučaju u kojem je za tog državljanina u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska, država ugovornica ne mora se savjetovati, nego obavijestiti sve države članice.

74.

Na isti način, članak 6. stavak 4. Direktive 2008/115 u vezi s člankom 11. stavkom 4. te direktive dopušta državi članici da državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom na njezinu državnom području u svako doba dodijeli pravo ili izda neovisnu dozvolu boravka zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga, i to čak u slučaju u kojem je druga država članica protiv tog pojedinca donijela odluku o zabrani ulaska na svoje državno područje. U tim okolnostima zakonodavac Unije uspostavlja u članku 11. stavku 4. Direktive 2008/115 postupak prethodnog savjetovanja poput onog uspostavljenog člankom 25. stavkom 1. CISA‑e.

75.

S obzirom na ta razmatranja smatram da članak 25. stavak 1. CISA‑e treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da država ugovornica izda dozvolu boravka državljaninu treće zemlje koji je zatraži s državnog područja te države, unatoč tomu što taj državljanin ne može nedvojbeno utvrditi svoj identitet i što je za njega u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska, pod uvjetom da je tom izdavanju prethodilo savjetovanje s državom ugovornicom koja je izdala upozorenje i da se ono temelji na bitnom razlogu.

76.

Međutim, taj se zaključak mora detaljnije razmotriti.

77.

Naime, uvjeti utvrđeni u članku 25. stavku 1. CISA‑e ne razlikuju se, s jedne strane, s obzirom na to je li dozvola boravka zatražena u humanitarne svrhe, u svrhu spajanja obitelji ili zbog drugog razloga i, s druge strane, s obzirom na to je li zahtjev podnesen tijelima države članice ili tijelima države ugovornice. Slijedom toga, taj članak ne uključuje uvjete koje zakonodavac Unije izričito navodi u članku 5. stavku 2. Direktive 2003/86 u slučaju u kojem je zahtjev za izdavanje dozvole boravka podnesen u državi članici radi spajanja obitelji. Slijedom toga, zbog razloga koji su već izloženi u mojim uvodnim opažanjima predviđene odredbe valja ispitati s obzirom na potonju direktivu.

3.

Zahtjevi koji se u okviru Direktive 2003/86 odnose na dokaz o identitetu

78.

Svoje ću ispitivanje započeti tekstualnom analizom članka 5. stavka 2. Direktive 2003/86. Budući da se tom odredbom samo zahtijeva dostava ovjerenih preslika putnih isprava dokumenata članova obitelji sponzora, a da se pri tome ne određuju posljedice povezane s njihovim izostankom, proučit ću kontekst i ciljeve zadane zakonodavstvom čiji je ta odredba dio. Uzet ću u obzir i uske granice postavljene sudskom praksom Suda glede načina na koji se države članice koriste svojom marginom prosudbe. Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da se propisima države članice kojima se provode odredbe te direktive moraju poštovati kako njezini ciljevi i koristan učinak tako i temeljna prava zajamčena Poveljom te načelo proporcionalnosti, te da oni ne smiju sprečavati pojedinačno ispitivanje zahtjeva za spajanje obitelji ( 37 ).

a)

Tekstualna analiza članka 5. stavka 2. Direktive 2003/86

79.

Kao prvo te kako je to navedeno u prethodnoj točki ovog mišljenja, članak 5. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2003/86 određuje da zahtjev za izdavanje dozvole boravka u svrhu ostvarivanja prava na spajanje obitelji mora biti popraćen ovjerenim preslikama putnih isprava članova obitelji sponzora ( 38 ).

80.

Putne isprave u koje se može unijeti viza nisu samo namijenjene utvrđivanju identiteta i državljanstva državljanina treće zemlje, nego i, ako je to slučaj, potvrđivanju njegova zakonitog prelaska granica države članice ili vanjskih granica schengenskog prostora. Dakle, nije riječ o pukoj administrativnoj formalnosti poput one predviđene u članku 4. stavku 1. Direktive 2004/38. Naime, ta odredba kojom je predviđeno predočenje važeće osobne iskaznice ili putovnice ima samo za cilj omogućiti dotičnoj osobi da dokaže svoje svojstvo građanina Unije, kako bi ostvarivala svoje pravo na slobodno kretanje, a nadležnom nacionalnom tijelu da utvrdi pravo koje proizlazi izravno iz tog svojstva.

81.

Više se ciljeva nastoji ostvariti obvezom predočenja putne isprave koja je predviđena u članku 5. stavku 2. prvom podstavku Direktive 2003/86.

82.

Ta obveza omogućuje prije svega, da se utvrdi identitet i državljanstvo državljanina treće zemlje.

83.

Naime, dokazivanje identiteta, oko kojeg sud koji je uputio zahtjev dvoji, neodvojivo je od dokazivanja postojanja obiteljskog odnosa na kojem se temelji pravo na spajanje. U presudi od 25. srpnja 2002., MRAX ( 39 ), Sud je presudio da „u slučaju da ne postoji važeća osobna iskaznica ili putovnica, što su isprave čija je svrha omogućiti svojem nositelju da dokaže svoj identitet i državljanstvo […], zainteresirana osoba ne može, u načelu, valjano dokazati svoj identitet i, prema tome, svoje obiteljske veze” ( 40 ).

84.

Potom, obveza predočenja putne isprave omogućuje da se po potrebi potvrdi zakonit prelazak granica države članice ili vanjskih granica schengenskog prostora. U posebnom kontekstu schengenskog prostora, ona je neophodno sredstvo kontrole ulazaka i migracijskih tokova unutar područja bez unutarnjih granica koje mora zajamčiti slobodno kretanje osoba ograničavajući pritom rizike od nezakonite imigracije. Tako ta obveza omogućuje odbijanje zahtjeva državljana trećih zemalja koji bi pokušali zloupotrijebiti postupak za spajanje obitelji kako bi ozakonili svoj ulazak u državu članicu i boravak u njoj.

85.

Naposljetku, navedena obveza omogućuje da se podupru dokumentacijski dokazi koji se ne dostavljaju samo radi dokazivanja obiteljskog odnosa, nego i radi poštovanja drugih uvjeta koji su potrebni za ostvarivanje prava na spajanje obitelji. Ti se uvjeti nalaze, među ostalim, u članku 7. Direktive 2003/86. Prema toj odredbi, država članica u pitanju može tražiti od osobe koja je podnijela zahtjev za spajanje obitelji da dostavi dokaze da sponzor ima smještaj, osiguranje od bolesti ili pak novčana sredstva koja su dovoljna za vlastito uzdržavanje. Kako bi se ispunio taj zahtjev, ta osoba mora dostaviti dokumente koji glase na ime, poput ugovora o najmu, potvrde o osiguranju od bolesti, ugovora o radu ili pak platne liste i svaki dokument koji se može potvrditi putovnicom ( 41 ).

86.

Zahtjev utvrđen u članku 5. stavku 2. prvom podstavku Direktive 2003/86 polazi od toga da su putne isprave važeće, pouzdane i vjerodostojne kako bi se izbjegli prijevarni ili zlouporabni zahtjevi. Usto, on podrazumijeva da je te dokumente kao važeće priznala država članica kojoj je zahtjev podnesen. Priznavanje valjanosti putnih isprava u isključivoj je nadležnosti država članica. Komisija sastavlja popis tih isprava koje države članice i države ugovornice priznaju na temelju informacija prikupljenih u okviru suradnje uspostavljene u schengenskom prostoru ( 42 ). Danas iz tog popisa proizlazi da glede putnih isprava koje izdaje Gambija, Švedska kao valjane priznaje putovnicu (običnu, diplomatsku i službenu) te putne isprave izdane na temelju Konvencije o statusu izbjeglica, potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951. ( 43 ).

87.

Kao drugo, čini mi se da se predočenje važeće putne isprave može zahtijevati kako prilikom prvog zahtjeva za izdavanje dozvole boravka tako i prilikom zahtjeva za njezino produljenje. Naime, zakonodavac Unije ne pravi nikakvu razliku glede dokaza o identitetu ovisno o tome je li zahtjev podnesen dok član obitelji boravi izvan državnog područja države članice u kojoj sponzor boravi (slučaj iz članka 5. stavka 3. prvog podstavka Direktive 2003/86) ili se već nalazi na tom državnom području (slučaj iz članka 5. stavka 3. drugog podstavka te direktive). Štoviše, članak 16. stavak 4. navedene direktive predviđa da države članice mogu provesti posebne provjere i inspekcije kada postoji razlog za sumnju na prijevaru i to čak prilikom zahtjeva za produljenje dozvole boravka.

88.

Kao treće, primjećujem da zakonodavac Unije ne predviđa ublažavanje ili iznimke od pravila prema kojem zahtjev za dozvolu boravka mora biti popraćen ovjerenim preslikama putnih isprava. On ne predviđa niti posljedice koje država članica mora izvesti iz okolnosti da te isprave nedostaju. Direktivom 2003/86 nije određeno može li okolnost da te isprave nedostaju biti dostatan razlog za odbijanje zahtjeva.

89.

Detaljna pravila za dokazivanje identiteta jasno se razlikuju od posebnih odredaba o dokazivanju obiteljskih odnosa. To je dokazivanje predviđeno u članku 5. stavku 2. drugom i trećem podstavku Direktive 2003/86. Tom je odredbom određeno da u slučaju nedostavljanja dokumentiranih dokaza o obiteljskom odnosu države članice imaju mogućnost korištenja dopunskim istražnim mjerama tako da, primjerice, provedu intervjue sa sponzorom i njegovim članovima obitelji. No, ta mogućnost korištenja dopunskim istražnim mjerama predviđena je samo kako bi se „pribavio dokaz o postojanju obiteljskog odnosa”. Zakonodavac Unije ne predviđa slične odredbe u slučaju da član obitelj ne predoči potrebne putne isprave.

90.

Detaljna pravila o dokazivanju identiteta državljana trećih zemalja, utvrđena u članku 5. stavku 2. Direktive 2003/86, razlikuju se također od posebnog sustava uspostavljenog člankom 11. stavkom 2. te direktive u korist onih koji imaju status izbjeglice. Naime, u potonjoj odredbi nedvosmisleno je predviđeno da se „[o]dluka kojom se odbija zahtjev [podnesen od strane izbjeglice] ne može […] osnivati isključivo na činjenici pomanjkanja [službenih] dokumentacijskih dokaza [kojima se potvrđuje obiteljski odnos]” i da „držav[a] članic[a] uzima[…] u obzir druge dokaze o postojanju takvog odnosa”. Međutim, utvrđujem da u općem sustavu koji je predviđen člankom 5. stavkom 2. navedene direktive zakonodavac Unije ne predviđa usporedive odredbe, suzdržavajući se tako pojasniti može li se odluka o odbijanju glede državljanina treće zemlje, poput osobe A, zasnivati samo na nepostojanju potrebnih putnih isprava.

91.

Čini mi se, stoga, da s obzirom na to doslovno tumačenje članka 5. stavka 2. Direktive 2003/86 država članica može, radi izdavanja dozvole boravka, zahtijevati da dotični član obitelji priloži svojem zahtjevu putne isprave kojima se može utvrditi njegov identitet i državljanstvo te, ovisno o okolnostima, na temelju kojih mu je bilo dozvoljeno da prijeđe vanjske granice schengenskog prostora.

92.

Međutim, budući da članak 5. stavak 2. Direktive 2003/86 ne sadržava nikakvu naznaku o posljedicama koje država članica može izvesti iz nepostojanja putnih isprava kojima se dokazuje identitet i državljanstvo dotičnog člana obitelji, čini mi se nužnim sustavno i teleološki analizirati Direktivu 2003/86 kako bi se ocijenilo spada li to pitanje i u kojoj mjeri u slobodnu ocjenu država članica.

b)

Sustavna analiza Direktive 2003/86

93.

U slučaju u kojem član obitelji ne uspije dokazati svoj identitet predočenjem putne isprave koju zahtijeva država članica, čini mi se da s obzirom na strukturu Direktive 2003/86 ta država članica ne može samo iz tog razloga odbiti zahtjev za izdavanje dozvole boravka radi spajanja obitelji, osobito kada se radi o zahtjevu za produljenje, a da ga prethodno pojedinačno nije ispitala.

94.

Taj je zahtjev postavljen u članku 17. Direktive 2003/86 koji se odnosi na slučajeve u kojima država članica razmatra odbijanje zahtjeva, povlačenje ili neproduljenje dozvole boravka ili pak udaljavanje sponzora ili članova njegove obitelji. Sud smatra da obveza pojedinačnog ispitivanja jest postupovna pretpostavka koja se primjenjuje prilikom ocjene dokazne snage dokaza koji potvrđuju obiteljski odnos ( 44 ).

95.

Isto se rasuđivanje mora slijediti glede ispitivanja dokaza podnesenih u svrhu dokazivanja identiteta tražitelja spajanja.

96.

Naime, prije svega, članak 17. Direktive 2003/86 sastavljen je općenito tako da u njemu nisu određeni razlozi na kojima bi počivala odluka o odbijanju zahtjeva, povlačenju ili neproduljenju dozvole boravka.

97.

Potom ističem da članak 16. stavak 2. točka (a) i stavak 4. te direktive predviđa da države članice mogu odbiti zahtjev za ulazak i boravak u svrhu spajanja obitelji ili povući ili odbiti produljenje dozvole boravka člana obitelji, kada se povodom posebnih provjera i inspekcija koje one mogu provesti u slučaju razloga za sumnju pokazalo da su radi izdavanja dozvole boravka upotrijebljene lažne ili krivotvorene isprave. Smatram da su time obuhvaćene kako putne isprave tako i isprave kojima se dokazuju obiteljski odnosi, kao što su vjenčani ili pak rodni list. Međutim, utvrđivanje takvog dokaza od strane nacionalnog nadležnog tijela pretpostavlja postojanje ukupnosti činjenica i okolnosti koje se odnose, primjerice, na izmjenu dostavljene isprave, identitet pojedinca ili pak njegovu prošlost i primljene informacije, što očito spada u pojedinačnu ocjenu zahtjeva ( 45 ).

98.

Naposljetku, takvo tumačenje proizlazi i iz točke 5.1. Smjernica za primjenu Direktive 2003/86. U njima se ističe da „[a]ko je pristup putnim ispravama […] posebno težak ili opasan te bi stoga mogao biti neproporcionalan rizik ili praktična prepreka učinkovitom izvršenju prava na spajanje obitelji, države članice potiče se da razmotre posebnosti slučaja i okolnosti u zemlji podrijetla. U iznimnim okolnostima, na primjer u slučaju država u raspadu ili zemalja s visokim rizikom za unutarnju sigurnost, države članice potiče se da prihvaćaju hitne putne isprave koje izdaje Međunarodni odbor Crvenog križa (ICRC), da izdaju jednosmjerne propusnice laissez‑passer ili da nude članovima obitelji mogućnost izdavanja vize po dolasku u državu članicu”.

99.

Sve te odredbe dokazuju suradnju koja se mora uspostaviti između dotičnog člana obitelji i nacionalnog nadležnog tijela u okviru ispitivanja zahtjeva za spajanje obitelji, a osobito kada je on podnesen bez potrebnih dokaza ( 46 ).

100.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojedinačno ispitivanje podrazumijeva da nacionalno nadležno tijelo konkretno ispita situaciju dotičnog člana obitelji, iscrpno ocijeni sve relevantne čimbenike iz njegova zahtjeva i na uravnotežen i razuman način uzme u obzir sve prisutne interese prije nego što odluči o njemu ( 47 ). U presudi od 4. ožujka 2010., Chakroun ( 48 ), Sud je tako presudio da se članku 17. Direktive 2003/86 protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se predviđa minimalni iznos prihoda ispod kojeg se odbija svako spajanje obitelji, jer se zahtjev za spajanje obitelji odbija neovisno o „konkretnom ispitivanju situacije svakog podnositelja” ( 49 ).

101.

Mislim da je u slučaju zahtjeva za produljenje dozvole boravka čije bi odbijanje podrazumijevalo prekid obiteljskog života nužno da država članica uzme u obzir konkretne razloge zbog kojih državljanin treće zemlje ne uspijeva dostaviti potrebnu putnu ispravu, kao i suradnju i dobru vjeru koju pokazuje. Naime, ne može se isključiti, primjerice, da taj državljanin nije u mogućnosti dokazati da putna isprava važi jer je istekla tijekom razdoblja obuhvaćenog prvom dozvolom boravka.

102.

S obzirom na te elemente te uz iznimku situacija u kojima je potpuno jasno da državljanin treće zemlje očito krši svoju dužnost suradnje ili podnosi prijevarni zahtjev, smatram, kako bi se zajamčilo poštovanje ciljeva zadanih Direktivom 2003/86, da država članica ne može odbiti zahtjev za spajanje obitelji samo iz razloga što član obitelji nije predočio potrebnu putnu ispravu, a da prethodno nije pojedinačno ispitala situaciju.

c)

Teleološka analiza Direktive 2003/86

103.

Cilj je Direktive 2003/86 promicanje spajanja obitelji time što se dodjela statusa koji proizlazi iz te direktive dopušta osobama koje doista ispunjavaju uvjete za dodjelu ( 50 ).

104.

Obveza predočenja putne isprave od strane državljanina treće zemlje očito je dio tog cilja. Podsjećam na to da ta obveza omogućuje da se utvrdi njegov identitet i državljanstvo te podupru dokumentacijski dokazi koji se ne dostavljaju samo radi dokazivanja obiteljskog odnosa, nego i radi poštovanja drugih uvjeta koji su potrebni za ostvarivanje prava na spajanje obitelji. Prema potrebi podsjećam na to da ona, usto, omogućuje da se potvrdi zakonit prelazak vanjskih granica schengenskog prostora.

105.

Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je odobrenje za spajanje obitelji opće pravilo ( 51 ). Kako bi se zajamčio taj cilj i izbjegao rizik da se član obitelji neopravdano liši tog prava, država članica ne može odbiti zahtjev za spajanje obitelji samo iz razloga što nije popraćen potrebnom putnom ispravom, a da prethodno ne ispita pojedinačno situaciju.

106.

To tumačenje odredaba članka 5. stavka 2. Direktive 2003/86 tako omogućuje da se osigura poštovanje kako temeljnih prava zajamčenih Poveljom tako i načela proporcionalnosti kojim su države članice obvezane.

d)

Poštovanje temeljnih prava i načela proporcionalnosti

107.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da su prilikom provedbe odredaba predviđenih Direktivom 2003/86 države članice dužne koristiti se svojom marginom prosudbe poštujući temeljna prava utvrđena Poveljom ( 52 ). U skladu s uvodnom izjavom 2. te direktive, njezine odredbe moraju se tumačiti i primjenjivati s obzirom na, među ostalim, članak 7. Povelje kojim je priznato pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, kao i s obzirom na članak 24. stavke 2. i 3. Povelje koji zahtijeva da se uzme u obzir zaštita interesa djeteta i nužnost da ono održava redovit osobni odnos s oba svoja roditelja ( 53 ).

108.

Usto, Sud zahtijeva od država članica da se koriste marginom prosudbe kojom raspolažu radi prenošenja Direktive 2003/86 poštujući načelo proporcionalnosti koje je opće načelo prava Unije ( 54 ). Uvjeti utvrđeni radi podnošenja i ispitivanja zahtjevâ za spajanje obitelji, ali i nadzorne mjere koje donose države članice moraju biti proporcionalni. Naime, iako suzbijanje prijevara predstavlja legitiman cilj kojim se opravdavaju nadzorne mjere, one moraju biti prikladne za postizanje tog cilja te se njima ne smije prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarivanje niti učiniti pravo na spajanje obitelji bespredmetnim.

109.

Međutim, čini mi se da poštovanje tih načela, kao i poštovanje obveza utvrđenih u članku 17. Direktive 2003/86, nalaže razlikovanje sljedećih situacija.

110.

Prva situacija je ona u kojoj državljanin treće zemlje očito krši svoju dužnost suradnje ne dostavljajući nijednu od potrebnih putnih isprava niti ikakav drugi dokaz kojim se može utvrditi njegov identitet i državljanstvo. Teret dokazivanja je na sponzoru ili na dotičnom članu obitelji. On sam pokreće postupak radi stjecanja prava i on sam raspolaže ispravama kojima se može potvrditi njegov identitet. U situaciji u kojoj državljanin treće zemlje ne uloži nikakav napor kako bi podnio pravilan zahtjev te u kojoj je on očito nepotpun, ništa se prema mojem mišljenju ne protivi tomu da ga nacionalno nadležno tijelo može odmah odbiti na temelju članka 5. stavka 2. Direktive 2003/86.

111.

Druga situacija jest ona u kojoj jasno proizlazi, s obzirom na objektivne elemente kojima raspolaže nacionalno nadležno tijelo, da je zahtjev prijevarne ili zlouporabne prirode. U tom slučaju i nakon pojedinačnog ispitivanja zahtjeva koje je potrebno na temelju članka 17. Direktive 2003/86, to tijelo ima osnovu za njegovo odbijanje primjenom članka 16. stavka 2. točke (a) te direktive.

112.

Naposljetku, treća situacija jest ona u kojoj državljanin treće zemlje ne predoči putnu ispravu koju zahtijeva država članica radi utvrđivanja njegova identiteta, poput važeće putovnice, nego postupi u skladu sa svojom dužnošću suradnje tako da bilo kojim drugim prikladnim sredstvom nedvosmisleno utvrdi svoj identitet i državljanstvo.

113.

Doduše, predočenje putnih isprava nije u tom slučaju tek administrativna formalnost. Podsjećam na to da doseg te obveze nije usporediv s obvezom posjedovanja važeće osobne iskaznice ili putovnice predviđenom Direktivom 2004/38 koju ima građanin Unije koji želi boraviti u državi članici različitoj od one njegova državljanstva. Iako se prva obveza tiče izdavanja dozvole boravka državljaninu treće zemlje, koji zahtijeva da se na njega neizravno primijene odredbe prava Unije, druga se odnosi na dodjelu prava boravka u državi članici koje izravno proizlazi iz svojstva građanina Unije. To je razlog zbog kojeg mi se ne čini da su načela koja je Sud utvrdio u presudi od 17. veljače 2005., Oulane ( 55 ), glede prava boravka državljana država članica unutar Unije u vezi s poslovnim nastanom i pružanjem usluga, primjenjiva na člana obitelji državljanina treće zemlje. Podsjećam na to da je u toj presudi, donesenoj u vezi s tumačenjem Direktive 73/148/EEZ ( 56 ), koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2004/38, Sud presudio da predmetna država članica domaćin ne može bez ugrožavanja načela proporcionalnosti dovesti u pitanje pravo boravka državljana druge države članice samo iz razloga što on nije predočio važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu, ako je ipak bio u mogućnosti drugim sredstvima nedvosmisleno dokazati svoje državljanstvo ( 57 ).

114.

Situacije obuhvaćene Direktivom 2004/38 i one obuhvaćene Direktivom 2003/86 nisu usporedive. Međutim, za određene situacije koje uključuju državljane trećih zemalja moglo bi također biti nužno ublažiti teret dokazivanja. Na nacionalnom nadležnom tijelu bi tada bilo da tu situaciju odredi na temelju pojedinačnog ispitivanja.

115.

Naime, za razliku od prve dvije navedene situacije (očito kršenje dužnosti suradnje te prijevarni ili zlouporabni zahtjev), odbijanje od strane nacionalnog nadležnog tijela koje ne bi uvažilo ni razloge kojima se opravdava nepostojanje potrebnih putnih isprava ni suradnju koju dotična osoba pokazuje radi dokazivanja svojeg identiteta, moglo bi dovesti do povrede temeljnih prava navedenih u točki 107. ovog mišljenja kao i načela proporcionalnosti. Štoviše, glede zahtjeva za produljenje dozvole boravka, povodom kojeg državljanin treće zemlje ne bi mogao predočiti svoje putne isprave, takvo bi odbijanje dovelo do prekida obiteljskog života tog državljanina i moglo bi time neproporcionalno ugroziti pravo utvrđeno u članku 7. Povelje.

116.

Ističem da je Sud slijedio taj pristup u presudi od 25. srpnja 2002., MRAX ( 58 ), koja se odnosi na pravo na boravak državljanina treće zemlje, supružnika državljanina države članice. On je priznao da s obzirom na važnost koju zakonodavac Unije pridodaje zaštiti obiteljskog života ( 59 ), država članica ne može bez kršenja načela proporcionalnosti vratiti na granicu državljanina treće zemlje, supružnika državljanina države članice, koji pokušava ući na njezino državno područje, a da ne posjeduje važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu ili, po potrebi, vizu, ako je taj državljanin u mogućnosti dokazati svoj identitet kao i bračni odnos, te ako ne postoje elementi kojima se može dokazati da predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili javno zdravlje u smislu članka 10. Direktive 68/360/EEZ ( 60 ) i članka 8. Direktive 73/148 ( 61 ).

117.

Podsjećam, naposljetku, da je u presudi od 18. prosinca 2014. McCarthy i dr. ( 62 ), Sud presudio da činjenica da je država članica suočena s velikim brojem slučaja zlouporabe prava ili prijevare koje su počinili državljani trećih zemalja ne može opravdati donošenje mjera koje se zasnivaju na razlozima opće prevencije, uz isključivanje bilo kakvog posebnog ispitivanja vlastitog ponašanja dotične osobe ( 63 ).

118.

S obzirom na sva ova razmatranja, posljedično smatram da članak 5. stavak 2. Direktive 2003/86 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se, u svrhu ispitivanja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka radi spajanja obitelji, zahtijeva da dotični član obitelji nedvojbeno utvrdi svoj identitet tako da priloži ovjerenu presliku putovnice koja važi za trajanja dozvole boravka.

119.

Međutim, u slučaju da dotični član obitelji ne uspije dostaviti tu ispravu, nacionalno nadležno tijelo ne može odbiti zahtjev samo iz tog razloga, a da prethodno ne provede pojedinačno ispitivanje što osobito zahtijeva da uzme u obzir razloge zbog kojih član obitelji ne može predočiti navedene isprave kao i suradnju koju pokazuje kako bi se njegov identitet nedvosmisleno utvrdio bilo kojim drugim prikladnim sredstvom.

120.

Ovim se zaključkom odgovara na drugo i treće pitanje koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.

V.

Zaključak

121.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (Upravni sud u Malmöu, Migracijski sud, Švedska) odgovori kako slijedi: