Au moment du premier élargissement de la Communauté en 1973, des différences remarquables existaient entre les prix qui étaient en vigueur dans les États membres originaires et ceux qui étaient appliqués dans les nouveaux États membres. Ces différences n'ont toutefois été éliminées que progressivement, au cours d'une période transitoire de cinq ans prévue par l'acte d'adhésion. Entretemps, des montants compensatoires dits d'adhésion ont été institués dans le but d'éviter une distorsion des conditions dans lesquelles un produit provenant d'un État membre pouvait être commercialisé sur le territoire d'un autre État membre. Le rapprochement graduel entre les prix fixés pour chaque nouvel État membre et les prix communs a entraîné une réduction parallèle de ces montants, jusqu'à leur complète disparition à la fin de la période transitoire.

Des règles concernant l'application des montants compensatoires susmentionnés ont été fixées dans l'acte d'adhésion (articles 55-58). En vertu des articles 73, 51 et 55 de ce même acte, ces règles étaient également applicables aux céréales. Elles ont été successivement déterminées, dans le secteur des céréales, par le règlement (CEE) no 229/73 du Conseil, du 31 janvier 1973 (JO L 27, p. 25), qui est resté en vigueur jusqu'au 1er novembre 1975, quand il a été remplacé par le règlement (CEE) no 2757/75 du Conseil, du 29 octobre 1975 (JO L 281, p. 104).

Dans le cadre du régime instauré par les dispositions susdites, les montants compensatoires qui devaient être appliqués dans les échanges entre la Communauté dans sa composition originaire et les nouveaux États membres, et entre ces derniers et les pays tiers, étaient égaux à la différence entre les prix fixés pour le nouvel État membre intéressé et les prix communs.

Pour les échanges entre deux nouveaux États membres, les montants compensatoires étaient égaux à la différence des montants applicables dans les échanges entre chacun de ces nouveaux États membres et la Communauté dans sa composition originaire.

Afin d'assurer la préférence communautaire, lesdits montants compensatoires étaient constamment révisés de façon à ce qu'ils ne pussent être supérieurs, sauf dérogation de la part du Conseil, aux prélèvements aux importations dans les échanges avec les pays tiers.

L'article 6 du règlement no 229/73, permettait, au besoin, d'instaurer un régime de fixation à l'avance du montant compensatoire. Les dispositions nécessaires à cet effet ont été arrêtées par le règlement (CEE) no 3280/73 de la Commission du 4 décembre 1973 (JO L 337, p. 11). Ce dernier règlement prévoyait, entre autres, que, dans le cas de préfixation du montant compensatoire, une caution de 3 UC par tonne devait être constituée, qui était libérée par la production des preuves de l'accomplissement des formalités douanières et, en cas d'exportation, par la preuve supplémentaire que le produit avait quitté le territoire géographique de l'État membre où avaient été accomplies ces formalités.

Les montants compensatoires adhésion étaient perçus ou octroyés, dans les échanges des nouveaux États membres entre eux ou avec les États membres originaires, par celui des deux États membres concernés dont le niveau de prix ayant servi à la détermination desdits montants était le plus élevé.

Les modalités d'application du régime des montants compensatoires adhésion ont été arrêtées par le règlement (CEE) no 269/73 de la Commission du 31 janvier 1973.

Conformément à l'article 5 de ce règlement, modifié par le règlement (CEE) no 1466/73 de la Commission du 30 mai 1973, le paiement du montant compensatoire par l'État exportateur étrait subordonné à la production de la preuve que le produit pour lequel avaient été accomplies les formalités douanières d'exportation avait quitté le territoire géographique de l'État membre où avaient été accomplies ces formalités.

Toutefois, dans certaines hypothèses et, entre autres, lorsque le montant compensatoire s'appliquait à un produit pour lequel aucune restitution n'était fixée, comme c'est le cas du produit exporté en l'espèce, le paiement était en outre subordonné à la preuve de l'accomplissement des formalités douanières d'importation et de la perception des droits et taxes d'effet équivalent exigibles dans l'État membre de destination.

Cette preuve devait être apportée par la présentation de l'exemplaire de contrôle (T 5) visé à l'article 1 du règlement (CEE) no 2315/69, relatif au transit communautaire. Ainsi qu'il résultait de l'article 5, paragraphe 2, dernier alinéa, du règlement no 269/73, tel que modifié par le règlement no 1466/73, parmi les mentions spéciales de cet exemplaire, la case 104 devait être remplie par les intéressés en biffant les mentions inutiles et en ajoutant une mention déterminée, que le même article indiquait dans les langues des divers États membres. Or, dans certaines versions linguistiques, ladite mention correspondait à l'expression française destiné à être mis à la consommation, tandis que, dans d'autres versions, elle correspondait à l'expression destiné à être mis en libre pratique. Cette différence de formulation est à l'origine de la présente affaire, dont les faits sont les suivants.

Le 29 juillet 1975, les autorités danoises ont délivré à la firme Alfred C. Töpfer à Hambourg (ci-après Töpfer), négociant international en blé, un certificat de préfixation du montant compensatoire adhésion à octroyer pour l'exportation de 5000 tonnes de blé du Danemark vers le Royaume-Uni, au taux de 24,05 UC par tonne (ensuite diminué à 20,62 UC par tonne), une caution de 3 UC par tonne ayant été constituée. Le certificat était valable jusqu'au 26 septembre 1975.

Le 27 août 1975, Töpfer a obtenu auprès des autorités belges la préfixation de montants compensatoires adhésion pour l'importation de blé provenant respectivement du Danemark et du Royaume-Uni vers un État membre de la Communauté dans sa composition originaire. Le montant compensatoire à payer par l'importateur s'élevait à 2 UC par tonne, une caution de 3 UC par tonne ayant été constituée. Le certificat était valable jusqu'au 25 octobre 1975 pour l'ensemble des anciens États membres.

Le 4 septembre 1975, Töpfer a passé un contrat pour la vente de 1800 tonnes de blé danois à la firme Bremer Rolandmühle, à Brème. Le 15 septembre, elle a vendu 1800 tonnes de blé danois à une firme anglaise, Dalgety Franklin Ltd, à laquelle elle les a rachetées le jour suivant.

Les 17, 23 et 25 septembre 1975, trois navires affrétés par Töpfer ont quitté le Danemark, transportant au total 1800 tonnes de blé, avec destination finale Brème. Arrivés au Royaume-Uni, ces navires ont déchargé le blé dans les silos d'une société anglaise, appartenant en commun à l'acheteur anglais précité et à Töpfer. Une fois accomplies les formalités d'importation, les 1800 tonnes de blé ont de nouveau été chargées sur les mêmes navires et réexportées vers Brème, où les différents lots sont arrivés, respectivement, les 26 septembre, 1er et 13 octobre 1975.

Ayant indiqué dans la déclaration T 5, sur laquelle les autorités anglaises ont ultérieurement apposé leur visa, que le lieu de destination de la marchandise était England (le Royaume-Uni) et que la marchandise était bestemt til afsætning til forbrug (destinée à être mise à la consommation), Töpfer a touché au Danemark un montant compensatoire adhésion de 287501,21 couronnes danoises (20,62 UC par tonne) et a libéré la caution qu'elle avait constituée dans ce pays.

Lors de l'importation dans la république fédérale d'Allemagne, Töpfer a acquitté un montant compensatoire adhésion de 11611 DM (2 UC par tonne) sur la base du certificat obtenu en Belgique le 27 août.

Par acte d'accusation du 14 novembre 1979, le statsadvocat for særlig økonomisk kriminalitet (l'avocat général pour la criminalité économique spéciale) a engagé devant le Byret de Copenhague une poursuite contre Töpfer ainsi que contre trois employés de cette firme qui s'étaient occupés des exportations susmentionnées. Le staatsadvocat a inculpé les prévenus d'avoir violé certaines dispositions de la loi danoise no 595 du 22 décembre 1972, concernant la mise en oeuvre des règlements communautaires portant organisation des marchés des produits agricoles, et a demandé qu'ils soient condamnés à rembourser les montants compensatoires adhésion perçus au Danemark ainsi qu'à restituer la caution, au motif qu'ils auraient envisagé, dès avant l'exportation de la marchandise en question à partir du Danemark, de l'importer en république fédérale d'Allemagne et que, de propos délibéré, en vue d'obtenir le paiement des montants compensatoires adhésion danois pour les exportations vers le Royaume-Uni sans perdre la caution, ils auraient fait aux autorités douanières danoises une déclaration inexacte et trompeuse en indiquant, sur le formulaire T 5 prévu à cet effet, que la marchandise en question était destinée à être mise à la consommation au Royaume-Uni.

Au cours d'une audience préparatoire aux débats, le 12 août 1980, les prévenus ont reconnu leur intention originaire d'exporter la marchandise vers la république fédérale d'Allemagne, mais ont soutenu que leur comportement ne violait pas les règles communautaires. Ils ont rappelé que leur déclaration faisait état du dédouanement de la marchandise au Royaume-Uni, qui aurait effectivement eu lieu, et que rien, dans les règles susdites, n'empêcherait de réexporter vers un autre État cette marchandise dédouanée.

Par ordonnance du 17 octobre 1980, le Byret de Copenhague a décidé de renvoyer à la Cour la question suivante :

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 13 novembre 1980.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE, des observations écrites ont été déposées Me H. Viltoft, du barreau de Copenhague, et par la Commission des Communautés européennes, représentée par MM. R. Wainwright et H. P. Hartvig, membres de son service juridique.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

Les prévenus dans l'affaire principale nient avoir donné aux autorités douanières danoises des renseignements inexacts et trompeurs.

Ils affirment qu'aucun d'entre eux n'a été conscient de ce qu'il pouvait exister une différence entre la mention für den freien Verkehr bestimmt (destiné à la mise en libre pratique) employée dans leur pays, l'Allemagne, et la mention bestemt til afsætning til forbrug (destiné à être mis à la consommation) qui doit figurer dans le formulaire T 5 au Danemark.

Ils soulignent, en outre, qu'à aucun moment ils n'ont essayé de cacher ce qui s'était passé en réalité, mais que, par contre, ils ont toujours fourni aux autorités compétentes tous les renseignements que celles-ci leur ont demandés. Ils estiment d'ailleurs que la façon dont les faits se sont déroulés en l'espèce n'enfreint en rien les dispositions du droit communautaire.

Quant à la question posée par le juge de renvoi, les prévenus soutiennent que la décision de la Cour doit être fondée sur des critères purement objectifs et non sur des critères liés aux intentions subjectives des firmes exportatrices. A l'appui de cette thèse, ils font référence à un arrêt rendu par la Cour le 2 juin 1976 (affaire 125/75, Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH, Recueil 1976, p. 771), dans lequel il est dit que aux fins de l'octroi d'une restitution à l'exportation, la question de savoir si la marchandise a atteint le marché du territoire de destination ne peut recevoir une réponse qu'en tenant compte de critères objectifs, de sorte qu'il importerait peu de vérifier si l'exportateur qui a présenté sa demande de restitution a su ou non, à la date retenue, que la marchandise serait finalement transportée dans un autre pays.

A leur avis, le même principe devrait valoir également pour le cas d'espèce.

Le seul fait décisif devrait être que l'exportateur entreprenne les démarches effectives qui conditionnent l'octroi du montant compensatoire. En l'espèce, ces conditions seraient remplies, les marchandises litigieuses ayant été effectivement mises en libre pratique au Royaume-Uni.

Il y aurait, c'est vrai, une divergence linguistique entre la version allemande de la déclaration T 5, sur laquelle les prévenus se sont fondés, et la version danoise correspondante, mais il serait clair, à cet égard, que la Cour doit donner une interprétation des critères d'attribution des montants compensatoires adhésion qui soit uniforme pour les États membres, dans la mesure où une interprétation différenciée entraînerait des distorsions en contradiction avec les objectifs du traité de Rome.

Aux fins de cette interprétation, les prévenus estiment utile de souligner que les firmes d'import-export agissant dans le cadre des organisations de marché européennes doivent tenir compte, de manière tout à fait uniforme, du montant compensatoire adhésion, de la perte de la caution, d'éventuelles taxes et restitutions, et qu'il est donc important que l'on puisse se fier au libellé des dispositions. Ils précisent, en outre, qu'à leur avis, le fait que des lignes directrices claires et fixes soient appliquées quant aux critères d'obtention du montant compensatoire monétaire est de loin plus important et plus essentiel que le souci d'éviter, dans des situations extrêmement particulières — en raison de transformations inattendues d'une situation du marché —, le paiement d'un montant compensatoire monétaire qui ne serve pas du tout ou seulement partiellement les objectifs qui sous-tendent généralement les organisations agricoles communes.

Pour des raisons de sécurité juridique, cet aspect aurait encore plus de poids lorsque le paiement injustifié d'un montant compensatoire adhésion comporte une responsabilité pénale pour l'exportateur qui a reçu le montant.

La Commission des Communautés européennes constate tout d'abord que dans un cas tel que le cas d'espèce, tant le versement des montants compensatoires adhésion que la libération de la caution sont subordonnés entre autres, en vertu de l'article 5, paragraphe 1, du règlement no 269/73 et, respectivement, de l'article 8 du règlement no 3280/73, à la production d'une preuve constituée par l'exemplaire de contrôle (T 5) du document de transit communautaire visé par le bureau de douane compétent de l'État membre de destination.

Elle observe que, lorsque cette preuve ainsi que les autres preuves exigées par lesdits règlements sont fournies, l'intéressé est considéré comme ayant rempli les conditions formelles nécessaires pour obtenir le versement des montants compensatoires et la libération de la caution.

De l'avis de la Commission, le fait que l'indication devant figurer à la case 104 du document de contrôle diffère selon les versions linguistiques du règlement no 269/73, tel que modifié par le règlement no 1466/73, est dépourvu d'importance. Cette disparité constituerait un problème purement linguistique tenant à la circonstance qu'à l'époque il n'existait pas, au niveau communautaire, une terminologie commune dans le domaine des douanes. On aurait donc été obligé d'avoir recours, dans une large mesure, aux expressions nationales utilisées dans chaque État membre, ce qui n'aurait toutefois pas entraîné de difficultés dans la pratique. Il conviendrait à cet égard de souligner que l'indication précitée a pour unique fonction d'apporter à l'autorité chargée d'effectuer le versement des montants compensatoires la preuve que la condition prévue à l'article 5, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 269/73 est remplie. Cette indication ne constituerait donc pas une condition complémentaire par rapport à la condition de l'accomplissement des formalités d'importation et de la perception des droits et taxes d'effet équivalent exigibles dans l'État membre de destination, telle qu'elle est énoncée à la disposition susmentionnée.

La Commission estime toutefois que le fait que les conditions formelles nécessaires pour le paiement du montant compensatoire et pour la libération de la caution sont remplies n'est pas déterminant pour savoir si une exportation d'un État membre vers un autre État membre donne droit à un montant compensatoire. Il s'agirait en effet de règles de preuve qui, dans l'esprit du législateur communautaire, doivent normalement fournir des indices suffisants pour considérer que l'intéressé a acquis un droit à un montant compensatoire, ces règles ne créant toutefois pas un tel droit.

La Commission affirme, par contre, que les conditions à remplir pour bénéficier du droit à un montant compensatoire doivent être établies sur la base du libellé de l'ensemble des dispositions régissant les montants compensatoires, de leur contexte et de leur finalité économique. Dans cette perspective, elle observe que, le but des montants compensatoires adhésion étant notamment de permettre la circulation dans des conditions satisfaisantes de produits entre deux États membres ayant des niveaux de prix différents, une exportation d'un Etat membre vers un autre État membre, où le niveau des prix est plus bas que dans le premier, ne peut répondre à ce but que si la marchandise en question est mise sur le marché dans le pays d'importation. Ce serait en effet uniquement à ce stade que le produit importé entre en concurrence avec d'autres produits sur la base du niveau de prix moins élevé du pays d'importation. Par contre, une compensation des différences des prix ne serait pas atteinte si la marchandise ne faisait que transiter dans le pays de destination ou si elle était réexportée immédiatement après l'accomplissement des formalités d'importation. Il serait donc nécessaire, pour la naissance d'un droit à un montant compensatoire, que le produit importé soit transformé et/ou utilisé dans le pays de destination, sauf dans le cas où une réexportation ultérieure en l'état pourrait se justifier objectivement par une modification des conditions de marchés.

Sur la base de ces considérations, qu'elle tire d'une série d'arrêts rendus par la Cour dans des affaires concernant des restitutions à l'exportation et qu'elle applique par analogie aux montants compensatoires, la Commission conclut que, dans un cas tel que le cas d'espèce, il ne saurait y avoir acquisition d'un droit à un montant compensatoire ni, par conséquent, d'un droit à la libération de la caution.

De plus, la Commission est d'avis que le droit à un montant compensatoire n'existe pas lorsqu'il y a abus ou fraude au régime communautaire des montants compensatoires adhésion.

Elle observe que, parmi les différentes spéculations auxquelles peuvent donner lieu les montants compensatoires, celle consistant pour une entreprise à tirer profit des écarts existant entre les taux de ces montants, par le biais d'opérations dénuées de tout objectif économique, est certainement bien plus grave que les autres. Toutefois, la Communauté ne pourrait pas empêcher ou rendre plus difficiles ces opérations sans risquer d'entraver inutilement le déroulement d'opérations commerciales effectives. Également, une modification rétroactive des dispositions, dans le cas où on aurait remarqué des abus, pourrait constituer une violation du principe de la confiance légitime, en ce qui concerne les entreprises n'ayant pas participé à des opérations spéculatives.

Face à cette difficulté d'éviter les fraudes aux dispositions communautaires, la Commission estime qu'il doit être possible de refuser le versement d'un montant compensatoire lorsqu'il est prouvé que, tout en remplissant les conditions formelles donnant droit à ce montant, une transaction déterminée est dénuée de tout objectif économique et vise uniquement à réaliser un bénéfice grâce aux différences existant entre les taux des montants compensatoires fixés par la Communauté.

A l'appui de sa thèse, la Commission produit, en annexe à ses observations, un aperçu des dispositions qui sanctionnent, dans la plupart des État membres, l'abus de droit et la fraude à la loi.

Elle estime que des règles similaires doivent être applicables en ce qui concerne le droit communautaire et mentionne à cet égard un arrêt rendu par la Cour le 11 octobre 1977 (affaire 125/76, Cremer, Recueil 1977, p. 1593), d'où il ressort notamment que l'application des règlements communautaires ne saurait être étendue jusqu'à couvrir des pratiques abusives d'opérateurs économiques

Après avoir précisé que, pour des raisons de sécurité juridique, l'usage d'une règle permettant de refuser le versement d'un montant compensatoire lorsqu'il y a abus ou fraude à l'égard du droit communautaire devrait naturellement être limité aux cas où le caractère purement spéculatif d'une opération commerciale a pu être prouvé, la Commission propose d'apporter aux questions posées par le Byret de Copenhague les réponses suivantes:

Les prévenus dans l'affaire principale, représentés par Me H. Viltoft, du barreau de Copenhague, et la Commission des Communautés européennes, représentée par M. H. P. Hartvig, membre de son service juridique, en qualité d'agent, ont été entendus en leurs observations orales à l'audience du 30 juin 1981.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 29 septembre 1981.

Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.