CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 30 september 2021 (1)
Zaak C‑389/20
CJ
tegen
Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)
[verzoek van de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Vigo (bestuursrechtbank nr. 2 Vigo, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid – Richtlijn 79/7/EEG – Artikel 4, lid 1 – Verbod van iedere discriminatie op grond van geslacht – Huishoudelijk personeel – Bescherming tegen het risico van werkloosheid – Uitsluiting – Bijzonder nadeel voor vrouwelijke werknemers – Legitieme doelstellingen van sociaal beleid – Evenredigheid”
I. Inleiding
1. Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, is „het recht om niet op grond van zijn geslacht te worden gediscrimineerd, een van de fundamentele rechten van de mens, waarvan het Hof de eerbiediging dient te verzekeren”.(2)
2. Met de onderhavige prejudiciële verwijzing legt de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Vigo (bestuursrechtbank nr. 2 Vigo, Spanje) het Hof vragen voor die in wezen draaien om de manier waarop artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG(3) moet worden uitgelegd wanneer er sprake is van een nationale bepaling op grond waarvan de werkloosheidsuitkering is uitgesloten van de uitkeringen die krachtens een wettelijke regeling van sociale zekerheid worden toegekend aan een categorie werknemers als geheel. In casu betreft het de categorie huishoudelijk personeel. Deze vrijwel volledig uit vrouwen bestaande beroepsgroep staat centraal in de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter.
3. Is er in de onderhavige zaak sprake van op grond van richtlijn 79/7 verboden indirecte discriminatie? Die vraag zal ik in deze conclusie trachten te beantwoorden.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 79/7
4. De tweede overweging van richtlijn 79/7 luidt als volgt:
„Overwegende dat het beginsel van gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid in de eerste plaats ten uitvoer dient te worden gelegd in de wettelijke regelingen die bescherming bieden tegen ziekte, invaliditeit, ouderdom, arbeidsongevallen, beroepsziekten en werkloosheid, alsmede in de sociale-bijstandsregelingen voor zover deze een aanvulling vormen op of in de plaats komen van genoemde regelingen;”
5. Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn beoogt de geleidelijke tenuitvoerlegging, voor wat betreft de in artikel 3 genoemde gebieden van de sociale zekerheid en van de andere factoren van sociale bescherming, van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid, hierna ‚beginsel van gelijke behandeling’ genoemd.”
6. Artikel 3, lid 1, van de genoemde richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op:
a) de wettelijke regelingen die bescherming bieden tegen de volgende eventualiteiten:
[…]
– werkloosheid;
[…]
[…]”
7. Artikel 4, lid 1, van dezelfde richtlijn luidt als volgt:
„Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot:
– de werkingssfeer van de regelingen alsmede de voorwaarden inzake toelating tot de regelingen,
– de verplichting tot premiebetaling en de premieberekening,
[…]”
2. Richtlijn 2006/54
8. Artikel 1 van richtlijn 2006/54/EG(4), met als opschrift „Doel”, bepaalt:
„Doel van deze richtlijn is het verzekeren van de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep.
Daartoe worden bepalingen vastgesteld betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling op:
a) de toegang tot het arbeidsproces, met inbegrip van promotie, en tot beroepsopleiding;
b) arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van beloning;
c) ondernemings- en [sectorale] regelingen inzake sociale zekerheid.
[…]”
9. Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalt in lid 1 ervan:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
f) ,ondernemings- of [sectorale] regelingen inzake sociale zekerheid’: regelingen die niet vallen onder richtlijn [79/7] en tot doel hebben aan de werknemers of zelfstandigen uit een onderneming, een groep ondernemingen, een tak van de economie of één of meer bedrijfstakken omvattende sector, prestaties te verstrekken in aanvulling op de prestaties uit hoofde van de wettelijke regelingen op het gebied van de sociale zekerheid of in de plaats daarvan, ongeacht of aansluiting bij deze regelingen verplicht is of vrijwillig.”
B. Spaans recht
1. LGSS
10. Artikel 251 van de Ley General de la Seguridad Social (algemene wet betreffende de sociale zekerheid), in de versie ervan die is goedgekeurd bij Real Decreto Legislativo 8/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (koninklijk wetgevend besluit 8/2015 tot goedkeuring van de geconsolideerde tekst van de algemene wet betreffende de sociale zekerheid) van 30 oktober 2015(5) (hierna: „LGSS”), met als opschrift „Bescherming”, bepaalt:
„Werknemers die zijn opgenomen in de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel hebben recht op socialezekerheidsuitkeringen onder de voorwaarden die zijn vastgesteld in dit algemene socialezekerheidsstelsel, met de volgende bijzonderheden:
[…]
d) De door de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel geboden bescherming omvat geen bescherming tegen werkloosheid.”
11. Artikel 264 LGSS, met als opschrift „Beschermde personen”, bepaalt in lid 1 ervan:
„Vallen onder de bescherming tegen werkloosheid, op voorwaarde dat zij voornemens zijn premies te betalen voor dit risico:
a) werknemers die vallen onder de algemene regeling van sociale zekerheid;
b) werknemers die vallen onder bijzondere regelingen van sociale zekerheid die dit risico dekken en waarvan de bijzonderheden wettelijk zijn vastgesteld;
[…]”
2. Koninklijk besluit 625/1985
12. Artikel 19 van Real Decreto 625/1985, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo (koninklijk besluit 625/1985 tot uitvoering van wet 31/1984 van 2 augustus 1984 inzake de bescherming tegen werkloosheid) van 2 april 1985(6), met als opschrift „Premiebetaling”, bepaalt in lid 1 ervan:
„Zijn verplicht om premies te betalen voor het risico van werkloosheid, alle ondernemingen en werknemers die vallen onder de algemene regeling en bijzondere regelingen van sociale zekerheid die bescherming bieden tegen dit risico. De premiegrondslag voor werkloosheidsverzekering is dezelfde als die welke geldt voor arbeidsongevallen en beroepsziekten.”
III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
13. CJ is huishoudster en verricht diensten voor een werkgever, zijnde een natuurlijke persoon. Sinds januari 2011 is zij aangesloten bij de bijzondere regeling van sociale zekerheid voor huishoudelijk personeel (hierna: „bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel”).
14. Op 8 november 2019 heeft CJ aan de Tesorería General de la Seguridad Social (algemene socialezekerheidskas; hierna: „TGSS”) een verzoek om toegang tot betaling van werkloosheidspremies gericht teneinde het recht op werkloosheidsuitkering te verwerven. Dit verzoek ging vergezeld van de schriftelijke instemming van haar werkgever om bij te dragen aan de verzochte premiebetaling.
15. Bij besluit van 13 november 2019 heeft de TGSS dit verzoek afgewezen op grond dat CJ valt onder de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel en dat artikel 251, onder d), LGSS met betrekking tot die regeling uitdrukkelijk bepaalt dat het niet mogelijk is om sociale premies te betalen ten behoeve van bescherming tegen werkloosheid. Dit besluit is door de TGSS bevestigd bij het besluit op bezwaar van 19 december 2019.
16. Op 5 juni 2020 heeft CJ bij de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Vigo beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van de TGSS. In haar beroep voert zij in wezen aan dat de genoemde nationale bepaling (hierna: „in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling”) leidt tot een gebrek aan sociale bescherming van huishoudsters na beëindiging van hun dienstverband om redenen die niet aan hen kunnen worden toegeschreven. Deze situatie vertaalt zich in de onmogelijkheid om toegang te verkrijgen tot de werkloosheidsuitkering, alsook tot andere sociale uitkeringen voor de ontvangst waarvan als voorwaarde geldt dat het recht op werkloosheidsuitkering moet zijn uitgeput.
17. Onder deze omstandigheden heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Vigo bij beslissing van 29 juli 2020, ingekomen bij de griffie van het Hof op 14 augustus 2020, besloten de procedure te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1) Moeten artikel 4, lid 1, van [richtlijn 79/7], dat elke discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect, in het kader van de verplichting tot het betalen van sociale premies verbiedt, en artikel 5, onder b), van [richtlijn 2006/54], waarin een identiek verbod op directe of indirecte discriminatie op grond van geslacht is neergelegd met betrekking tot de werkingssfeer van de sociale stelsels en de voorwaarden voor toegang tot die stelsels, de verplichting om premies te betalen en de berekening van de premies, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als artikel 251, onder d), [LGSS], dat als volgt luidt: ‚De door de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel geboden bescherming omvat geen bescherming tegen werkloosheid.’?
2) Indien de voorgaande vraag bevestigend wordt beantwoord, moet voornoemde bepaling dan worden beschouwd als een voorbeeld van verboden discriminatie als bedoeld in artikel 9, lid 1, onder e) en/of k), van [richtlijn 2006/54], aangezien de litigieuze regeling – artikel 251, onder d), [LGSS] – vrijwel uitsluitend vrouwen aangaat?”
18. De TGSS, de Spaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 30 juni 2021 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de vertegenwoordigers van CJ, de TGSS, de Spaanse regering en de Commissie.
IV. Beoordeling
A. Ontvankelijkheid
19. In hun schriftelijke opmerkingen betwisten de TGSS en de Spaanse regering de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing en de gestelde vragen.
20. Om te beginnen voert de TGSS aan dat het hoofdgeding kunstmatig is opgezet in die zin dat CJ zich op basis van oneigenlijke argumenten tot de verwijzende rechter heeft gewend. Het geschil draait immers niet om een vermeend recht op premiebetaling, maar om de erkenning van het recht op werkloosheidsuitkering.
21. Vervolgens betogen de TGSS en de Spaanse regering dat de erkenning van dat recht onder de bevoegdheid valt van rechters in sociale zaken en dat de verwijzende rechter in zijn hoedanigheid van bestuursrechter bijgevolg niet bevoegd is om kennis te nemen van het geschil. Volgens de Spaanse regering bestaat er derhalve geen enkel verband tussen de uitkomst van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing en die van het hoofdgeding.
22. De TGSS betoogt tevens dat de uitlegging van richtlijn 79/7 niet zou zijn vereist voor een beslissing van de verwijzende rechter als het hoofdgeding daadwerkelijk betrekking had op de erkenning van een recht op premiebetaling. De vraag naar de reikwijdte van de bescherming van de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel staat immers los van de vraag naar de financiering van deze regeling.
23. Tot slot betoogt de Spaanse regering, zonder uitdrukkelijk een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, dat richtlijn 79/7 niet van toepassing is op het hoofdgeding. Bovendien voert zij aan dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard voor zover zij richtlijn 2006/54 betreffen. Ook de Commissie merkt op dat de laatstgenoemde richtlijn geen toepassing vindt in het onderhavige geval, maar werpt in dit verband geen formeel middel van niet-ontvankelijkheid op.
24. Mijns inziens moeten deze argumenten worden afgewezen, met uitzondering van het aangevoerde argument inzake richtlijn 2006/54.
25. Wat ten eerste het betoog betreft dat het hoofdgeschil kunstmatig is opgezet en de prejudiciële vragen hypothetisch van aard zijn, moet in herinnering worden gebracht dat prejudiciële verzoeken die het Unierecht betreffen, vermoed worden relevant te zijn.(7)
26. De verwijzende rechter geeft aan dat het onderhavige geschil draait om de erkenning van het recht op werkloosheidsuitkering voor huishoudelijk personeel. Met haar beroep komt CJ immers op tegen het afwijzende besluit van de TGSS op haar verzoek om toegang tot betaling van werkloosheidspremies ter afdekking van het risico van werkloosheid. Zij doet dit niet met het oog op het uitoefenen van een vermeend recht op premiebetaling, maar teneinde het recht op werkloosheidsuitkering te verwerven. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de afwijzing berust op een beleidskeuze van de wetgever om huishoudelijk personeel de toegang tot werkloosheidsuitkeringen te ontzeggen.(8) Aangezien artikel 251, onder d), LGSS waarbij die beleidskeuze ten uitvoer is gelegd, van toepassing is op een groep werknemers die onder de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel valt en die vrijwel geheel uit vrouwen bestaat, kan deze bepaling waar het gaat om de werkingssfeer van een wettelijke regeling van sociale zekerheid, volgens de verwijzende rechter dan ook door richtlijn 79/7 verboden indirecte discriminatie op grond van geslacht opleveren.
27. Daar in de verwijzingsbeslissing ruim wordt ingegaan op de relevantie van de gestelde vragen, kan het Hof het verzoek om een prejudiciële beslissing naar mijn oordeel niet afwijzen op grond dat duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding.(9)
28. Ten tweede kan, om het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk te verklaren, ook niet worden volstaan met het betoog dat de verwijzende rechter naar nationaal recht niet bevoegd is om kennis te nemen van het geschil, aangezien het de erkenning betreft van het recht op werkloosheidsuitkering en dus onder de bevoegdheid van rechters in sociale zaken valt. Het staat namelijk niet aan het Hof om vraagtekens te plaatsen bij de wijze waarop de verwijzende rechter de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesvoering opvat.(10) Het Hof dient zich te houden aan de door een rechterlijke instantie van een lidstaat gegeven verwijzingsbeslissing, zolang deze niet in het kader van de eventueel in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken.(11) In dit verband breng ik in herinnering dat wat betreft de uitlegging van bepalingen van nationaal recht, het Hof zich in beginsel moet baseren op de kwalificaties in de verwijzingsbeslissing, aangezien volgens vaste rechtspraak het Hof niet bevoegd is om het nationale recht van een lidstaat uit te leggen.(12)
29. Ten derde en tot slot moet met betrekking tot het argument dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn op grond van de gestelde niet-toepasselijkheid van de richtlijnen 79/7 en 2006/54 op het hoofdgeding, worden vastgesteld dat richtlijn 79/7 van toepassing is op het hoofdgeding, aangezien het onderhavige geschil – zoals de verwijzende rechter aangeeft – draait om het bestaan van vermeende indirecte discriminatie op grond van geslacht. Bij de aan de orde zijnde discriminatie gaat het immers om de reikwijdte van de Spaanse wettelijke regeling van sociale zekerheid die met name bescherming biedt tegen het risico van werkloosheid.
30. Richtlijn 2006/54 is in het onderhavige geval daarentegen niet van toepassing. Uit artikel 1 van deze richtlijn blijkt namelijk dat zij tot doel heeft om de toepassing te verzekeren van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep en daartoe bepalingen vaststelt betreffende de toepassing van dit beginsel op met name de arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van beloning. Onder de begrippen „arbeidsvoorwaarden” en „beloning” vallen niet de regelingen of uitkeringen van sociale zekerheid – zoals de werkloosheidsuitkering – die zonder enig overleg binnen de betrokken onderneming of bedrijfstak rechtstreeks bij wet worden vastgesteld en verplicht van toepassing zijn op algemene categorieën van werknemers.(13) Uit artikel 1, tweede alinea, onder c), van richtlijn 2006/54, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, onder f), van die richtlijn, volgt bovendien dat deze richtlijn van toepassing is op ondernemings- of sectorale regelingen inzake sociale zekerheid, en niet op wettelijke regelingen van sociale zekerheid.
31. Gelet op de voorgaande overwegingen ben ik van mening dat de tweede prejudiciële vraag niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Niettemin geef ik het Hof in overweging om het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk te verklaren.
B. Ten gronde
1. Herformulering van de eerste prejudiciële vraag
32. Om de in punt 30 van deze conclusie genoemde redenen stel ik het Hof voor om alleen de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden. Deze vraag moet wel worden geherformuleerd.
33. De verwijzende rechter wenst namelijk in wezen van het Hof te vernemen of artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale bepaling op grond waarvan de werkloosheidsuitkering is uitgesloten van de uitkeringen die krachtens een wettelijke regeling van sociale zekerheid aan huishoudelijk personeel worden toegekend, wanneer blijkt dat deze beroepsgroep vrijwel geheel uit vrouwen bestaat.
34. Om een nuttig antwoord op deze vraag te kunnen geven, zal ik ten eerste onderzoeken of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling onder de werkingssfeer van richtlijn 79/7 valt (zie onder 2). Aangezien de werkloosheidsuitkering onder deze richtlijn blijkt te vallen, zal ik ten tweede nagaan of de in artikel 251, onder d), LGSS geregelde uitsluiting van deze uitkering van de uitkeringen die krachtens de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel worden toegekend, door deze richtlijn verboden indirecte discriminatie op grond van geslacht oplevert, zoals is geopperd door de verwijzende rechter (zie onder 3).
2. Valt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling onder de werkingssfeer van richtlijn 79/7?
35. Gelet op de geformuleerde overwegingen in het kader van de ontvankelijkheidsbeoordeling van het prejudiciële verzoek, kan ik het kort houden wat deze vraag betreft.
36. Ten eerste merk ik op dat CJ met haar beroep opkomt tegen het afwijzende besluit van de TGSS op haar verzoek om toegang tot betaling van werkloosheidspremies ter afdekking van het risico van werkloosheid en dat zij dit doet teneinde het recht op werkloosheidsuitkering te verwerven. Ten tweede wil ik erop wijzen dat de werkloosheidsuitkering onder de materiële werkingssfeer van richtlijn 79/7 valt, aangezien deze uitkering een onderdeel vormt van een wettelijke regeling die bescherming biedt tegen een van de in artikel 3, lid 1, onder a), van deze richtlijn genoemde eventualiteiten.(14)
37. Derhalve ben ik van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling onder de materiële werkingssfeer van richtlijn 79/7 valt.
3. Levert de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling geregelde uitsluiting van de werkloosheidsuitkering van de uitkeringen die krachtens de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel worden toegekend, indirecte discriminatie op grond van geslacht in de zin van richtlijn 79/7 op?
38. De verwijzende rechter koestert twijfels over de verenigbaarheid van artikel 251, onder d), LGSS met het Unierecht. Hij wijst er namelijk op dat de groep werknemers die onder de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel valt, vrijwel geheel uit vrouwen bestaat. Naar zijn oordeel leidt die bepaling dus tot indirecte discriminatie op grond van geslacht, aangezien de tot die groep behorende vrouwen niet de mogelijkheid hebben om toegang te krijgen tot de werkloosheidsuitkering en geen premies kunnen betalen ter afdekking van het risico van werkloosheid.
39. De partijen in het hoofdgeding en de belanghebbenden verschillen van mening over de vraag of er sprake is van een dergelijke indirecte discriminatie jegens huishoudelijk personeel. Volgens de Spaanse regering vormt het verschil in behandeling dat erin gelegen is dat de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel geen bescherming tegen werkloosheid omvat, geen indirecte discriminatie op grond van geslacht. De TGSS ontkent niet dat er sprake is van indirecte discriminatie, maar acht deze gerechtvaardigd en betoogt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling evenredig is.(15) De Commissie van haar kant voert aan dat deze bepaling ontegenzeglijk indirecte discriminatie oplevert. Voorts koestert zij twijfels, zowel over bepaalde rechtvaardigingsgronden van deze bepaling als over de evenredigheid ervan.
40. Teneinde te bepalen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling indirecte discriminatie op grond van geslacht oplevert in de zin van richtlijn 79/7, zal ik om te beginnen ingaan op de vraag of deze bepaling daadwerkelijk een ongelijke behandeling op grond van geslacht teweegbrengt. Vervolgens zal ik onderzoeken of een dergelijke ongelijke behandeling objectief kan worden gerechtvaardigd in het licht van de bepalingen van richtlijn 79/7 en, tot slot, of deze ongelijke behandeling in voorkomend geval als evenredig kan worden aangemerkt.
a) Creëert de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling een ongelijke behandeling op grond van geslacht?
41. Om te beginnen breng ik in herinnering dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat de lidstaten het Unierecht dienen te eerbiedigen bij de uitoefening van hun bevoegdheid om hun socialezekerheidsstelsels in te richten en om, bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie, de voorwaarden vast te stellen voor verstrekkingen op het gebied van sociale zekerheid.(16)
42. Overeenkomstig artikel 1 van richtlijn 79/7 beoogt deze richtlijn, voor wat betreft de in artikel 3 ervan genoemde gebieden van de sociale zekerheid en van de andere factoren van sociale bescherming, de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid.(17) Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn luidt dat „[h]et beginsel van gelijke behandeling [inhoudt] dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht hetzij direct, hetzij indirect […] is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot […] de werkingssfeer van de regelingen alsmede de voorwaarden inzake toelating tot de regelingen”.
43. Hieruit volgt dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7, dat op het gebied van sociale zekerheid uitvoering geeft aan het beginsel van non-discriminatie op grond van geslacht, door de lidstaten in acht moet worden genomen bij de uitoefening van hun bevoegdheid op het gebied van sociale zekerheid, en in het bijzonder op het gebied van de werkloosheidsuitkering.
1) Argument van de Spaanse regering met betrekking tot de niet vergelijkbaarheid van situaties
44. Om te beginnen breng ik in herinnering dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof sprake is van discriminatie wanneer verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of wanneer dezelfde regel wordt toegepast op verschillende situaties.(18) In dit verband moet erop worden gewezen dat het begrip „indirecte discriminatie”, wat de doelstellingen van het sociaal recht van de Unie betreft, vooral betrekking heeft op de verschillende behandeling van vergelijkbare situaties.(19)
45. De Spaanse regering betoogt, onder verwijzing naar het arrest MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen)(20), dat de situatie van huishoudelijk personeel niet vergelijkbaar is met die van de overige werknemers die onder de algemene regeling vallen en dat er derhalve geen sprake is van enige indirecte discriminatie op grond van geslacht.
46. Ik vind dit argument niet overtuigend. Niet alleen moet worden vastgesteld dat de twee betrokken situaties vergelijkbaar zijn vanuit het oogpunt van het recht op werkloosheidsuitkering, maar de Spaanse regering lijkt met haar verwijzing naar dat arrest tevens de begrippen „directe discriminatie” en „indirecte discriminatie” te verwarren.(21)
47. Ik breng in herinnering dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling geen directe discriminatie, maar indirecte discriminatie op grond van geslacht oplevert in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen)(22), blijkt uit de onderhavige verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling neutraal is geformuleerd. Deze bepaling is immers van toepassing op huishoudelijk personeel, zonder onderscheid naar geslacht, en vormt derhalve geen directe discriminatie op grond van geslacht die kan worden betwist op grond dat de situatie van huishoudelijk personeel niet vergelijkbaar is met die van andere werknemers.(23)
48. Derhalve moet het argument van de Spaanse regering worden afgewezen.
2) Bestaan van een bijzonder nadeel voor personen van het ene geslacht in vergelijking met personen van het andere geslacht
49. De Spaanse regering houdt staande dat het verschil in behandeling waar de uitsluitingsbepaling toe leidt, geen schade oplevert voor de betrokken werknemers.(24)
50. Er zij evenwel aan herinnerd dat, zoals ook een deel van de rechtsleer van mening is, het bestaan van schade geen voorwaarde is voor het bestaan van indirecte discriminatie. Ook al kan schade vaak een bewijs zijn van discriminatie, het begrip „discriminatie” impliceert als zodanig echter niet dat er sprake is van schade.(25) Derhalve moet worden nagegaan of een bepaalde nationale maatregel „nadelige of ongelijke gevolgen” kan hebben voor personen die tot een groep behoren in vergelijking met de gevolgen die deze maatregel sorteert voor personen die tot een andere groep behoren.(26)
51. In het licht van het voorgaande heeft de Spaanse regering mijns inziens willen aangeven dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling geen bijzonder nadeel oplevert voor huishoudelijk personeel.
52. Ik ben het hier niet mee eens. Zoals ik hieronder zal toelichten, ben ik van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling wel een bijzonder nadeel oplevert voor huishoudelijk personeel.
53. In de eerste plaats wijs ik erop dat richtlijn 79/7 geen definitie bevat van het begrip „indirecte discriminatie”.(27) Uit de rechtspraak van het Hof blijkt evenwel dat dit begrip in de context van deze richtlijn op dezelfde wijze moet worden opgevat als in de context van richtlijn 2006/54. Artikel 2, lid 1, onder b), van die richtlijn omschrijft het begrip „indirecte discriminatie” als de situatie waarin „een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van een geslacht in vergelijking met personen van het andere geslacht bijzonder benadeelt”.(28) Volgens het Hof kan het bestaan van een dergelijk bijzonder nadeel met name worden vastgesteld wanneer wordt bewezen dat een regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, een aanzienlijk groter percentage personen van het ene dan van het andere geslacht treft.(29)
54. In dit verband breng ik in herinnering dat de vraag of het gebruik van een formeel neutraal criterium indirecte discriminatie vormt, afhangt van de feitelijke omstandigheden van het geval.(30) Derhalve staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of, gelet op die omstandigheden, de in de hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling kan worden aangemerkt als „indirect discriminerende maatregel” in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7.
55. In dit verband spelen statistische gegevens een cruciale rol bij het vaststellen of er sprake is van een feitelijke benadeling van personen van een geslacht in vergelijking met personen van het andere geslacht. Het staat evenwel aan de nationale rechter om te beoordelen in welke mate de aan hem overgelegde statistische gegevens betrouwbaar zijn en of zij in aanmerking kunnen worden genomen.(31) Komt deze rechter tot de bevinding dat de uitsluiting waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling voorziet; een hoger percentage vrouwen dan mannen treft, dan houdt deze bepaling een ongelijke behandeling in die in strijd is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7.
56. In de tweede plaats blijkt in het onderhavige geval noch uit de verwijzingsbeslissing, noch uit de tijdens de terechtzitting verstrekte informatie dat er een gebrek aan statistische gegevens is. Hoewel de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling geen onderscheid maakt naar geslacht, duiden de door de verwijzende rechter verstrekte statistische gegevens erop dat vrouwen binnen de groep van huishoudelijk personeel naar verhouding buitensporig worden benadeeld. Deze rechter geeft voorts aan dat die gegevens geenszins zijn betwist door de TGSS en dat huishoudelijk personeel nadeel ondervindt als gevolg van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling.(32)
57. Wat de beoordeling van de gegevens betreft, breng ik in herinnering dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de nationale rechter rekening dient te houden met alle werknemers die onderworpen zijn aan de nationale regeling die ten grondslag ligt aan het verschil in behandeling – in casu artikel 251, onder d), LGSS –, alsmede dat de beste vergelijkingsmethode erin bestaat een vergelijking te maken tussen enerzijds de percentages van de binnen de werkingssfeer van de betreffende regeling vallende vrouwelijke arbeidskrachten die respectievelijk wel en niet door het vermeende verschil in behandeling worden geraakt, en anderzijds de overeenkomstige percentages voor de mannelijke arbeidskrachten die binnen de werkingssfeer van die regeling vallen.(33)
58. Wanneer deze methode wordt toegepast in de onderhavige zaak, moeten niet alleen de bij de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel aangesloten personen in aanmerking worden genomen, maar ook alle werknemers die vallen onder de algemene regeling van de Spaanse sociale zekerheid, waarin de bij bijzondere regelingen aangesloten personen – en daarmee ook de bij de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel aangesloten personen – zijn opgenomen. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling is immers mede bepalend voor de afbakening van de personele werkingssfeer van een uitkering waarop alle bij de algemene regeling aangesloten personen recht hebben, namelijk de werkloosheidsuitkering.(34)
59. In dit verband volgt uit artikel 264, lid 1, LGSS dat alle werknemers die onder de algemene regeling van sociale zekerheid vallen, in beginsel recht hebben op de werkloosheidsuitkering. In antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting heeft de TGSS verduidelijkt dat op 31 mei 2021 15 872 720 werknemers onder de algemene regeling van de Spaanse sociale zekerheid vielen. Binnen deze groep was de verhouding tussen het aantal mannelijke en vrouwelijke werknemers min of meer vergelijkbaar, namelijk respectievelijk 51,04 % en 48,96 %(35), en betaalden 14 259 814 werknemers werkloosheidspremies, terwijl 1 612 906 werknemers dat niet deden.
60. Verder is het zo dat de TGSS met betrekking tot de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel, waaronder op de genoemde datum 384 175 werknemers vielen, ter terechtzitting heeft aangegeven dat de verhouding tussen het aantal mannelijke en het aantal vrouwelijke werknemers in hoge mate verschilt. De verwijzende rechter wijst er specifiek op dat de groep werknemers die onder deze regeling valt, voor nagenoeg 100 % uit vrouwen bestaat. Ter terechtzitting heeft de TGSS wat de gegevens voor die datum betreft tevens aangegeven dat de groep van huishoudelijk personeel bestond uit 17 171 mannen en uit 366 991 vrouwen. Uit deze gegevens volgt dat deze groep op de betrokken datum voor 95,53 % uit vrouwen bestond.
61. De aan de verwijzende rechter overgelegde – en ter terechtzitting door de TGSS bevestigde – statistische gegevens duiden erop dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitsluitingsbepaling binnen de groep van huishoudelijk personeel een aanzienlijk groter percentage vrouwen dan mannen treft.
62. Ik ben derhalve van mening dat, mocht de verwijzende rechter op basis van de hierboven besproken statistische gegevens en mogelijke andere relevante informatie tot de conclusie komen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling huishoudelijk personeel van het vrouwelijke geslacht in het bijzonder benadeelt, deze bepaling dan moet worden geacht in strijd te zijn met artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7, tenzij zij haar rechtvaardiging zou vinden in objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht.(36)
63. Bijgevolg moet thans worden onderzocht of de ongelijke behandeling van huishoudelijk personeel van het vrouwelijke geslacht waar de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling toe leidt, objectief kan worden gerechtvaardigd in het licht van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7.(37)
b) Kan de ongelijke behandeling waar de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling toe leidt objectief worden gerechtvaardigd in het licht van richtlijn 79/7?
64. In hun schriftelijke opmerkingen voeren de TGSS en de Spaanse regering met name aan dat het verschil in behandeling van huishoudelijk personeel gerechtvaardigd is op basis van de specifieke kenmerken van deze categorie werknemers en de status van hun werkgevers, alsook op basis van de nagestreefde doelstellingen op het gebied van de bescherming van werknemers, het behoud van de werkgelegenheid in deze sector en de bestrijding van illegale arbeid en fraude.
65. De vraag rijst derhalve of deze rechtvaardigingsgronden objectief zijn en niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht. Volgens het Hof is dit in het bijzonder het geval wanneer de gekozen middelen beantwoorden aan een wettige doelstelling van sociaal beleid, geschikt zijn ter bereiking van het met de betrokken regelgeving nagestreefde doel en daartoe noodzakelijk zijn.(38) Bovendien kunnen dergelijke middelen slechts worden geacht geschikt te zijn om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen indien zij daadwerkelijk ertoe strekken die doelstelling coherent en stelselmatig te bereiken.(39)
1) Rechtmatigheidstoetsing van de doelstelling van sociaal beleid die wordt beoogd met de uitsluiting waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling voorziet
66. Om te beginnen herinner ik eraan dat doelstellingen van sociaal beleid doorgaans door het Hof worden erkend als legitieme doelstellingen van algemeen belang. De bescherming tegen het risico van werkloosheid maakt een integrerend onderdeel uit van het sociaal beleid, dat tot de bevoegdheid behoort van de lidstaten.
67. Met name in de context van gelijke behandeling in arbeid en beroep heeft het Hof reeds geoordeeld dat de bevordering van de werkgelegenheid onbetwistbaar een legitieme doelstelling van sociaal beleid vormt.(40) Meer in het bijzonder met betrekking tot artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 en aangaande de toegang tot een wettelijke werkloosheidsverzekering heeft het Hof de bestrijding van de toename van het aantal illegale banen en het aantal ontduikingen van de sociale wetgeving erkend als objectieve rechtvaardigingsgrond.(41)
68. In dit verband heeft het Hof verschillende malen erkend dat de lidstaten over een „redelijke beleidsmarge” beschikken met betrekking tot de aard van de sociale beschermingsmaatregelen en de concrete uitvoering ervan.(42) In meer recente uitspraken heeft het Hof dan weer aangegeven dat de lidstaten over een „ruime beoordelingsmarge” beschikken.(43) Met name in verband met indirecte discriminatie op grond van geslacht in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de keuze van de maatregelen ter verwezenlijking van de doelstellingen van hun sociaal beleid en werkgelegenheidsbeleid.(44)
69. Er zij opgemerkt dat deze rechtspraak van het Hof in de rechtsleer is bekritiseerd vanwege die koerswijziging.(45) Ik wijs er evenwel op dat – ongeacht of de nadruk wordt gelegd op de „redelijke” dan wel „ruime” beoordelingsmarge van de lidstaten met betrekking tot de keuze van de maatregelen ter verwezenlijking van hun doelstellingen van sociaal beleid – het Hof niettemin heeft geoordeeld dat deze beoordelingsmarge niet tot gevolg mag hebben dat een fundamenteel beginsel van Unierecht, zoals dat van gelijke behandeling, van zijn inhoud wordt beroofd.(46)
70. In dit verband breng ik in herinnering dat, wil een verschil in behandeling geen indirecte discriminatie opleveren, het zijn verklaring moet vinden in factoren die objectief gerechtvaardigd zijn en niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht.(47) Het is inderdaad zo dat – zoals reeds is aangegeven(48) – dit volgens het Hof in het bijzonder het geval is wanneer de gekozen middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het sociaal beleid van de lidstaat waarvan de wettelijke regeling in het geding is, en die middelen geschikt en noodzakelijk zijn ter bereiking van dat doel.(49) Zo staat het aan de lidstaat om aan te tonen dat de in het geding zijnde wettelijke regeling beantwoordt aan een legitieme doelstelling van sociaal beleid en dat die doelstelling niets vandoen heeft met discriminatie op grond van geslacht, en komt het toe aan de verwijzende rechter om uit te maken of en in hoeverre de betrokken wettelijke regeling door een dergelijke objectieve factor wordt gerechtvaardigd, waarbij het Hof bevoegd is om op basis van het dossier van het hoofdgeding en van de ontvangen schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven die de verwijzende rechter in staat stellen uitspraak te doen.(50)
71. Wat de door de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel nagestreefde doelstellingen betreft, kan niet worden betwist dat de door de Spaanse regering en de TGSS aangevoerde rechtvaardigingsgronden, te weten de bevordering en het behoud van de werkgelegenheid, de bescherming van de werknemers en de bestrijding van illegale arbeid en sociale fraude, legitieme doelstellingen van sociaal beleid vormen. Er zij echter op gewezen dat de objectieve rechtvaardiging in het kader van indirecte discriminatie niet mag worden beperkt tot louter een opsomming van een aantal doelstellingen van sociaal beleid die – op het eerste gezicht – legitiem lijken: deze doelstellingen mogen niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht.(51) In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat louter algemene verklaringen niet volstaan om aan te tonen dat het doel van een nationale regel niets vandoen heeft met discriminatie op grond van geslacht.(52) Derhalve moet nog worden nagegaan of de door de Spaanse regering en de TGSS aangevoerde doelstellingen van sociaal beleid worden gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht.
2) Toetsing of de aangevoerde gronden worden gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht
72. Met betrekking tot de objectieve rechtvaardiging die gebaseerd is op de kenmerken van de sector huishoudelijk personeel en het behoud van de werkgelegenheid betoogt de Spaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen ten eerste dat die sector traditioneel gevoelig is voor de lasten die voor de werkgevers (gezinshoofden) en werknemers kunnen voortvloeien uit de administratieve verplichtingen en de socialezekerheidsuitgaven, en ten tweede dat het een sector met een historisch hoge werkgelegenheidsgraad betreft. Op grond hiervan is het gerechtvaardigd om geen bescherming te bieden tegen een risico zoals werkloosheid, waaraan deze groep werknemers in geringere mate is blootgesteld.
73. Als mogelijke rechtvaardigingsgrond voor de beperking van de door de sociale zekerheid geboden bescherming aan huishoudelijk personeel verwijst de TGSS naar de status van de werkgevers van dat personeel. Het gaat niet om ondernemers die een klassieke productie-eenheid exploiteren, maar om gezinshoofden.(53) Voorts benadrukt de TGSS in haar schriftelijke opmerkingen dat, aangezien de beroepsactiviteiten van deze werknemers weinig kwalificaties vereisen en dus doorgaans met het minimumloon worden beloond, het voor deze werknemers „interessanter” kan zijn om een beroep te doen op de verzekering tegen het risico van werkloosheid dan om hun diensten te blijven aanbieden, of om perioden van arbeid af te wisselen met perioden van rust die recht geven op een werkloosheidsuitkering, hetgeen fraude in de hand kan werken.
74. Met betrekking tot de objectieve rechtvaardiging op grond van de bestrijding van illegale arbeid en fraude betoogt de Spaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen dat de uitsluiting van de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel van de bescherming tegen het risico van werkloosheid haar rechtvaardiging vindt in de legitieme doelstelling om sociale lasten en kosten te voorkomen die het probleem van illegale arbeid – en daarmee ook de kwetsbaarheid van de betrokken werknemers – zouden verergeren. Bovendien zou het specifieke karakter van het dienstverband van huishoudelijk personeel leiden tot extra problemen bij de controle van bepaalde essentiële voorwaarden voor de toegang tot de werkloosheidsuitkering, zoals de voorwaarde omtrent onvrijwillige beëindiging van het dienstverband, of tot moeilijkheden bij het uitvoeren van controles en inspecties ter vaststelling van onregelmatigheden of fraude vanwege de onschendbaarheid van de woning van de werkgever, de plaats waar werknemers in deze sector hun arbeid verrichten.
75. Tegen deze achtergrond geven de Spaanse regering en de TGSS aan dat de eventuele opname van de bescherming tegen werkloosheid in de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel noodzakelijkerwijs gepaard zou gaan met een verhoging van de premies, hetgeen een toename van illegale arbeid – dus zonder aansluiting bij en premiebetalingen aan de sociale zekerheid – in de hand zou kunnen werken, met als gevolg dat de werknemers die onder die regeling vallen minder bescherming zouden genieten.
76. Zoals ik reeds heb opgemerkt in punt 67 van deze conclusie, zijn de genoemde doelstellingen van sociaal beleid – die ik gezamenlijk zal onderzoeken – in beginsel aan te merken als legitiem.(54) Ik koester echter twijfels over het niet-discriminerende karakter van deze doelstellingen om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten.
77. Ten eerste volstaat het op te merken dat socialezekerheidsstelsels vaak zijn gebaseerd op een gezinsmodel waarin de man, aan wie automatisch de hoedanigheid van gezinshoofd wordt toegekend, wordt beschouwd als diegene die arbeid verricht en alle lasten van zijn gezin draagt.(55) Om die reden moet bij de beoordeling van de „objectieve rechtvaardiging” worden onderzocht of bepaalde doelstellingen van sociaal beleid die worden aangevoerd ter rechtvaardiging van het verschil in behandeling van vrouwen, verankerd zijn in stereotiepe rolpatronen of genderstereotypen die ten grondslag kunnen liggen aan vormen van indirecte of systemische discriminatie.(56) Dat model, waarin stereotypen over genderrollen in de samenleving hardnekkig blijven bestaan(57), strookt niet langer met de maatschappelijke realiteit in Europa. Vandaag de dag betreden vrouwen immers de arbeidsmarkt op alle niveaus, bevinden moeders en vaders zich in een vergelijkbare situatie met betrekking tot het ouderschap en de zorg voor de kinderen(58) en hebben zich nieuwe gezinsvormen ontwikkeld, waaronder in het bijzonder eenoudergezinnen, die niet langer beantwoorden aan het klassieke gezinsmodel.
78. Ten tweede leidt, zoals ook in de rechtsleer is geponeerd, een invulling van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen waarbij het traditionele patroon van specifieke mannelijke en vrouwelijke vaardigheden wordt bestendigd, ertoe dat wordt voorbijgegaan aan de beroepssegregatie en de ongunstige situatie van vrouwen op de arbeidsmarkt „door ervoor te zorgen dat de ongelijkheid tussen typische en atypische werknemers in de socialezekerheidsstelsels wordt bestendigd”.(59) Daarnaast „worden personen die zich niet kunnen vinden in het traditionele carrièrepatroon, onder wie met name ‚atypische’ werknemers, hierdoor gezien als economisch afhankelijk van een ‚typische’ werknemer”.(60) Een dergelijke invulling van het begrip „gelijkheid” legitimeert de instandhouding en bevordering van uiteenlopende vormen van „familialisatie van rechten”.(61)
79. Kan tegen die achtergrond worden gesteld dat de hier onderzochte doelstellingen niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht?
80. Ik denk van niet.
81. Ten eerste zijn de rechtvaardigingen die gebaseerd zijn op de kenmerken van de beroepsgroep huishoudelijk personeel (laaggeschoolde werknemers die het minimumloon ontvangen) of van hun werkgevers (gezinshoofden) mijns inziens veeleer gebaseerd op genderstereotypen, zodat bezwaarlijk kan worden beweerd dat zij niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht.(62) De TGSS betoogt dat, mocht huishoudelijk personeel bescherming genieten tegen het risico van werkloosheid, het voor deze werknemers dan „interessanter” zou zijn om „perioden van arbeid af te wisselen met perioden van rust die recht geven op een werkloosheidsuitkering, hetgeen fraude in de hand kan werken”. Als dit frauderisico daadwerkelijk blijkt samen te hangen met die kenmerken, dan gebiedt de logica dat alle laaggeschoolde werknemers die een minimumloon ontvangen en onder een andere bedrijfstak vallen, eveneens worden uitgesloten van de werkloosheidsuitkering. Dit is echter niet het geval.(63) Bijgevolg is er mijns inziens geen sprake van een verband tussen de door de TGSS aangevoerde rechtvaardigingsgronden en de op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling gebaseerde uitsluiting van huishoudelijk personeel van de werkloosheidsuitkering.
82. Ten tweede rechtvaardigt de Spaanse regering deze uitsluiting op basis van de doelstelling om de werkgelegenheid binnen de sector huishoudelijk personeel veilig te stellen, daarbij verwijzend naar het geringere werkloosheidsrisico voor deze grotendeels uit vrouwen bestaande groep werknemers, alsook naar de omstandigheid dat de eventuele opname van de bescherming tegen werkloosheid in de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel volgens haar noodzakelijkerwijs gepaard zou gaan met een verhoging van de premies en dus met een toename van illegale arbeid. Naar mijn gevoel resulteert deze uitsluiting echter in een versterking van de traditionele maatschappelijke visie op rolpatronen, temeer omdat zij niet alleen het pad effent naar misbruik van de structureel zwakkere positie van werknemers in de sector huishoudelijk werk, maar ook leidt tot miskenning van de waarde van het door huishoudelijk personeel verrichte werk(64), dat juist maatschappelijke erkenning en waardering verdient.
83. Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat ten aanzien van de door de Spaanse regering en de TGSS aangevoerde doelstellingen die betrekking hebben op het behoud van de werkgelegenheid in de sector huishoudelijk werk, de kenmerken van die sector en de bestrijding van illegale arbeid, niet kan worden gesteld dat zij niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht. Deze doelstellingen kunnen dan ook geen rechtvaardiging vormen voor discriminatie jegens vrouwen.
84. Voor het geval het Hof toch van oordeel zou zijn dat de uitsluiting waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling voorziet, beantwoordt aan legitieme doelstellingen die bovendien niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht, ga ik hieronder in op de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling geschikt is ter bereiking van het met die bepaling nagestreefde doel en daartoe noodzakelijk is.(65)
c) Is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling evenredig?
1) Geschiktheid en noodzaak
85. Zoals het Hof reeds heeft aangegeven, lijkt het niet onredelijk dat de autoriteiten van een lidstaat een maatregel passend en noodzakelijk kunnen achten voor het bereiken van de gepresenteerde doelstellingen met het oog op de sociale bescherming van de werknemers.(66) De vraag rijst niettemin of een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is en waarbij een bepaalde categorie werknemers – in casu huishoudelijk personeel – wordt uitgesloten van de werkloosheidsuitkering, als passend en noodzakelijk kan worden beschouwd.
86. Er zij aan herinnerd dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat eenvoudige algemene beschouwingen ten betoge dat een bepaalde maatregel geschikt is om de werkgelegenheid te vrijwaren en illegale arbeid te bestrijden, niet volstaan om aan te tonen dat het doel van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling niets vandoen heeft met discriminatie op grond van geslacht en evenmin gegevens verschaffen op grond waarvan redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat de gekozen middelen geschikt waren ter bereiking van dat doel.(67)
87. Derhalve is de vraag aan de orde of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitsluitingsbepaling kan worden beschouwd als een geschikte maatregel ter bereiking van de genoemde doelstellingen van sociaal beleid.(68) Daartoe moet de uitsluitingsbepaling er daadwerkelijk toe strekken die doelstellingen te bereiken en coherent en stelselmatig worden toegepast.(69)
88. Om te beginnen betwijfel ik of de aangevoerde legitieme doelstellingen met de betrokken maatregel kunnen worden bereikt, en wel om de in de punten 77 tot en met 82 van deze conclusie uiteengezette redenen.
89. Voorts ben ik, wat betreft het vereiste inzake de coherente en stelselmatige toepassing van die bepaling, van mening dat de verwijzende rechter de volgende aspecten zou kunnen bekijken.
90. In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat uit de mondelinge opmerkingen van CJ op te maken valt dat huishoudelijk personeel blijkbaar als enige categorie werknemers is uitgesloten van bescherming tegen werkloosheid.
91. In dit verband heeft de TGSS ter terechtzitting aangegeven dat ook personen die vallen onder andere categorieën activiteiten waarbij de verhouding tussen het aantal mannen en het aantal vrouwen vergelijkbaar is, zoals deelnemers aan opleidingsprogramma’s en parlementsleden, uitgesloten zijn van bescherming tegen werkloosheid. Voorts heeft zij erop gewezen dat tot bepaalde groepen behorende personen die geen werkloosheidspremies betalen – bijvoorbeeld leidinggevenden en/of bestuurders van handelsvennootschappen, professionele vennootschappen of daaraan gelijkgestelde vennootschappen alsook bedienaren van erediensten – overwegend mannen zijn. Om voor de hand liggende redenen zijn de gegeven voorbeelden niet relevant.(70)
92. In de tweede plaats blijkt uit de opmerkingen van de Spaanse regering dat de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel bescherming biedt tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten. Bijgevolg moet worden nagegaan of het risico op fraude en de problemen bij het uitvoeren van controles daadwerkelijk groter zijn in het geval van de werkloosheidsuitkering, waarvan huishoudelijk personeel is uitgesloten, dan in het geval van andere uitkeringen die wel aan deze werknemers worden toegekend.(71)
93. In de derde plaats ben ik het met de Commissie eens dat de ernst van de gekozen maatregel ter bestrijding van illegale arbeid en fraude moet worden onderzocht. Ik merk immers op dat de volledige uitsluiting van een categorie werknemers, zoals huishoudelijk personeel, van bescherming tegen werkloosheid – hetgeen wordt voorgesteld als een maatregel van „sociale bescherming” – niet ten goede lijkt te komen aan die werknemers. Kortom, ik zie niet goed in hoe een uitsluitingsbepaling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is en die beweerdelijk beoogt illegale arbeid te bestrijden, maar de sociale positie van de betrokken categorie werknemers kwetsbaarder lijkt te maken, als coherent kan worden beschouwd. Dit zou anders zijn als het ging om een maatregel ter bestrijding van illegale arbeid waarbij de frauduleuze verkrijging van een werkloosheidsuitkering wordt gecontroleerd. Een dergelijke maatregel zou in overeenstemming zijn met de beoogde sociale bescherming van huishoudelijk personeel en deze beroepsgroep niet benadelen.(72)
94. In de vierde plaats kan in het bijzonder met betrekking tot het verband dat de TGSS heeft gelegd tussen de verhoging van de premies en illegale arbeid(73), uit haar schriftelijke opmerkingen worden opgemaakt dat de invoering van de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel, die in 2012 is opgenomen in de algemene regeling(74), bij deze werknemers juist heeft geleid tot een aanzienlijke toename van het aantal aansluitingen(75), wat veel zegt over de omvang van de voordien bestaande illegale arbeid.(76) Derhalve kan geen oorzakelijk verband worden vastgesteld tussen de verhoging van de premies en illegale arbeid.
95. In de vijfde plaats rijst de vraag of de hier aan de orde zijnde uitsluitingsbepaling haar rechtvaardiging vindt in het feit dat de werkplek in dit geval de woning van de werkgever is. Het zou dan ook nuttig zijn om na te gaan in welke mate de plaats van arbeid een invloed heeft. Hoe valt immers te verklaren dat de werkloosheidsuitkering wordt uitgesloten van de aan huishoudelijk personeel toegekende uitkeringen op grond van het feit dat de arbeid wordt verricht in de woning van de werkgever, terwijl datzelfde feit niet leidt tot het uitsluiten van andere sociale uitkeringen die deze werknemers wel genieten, zoals de uitkering bij een arbeidsongeval of beroepsziekte?
96. In het verlengde daarvan zou de verwijzende rechter met betrekking tot de stelselmatige toepassing van de bepaling ook kunnen nagaan of de werkplek, wat de werkloosheidsuitkering betreft, dezelfde invloed heeft op de situatie van andere werkenden van wie de werkplek ook de woning van de werkgever is (tuiniers, privéchauffeurs, enz.) of hun eigen woning (zelfstandigen), als op de situatie van huishoudelijk personeel.(77) In dit verband is tevens de vraag aan de orde welke vereisten gelden voor inspecties van woningen en van ondernemingen.(78)
97. In de zesde plaats zou het tot slot nuttig kunnen zijn om na te gaan of huishoudelijk personeel recht heeft op andere sociale uitkeringen die het gebrek aan bescherming tegen werkloosheid zouden kunnen compenseren.(79) Dienaangaande heeft CJ in antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting aangevoerd dat er niet alleen geen andere uitkering bestaat die het gebrek aan bescherming tegen dit risico zou kunnen compenseren, maar dat de uitsluiting van deze bescherming bovendien inhoudt dat huishoudelijk personeel verstoken blijft van het recht op andere uitkeringen, zoals de uitkering bij permanente arbeidsongeschiktheid.(80)
98. In dit verband voeren de Spaanse regering en de TGSS aan dat recentelijk een uitzonderlijke uitkering is ingevoerd(81) ten gunste van bij de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel aangesloten personen van wie het dienstverband ingevolge de door de COVID-19-pandemie veroorzaakte gezondheidscrisis is afgebouwd of beëindigd. Er dient evenwel te worden opgemerkt dat deze uitzonderlijke uitkering van tijdelijke aard is. In haar schriftelijke opmerkingen geeft de TGSS zelf aan dat de genoemde uitkering „van kracht blijft gedurende een maand (te rekenen vanaf de datum waarop het recht ingaat) en dat deze termijn bij koninklijk wetsbesluit met telkens één maand kan worden verlengd”.
99. Gelet op het voorgaande stel ik mij op het standpunt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling niet geschikt lijkt om de verwezenlijking van de door haar nagestreefde doelstellingen van bestrijding van illegale arbeid, fraude en behoud van werkgelegenheid te waarborgen, aangezien deze bepaling mijns inziens niet daadwerkelijk ertoe strekt die doelstellingen te bereiken en ook niet coherent en stelselmatig wordt toegepast.(82)
100. Bijgevolg ben ik van mening dat de uitsluiting waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling voorziet, met als gevolg dat de beroepsgroep huishoudelijk personeel volledig wordt uitgesloten van toegang tot de werkloosheidsuitkering, verder gaat dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
2) Voorlopige conclusie
101. Ik ben van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling indirecte discriminatie oplevert in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7, aangezien zij geen rechtvaardiging vindt in objectieve factoren die niets vandoen hebben met discriminatie op grond van geslacht.
4. Aanvullende opmerkingen
102. Ter afronding van mijn analyse wil ik nog twee overwegingen meegeven.
103. Ten eerste blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van de Commissie, alsook uit de mondelinge opmerkingen van CJ, dat koninklijk besluit 1620/2011 van 14 november 2011 in de tweede aanvullende bepaling ervan bepaalt dat de minister van Arbeid een deskundigengroep in het leven zal roepen met het oog op het opstellen, uiterlijk op 31 december 2012, van een verslag over in het bijzonder „[d]e haalbaarheid van de invoering van een op de bijzonderheden van de sector huishoudelijk werk toegesneden regeling voor bescherming tegen werkloosheid die de principes van premiebetaling, solidariteit en financiële duurzaamheid waarborgt”. Zowel de Commissie als CJ heeft erop gewezen dat aan deze bepaling tot op heden kennelijk nog geen uitvoering is gegeven.
104. Ten tweede bepaalt artikel 14 van het op 16 juni 2011 aangenomen Verdrag nr. 189 van de Internationale Arbeidsorganisatie inzake waardig werk voor huispersoneel dat „[e]lk lid […], conform de nationale wetgeving en terdege rekening houdend met de specifieke eigenschappen van het huishoudelijke werk, geschikte maatregelen [moet] nemen, om ervoor te zorgen dat het huispersoneel inzake sociale zekerheid […] voorwaarden kan genieten die niet minder gunstig zijn dan diegene die worden toegepast op alle werknemers”. De Commissie merkt op dat het Koninkrijk Spanje dit verdrag nog niet heeft geratificeerd, ook al is het lid van de Internationale Arbeidsorganisatie.(83)
V. Conclusie
105. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Vigo te beantwoorden als volgt:
„Artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale bepaling op grond waarvan de werkloosheidsuitkering is uitgesloten van de uitkeringen die krachtens een wettelijke regeling van sociale zekerheid aan huishoudelijk personeel worden toegekend, wanneer blijkt dat deze beroepsgroep vrijwel geheel uit vrouwen bestaat.”
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 Arrest van 30 april 1996, P./S. (C‑13/94, EU:C:1996:170, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
3 Richtlijn van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (PB 1979, L 6, blz. 24).
4 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep (PB 2006, L 204, blz. 23).
5 BOE nr. 261 van 31 oktober 2015, blz. 103291, met rectificatie in BOE nr. 36 van 11 februari 2016, blz. 10898.
6 BOE nr. 109 van 7 mei 1985, blz. 12699, met rectificatie in BOE nr. 134 van 5 juni 1985, blz. 16992.
7 Zie met name arresten van 16 juni 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 25), en 10 december 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 27).
8 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de TGSS in haar besluit van 13 november 2019 tot de slotsom is gekomen dat „het voor deze groep werkne(e)m(st)ers momenteel niet mogelijk is om sociale premies te betalen ten behoeve van bescherming tegen werkloosheid”. Cursivering van mij.
9 Zie in deze zin met name arresten van 16 juni 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 25), en 10 december 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 27).
10 Zie arrest van 30 september 2020, CPAS de Liège (C‑233/19, EU:C:2020:757, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
11 Zie in die zin arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12 Zie in die zin arresten van 6 oktober 2015, Târşia (C‑69/14, EU:C:2015:662, punt 13), en 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
13 Zie in die zin arrest van 22 november 2012, Elbal Moreno (C‑385/11, EU:C:2012:746, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14 Richtlijn 79/7 is volgens artikel 2 ervan van toepassing op de beroepsbevolking, waaruit volgt dat een huishoudster zoals CJ onder de personele werkingssfeer van deze richtlijn valt.
15 Aangezien de Spaanse regering heeft betoogd dat er geen sprake is van indirecte discriminatie, heeft zij slechts subsidiair betoogd dat de ongelijke behandeling gerechtvaardigd is en de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling evenredig is.
16 In verband met richtlijn 79/7, zie met name arrest van 9 november 2017, Espadas Recio (C‑98/15, EU:C:2017:833, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17 Uit de rechtspraak volgt dat richtlijn 79/7 op het betrokken gebied slechts uitdrukking geeft aan het gelijkheidsbeginsel, een van de grondbeginselen van het recht. Zie naar analogie arrest van 30 april 1996, P./S. (C‑13/94, EU:C:1996:170, punt 18). Zie ook, Lenaerts, K., „L’égalité de traitement en droit communautaire. Un principe unique aux apparences multiples”, Cahiers de droit européen, 1991, blz. 3- 41.
18 Zie met name arresten van 14 februari 1995, Schumacker (C‑279/93, EU:C:1995:31, punt 30); 30 maart 2004, Alabaster (C‑147/02, EU:C:2004:192, punt 45); 16 juli 2009, Gómez-Limón Sánchez-Camacho (C‑537/07, EU:C:2009:462, punt 56), en 8 mei 2019, Praxair MRC (C‑486/18, EU:C:2019:379, punt 73).
19 Tobler, C., Limites et potentiel du concept de discrimination indirecte, directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen (Europese Commissie), 2009, blz. 1‑85, in het bijzonder blz. 24.
20 Arrest van 26 juni 2018 (C‑451/16, EU:C:2018:492, punt 42).
21 In artikel 2, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/54 wordt het begrip „directe discriminatie” omschreven als de situatie „wanneer iemand op grond van geslacht minder gunstig wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld”. Het Hof heeft in zijn rechtspraak aangegeven dat dit begrip in de context van richtlijn 79/7 op dezelfde wijze moet worden opgevat. In dit verband heeft het Hof aangegeven dat indien een dergelijke minder gunstige behandeling gebaseerd is op het geslacht en dus directe discriminatie kan vormen in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7, ook dient te worden nagegaan of beide onderzochte situaties vergelijkbaar zijn. Zie met name arrest van 26 juni 2018, MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen) (C‑451/16, EU:C:2018:492, punten 34, 38 en 39). Hieruit volgt dat wanneer beide onderzochte situaties niet vergelijkbaar zijn, het verschil in behandeling geen directe discriminatie vormt. Bovendien moet onderscheid worden gemaakt tussen de begrippen „directe discriminatie” en „indirecte discriminatie” waar het gaat om rechtvaardigingsgronden. Het eerste begrip kan namelijk alleen worden gerechtvaardigd op basis van specifieke, uitdrukkelijk in de wet opgenomen gronden, terwijl het tweede begrip kan worden gerechtvaardigd op basis van objectieve gronden. Derhalve is een objectieve rechtvaardiging van discriminatie alleen aan de orde in het kader van de beoordeling van indirecte discriminatie.
22 Zie arrest van 26 juni 2018 (C‑451/16, EU:C:2018:492, punt 48): „Derhalve moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling een rechtstreeks op het geslacht gebaseerde minder gunstige behandeling verleent aan een persoon die van geslacht is veranderd na te zijn gehuwd, dan aan een persoon die zijn geboortegeslacht heeft behouden en is gehuwd, ofschoon die personen zich in vergelijkbare situaties bevinden.” Cursivering van mij.
23 Zie, met name in het kader van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers, arrest van 11 mei 1999, Angestelltenbetriebsrat der Wiener Gebietskrankenkasse (C‑309/97, EU:C:1999:241, punt 21).
24 Volgens de Spaanse regering volgt dit uit de arresten van 14 april 2015, Cachaldora Fernández (C‑527/13, EU:C:2015:215, punten 31 en 33), en 9 november 2017, Espadas Recio (C‑98/15, EU:C:2017:833, punt 41).
25 Geulette, A., „De la discrimination indirecte telle qu’appréhendée par la Cour de justice des communautés européennes au regard du règlement 1408/71/CEE et de la directive 79/7/CEE”, Revue belge de sécurité sociale, 2e kwartaal, 2003, blz. 541‑582, in het bijzonder blz. 554 en aldaar aangehaalde rechtsleer. Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat „het begrip ‚discriminatie’ […] echter niet noodzakelijkerwijs [impliceert] dat schade is veroorzaakt, doch […] veeleer [betekent] dat vergelijkbare gevallen ongelijk worden geregeld”. Evenwel „[kan] uit de toepassing van zodanige ongelijke regeling een schade […] voortvloeien, welke dan tot het bewijs kan leiden, dat discriminatie aanwezig is”. Zie arrest van 10 mei 1960, Barbara e.a./Hoge Autoriteit (3/58–18/58, 25/58 en 26/58, EU:C:1960:18, blz. 404).
26 Over de invloed van de Amerikaanse rechtsleer over de „disparate impact” van indirecte discriminatie op het sociaal recht van de Unie, zie met name Tobler, C., Indirect Discrimination. A Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law, Intersentia, Antwerpen-Oxford, 2005, blz. 91‑96. Zie in dit verband arrest van 31 maart 1981, Jenkins (96/80, EU:C:1981:80, blz. 925, overweging 13), alsook de conclusie van advocaat-generaal Warner in de zaak Jenkins (96/80, niet gepubliceerd, EU:C:1981:21, blz. 936 en 937).
27 Het Hof heeft voor het eerst gerefereerd aan het begrip „indirecte discriminatie” (op grond van nationaliteit) in zijn arrest van 12 februari 1974, Sotgiu (152/73, EU:C:1974:13, punt 11), met betrekking tot verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2): „Overwegende dat de regels omtrent de gelijkheid van behandeling […] niet alleen de zichtbare discriminaties op grond van de nationaliteit verbieden, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.” Cursivering van mij. Voor recente rechtspraak op het gebied van het vrije verkeer van werknemers waarin het Hof dit begrip heeft gebruikt, zie met name arrest van 2 april 2020, PF e.a. (C‑830/18, EU:C:2020:275, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Arresten van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 januari 2021, INSS (C‑843/19, EU:C:2021:55, punt 24). Cursivering van mij. Ik merk op dat met dit arrest een ontwikkeling is ingezet naar een andere invulling van dit begrip dan in de vroegere rechtspraak volgens welke „er sprake is van indirecte discriminatie in de zin van deze bepaling wanneer de toepassing van een nationale maatregel, al is deze op neutrale wijze geformuleerd, in feite een veel groter aantal vrouwen dan mannen benadeelt”. Cursivering van mij. Zie met name arresten van 20 oktober 2011, Brachner (C‑123/10, EU:C:2011:675, punt 56); 22 november 2012, Elbal Moreno (C‑385/11, EU:C:2012:746, punt 29); 14 april 2015, Cachaldora Fernández (C‑527/13, EU:C:2015:215, punt 28), en 9 november 2017, Espadas Recio (C‑98/15, EU:C:2017:833, punt 38). Zoals in de rechtsleer wordt benadrukt, moet meer kwalitatief onderzoek worden verricht naar de mogelijke nadelige gevolgen die onder een bepaald criterium vallende personen kunnen ondervinden in vergelijking met andere personen. Aan de hand van deze nieuwe begripsinvulling kunnen ook gevallen van indirecte discriminatie worden aangepakt die verbonden zijn aan criteria waarvoor kwantitatieve gegevens zouden ontbreken. Zie in dit verband Miné, M., „Les concepts de discrimination directe et indirecte”, ERA Forum, deel 4, 2003, blz. 30‑44, inzonderheid blz. 38 en 39; Tridimas, T., The General Principles of EU Law, Oxford University Press, 2005, blz. 67‑72, en Vielle, P., en Wuiame, N., Évaluation de la mise en œuvre de la directive 79/7/CEE relative à l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière de sécurité sociale, 1999, blz. 1‑49, inzonderheid blz. 21.
29 Zie arresten van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 januari 2021, INSS (C‑843/19, EU:C:2021:55, punt 25).
30 Zie met name Tobler, C., Indirect Discrimination. A Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law, op. cit., blz. 58.
31 Zie arrest van 21 januari 2021, INSS (C‑843/19, EU:C:2021:55, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Er zij op gewezen dat indirecte discriminatie op enigerlei wijze, en niet alleen op basis van statistische gegevens, kan worden aangetoond. Zie in dat verband arrest van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 46). Zie ook arrest van 3 oktober 2019, Schuch-Ghannadan (C‑274/18, EU:C:2019:828, punt 56).
32 In haar schriftelijke opmerkingen geeft de TGSS aan dat „[h]et […] geen enkele twijfel [lijdt] dat de bij de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel aangesloten werknemers overwegend bestaan uit vrouwen en dat hun uitsluiting van de bescherming tegen werkloosheid indirecte discriminatie kan vormen ten opzichte van mannelijke werknemers”.
33 Zie met name arresten van 24 september 2020, YS (Bedrijfspensioenen van kaderpersoneel) (C‑223/19, EU:C:2020:753, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 januari 2021, INSS (C‑843/19, EU:C:2021:55, punt 26). Zie in die zin ook arrest van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punten 39 en 45).
34 Zie in die zin arrest van 21 januari 2021, INSS (C‑843/19, EU:C:2021:55, punt 28).
35 Voor statistische gegevens over het eerste kwartaal van 2017, zie arrest van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 42).
36 Zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 47).
37 Zie in die zin arresten van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 januari 2021, INSS (C‑843/19, EU:C:2021:55, punt 24).
38 Zie arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arresten van 13 mei 1986, Bilka-Kaufhaus (170/84, EU:C:1986:204, punt 36); 13 juli 1989, Rinner-Kühn (171/88, EU:C:1989:328, punt 14); 24 februari 1994, Roks e.a. (C‑343/92, EU:C:1994:71, punt 34), en 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 48).
39 Zie arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 Arresten van 16 oktober 2007, Palacios de la Villa (C‑411/05, EU:C:2007:604, punt 65), en 2 april 2020, Comune di Gesturi (C‑670/18, EU:C:2020:272, punt 37). Zie ook arrest van 11 september 2003, Steinicke (C‑77/02, EU:C:2003:458, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Zie arrest van 14 december 1995, Megner en Scheffel (C‑444/93, EU:C:1995:442, punten 27, 28 en 32). In verband met de toegang tot de verplichte arbeidsongeschiktheids- en ouderdomsverzekering, zie arrest van 14 december 1995, Nolte (C‑317/93, EU:C:1995:438, punten 31, 32 en 36). Bovendien heeft het Hof, in de context van de in het Verdrag erkende fundamentele vrijheden, geoordeeld dat doelstellingen zoals de sociale bescherming van de werknemers respectievelijk het vergemakkelijken van de desbetreffende administratieve controles [arrest van 16 april 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, punt 28)], alsook de bestrijding van fraude – met name sociale fraude – en de voorkoming van misbruik „dwingende redenen van algemeen belang” zijn die een beperking van de uitoefening van de in het Verdrag erkende fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen [arrest van 13 november 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896, punt 44)]. Niettemin wil ik erop wijzen dat het begrip „dwingende redenen van algemeen belang” in de context van de fundamentele vrijheden en het begrip „objectieve rechtvaardigingsgronden” in het kader van indirecte discriminatie niet gelijkwaardig zijn.
42 Zie met name arresten van 12 juli 1984, Hofmann (184/83, EU:C:1984:273, punt 27) (over sociale maatregelen in verband met zwangerschap en moederschap ter bescherming van de vrouw); 7 mei 1991, Commissie/België (C‑229/89, EU:C:1991:187, punt 22) (over de sociale doelstelling om een minimumvervangingsinkomen te verzekeren), en 20 oktober 2011, Brachner (C‑123/10, EU:C:2011:675, punt 91) (over de toekenning van een inkomen op het niveau van het sociaal minimum als integrerend onderdeel van het sociaal beleid).
43 Zie met name arresten van 14 december 1995, Nolte (C‑317/93, EU:C:1995:438, punt 33); 14 december 1995, Megner en Scheffel (C‑444/93, EU:C:1995:442, punt 29); 1 februari 1996, Posthuma-van Damme en Oztürk (C‑280/94, EU:C:1996:27, punt 26); 9 februari 1999, Seymour-Smith en Perez (C‑167/97, EU:C:1999:60, punt 74), en 20 oktober 2011, Brachner (C‑123/10, EU:C:2011:675, punt 73).
44 Arrest van 21 januari 2021, INSS (C‑843/19, EU:C:2021:55, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 In de rechtsleer is ook kritiek geuit op de afzwakking van de in drie fasen opgebouwde rechtvaardigingstoets, waarvan het objectieve karakter vereist dat de gekozen middelen ten eerste voorzien in een werkelijke behoefte (werkelijkheid), ten tweede geschikt zijn om de nagestreefde doelstelling te bereiken (geschiktheid), en ten derde daartoe noodzakelijk zijn (evenredigheid). Volgens de rechtsleer zou het Hof deze toets strenger en systematischer toepassen op het gebied van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit dan in zaken waarin met name richtlijn 79/7 toepasselijk is. Zie met name Barnard, C., en Hepple, B., „Indirect Discrimination: Interpreting Seymour-Smith”, Cambridge Law Journal, 58(2), 1999, blz. 399‑412, in het bijzonder blz. 409‑412: „The real problem is that while the Court of Justice is capable of pronouncing on questions of formal equality, it lacks access to the statistical and social science advice which is needed to assess arguments about disparate impact and objective justification.” („Het echte probleem is dat het Hof weliswaar bevoegd is om zich uit te spreken over vraagstukken van formele gelijkheid, maar geen toegang heeft tot het benodigde statistisch en sociaalwetenschappelijk advies ter beoordeling van argumenten inzake ongelijksoortige gevolgen en objectieve rechtvaardiging.”); Bell, M., en Waddington, L., „More Equal than Others: Distinguishing European Union Equality Directives”, Common Market Law Review, deel 38, 2001, blz. 587‑611, in het bijzonder blz. 593, alsook Vielle, P., en Wuiame, N., op. cit., blz. 22. Over het belang van de strenge toepassing van deze toets in gevallen van discriminatie op grond van geslacht, zie Mulder, J., Indirect sex discrimination in employment. Theoretical analysis and reflections on the CJEU case law and national application of the concept of indirect sex discrimination, Europees netwerk van juridische deskundigen op het gebied van gendergelijkheid en non-discriminatie, Europese Commissie, Brussel, 2020, blz. 130.
46 Arresten van 9 februari 1999, Seymour-Smith en Perez (C‑167/97, EU:C:1999:60, punt 75); 20 maart 2003, Kutz-Bauer (C‑187/00, EU:C:2003:168, punt 57), en 11 september 2003, Steinicke (C‑77/02, EU:C:2003:458, punt 63). Zie ook arrest van 15 januari 2014, Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2, punt 27).
47 Zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 47).
48 Zie punt 65 van deze conclusie.
49 Zie arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arresten van 13 mei 1986, Bilka-Kaufhaus (170/84, EU:C:1986:204, punt 36); 13 juli 1989, Rinner-Kühn (171/88, EU:C:1989:328, punt 14); 24 februari 1994, Roks e.a. (C‑343/92, EU:C:1994:71, punt 34), en 8 mei 2019, Villar Láiz (C‑161/18, EU:C:2019:382, punt 48).
50 Arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punten 55 en 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 Met betrekking tot deze fase van het onderzoek naar het bestaan van indirecte discriminatie, namelijk de toetsing van de objectieve rechtvaardiging, heeft de rechtsleer kanttekeningen geplaatst bij door het Hof verrichte toetsingen. Zo zouden deze toetsingen volgens haar laks verlopen in alle gevallen waarin wordt betoogd dat de betrokken prestatie haar rechtvaardiging vindt in legitieme doelstellingen van sociaal beleid. Zie met name Pennings, F., European Social Security Law, Intersentia, Antwerpen, Oxford en Portland, 2010, blz. 322‑327.
52 Arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband is in de rechtsleer benadrukt dat het feit dat een legitieme doelstelling is aangevoerd, niet noodzakelijkerwijs impliceert dat richtlijn 79/7 een beperkte bescherming zou bieden tegen indirecte discriminatie. Zie Tobler, C., Limites et potentiel du concept de discrimination indirecte, op. cit., blz. 39: „Daarom mag het niet verbazen dat het Hof van Justitie wordt bekritiseerd omdat het bepaalde doelstellingen als legitiem heeft erkend.”
53 Daarnaast heeft de TGSS erop gewezen dat werknemers in deze sector in aanmerking kunnen komen voor een werkloosheidsuitkering wanneer zij – mits hun dienstverband niet vrijwillig is beëindigd – premies hebben betaald voor de algemene regeling van sociale zekerheid gedurende de zes jaar voorafgaand aan hun toetreding tot de bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel. Dit doet echter niet af aan het feit dat werknemers die altijd als huishoudelijk personeel hebben gewerkt, geen aanspraak kunnen maken op de werkloosheidsuitkering.
54 Het is mijns inziens beter om deze doelstellingen gezamenlijk te onderzoeken, aangezien zij elkaar overlappen en onderling nauw verbonden zijn.
55 Zie met name Geulette, A., op. cit., blz. 555.
56 Zie met name Tobler, C., Indirect Discrimination. A Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law, op. cit., blz. 61 e.v. en aldaar aangehaalde rechtsleer: „The term ‚structural discrimination’ refers to a type of discrimination with a much more complex nature. Structural discrimination arises from deeply rooted views, opinions and value judgments relied on in a given society or from societal, cultural, economic patterns and structures.” („De term ‚structurele discriminatie’ verwijst naar een vorm van discriminatie die veel complexer van aard is. Structurele discriminatie vloeit voort uit diepgewortelde visies, meningen en waardeoordelen in een gegeven samenleving of uit maatschappelijke, culturele en economische patronen en structuren.”) In verband met discriminatie op grond van ras, zie ook de definitie van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de mensenrechten (HCMR): „Structural discrimination primarily relates to the ways in which common behaviour and equal legislation and norms for everybody can affect, and obscure, discriminatory intent.” Beschikbaar op het volgende adres: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Racism/IWG/Session8/MirjanaNajcevska.doc.
57 Aangaande dit aspect, zie mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité, EU-actieplan 2017‑2019. De loonkloof tussen vrouwen en mannen aanpakken, COM(2017) 678 final.
58 Zoals advocaat-generaal Bobek in herinnering heeft gebracht in zijn conclusie in de zaak Syndicat CFTC (C‑463/19, EU:C:2020:550, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en zijn conclusie in de zaak Instituto Nacional de la Seguridad Social (Pensioentoeslag voor moeders) (C‑450/18, EU:C:2019:696, punten 37 en 38), met name onder verwijzing naar arresten van 25 oktober 1988, Commissie/Frankrijk (312/86, EU:C:1988:485, punt 14); 29 november 2001, Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648, punt 56); 26 maart 2009, Commissie/Griekenland (C‑559/07, EU:C:2009:198, punt 69), en 16 juli 2015, Maïstrellis (C‑222/14, EU:C:2015:473, punt 47).
59 Vielle, P., en Wuiame, N., op. cit., blz. 24. Zie in dit verband Vogel-Polsky, E., „Genre et droit : les enjeux de la parité”, Cahiers du GEDISST (Groupe d’étude sur la division sociale et sexuelle du travail), nr. 17, 1996, „Principes et enjeux de la parité”, blz. 11‑31: „De beroepssegregatie […] van vrouwen in de economie en het beroepsleven vindt haar oorsprong in het geheel van de sociale verhoudingen tussen mannen en vrouwen [of] in de doorsijpeling van via cultuur, opvoeding, onderwijs, gezin, media […] overgedragen stereotypen.”
60 Vielle, P., en Wuiame, N., op. cit., blz. 24.
61 Ibidem, blz. 24. Voor een uitgebreide analyse van de geleidelijke versterking van de gelijkheid tussen mannelijke en vrouwelijke werknemers in hun ouderlijke rol door de Uniewetgever, zie de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Syndicat CFTC (C‑463/19, EU:C:2020:550, punten 53 e.v.).
62 In dit verband komt uit de opmerkingen van de Commissie naar voren dat een verklaring voor de bestaande verschillen in de bescherming van verschillende categorieën werknemers, en in het bijzonder van huishoudelijk personeel, kan worden gevonden in de Spaanse rechtsleer, waarin met name wordt verwezen naar het feit dat deze beroepsgroep overwegend uit vrouwen bestaat en dat vrouwen doorgaans in gezinsverband socialezekerheidsbescherming genieten. Zie met name Otxoa Crespo, I., La Seguridad Social del empleo doméstico: evolución y perspectivas, Universidad del País Vasco – Euskal Herriko Unibertsitatea, 2012, blz. 304 en 305. Beschikbaar op het volgende adres: https://addi.ehu.es/bitstream/handle/10810/11601/9082‑090-2-OtxoaTH.pdf?sequence=6&isAllowed=y.
63 In antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting heeft de Spaanse regering aangegeven dat privéchauffeurs opgenomen zijn in de algemene regeling van sociale zekerheid en premies betalen voor de werkloosheidsverzekering.
64 Waardig werk voor huishoudelijk personeel, verslag IV(1), Internationale Arbeidsconferentie, Genève, 99e zitting, 2010, blz. 1‑134. In verband met beroepssegregatie, zie Rodríguez Escanciano, S., „Condiciones de trabajo y discriminación salarial por razón de sexo”, Derecho Social de la Unión Europea: Aplicación por el Tribunal de Justicia, Casas Baamonde, M.E., en Gil Alburquerque, R. (red.), Francis Lefebvre, 2019, blz. 269‑307, in het bijzonder blz. 280 e.v.
65 Arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punt 53).
66 Zie in die zin met name arrest van 16 oktober 2007, Palacios de la Villa (C‑411/05, EU:C:2007:604, punt 72).
67 Zie in die zin arresten van 9 februari 1999, Seymour-Smith en Perez (C‑167/97, EU:C:1999:60, punt 76); 20 maart 2003, Kutz-Bauer (C‑187/00, EU:C:2003:168, punt 58); 11 september 2003, Steinicke (C‑77/02, EU:C:2003:458, punt 64), en 5 maart 2009, Age Concern England (C‑388/07, EU:C:2009:128, punt 51).
68 Zie de in punt 65 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.
69 Zie met name arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 Zie in dit verband punt 81 van deze conclusie.
71 Uit de mondelinge opmerkingen van de Spaanse regering blijkt dat deze bijzondere regeling ook bescherming biedt bij zwangerschap en tijdens borstvoeding, bij moederschap en vaderschap en bij overlijden en overleven.
72 Als voorbeelden vermeldt de Commissie de in België en Frankrijk bestaande dienstencheque, de verlagingen of gedeeltelijke dan wel volledige vrijstellingen van premiebetaling voor bepaalde werkgevers alsook fiscale voordelen of belastingverminderingen.
73 Zie punt 75 van deze conclusie.
74 Real Decreto 1620/2011 por el que se regula la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar (koninklijk besluit 1620/2011 tot regeling van de bijzondere arbeidsverhouding van huishoudelijk personeel) van 14 november 2011 (BOE nr. 277 van 17 november 2011, blz. 119046).
75 In dit verband heeft CJ ter terechtzitting aangegeven dat het aantal aansluitingen bij de sociale zekerheid bij deze groep werknemers in 2012 was toegenomen van 296 949 naar 414 453.
76 In haar schriftelijke opmerkingen heeft de TGSS echter aangegeven dat het aantal aansluitingen vervolgens is gedaald tussen 2012 en 2019.
77 Zoals reeds is vermeld in voetnoot 63 van deze conclusie, heeft de Spaanse regering in antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting aangegeven dat privéchauffeurs premies betalen voor de werkloosheidsverzekering
78 In haar schriftelijke opmerkingen verwijst de Commissie naar een parlementaire vraag van Spaanse afgevaardigden in het Europees Parlement aan de Commissie (P-128/2020), waarin met betrekking tot inspecties van woningen met het oog op fraudedetectie in herinnering werd gebracht dat „volgens de Tribunal Supremo [(hoogste rechterlijke instantie, Spanje)] dezelfde vereisten (aanwijzingen van fraude, beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid) gelden voor de inspectie van een onderneming of woning”. Beschikbaar op het volgende adres: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2020-000128_EN.html.
79 In dit verband heeft de TGSS ter terechtzitting verduidelijkt dat de uitkering bij tijdelijke arbeidsongeschiktheid voordeliger is, aangezien zij niet vanaf de vijftiende maar reeds vanaf de negende dag wordt uitbetaald.
80 De verwijzende rechter geeft aan dat wanneer het dienstverband van huishoudelijk personeel wordt beëindigd om redenen die niet aan hen kunnen worden toegeschreven, de onmogelijkheid om toegang te verkrijgen tot de werkloosheidsuitkering zich tevens vertaalt in de onmogelijkheid om toegang te verkrijgen tot andere sociale uitkeringen voor de ontvangst waarvan als voorwaarde geldt dat het recht op werkloosheidsuitkering moet zijn uitgeput. Zie in dit verband punt 16 van deze conclusie.
81 Artikel 30 van de Real Decreto-ley 11/2020 por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (koninklijk wetsbesluit 11/2020 tot vaststelling van dringende aanvullende maatregelen op sociaal en economisch gebied teneinde het hoofd te bieden aan COVID-19) van 31 maart 2020 (BOE nr. 91 van 1 april 2020).
82 Zie met name arrest van 17 juli 2014, Leone (C‑173/13, EU:C:2014:2090, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83 Dienaangaande heeft de Spaanse regering ter terechtzitting aangegeven dat de nodige stappen zijn ondernomen met het oog op de ratificatie van dit verdrag en dat dit zou kunnen leiden tot erkenning van het recht op bescherming tegen werkloosheid voor huishoudelijk personeel.