All'epoca del primo ampliamento della Comunità, nel 1973, esistevano notevoli differenze tra i prezzi in vigore negli Stati membri originari e quelli applicati nei nuovi Stati membri. Tali differenze venivano tuttavia eliminate solo gradualmente, durante i cinque anni del periodo transitorio previsto dall'Atto di adesione. Nel frattempo, venivano istituiti dei cosiddetti importi compensativi adesione allo scopo di evitare una distorsione delle condizioni in cui un prodotto proveniente da uno Stato membro poteva essere commercializzato nel territorio di un altro Stato membro. Il graduale ravvicinamento tra i prezzi fissati per ogni nuovo Stato membro e quelli comuni implicava una parallela riduzione di tali importi, fino alla loro definitiva scomparsa con lo scadere del periodo transitorio.

Nell'Atto di adesione erano state fissate norme concernenti l'applicazione degli importi compensativi sopra menzionati (artt. 55-58). In forza degli artt. 73, 51 e 55 dello stesso Atto, tali norme si applicavano anche ai cereali. Esse venivano successivamente definite, nel settore dei cereali, dal regolamento del Consiglio (CEE) 31 gennaio 1973, n. 229 (GU n. L 27, pag. 25), rimasto in vigore sino al 1° novembre 1975, epoca in cui veniva sostituito dal regolamento del Consiglio (CEE) 29 ottobre 1975, n. 2757 (GU n. L 281, pag. 104).

Nell'ambito del regime instaurato dalle suddette disposizioni, gli importi compensativi da applicarsi negli scambi tra la Comunità nella sua composizione originaria ed i nuovi Stati membri, e tra questi ultimi ed i paesi terzi, erano pari alla differenza tra i prezzi stabiliti per il nuovo Stato membro interessato ed i prezzi comuni.

Per gli sambi tra due nuovi Stati membri, gli importi compensativi erano pari alla differenza degli importi da applicarsi negli scambi tra ciascuno dei nuovi Stati membri e la Comunità nella sua composizione originaria.

Allo scopo di assicurare la preferenza comunitaria, i suddetti importi compensativi erano soggetti a costante revisione in modo da non risultare superiori, salvo deroga concessa dal Consiglio, ai prelievi all'importazione negli scambi con i paesi terzi.

L'art. 6 del regolamento n. 229/73 consentiva, all'occorrenza, di istituire un regime di fissazione anticipata dell'importo compensativo. Le disposizioni necessarie a tal fine venivano stabilite dal regolamento (CEE) della Commissione 4 dicembre 1973, n. 3280 (GU n. L 337, pag. 11). Questo testo disponeva tra l'altro che, in caso di fissazione anticipata dell'importo compensativo, era prevista la costituzione obbligatoria di una cauzione di 3 UC per tonnellata, la quale sarebbe stata liberata in seguito alla presentazione della prova del compimento delle formalità doganali e in caso di esportazione, della ulteriore prova del fatto che il prodotto aveva lasciato il territorio dello Stato membro in cui erano state compiute le suddette formalità.

Gli importi compensativi adesione erano riscossi o concessi, negli scambi tra i nuovi Stati membri, o tra questi ultimi e gli Stati membri originari, da quello dei due Stati interessati in cui il livello di prezzi usati per la fissazione dei suddetti importi fosse più elevato.

Le modalità di applicazione del regime degli importi compensativi adesione venivano fissate con regolamento (CEE) della Commissione 31 gennaio 1973, n. 269.

In conformità all'art. 5 di questo regolamento, modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 30 maggio 1973, n. 1466, il pagamento dell'importo compensativo da parte dello Stato esportatore era subordinato alla prova che il prodotto per il quale erano state compiute le formalità doganali d'esportazione avesse lasciato il territorio geografico dello Stato membro in cui queste erano state compiute.

Tuttavia, in alcuni casi, compreso quello in cui l'importo compensativo si applicava ad un prodotto per il quale non era prevista alcuna restituzione, come per il prodotto esportato nella fattispecie, il pagamento era inoltre subordinato alla prova del compimento delle formalità doganali d'importazione e della riscossione dei dazi e delle tasse di effetto equivalente esigibili nello Stato membro di destinazione.

Tale prova doveva essere fornita mediante presentazione dell'esemplare di controllo (T 5) di cui all'art. 1 del regolamento (CEE) n. 2315/69, relativo al transito comunitario. Come risultava dall'art. 5, n. 2, ultimo comma, del regolamento n. 269/73, come modificato dal regolamento n. 1466/73, tra le menzioni speciali di tale esemplare, la casella 104 doveva essere compilata dagli interessati cancellando le menzioni inutili e aggiungendo una menzione determinata, indicata nello stesso articolo nelle lingue dei vari Stati membri. Orbene, in alcune versioni linguistiche, la suddetta menzione corrispondeva all'espressione francese destiné à être mis à la consommation (destinato all'immissione al consumo), mentre in altre versioni corrispondeva all'espressione destine à être mis en libre pratique (destinato all'immissione in libera pratica). Questa divergenza di formulazione è all'origine della presente causa, i cui fatti si riassumono nel modo seguente.

Il 29 luglio 1975, le autorità danesi rilasciavano alla ditta Alfred C. Töpfer di Amburgo (in prosieguo la Töpfer) — che si occupa del commercio internazionale di frumento — un certificato di fissazione anticipata dell'importo compensativo adesione per l'esportazione di 5000 tonnellate di grano dalla Danimarca nel Regno Unito, al tasso di 24,05 UC per tonnellata (successivamente ridotto a 20,62 UC per tonnellata), previo deposito, da parte dell'interessata, di una cauzione di 3 UC per tonnellata. Il certificato era valido sino al 26 settembre 1975.

Il 27 agosto 1975, la Töpfer otteneva dalle autorità belghe la fissazione anticipata di importi compensativi adesione per l'importazione di grano, proveniente sia dalla Danimarca che dal Regno Unito, in uno Stato membro della Comunità nella sua composizione originaria. L'importo compensativo a carico dell'importatore ammontava a 2 UC alla tonnellata; la relativa cauzione era di 3 UC per tonnellata. Il certificato era valido sino al 25 ottobre 1975 per tutti gli Stati membri originari.

Il 4 settembre 1975, la Töpfer stipulava con la ditta Bremer Rolandmühle, di Brema, un contratto per la vendita di 1800 tonnellate di grano danese. Il 15 settembre, essa vendeva le 1800 tonnellate di grano danese ad una ditta inglese, la Dalgety Franklin Ltd., dalla quale le riacquistava il giorno successivo.

Nei giorni 17, 23 e 25 settembre 1975, tre navi noleggiate dalla Töpfer lasciavano la Danimarca, trasportando un quantitativo totale di 1800 tonnellate di grano, con destinazione finale Brema. Giunte nel Regno Unito, le navi scaricavano il grano nei silos di una società inglese di comproprietà della Töpfer e del suddetto acquirente inglese. Subito dopo il compimento delle formalità d'importazione, le 1800 tonnellate di grano venivano immediatamente ricaricate sulle stesse navi, e riesportate a Brema, dove le varie partite giungevano il 26 settembre, il 1° ottobre ed il 13 ottobre 1975.

Avendo indicato sull'esemplare Τ 5 — successivamente vistato dalle autorità britanniche — che il luogo di destinazione della merce era l'Inghilterra (il Regno Unito) e che la merce era bestemt til afsætning til forbrug (destinata all'immissione al consumo), la Töpfer riscuoteva in Danimarca un importo compensativo adesione di 287501,21 corone danesi (vale a dire 20,62 UC per tonnellata) e svincolava la cauzione versata in questo paese.

All'atto dell'importazione nella Repubblica federale di Germania, la Töpfer pagava un importo compensativo adesione di 11611 DM (vale a dire 2 UC per tonnellata) in base al certificato ottenuto il 27 agosto nel Belgio.

Con atto di citazione 14 novembre 1979,lo staatsadvocat for særling økonomisk kriminalitet (procuratore competente per i reati di specifica natura economica) promuoveva dinanzi al Byret di Copenaghen un procedimento penale contro la Töpfer nonché contro tre dipendenti della stessa impresa che si erano occupati delle esportazioni in questione. Lo staatsadvocat accusava gli imputati di contravvenzione ad alcune disposizioni della legge danese 22 dicembre 1972, n. 595, concernente l'applicazione dei regolamenti comunitari relativi all'organizzazione dei mercati dei prodotti agricoli, e chiedeva la loro condanna al rimborso degli importi compensativi adesione riscossi in Danimarca, nonché alla restituzione della cauzione, per il fatto che, già prima che la merce in questione venisse esportata dalla Danimarca, essi avevano avuto l'intenzione di importarla nella Repubblica federale di Germania e, al deliberato scopo di percepire gli importi compensativi adesione danesi sulle esportazioni nel Regno Unito, senza perdere la cauzione, avevano rilasciato alle autorità doganali danesi una dichiarazione inesatta e fallace, indicando sull' esemplare Τ 5 a ciò predisposto che la merce in questione era destinata all'immissione in consumo nel Regno Unito.

Il 12 agosto 1980, durante un'udienza preliminare al dibattimento, gli imputati ammettevano la loro originaria intenzione di esportare la merce nella Repubblica federale di Germania, ma sostenevano che la loro condotta non infrangeva le norme comunitarie. Essi ricordavano che la loro dichiarazione parlava di sdoganamento della merce nel Regno Unito — operazione che aveva avuto effettivamente luogo — e che, alla stregua delle norme soprammenzionate, nulla vietava di riesportare la merce sdoganata in un altro Stato.

Con ordinanza 17 ottobre 1980, il Byret di Copenaghen decideva di sottoporre alla Corte la seguente questione:

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 13 novembre 1980.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte gli imputati nella causa principale, rappresentati dall'aw. H. Viltoft, del foro di Copenaghen, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. R. Wainwright e Η. P. Hartvig, membri del suo servizio giuridico.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Gli imputati nella causa principale negano di aver fornito alle autorità doganali danesi informazioni inesatte e fallaci.

Essi sostengono che nessuno di loro si è reso conto del fatto che poteva esistere una differenza tra la menzione für den freien Verkehr bestimmt (destinato all'immissione in libera pratica) usata nel loro paese, la Germania, e quella bestemt til afsætning til forbrug (destinato all'immissione al consumo) che deve risultare nell'esemplare Τ 5 in Danimarca.

Essi osservano, inoltre, di non aver mai tentato di nascondere ciò che era effettivamente avvenuto, ma di aver sempre fornito, invece, alle autorità competenti, qualsiasi informazione loro richiesta, e sostengono, d'altra parte, che, date le circostanze in cui si sono svolti i fatti nel caso di specie, non sono state in alcun modo violate le disposizioni del diritto comunitario.

Riguardo alla questione formulata dal giudice a quo, gli imputati sostengono che la decisione della Corte deve basarsi su criteri puramente oggettivi, non già su criteri relativi alle intenzioni soggettive delle imprese esportatrici. A sostegno di questa tesi, essi richiamano la sentenza della Corte 2 giugno 1976 (causa 125/75, Milch-, Fett-und Eier-Kontor GmbH, Race. 1976, pag. 771), nella quale si afferma che, ai fini dell'attribuzione della restituzione all'esportazione, si può stabilire se la merce è giunta sul mercato del paese di destinazione solo assumendo come parametro criteri oggettivi; ha quindi scarsa rilevanza l'accertare se l'esportatore che ha chiesto la restituzione sapesse, in quel momento, che la merce era destinata in definitiva ad un paese diverso.

A loro avviso, lo stesso principio deve applicarsi nel caso in esame.

L'unica circostanza decisiva deve consistere nel fatto che l'esportatore abbia espletato le formalità cui è subordinata l'attribuzione dell'importo compensativo. Nel caso di specie, tale condizione è soddisfatta poiché le merci di cui trattasi sono state effettivamente messe in libera pratica nel Regno Unito.

Esiste, è vero, una discrepanza linguistica tra la versione tedesca dell'esemplare Τ 5 sulla quale si sono fondati gli imputati, e la corrispondente versione danese, ma è pacifico che, in proposito, la Corte deve dare un'interpretazione dei criteri di attribuzione degli importi compensativi adesione che sia uniforme per tutti gli Stati membri, in quanto un'interpretazione differenziata implicherebbe distorsioni in contrasto con gli scopi del Trattato di Roma.

Ai fini della suddetta interpretazione, gli imputati ritengono utile osservare che le imprese d'import-export operanti nell'ambito delle organizzazioni comuni di mercato devono tener conto, tutte allo stesso modo, dell'importo compensativo adesione, della perdita della cauzione, di eventuali tributi e restituzioni, e che è pertanto importante il poter fare affidamento sul tenore letterale delle disposizioni. Essi precisano inoltre che, a loro avviso, l'applicazione di direttive chiare e precise quanto ai criteri di riscossione degli importi compensativi monetari è di gran lunga più importante ed indispensabile della cura di evitare in situazioni del tutto particolari — determinate da inaspettate variazioni dell'andamento del mercato —, il versamento di importi compensativi monetari che non risponda affatto o risponda solo parzialmente agli scopi generalmente perseguiti dalle organizzazioni agricole comuni.

Per motivi di certezza del diritto, questo aspetto assume peso ancor più rilevante quando il pagamento ingiustificato di un importo compensativo adesione implica una responsabilità penale a carico dell'esportatore che lo ha ricevuto.

La Commissione delle Comunità europee constata innanzitutto che in un caso come quello di specie, il versamento degli importi compensativi adesione e lo svincolo della cauzione sono subordinati fra l'altro, a norma dell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 269/73 e, rispettivamente, dell'art. 8 del regolamento n. 3280/73, alla presentazione di una prova, costituita dall'esemplare di controllo (T 5) del documento di transito comunitario, vistato dal competente ufficio doganale dello Stato membro di destinazione.

Essa osserva che, una volta fornita la prova in questione, nonché le altre richieste dai suddetti regolamenti, si deve ritenere che l'interessato abbia soddisfatto le condizioni formali necessarie per ottenere il versamento degli importi compensativi e lo svincolo della cauzione.

Secondo la Commissione, la circostanza che l'indicazione da apporre nella casella 104 dell'esemplare di controllo muti a seconda della versione linguistica del regolamento n. 269/73, come modificato del regolamento n. 1466/73, è del tutto irrilevante. La predetta discrepanza rappresenta un semplice problema linguistico, dovuto al fatto che a suo tempo non esisteva, a livello comunitario, una terminologia comune nel settore doganale. Si era dovuto pertanto ricorrere, in larga misura, alle espressioni usate in ogni Stato membro, nell'ambito nazionale; il che, in pratica, non aveva dato luogo a difficoltà. A suo avviso, va sottolineato in proposito che la suddetta indicazione ha l'unico scopo di fornire all'autorità incaricata di effettuare il versamento degli importi compensativi la prova che la condizione di cui all'art. 5, n. 2, primo comma, del regolamento n. 269/73 è stata soddisfatta. Tale indicazione non rappresenta quindi un'ulteriore condizione rispetto a quella enunciata nella suddetta disposizione, dell'espletamento delle formalità d'importazione e della riscossione dei dazi e delle tasse di effetto equivalente esigibili nello Stato membro di destinazione.

La Commissione sostiene tuttavia che il soddisfacimento delle condizioni formali necessarie per il versamento dell'importo compensativo e per lo svincolo della cauzione non è decisivo per stabilire se l'esportazione da uno Stato membro in un altro Stato membro dia diritto ad un importo compensativo. Si tratta infatti di disposizioni sulla prova che, nello spirito del legislatore comunitario, devono normalmente fornire indizi sufficienti per far ritenere che l'interessato ha acquistato il diritto (che però non scaturisce dalle suddette disposizioni) a percepire un importo compensativo.

La Commissione afferma, invece, che le condizioni da soddisfare per l'acquisto del diritto ad un importo compensativo vanno stabilite partendo dalla formulazione di tutte le disposizioni che disciplinano gli importi compensativi, dal loro contesto e dalla loro finalità economica. In quest'ottica, essa osserva che, poiché lo scopo degli importi compensativi adesione è fra l'altro quello di permettere ai prodotti di circolare in condizioni soddisfacenti tra due Stati membri in cui si riscontri un divario tra i livelli dei prezzi, l'esportazione da uno Stato membro in un altro Stato membro in cui il livello dei prezzi è inferiore a quello del primo può rispondere a tale scopo solo se la merce in questione viene immessa sul mercato del paese importatore. Solo a questo stadio, infatti, il prodotto importato entra in concorrenza con altri prodotti sulla base del livello di prezzi meno elevato del paese importatore. Non si ottiene invece una compensazione del divario esistente tra i prezzi, qualora la merce non faccia altro che transitare attraverso il paese di destinazione o venga immediatamente riesportata dopo l'espletamento delle formalità d'importazione. È quindi necessario, perché nasca il diritto a riscuotere un importo compensativo, che il prodotto importato venga trasformato e/o usato nel paese di destinazione, a meno che l'ulteriore esportazione della merce nello stato in cui si trova sia obiettivamente giustificata da un mutamento delle condizioni di mercato.

In base a tali considerazioni, ch'essa ricava da una serie di sentenze della Corte in materia di restituzioni all'esportazione e ch'essa applica in via analogica agli importi compensativi, la Commissione conclude che, in un caso come quello in esame, non può sorgere alcun diritto a percepire un importo compensativo, né, pertanto, ad ottenere lo svincolo della cauzione.

Inoltre, la Commissione ritiene che il diritto a percepire un importo compensativo non sussiste in caso di frode o abuso del regime comunitario degli importi compensativi adesione.

Essa osserva che, tra le varie speculazioni cui possono dar luogo gli importi compensativi, quella consistente nel fatto che una impresa tragga profitto dal divario tra le aliquote di tali importi attraverso operazioni prive di qualsiasi scopo econornico è sicuramente molto più grave delle altre. Tuttavia, la Comunità non può impedire o rendere più difficili tali operazioni senza correre il rischio di ostacolare inutilmente lo svolgimento di vere e proprie operazioni commerciali. Cose pure, una modifica retroattiva delle disposizioni, quando si siano riscontrati abusi, può rappresentare una violazione del principio dell'affidamento, per quelle imprese che non hanno partecipato a manovre speculative.

Di fronte alla difficoltà di scongiurare frodi alle disposizioni comunitarie, la Commissione ritiene che sia lecito rifiutare il versamento di un importo compensativo, quando sia provato che una determinata operazione — sebbene soddisfi le condizioni formali del diritto a riscuotere tale importo — è priva di qualsiasi scopo economico e mira semplicemente a realizzare un profitto grazie al divario tra le aliquote degli importi compensativi fissati dalla Comunità.

A sostegno della sua tesi ed in allegato alle proprie osservazioni, la Commissione produce un prospetto delle disposizioni che puniscono, nella maggior parte degli Stati membri, l'abuso di diritto e la frode alla legge.

A suo avviso, disposizioni analoghe vanno applicate per quanto riguarda il diritto comunitario e, in proposito, essa richiama la sentenza della Corte 11 ottobre 1977 (causa 125/76, Cremer, Race. 1977, pag. 1593) da cui risulta chiaramente che l'applicazione dei regolamenti comunitari non potrebbe in alcun caso estendersi fino a farvi rientrare pratiche abusive di operatori economici.

Dopo aver precisato che, per motivi di certezza del diritto, l'applicazione di un principio che consenta di rifiutare il versamento di un importo compensativo nei casi di abuso o di frode al diritto comunitario dovrebbe naturalmente limitarsi ai casi in cui sia stato provato il carattere puramente speculativo di un'operazione commerciale, la Commissione propone che le questioni sollevate dal Byret di Copenaghen vengano risolte come segue:

Gli imputati nella causa principale, rappresentati dall'aw. H. Viltoft, del foro di Copenaghen, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. H. P. Hartvig, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali nell'udienza del 30 giugno 1981.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 29 settembre 1981.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.