Ο Georges Heylens, βέλγος υπήκοος, είναι κάτοχος στη χώρα του διπλώματος προπονητή ποδοσφαίρου, το οποίο του χορηγήθηκε στις 18 Ιουνίου 1977 από την École des entraîneurs de l'union royale belge des sociétés de football-association. Κατά την ποδοσφαιρική περίοδο 1984/85, ο εν λόγω προπονητής προσλήφθηκε από τον αθλητικό σύλλογο Lille Olympic Sporting Club ( LOSC ) , η ποδοσφαιρική ομάδα του οποίου αγωνίζεται στην πρώτη γαλλική κατηγορία. Η εταιρία προσπάθησε αμέσως να τακτοποιήσει την κατάσταση του νέου προπονητή, αλλά το Υπουργείο Νεότητας και Αθλητισμού γνωστοποίησε στον ενδιαφερόμενο, με έγγραφο της 8ης Ιανουαρίου 1985, ότι η εθνική επιτροπή ισοτιμιών είχε διατυπώσει αρνητική γνώμη όσον αφορά την αναγνώριση του διπλώματος του, θεωρώντας ότι δεν ήταν ίσης αξίας προς το αντίστοιχο γαλλικό και του ζήτησε να απέχει από κάθε έμμισθη δραστηριότητα προπονητή στη Γαλλία.

Εντούτοις, ο Heylens εξακολούθησε να προπονεί την ποδοσφαιρική ομάδα της Λίλλης και δεν συμμορφώθηκε προς το σχετικό έγγραφο που του απηύθυνε μεταγενέστερα η Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football (στο εξής: Unectef ). Τότε η τελευταία υπέβαλε κατ' αυτού καθώς και κατά των υπευθύνων της LOSC μήνυση στο Tribunal de grande instance της Λίλλης προκειμένου να λογοδοτήσουν για τα εγκλήματα που προβλέπονται από το άρθρο 43 του νόμου 84-610 της 16ης Ιουλίου 1984 (JORF της 17.7.1984, σ. 2288 ) και το άρθρο 259 του γαλλικού ποινικού κώδικα περί της αντιποιήσεως τίτλου.

Με διάταξη της 4ης Ιουλίου 1986, το Tribunal ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, το εξής προδικαστικό ερώτημα:

Συνιστά το γεγονός ότι για την επ' αμοιβή άσκηση των καθηκόντων προπονητή αθλητικής ομάδας (άρθρο 43 του νόμου της 16ης Ιουλίου 1984) απαιτείται η κατοχή γαλλικού διπλώματος ή αλλοδαπού διπλώματος, που έχει κριθεί ως ισότιμο από επιτροπή η οποία αποφασίζει χωρίς να αιτιολογεί τη γνώμη της και κατά της οποίας δεν προβλέπεται κανένα ειδικό ένδικο μέσο, περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, όπως ορίζεται στα άρθρα 48 μέχρι 51 της Συνθήκης ΕΟΚ, ελλείψει οδηγίας έχουσας εφαρμογή στο επάγγελμα αυτό;

Κατά τη διάρκεια της ενώπιον μας διαδικασίας, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν το μηνόον συνδικάτο, οι κατηγορούμενοι, η Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Με εξαίρεση την κυβέρνηση του Παρισιού, όλοι οι πιο πάνω καταθέσαντες παρατηρήσεις παρενέβησαν επίσης κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.

Εξάλλου, με το άρθρο 43 του νόμου 44/610 της 16ης Ιουλίου 1984, η παράνομη άσκηση της δραστηριότητας του προπονητή κολάζεται με πρόστιμο (από 6000 μέχρι 50000 γαλλικά φράγκα) και/ή με φυλάκιση (από 6 μήνες μέχρι 1 έτος). Στο πρώτο εδάφιο του άρθρου αυτού ορίζεται ότι με εξαίρεση τους δημόσιους υπαλλήλους κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, κανείς δεν μπορεί να ασκεί επ' αμοιβή δραστηριότητα γυμναστή ή προπονητή ως κύρια ή δευτερεύουσα απασχόληση, μονίμως ή εποχικώς, ούτε να φέρει τον τίτλο του καθηγητή, του προπονητή, του εκπαιδευτή ή οποιονδήποτε άλλο παρόμοιο τίτλο εφόσον δεν είναι κάτοχος διπλώματος πιστοποιούντος τα προσόντα και τις ικανότητες του για τα σχετικά καθήκοντα. Το δίπλωμα αυτό είναι ορισμένο γαλλικό δίπλωμα και χορηγείται, ή χορηγείται κατ' ισοτιμία από το κράτος, ύστερα από γνωμοδότηση ειδικών επιτροπών, ή μάλλον αλλοδαπό δίπλωμα αναγνωρισθέν ως ισότιμο .

Εντούτοις, για να δοθεί μια όντως λυσιτελής απάντηση στο παραπέμπον δικαστήριο είναι απαραίτητο να τροποποιηθεί κάπως το ερώτημα τους. Πράγματι, σύμφωνα με την ισχύουσα γαλλική νομοθεσία, δεν είναι ακριβές ότι η επιτροπή ισοτιμιών είναι αυτή που αποφασίζει επί των αιτήσεων αναγνωρίσεως αλλοδαπών διπλωμάτων. Αντιθέτως, στο αναφερθέν άρθρο 6 της προμνησθείσας αποφάσεως προβλέπεται ότι οι σχετικές με τις αιτήσεις αυτές αποφάσεις λαμβάνονται, ύστερα από εξέταση της ειδικής επιτροπής, από τον Υφυπουργό Νεότητας και Αθλητισμού . Επομένως, εφόσον η γνωμοδότηση της επιτροπής αυτής αποτελεί απλή προπαρασκευαστική του οριστικού μέτρου πράξη, στερείται εξωτερικών αποτελεσμάτων και δεν μπορεί, ως τοιαύτη, να έχει επίπτωση στην κατάσταση των ενδιαφερομένων.

Εφόσον έτσι έχουν τα πράγματα και εφόσον είναι αληθές ότι ο αιτών δικαιούται να κάνει χρήση, κατά της πράξεως του υπουργού, των προβλεπόμενων από τη γαλλική έννομη τάξη συνήθων ένδικων μέσων, το γεγονός ότι η μη υποχρεωτική γνωμοδότηση της ειδικής επιτροπής δεν μπορεί βεβαίως να προσβληθεί δι' ενδίκων μέσων δεν αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο. Επομένως, εμμένοντας στη λεπτομέρεια αυτή, το Tribunal της Λίλλης υπέβαλε στο Δικαστήριο ανύπαρκτο πρόβλημα' και αυτό με υποχρεώνει να διευρύνω το υποβληθέν ερώτημα, διατυπώνοντας το σύμφωνα με τη φρασεολογία που χρησιμοποίησα στην αρχή. Συνεπώς, το εν λόγω ερώτημα πρέπει να νοηθεί ως αποσκοπούν στο να διαπιστωθεί αν η σχετική με την κυκλοφορία των προσώπων κοινοτική ρύθμιση απαιτεί την τήρηση ορισμένων ελαχίστων προϋποθέσεων, μεταξύ των οποίων της ρητής αιτιολογίας, όσον αφορά τις εθνικές αποφάσεις που αφορούν τα παρεχόμενα στους διακινούμενους εργαζομένους δικαιώματα.

Νομίζω ότι η απάντηση που πρέπει να δοθεί δεν μπορεί παρά να είναι αρνητική και αυτό δυνάμει τριών αρχών που έχουν ρητώς θεσπιστεί με τη Συνθήκη ή συνάγονται από τη σχετική με την ερμηνεία της νομολογία:

α)η επιβαλλόμενη από τη Συνθήκη υποχρέωση, σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη απέχουν από κάθε μέτρο που δύναται να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της Συνθήκης ( άρθρο 5, παράγραφος 2)·β)η γενική απαγόρευση των διακρίσεων του άρθρου 7·γ)το άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων οι οποίες, κατ' εφαρμογή του κανόνα αυτού, προβλέπουν την κατάργηση των περιορισμών στην κυκλοφορία των προσώπων και την παροχή των υπηρεσιών.

Επί των δύο αυτών τελευταίων αρχών, οι αποφάσεις του Δικαστηρίου είναι ήδη πολλές: βλέπε ιδίως τις αποφάσεις της 21ης Ιουνίου 1974, Reyners, υπόθεση 2/74 ( Race. 1974, σ. 631, σκέψη 32), της 3ης Δεκεμβρίου 1974, van Binsbergen, υπόθεση 33/74 ( Race. 1974, σ. 1299, σκέψεις 24 έως 27 ), της 12ης Δεκεμβρίου 1974, Walrave, υπόθεση 36/74 ( Race. 1974, σ. 1405, σκέψεις 4 έως 6 ), της 28ης Ιουνίου 1977, Patrick, υπόθεση 11/77 (Race. 1977, σ. 1199, σκέψεις 9 έως 13 ), της 7ης Φεβρουαρίου 1979, Auer, υπόθεση 136/78 (Race. 1979, σ. 437, σκέψη 24), της 12ης Ιουλίου 1984, Klopp, υπόθεση 107/83 (Συλλογή 1984, σ. 2971, σκέψη 11).

Επομένως, πρέπει να αποκλειστεί η δυνατότητα της άνευ ετέρου μη αναγνωρίσεως του κύρους των τίτλων που αποκτήθηκαν εκτός των συνόρων ενός κράτους, αλλά εντός της Κοινότητας. Αντιθέτως, τα κράτη οφείλουν από τώρα να αναγνωρίζουν ότι οι εν λόγω τίτλοι είναι έγκυροι, τουλάχιστον όταν αυτοί πιστοποιούν προσόντα ισοδύναμα προς αυτά που βεβαιώνονται με τα αντίστοιχα εθνικά έγγραφα ( βλέπε, κατά τα λοιπά, απόφαση της 28ης Απριλίου 1977, Thieffry, υπόθεση 71/76, Race. 1977, σ. 765, σκέψη 19 ). Στην περίπτωση αυτή, όπως παρατηρούν η γαλλική και δανική κυβέρνηση, το γεγονός ότι δεν υφίστανται οδηγίες ρυθμίζουσες το ζήτημα της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων έχει ένα και μόνο αποτέλεσμα: αφήνεται στα κράτη μέλη η εξουσία να ρυθμίζουν αυτόνομα τις διαδικασίες αναγνωρίσεως. Εντούτοις, είναι αναντίρρητο ότι η εξουσία αυτή δημιουργεί εξ αντικειμένου διακρίσεις σε βάρος των κατόχων αλλοδαπών διπλωμάτων. Από τα πιο πάνω συνάγεται ότι, για να μην καταστεί δυσμενέστερη η θέση των τελευταίων και κατά συνέπεια για να μην επέλθει σύγκρουση με το κοινοτικό δικαίο, πρέπει οι θεσπισμένοι από τα κράτη κανόνες να ικανοποιούν δύο προϋποθέσεις: να απαιτείται το ελάχιστο δυνατό, δηλαδή να συσταθούν μηχανισμοί που να περιορίζονται στη διαπίστωση του αν οι γνώσεις του αιτούντος είναι παρόμοιες προς αυτές που πιστοποιεί ο εθνικός τίτλος και να συνοδεύονται οι μηχανισμοί αυτοί από όλες τις εγγυήσεις που επιτρέπουν στον αιτούντα να προασπίσει το δικαίωμα του ελεύθερης κυκλοφορίας.

Οι γνώμες των διαδίκων προδήλως διίστανται. Ο Heylens υποστηρίζει ότι είναι ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο η προβλεπόμενη με την υπουργική απόφαση της 30ής Ιουλίου 1965 διαδικασία και επικρίνει την ευχέρεια που η τελευταία παρέχει στη διοίκηση να μην αναγνωρίζει, χωρίς να αναφέρει το λόγο, την ισοτιμία διπλώματος προπονητή χορηγηθέντος από άλλο κράτος μέλος. Για να αποδείξει το αυθαίρετο, έστω και από τεχνική άποψη, της απόφασης, ο κατηγορούμενος επισημαίνει περαιτέρω, με διατύπωση για την οποία αυτός φέρει την πλήρη ευθύνη, ότι το υψηλής στάθμης βελγικό ποδόσφαιρο είναι τουλάχιστον ισότιμο προς το ανωτάτης στάθμης γαλλικό ποδόσφαιρο . Τέλος, ο κατηγορούμενος υποπτεύεται ότι το γεγονός ότι δεν προβλέπεται υποχρέωση αιτιολογήσεως αποτελεί συντεχνιακό τέχνασμα αποσκοπούν στην προστασία των γάλλων προπονητών από τον αλλοδαπό ανταγωνισμό .

Εξάλλου, η κυβέρνηση του Παρισιού εμμένει στο γεγονός ότι ο Heylens απολαύει μιας συγκεκριμένης εγγυήσεως: να προσβάλει την πράξη ενώπιον του αρμόδιου οργάνου ή να προβάλει την έλλειψη κύρους της ενώπιον των ποινικών δικαστηρίων προκειμένου τα τελευταία να αποφανθούν σχετικά ή να προσφύγει προδικαστικώς στα διοικητικά δικαστήρια. Η δανική κυβέρνηση είναι περισσότερο συνετή. Η έλλειψη αιτιολογίας — ισχυρίζεται — δεν συντελεί βεβαίως στη διευκόλυνση του δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας του μέτρου' αλλά η παράλειψη αυτή, καίτοι επικριτέα, δεν εξικνείται μέχρι του σημείου ώστε να συνιστά παράβαση των κοινοτικών κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.

Για να τελειώνω, η Επιτροπή επισημαίνει ότι όταν, όπως στην υπό κρίση υπόθεση, τίθεται υπό αμφισβήτηση μια διασφαλιζόμενη από τη Συνθήκη θεμελιώδης ελευθερία, η εθνική ρύθμιση πρέπει να ικανοποιεί, τουλάχιστον, δύο

προϋποθέσεις: να μπορεί ο ενδιαφερόμενος να λαμβάνει γνώση των λόγων της απορρίψεως της αιτήσεως του και να διευκολύνεται στην άσκηση ένδικης προσφυγής κατά της διοικήσεως.

Κατά τη γνώμη μου, υφίσταται σύγκρουση και, για να πειστούμε περί αυτού, αρκεί να ληφθεί υπόψη η πραγματική κατάσταση που αντιστοιχεί στη συγκεκριμένη εγγύηση στην οποία στηρίζεται η κυβέρνηση του Παρισιού. Πράγματι, το γεγονός ότι η απόφαση περί αναγνωρίσεως της ισοτιμίας ενός διπλώματος μπορεί να εκδοθεί χωρίς αιτιολογία θέτει τον ενδιαφερόμενο ενώπιον μιας δυσχερούς επιλογής: είτε να προσφύγει στο αρμόδιο δικαστήριο της χώρας στην οποία έχει μεταβεί, έστω και για να λάβει γνώση των λόγων ( καθ' υπόθεση των περισσότερο κοινών ή προδήλων) στους οποίους στηρίχτηκε η απόρριψη αιτήσεως αναγνωρίσεως είτε, σε περίπτωση που είναι αδύνατο να εκτιμηθεί το βάσιμο της σχετικής πράξεως, να αρνηθεί να κάνει χρήση των ενδίκων μέσων που του έχουν αναγνωριστεί, αποφεύγοντας έτσι τον κίνδυνο μιας δαπανηρής δίκης και ενός εντελώς απρόβλεπτου γι' αυτόν αποτελέσματος.

Το δίλημμα όμως αυτό έχει αναμφιβόλως ως αποτέλεσμα την αδικαιολόγητη επιδείνωση της καταστάσεως που ήδη αφεαυτής — αλλά εν προκειμένω αναπόφευκτα — συνεπάγεται δυσμενείς διακρίσεις μεταξύ εγχωρίων και αλλοδαπών προπονητών που δημιουργεί η έλλειψη οδηγίας. Εντούτοις, η σοβαρότερη συνέπεια του διλήμματος αυτού είναι ότι καθίστανται δυσχερέστερες για τον αλλοδαπό οι συνήθεις εκτιμήσεις — ακόμα και ο απλός υπολογισμός κόστους-ωφέλειας — από τις οποίες οι δικαιούχοι της εγγύησης μιας ένδικης προσφυγής εξαρτούν στην πράξη την άσκηση της τελευταίας. Ο ισχυρισμός της Γαλλίας ότι σε περίπτωση προσφυγής η διοίκηση οφείλει να εξηγήσει τους λόγους της απορριπτικής της αποφάσεως ευσταθεί, πλην όμως είναι ανεπαρκής, διότι ο υπήκοος άλλου κράτους μέλους δεν είναι ελεύθερος, εφόσον δεν γνωρίζει τους λόγους αυτούς, να αποφασίσει αν θα κάνει χρήση του δικαιώματος του ασκήσεως προσφυγής.

Εξάλλου, η χαρακτηριστική αυτή επιδείνωση και όξυνση των δυσμενών διακρίσεων δεν μπορεί παρά να έχει επίπτωση στην ελεύθερη κυκλοφορία των προερχόμενων από άλλο κράτος μέλος προπονητών (αρκεί να ληφθεί υπόψη η ενδεχόμενη παραίτηση τους από το δικαίωμα ασκήσεως ένδικης προσφυγής πράγμα που συνεπάγεται, κατ' ουσίαν, απόφαση απομακρύνσεώς τους από τη χώρα υποδοχής)· και, αν αυτό είναι ακριβές, θεωρώ πρόδηλο, ότι τα άρθρα 48 μέχρι 51 της Συνθήκης συνεπάγονται για τα κράτη μέλη την υποχρέωση να εμποδίζουν την επέλευση των συνεπειών αυτών, υποχρεώνοντας τις αρχές τους να αιτιολογούν τις αποφάσεις με τις οποίες απορρίπτουν αιτήσεις αναγνωρίσεως του κύρους αλλοδαπών τίτλων.

Η οδηγία του Συμβουλίου της 25ης Φεβρουαρίου 1964 σχετικά με τη διακίνηση και διαμονή των αλλοδαπών ( ΕΕ ειδ. έκδ. σ. 05/001, σ. 16 ) επιβεβαιώνει την ακολουθηθείσα μέχρι τώρα συλλογιστική, ιδίως όσον αφορά την ανεπάρκεια της δικαστικής και μόνο προστασίας. Πράγματι, το άρθρο 8 της οδηγίας αυτής απαιτεί από τα κράτη μέλη να διασφαλίζουν σε όλους τους υπηκόους των κρατών μελών της Κοινότητας τη δυνατότητα να ασκούν όλα τα επιτρεπόμενα στους υπηκόους τους ένδικα μέσα· εντούτοις, με το άρθρο 6 προστίθεται ότι οι λόγοι δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας, επί των οποίων βασίζεται η απόφαση... (δυσμενής, αφορώσα κατά τρόπο άμεσο τους πρώτους ) γνωστοποιούνται στον ενδιαφερόμενο, εκτός αν λόγοι ασφαλείας του κράτους αντιτίθενται στη γνωστοποίηση . Είναι επίσης ενδεικτικό ότι στις αποφάσεις της 28ης Οκτωβρίου 1975 ( υπόθεση 36/75, Rutili, Race. 1975, σ. 1219, σκέψεις 36 έως 39), της 22ας Μαΐου 1980 (υπόθεση 131/79, Santillo, Race. 1980, σ. 1585, σκέψεις 14 και 19 ) και της 18ης Μαΐου 1982 ( συνεκδικασθείσες υποθέσεις 115 και 116/81, Adoui και Cornuaille, Συλλογή 1982, σ. 1665, σκέψη 13) τονίζεται η σπουδαιότητα της απαιτούμενης από τους κανόνες αυτούς διπλής διασφαλίσεως .

Κατά τη διάρκεια της προφορικής διαδικασίας, ο εκπρόσωπος της δανικής κυβερνήσεως άντλησε επιχειρηματολογία από το προαναφερθέν άρθρο 6 για να ισχυριστεί ότι ο κοινοτικός νομοθέτης dixit ubi voluit και ότι, κατά συνέπεια, υποχρέωση αιτιολογήσεως δεν υφίσταται όταν, όπως στην υπό κρίση περίπτωση, κάτι τέτοιο δεν προβλέπεται ρητώς. Εντούτοις, το επιχείρημα αυτό στερείται αξίας και αυτό όχι μόνο για το λόγο ότι αποκλείεται μ' αυτό ριζικώς ακόμα και η δυνατότητα συστηματικής ερμηνείας των κανόνων. Όντως, για να γίνει δεκτό το επιχείρημα αυτό, θα έπρεπε να ερείδεται σε μια ανταπόδειξη· αλλά, εφόσον δεν έχει εκδοθεί οδηγία σχετική με τους προπονητές ποδοσφαίρου, δεν υφίσταται η βάση από την οποία θα μπορούσε ενδεχομένως να συναχθεί ότι ubi tacuit ο νομοθέτης noluit.

Τα άρθρα 7 και 48 μέχρι 51 της Συνθήκης ΕΟΚ πρέπει να ερμηνευτούν υπό την έννοια ότι κάθε νόμος ή εθνική διοικητική πρακτική που επιτρέπει την απόρριψη αιτήσεως αναγνωρίσεως της ισοτιμίας διπλώματος προπονητή ποδοσφαίρου χορηγηθέντος από άλλο κράτος μέλος, αποκλείοντας έτσι τον κάτοχο του από τη δυνατότητα ασκήσεως της εν λόγω δραστηριότητας, χωρίς να υφίσταται υποχρέωση αιτιολογήσεως, είναι ασυμβίβαστος προς τα άρθρα αυτά.