På tidspunktet for Fællesskabets første udvidelse i 1973 bestod der betydelige forskelle mellem de priser, som var gældende i de oprindelige medlemsstater, og de priser, som fandt anvendelse i de nye medlemsstater. Disse forskelle blev imidlertid kun fjernet gradvis i løbet af en i tildtrædelsesakten fastsat femårig overgangsperiode. I overgangsperioden blev der indført de såkaldte tildtrædel-sesudligningsbeløb for at undgå en fordrejning af de vilkår, hvorpå en vare hidrørende fra én medlemsstat kunne markedsføres på en anden medlemsstats område. Herefter blev udligningsbeløbene gradvis reduceret i takt med den tilnærmelse, der skete mellem de for hver ny medlemsstat fastsatte priser og de fælles priser, indtil udligningsbeløbene bortfaldt ved overgangsperiodens udløb.

Der blev i tiltrædelsesakten (artiklerne 55-58) fastsat regler om anvendelsen af de ovennævnte udligningsbeløb. I medfør af tiltrædelsesaktens artikeler 73, 51 og 55 fandt disse regler også anvendelse på korn. For kornsektoren blev reglerne fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 229/73 af 31. januar 1973 (EFT L 27, s. 25), der var i kraft indtil den 1. november 1975, hvor den afløstes af Rådets forordning (EØF) nr. 2757/75 af 29. oktober 1975 (EFT L 281, s. 104).

Efter den ved de nævnte bestemmelser indførte ordning var de udligningsbeløb, der skulle anvendes i samhandelen mellem Fællesskabet i dets oprindelige udstrækning og de nye medlemsstater og mellem sidstnævnte og tredjelande, lig med forskellen mellem de for den pågældende ny medlemsstat fastsatte priser og de fælles priser.

For samhandelen mellem to nye medlemsstater var udligningsbeløbene lig med forskellen mellem de beløb, der anvendtes i samhandelen mellem hver af de nye medlemsstater og Fællesskabet i dets oprindelige udstrækning.

For at sikre fællesskabspræferencen blev de nævnte udligningsbeløb løbende ændret, således at de, medmindre Rådet dispenserede herfra, ikke oversteg de i samhandelen med tredjelande anvendte importafgifter.

Artikel 6 i forordning nr. 229/73 hjemlede mulighed for om nødvendigt at indføre forudfastsættelse af udligningsbeløb. Regler herom blev gennemført ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 3280/73 af 4. december 1973 (EFT L 337, s. 11). I sidstnævnte forordning var det bl.a. bestemt, at der i tilfælde af forudfastsættelse af udligningsbeløbet skulle stilles en sikkerhed på 3 RE pr. ton, som blev frigivet ved fremlæggelse af bevis for afslutning af toldformaliteterne og i tilfælde af eksport supplerende bevis for, at varen havde forladt den medlemsstats geografiske område, hvor denne toldbehandling havde fundet sted.

Tiltrædelsesudligningsbeløbene opkrævedes eller ydedes i samhandelen mellem de nye medlemsstater indbyrdes eller med de oprindelige medlemsstater af den af de to berørte medlemsstater, i hvilken prisniveauet, på grundlag af hvilket beløbene var blevet fastsat, var højest.

De nærmere bestemmelser for anvendelsen af ordningen med tiltrædelsesudligningsbeløb blev fastsat i Kommissionens forordning (EØF) nr. 269/73 af 31. januar 1973.

I henhold til artikel 5 i denne forordning, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1466/73 af 30. maj 1973, var eksportstatens udbetaling af udligningsbeløbet betinget af, at der fremlagdes bevis for, at det produkt, for hvilket udførselsstoldformaliteterne var blevet opfyldt, havde forladt den medlemsstats geografiske område, hvor disse formaliteter var blevet opfyldt.

I visse nærmere bestemte tilfælde, herunder når udligningsbeløbet anvendtes på et produkt, for hvilket der ikke var fastsat nogen restitution — som det er tilfældet for det i nærværende sag eksporterede produkt — var betalingen dog yderligere betinget af dokumentation for opfyldelse af indførselstoldformaliteterne og for opkrævningen af den told og de afgifter med tilsvarende virkning, som skulle betales i bestemmelsesmedlemsstaten.

Denne dokumentation skulle ske ved fremlæggelse af det kontroldokument (T 5), som er nævnt i artikel 1 i forordning nr. 2315/69 om fællesskabsforsendelsesdokumenter. Som det fremgår af artikel 5, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 269/73, som ændret ved forordning nr. 1466/73, skulle ansøgerne under særlige oplysninger i kontroleksemplaret udfylde rubrik 104 ved overstregning af det ikke ønskede og tilføjelse af en nærmere bestemt oplysning, som i forordningen er gengivet på medlemsstaternes sprog. I visse af de sproglige versioner svarer det nævnte udtryk imidlertid til det franske destiné à être mis à la consommation (bestemt til afsætning til forbrug), mens udtrykket i andre versioner svarer til destiné à être mis en libre pratique (bestemt til at overgå til fri omsætning). Denne formuleringsmæssige forskel danner baggrunden for nærværende sag, hvis omstændigheder er følgende.

Den 29. juli 1975 udstedte de danske myndigheder til firma Alfred C. Töpfer, Hamburg, (herefter Töpfer), der driver handel med korn pa internationalt plan, en forudfastsættelsesattest vedrørende tiltrædelsesudligningsbeløb for eksport af 5000 tons hvede fra Danmark til Det forenede Kongerige. Udligningsbeløbet udgjorde 24,05 RE pr. ton (som senere nedsattes til 20,62 RE pr. ton), og der blev stillet en sikkerhed på 3 RE pr. ton. Attesten var gyldig til den 26. september 1975.

Den 27. august 1975 fik Töpfer hos de belgiske myndigheder forudfastsat tiltrædelsesudligningsbeløb for import af hvede fra henholdsvis Danmark og Det forenede Kongerige til en medlemsstat i Fællesskabet i dets oprindelige udstrækning. Importøren skulle betale et udligningsbeløb på 2 RE pr. ton herfor, og der blev stillet en sikerhed på 3 RE pr. ton. Attesten var gyldig til den 25. oktober 1975 for så vidt angik samtlige de oprindelige medlemsstater.

Den 4. september 1975 indgik Töpfer aftale om salg af 1800 tons dansk hvede til firmaet Bremer Rolandmühle i Bremen. Den 15. september solgte Töpfer 1800 tons dansk hvede til et engelsk firma, Dalgety Franklin Ltd., af hvilket Töpfer tilbagekøbte partiet den følgende dag.

Den 17., den 23., og den 25. september 1975 afgik tre skibe, som Töpfer havde chartret, fra Danmark med i alt 1800 tons hvede og med Bremen som endelig bestemmelseshavn. Da skibene nåede Det forenede Kongerige, blev hveden oplosset i et siloanlæg tilhørende en engelsk virksomhed, der ejes i fællesskab af den ovennævnte engelske køber og af Töpfer. Efter at indførselsformaliteterne var bragt i orden, blev de 1800 tons hvede atter indladet i samme fartøjer og reeksporteret til Bremen, hvor de forskellige partier ankom henholdsvis den 26. september, den 1. og den 13. oktober 1975.

På grundlag af T 5-angivelsen, som senere blev påtegnet af de engelske myndigheder, og hvori det var anført, at varepartiets bestemmelsessted var England (Det forenede Kongerige), og at det var bestemt til afsætning til forbrug fik Töpfer i Danmark udbetalt tiltrædelsesudligningsbeløb på 287501,21 danske kroner (20,62 RE pr. ton) og fik frigivet den sikkerhed, som firmaet havde stillet i Danmark.

Ved indførslen til Forbundsrepublikken Tyskland betalte Töpfer 11611 DM (2 RE pr. ton) i tiltrædelsesudligningsbeløb på grundlag af den i Belgien den 27. august opnåede forudfastsættelse.

Ved anklageskrift af 14. november 1979 har statsadvokaten for særlig økonomisk kriminalitet rejst tiltale ved Københavns byret mod Töpfer og tre ansatte i dette firma, som havde forestået de ovenfornævnte eksportforretninger. Statsadvokaten har rejst tiltale mod de pågældende for overtrædelse af lov nr. 595 af 22. december 1973 om administration af Det europæiske økønomiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. og nedlagt påstand om tilbagebetaling af de uberettiget udbetalte tiltrædelsesudligningsbeløb og om indbetaling af den fortabte sikkerhedsstillelse, under henvisning til, at de tiltalte allerede før udførslen fra Danmark havde til hensigt at indføre varepartiet til Forbundsrepublikken Tyskland og med forsæt til at opnå udbetaling af danske tiltrædelsesudligningsbeløb for udførsler til Det forenede Kongerige og til at undgå fortabelse af sikkerhedsstillelse har foranlediget, at det over for de danske toldmyndigheder på den såkaldte T 5-angivelse urigtigt og vildledende blev angivet, at varepartiet var bestemt til afsætning til forbrug i Det forenede Kongerige.

Under et forberedende retsmøde inden domsforhandlingen har de tiltalte den 12. august 1980 erkendt, at det allerede inden varens udførsel fra Danmark var meningen at udføre varen til Forbundsrepublikken Tyskland, men har nægtet sig skyldige i overtrædelse af fællesskabsreglerne. De har gjort gældende, at deres angivelse var bevis for varens fortoldning i Det forenede Kongerige, som faktisk havde fundet sted, og at intet i de nævnte regler var til hinder for at foretage genudførsel til en anden stat af den således fortoldede vare.

Ved beslutning af 17. oktober 1980 har Københavns byret forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

Er en medlemsstat (A) i et tilfælde, hvor den har udstedt en forudfastsættelsesattest vedrørende tiltrædelsesudligningsbeløbet ved udførsel af hvede til en anden medlemsstat (B), berettiget til i medfør af artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 269/72 som ændret ved artikel 2

Skal være artikel I.

De tiltalte i hovedsagen har benægtet at have afgivet urigtige og vildledende oplysninger over for de danske toldmyndigheder.

Ingen af dem har været klar over, at der muligt bestod en forskel imellem de i hjemlandet, Tyskland, anvendte T 5-erklæringer — Für den freien Verkehr bestimmt — og angivelsen bestemt til afsætning til forbrug som T 5-erklæringen i Danmark skal indeholde.

De tiltalte har endvidere understreget, at de ikke på noget punkt har forsøgt at dølge, hvad der faktisk er passeret, men at de derimod på forespørgsel har afgivet samtlige oplysninger til de involverede myndigheder. De finder i øvrigt, at den i sagen passerede fremgangsmåde overhovedet ikke strider mod fællesskabsretten.

Vedrørende det af den forelæggende ret stillede spørgsmål har de tiltalte gjort gældende, at Domstolens afgørelse må baseres på rent objektive kriterier og ikke på kriterier knyttet til det eksporterende firmas subjektive hensigter. Til støtte herfor har de tiltalte henvist til en dom afsagt af Domstolen den 2. juni 1976 (sag 125/75, Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH, Smi. 1976, s. 721), hvori Domstolen udtalte, at spørgsmålet om varen har nået markedet på destinationen kan kun besvares ud fra objektive kriterier, hvorfor det er unødvendigt at efterprøve, om den restitutionssøgende eksportør på det afgørende tidspunkt vidste, at varen til slut skulle bringes til et andet land.

Efter de tiltaltes opfattelse må dette princip gælde med samme vægt i tilfælde som det foreliggende.

Afgørende må alene være, at det eksporterende firma foretager de faktiske handlinger, der er en betingelse for udløsning af udligningsbeløb. Disse betingelser er opfyldt i sagen, derved at de omhandlede varer faktisk er bragt i fri omsætning i Det forenede Kongerige.

Uanset at der består en sproglig divergens imellem udformningen i de tyske T 5-erklæringer, som de tiltalte har anvendt, og udformningen i den tilsvarende danske erklæring, forekommer det samtidig klart, at Domstolen må anlægge en fortolkning af kriterierne for tiltrædelsesudligningsbeløbets opnåelse, der er ensartet for de enkelte medlemsstater, idet en forskelligartet fortolkning i strid med Rom-traktatens formål medfører konkurrenceforvridning imellem de enkelte lande.

Med henblik på denne fortolkning finder de tiltalte, at der kan være grund til at understrege, at import- og eksportfirmaer, som virker inden for den europæiske markedsordning, må tage hensyn til tiltrædelsesudligningsbløb, fortabelse af sikkerhedsstillelse, eventuelle afgifter eller restitutioner på helt ensartet vis, som det er tilfældet med øvrige handelsomkostninger. Det er vigtigt i denne sammenhæng, at man kan stole på ordlyden af bestemmelserne. De tiltalte har i øvrigt anført, at det er deres opfattelse, at det forhold, at der gælder klare og faste retningslinjer vedrørende kriterier og betingelser for opnåelse af tiltrædelsesudligningsbeløb, er langt vigtigere og væsentligere end hensynet til at undgå, at der i ganske enkeltstående situationer — på grund af uventede ændringer i en markedssituation — opnås erlæggelse af tiltrædelsesudligningsbeløb, som hverken helt eller delvis tilgodeser de formål, der generelt ligger bag EF's landbrugsordninger.

Ud fra retssikkerhedsmæssige overvejelser gælder dette hensyn endnu stærkere, når en uberettiget opnåelse af et tiltrædelsesudligningsbeløb indebærer strafansvar for den eksportør, der oppebærer beløbet.

Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har indledningsvis anført, at såvel udbetaling af tiltrædelsesudligningsbeløb som frigivelse af en stillet sikkerhed i tilfælde som det foreliggende i medfør af artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 269/73 henholdsvis artikel 8 i forordning nr. 3280/73 blandt andet er betinget af, at der tilvejebringes dokumentation ved fremlæggelse af kontroleksemplarer (T 5) af fællesskabsforsendelsesdokumentet, påtegnet af det kompetente toldsted i bestemmelsesmedlemsstaten.

Kommissionen har endvidere anført, at når denne dokumentation, ligesom de øvrige former for dokumentation, der kræves i de nævnte forordninger, er fremlagt, anses den pågældende for at have opfyldt de nødvendige formelle betingelser for opnåelse af udligningsbeløb og frigivelse af sikkerhedsstillelsen.

Efter Kommissionens opfattelse er det forhold, at oplysningen, som skal anføres i rubrik 104 i kontroldokumentet, varierer i de sproglige versioner af forordning nr. 269/73, som ændret ved forordning nr. 1466/73, uden betydning. Den nævnte forskel er et rent sprogligt problem, som har sin oprindelse i, at der ikke på fællesskabsplan på daværende tidspunkt var etableret en fælles terminologi på toldområdet. Man har således i vidt omfang måttet betjene sig af oversættelser af de enkelte medlemsstaters nationale udtryk, hvilket imidlertid ikke har medført vanskeligheder i praksis. Det skal i den forbindelse understreges, at den omtalte oplysnings eneste funktion er at give den udbetalende myndighed bevis for, at betingelsen i artikel 5, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 269/73 er opfyldt. Oplysningen udgør således ikke et supplement til betingelsen om opfyldelse af indførselsformaliteterne og for opkrævningen af den told og de afgifter med tilsvarende virkning, som [skal betales] i bestemmelsesmedlemsstaten, jf. herved den ovennævnte bestemmelse.

Kommissionen finder imidlertid, at opfyldelse af de formelle betingelser for betaling af udligningsbeløb og frigivelse af sikkerhedsstillelse ikke er afgørende for, om en udførsel fra en medlemsstat til en anden medlemsstat giver ret til udligningsbeløb. Der er tale om bevisregler, som Fællesskabets lovgivningsmyndighed har ment i reglen ville afgive tilstrækkelige indicier for, at eksportøren har erhvervet ret til udligningsbeløb, men disse regler skaber ikke en sådan ret.

Kommissionen finder derimod, at betingelserne for at opnå ret til udligningsbeløb må fastlægges på grundlag af en vurdering af ordlyden af samtlige de bestemmelser, der gælder for udligningsbeløb, deres sammenhæng og økonomiske målsætning. I denne forbindelse har Kommissionen bemærket, at når formålet med tiltrædelsesudligningsbeløbene var at muliggøre varebevægelser under tilfredsstillende vilkår mellem to medlemsstater med forskellige prisniveauer, følger det, at en udførsel fra en medlemsstat til en anden medlemsstat med lavere prisniveau end eksportstaten kun er omfattet af ordningens målsætning, hvis det pågældende vareparti kommer på markedet i importlandet. Det er først i denne fase, at den indførte vare skal konkurrere med andre produkter på grundlag af importlandets lavere prisniveau. Formålet med en prisudligning bliver således ikke opfyldt, hvis varen blot går igennem det angivne destinationsland i transit eller umiddelbart efter gennemførelse af indførselsformaliteter bliver reeksporteret. Det er således afgørende for retten til udligningsbeløb, at den indførte vare bliver forarbejdet og/eller forbrugt i destinationslandet, bortset fra tilfælde, hvor en senere reeksport af varen i uforarbejdet stand kan begrundes objektivt med ændrede markedsvilkår.

Efter disse betragtninger har Kommissionen henvist til en række af Domstolens domme i sager om eksportrestitutioner, som Kommissionen finder bør finde analog anvendelse på udligningsbeløb, og har konkluderet, at der ikke i tilfælde som det foreliggende er erhvervet ret til udligningsbeløb og dermed heller ikke ret til frigivelse af sikkerhedsstillelse.

Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at der ikke består ret til udligningsbeløb, når der foreligger et misbrug eller en omgåelse af Fællesskabets regler om tiltrædelsesudligningsbeløb.

Kommissionen har anført, at blandt de former for spekulation, som udligningsbeløbene kan give anledning til, er den som består i, at virksomheder kan udnytte forskellene mellem satserne for disse beløb gennem transaktioner blottet for ethvert økonomisk sigte, betydelig mere alvorlig end de øvrige. Fællesskabet kan imidlertid ikke forhindre eller vanskeliggøre disse transaktioner uden at risikere at skabe unødvendige hindringer for afviklingen af seriøse handelstransaktioner. For virksomheder, der ikke har deltaget i spekulative transaktioner, kan en ændring af reglerne med tilbagevirkende kraft, hvor der er konstateret misbrug, udgøre en krænkelse af princippet om beskyttelse af de pågældende virksomheders berettigede forventning.

Når henses til denne vanskelighed ved at undgå omgåelser af fællesskabsreglerne finder Kommissionen, at det bør være muligt at nægte udbetaling af et udligningsbeløb, når det er bevist, at en given transaktion, til trods for at den opfylder de formelle betingelser for at give ret til beløbet, er blottet for ethvert økonomisk sigte og udelukkende har til formål at indkassere en gevinst på grund af forskellene i satserne for de af Fællesskabet fastsatte udligningsbeløb.

Til støtte for denne opfattelse har Kommissionen som bilag til sit indlæg fremlagt en oversigt over de regler, som i flertallet af medlemsstaterne muliggør indgreb over for omgåelse eller misbrug af retsregler.

Kommissionen er af den opfattelse, at tilsvarende regler må gælde med hensyn til fællesskabsretten og nævner i denne forbindelse en dom afsagt af Domstolen den 11. oktober 1977 (sag 125/76, Cremer, Sml. 1977, s. 1593), hvoraf det bl.a. fremgår, at fællesskabsreglerne ikke i noget tilfælde kan udvides til at dække erhvervsdrivendes retsstridige transaktioner.

Efter at have anført, at anvendelsen af en regel, som giver mulighed for at nægte udbetaling af et udligningsbeløb, når der er tale om misbrug eller omgåelse af fællesskabsretten, ud fra hensynet til retssikkerheden naturligvis må begrænses til tilfælde, hvor den pågældende transaktions rent spekulative karakter er bevist, har Kommissionen foreslået Domstolen at besvare de af Københavns byret stillede spørgsmål således:

De tiltalte ved advokat H. Viltoft, København, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved H. P. Hartvig, den juridiske tjeneste, som befuldmægtiget, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 30. juni 1981.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. september 1981.

De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.