<TI><P>Pääomanliikkeiden ennakkovalvontatoimenpiteitä koskeva yhteisön oikeuskäytäntö</P></TI>12.Yhteisöjen tuomioistuin on jo aiemmin ilmaissut kantansa siitä, ovatko pääomien tuonnin ja viennin valvontaa koskevat kansalliset järjestelmät sopusoinnussa perustamissopimuksen määräysten kanssa. Kuten tiedämme, ennen pääomien liikkuvuuden täydellistä vapauttamista, toisin sanoen 1.7.1990 asti, ennakkolupajärjestelmien katsottiin olevan sopusoinnussa yhteisön lainsäädännön kanssa, koska tämä vapaus ei ehdollisen luonteensa vuoksi muuttanut kansallisten viranomaisten toimivaltaa valvoa pääomien liikettä — ja mahdollisesti edellyttää ennakkolupaaEdellyttäen, että tällainen toimenpide on välttämätön tietyn kansallisen edun suojelemiseksi.
— ja se salli sellaisten järjestelmien säilyttämisen, jotka rajoittivat pääoman liikkeitä ulkomailta ja ulkomaille. Tämä on otettava huomioon, kun nykyään tarkastellaan asiassa Casati annettua tuomiota, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi Italian lainsäädännön olevan sopusoinnussa perustamissopimuksen aiemman 67 artiklan kanssa — kyseisessä lainsäädännössä edellytettiin rahan maastaviennin ilmoittamista hallintoviranomaisten laatiman mallin mukaisella ilmoituksella. Tuossa yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin totesi, että pääomanliikkeillä on läheiset yhteydet jäsenvaltioiden talous- ja rahapolitiikkaan ja että ei voida sulkea pois sitä, että kaikkien pääomanliikkeiden täydellinen vapaus saattaa olla vahingollista jonkin jäsenvaltion talouspolitiikan kannalta tai aiheuttaa sen maksutaseen epätasapainon ja haitata siten yhteismarkkinoiden moitteetonta toimintaa. Näistä syistä yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi aiempaa 67 artiklaa siten, että pääomien liikkuvuuden vapauttamisvelvoite vaihtelee ajallisesti ja riippuu yhteismarkkinoiden tarpeiden harkinnasta sekä niiden etujen ja riskien yhtäaikaisesta arvioimisesta, joita vapauttamiselle voi olla yhteismarkkinoiden kannalta.Asia 203/80, Casati, tuomio 11.11.1981 (Kok. 1981, s. 2595, 9 ja 10 kohta; Kok. Ep. VI, s. 217). Yhdistetyissä asioissa 286/82 ja 26/83, Luisi e Carbone, 31.1.1984 annetussa tuomiossa (Kok. 1984, s. 377, 34 kohta; Kok. Ep. VII, s. 455) yhteisöjen tuomioistuin esitti uudelleen näiden pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten tulkinnan ja julisti näin: — — on siis annettava jäsenvaltioille toimivalta valvoa, että näennäisesti vapautettuihin maksuihin liittyviä valuutan siirtoja ei käytetä tosiasiallisesti muuhun eli kiellettyihin pääomanliikkeisiin. Tässä yhteydessä jäsenvaltioilla on oikeus tarkistaa kyseisten siirtojen tai toimien luonne ja aitous. (33 kohta.)
Tätä tuomiota ei siis voi soveltaa nykyiseen tilanteeseen, jossa jäsenvaltioilla on enää vain sellainen valvontaan liittyvä toimivalta, jota kutsuisin jäännöstoimivallaksi ja jota voidaan harjoittaa vain syistä, jotka on nimenomaisesti mainittu perustamissopimuksen 73 d artiklassa.13.Tarkastelen seuraavaksi tuomioita, jotka on julistettu 1990-luvulla sen jälkeen kun pääomien liikkuvuuden vapauttaminen oli saatu päätökseen. Näissä tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin otti kantaa Espanjan järjestelmän laillisuuteen: sen mukaan yli 5 miljoonan pesetan maastavienti edellytti hallinnollisen ennakkoluvan saamista. Tulkitessaan perustamissopimuksen pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä yhteisöjen tuomioistuin ei pohtinut olemassa olevan kansallisen toimivallan laajuutta vaan mahdollisuutta perustella jäsenvaltion asettamat rajoitukset tarpeella harjoittaa valvontaa yhteisön oikeudessa nimenomaisesti määritetyissä tapauksissa.Asiassa Bordessa vuonna 1995Yhdistetyt asiat C-358/93 ja C-416/93, Bordessa ym., tuomio 23.2.1995 (Kok. 1995, s. I-361). Pääasia sai alkunsa, kun Espanjan tulliviranomaiset pidättivät Bordessan ja takavarikoivat rajalla hänen hallussaan olleet 5000000 pesetaa, koska valuutan maastavientiin ei ollut saatu toimivaltaisten viranomaisten ennakkolupaa.
annetun tuomion osalta asiaan liittyvät tapahtumat olivat tapahtuneet 10.11.1992 eli ennen Maastrichtin sopimuksen voimaantuloa ja kansallinen tuomioistuin oli sen vuoksi esittänyt tulkintaa koskevan pyynnön viitaten vain direktiivin 88/361/ETY eikä EY:n perustamissopimuksen määräyksiin. Sekä yhteisöjen tuomioistuin että julkisasiamies tulkitsivat kuitenkin direktiivin 4 artiklan lisäksi myös EY:n perustamissopimuksen 73 d artiklan 1 kohdan b alakohtaa, vaikka tämä määräys ei siis ollut voimassa asiaan liittyvien tapahtumien aikaan.
Direktiivin 88/361/ETY 4 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat hyväksyä (tai pitää voimassa) toimenpiteitä, joilla estetään kansallisten lakien ja asetusten rikkominen ja että valtio voi määrätä hallinnollisten tietojen ja tilastotietojen saamiseksi pääomanliikkeitä koskevasta ennakkoilmoitusmenettelystä. Perustamissopimuksen 73 d artiklan 1 kohdan b alakohdassa tunnustetaan nimenomaisesti jäsenvaltioiden yleisempi oikeus soveltaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta.
Oman järjestelmänsä laillisuuden tueksi Espanjan hallitus esitti, että suurten käteissummien siirtoon tarvittavan luvan hakemista koskeva velvollisuus voitiin perustella käteisen rahan siirtoon usein liittyvien rikosten, kuten rahanpesuun, huumekauppaan, veropetoksiin ja terrorismiin liittyvien rikosten vastaisella taistelulla, toisin sanoen yleiseen järjestykseen liittyvillä syillä.
Julkisasiamies huomautti asian käsittelyn yhteydessä seuraavaa: Espanjan hallituksen esittämät tavoitteet [olisi voitu] toteuttaa yhtä tehokkaasti myös edellyttämällä pelkän ilmoituksen tekemistä. Kaksinkertainen vaatimus, joka koskee sellaisten henkilöiden tunnistamista, jotka vievät rajan yli suuria rahasummia (jotta näin voitaisiin estää tällaisten toimien suorittaminen nimettömänä), ja sitä, että tehdään ennalta mahdolliseksi sellaiset ylimääräiset tutkimukset, joilla pyritään selvittämään kyseessä olevan toimen yhteys joihinkin määrättyihin rikoksiin, olisi sen sijaan täysin mahdollista tyydyttää edellyttämällä ilmoituksen tekemistä. Tämä olisi lisäksi varmasti mahdollista toteuttaa asiaa koskevaa yhteisön oikeutta noudattaen.Ratkaisuehdotuksen 21 kohta. Julkisasiamies huomautti tämän tulkinnan tueksi, että jo yhdistetyissä asioissa Luisi ja Carbone annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin oli todennut, että jäsenvaltioiden toimivalta (joka liittyy juuri pääomien vapauden epätäydellisyyteen) valvoa vapautettujen pääomanliikkeiden luonnetta ja aitoutta ei oikeuttanut pääoman siirtojen alistamista hallintoviranomaisen harkinnalle ja että tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta toimivalta edellyttää tuonnin tai viennin ennakkolupaa oli kuitenkin poistettu. Erityisesti asiassa 124/81, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, 8.2.1983 annetussa tuomiossa (Kok. 1983, s. 203, 18 kohta; Kok. Ep. VII, s. 1) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että järjestelmä, joka edellyttää hallinnollisten lupien antamista, johtaa välttämättä tietyn harkintavallan käyttöön ja aiheuttaa taloudellisille toimijoille oikeudellista epävarmuutta. Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi vielä, että päämäärä olisi hyvin voitu saavuttaa vain keräämällä — — tarpeellisia tietoja esimerkiksi käyttämällä maahantuojien allekirjoittamia ilmoituksia, joihin liitetään, mikäli tarve vaatii, asianmukaiset todistukset (ratkaisuehdotuksen 19 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin yhtyi näihin huomioihin ja totesi, että lupamenettely lykkää valuutan maastavientiä ja alistaa sen jokaisella kerralla hallintoviranomaisen hyväksymiselle, jonka saamiseksi on esitettävä erityinen hakemus ja että näin ollen pääomien vapaa liikkuvuus alistetaan hallintoviranomaisen harkinnalle ja kumotaan siten tämä vapaus. Luvan edellyttämisen seurauksena saattaisi olla yhteisön oikeuden säännösten mukaisesti suoritettujen pääomanliikkeiden estäminen, mikä puolestaan olisi ristiriidassa direktiivin 4 artiklan toisen alakohdan kanssa. Tuomioistuin totesi sen vuoksi, että tämän säännöksen johdosta niiden toimenpiteiden ja menettelyjen soveltaminen, joista ensimmäisessä alakohdassa määrätään, ei voi johtaa yhteisön oikeuden määräysten ja säännösten mukaisesti suoritettujen pääomanliikkeiden estämiseen, mutta ennakkoilmoitus voi olla välttämätön toimenpide, jota jäsenvaltioilla on oikeus soveltaa, koska, toisin kuin ennakkolupa, tällainen ilmoitus ei lykkää kyseessä olevaa tointa, mutta antaa kuitenkin kansallisille viranomaisille mahdollisuuden harjoittaa tehokasta valvontaa voidakseen estää kansallisten lakien ja asetusten rikkomisen (24—27 kohta).Tämä oikeuskäytäntö on vahvistettu yhdistetyissä asioissa C-163/94, C-165/94 ja C-250/94, Sanz de Lera ym., 14.12.1995 annetussa tuomiossa (Kok. 1995, s. I-4821). Tässä tuomiossa, joka liittyi setelien vientiin Sveitsiin, yhteisöjen tuomioistuin julisti, että 73 c attiklan 1 kohdan (joka koskee pääomien liikettä kolmansiin valtioihin ja kolmansista valtioista), sekä 73 d artiklan 1 kohdan b alakohta kieltävät lainsäädännön, jossa edellytetään ennakkolupaa tahojen, setelien tai haltijalle osoitettujen sekkien maastavientiin, mutta eivät sen sijaan estä tällaisen toimen ennakkoilmoituksen edellyttämistä.
<TI><P>Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu</P></TI>16.Nyt käsiteltävän kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen oleellinen sisältö on se, että tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan, voiko jäsenvaltio hyväksyä tai pitää voimassa ennakkolupajärjestelmän, kun tällaista lupaa kaikkien ulkomailta ja ulkomaille tehtävien pääoman siirtojen osalta ei vaadita (toisin kuin asian Bordessa yhteydessä käsitellyssä Espanjan järjestelmässä) paitsi silloin, kun kyse on erityisistä tiettyihin luokkiin kuuluvista toimista ja täsmällisemmin sellaisista toimista, jotka saattavat johtaa kansallisten lakien rikkomiseen tai uhata yleistä järjestystä tai turvallisuutta ja joiden osalta turvautuminen ilmoitukseen perustuvaan järjestelmään ei olisi riittävä toimenpide näihin seurauksiin liittyvien riskien välttämiseksi.Tähän kysymykseen on mielestäni vastattava myöntävästi. Perustamissopimuksen 73 d artiklan 1 kohdan b alakohdassa, jonka tulkintaa ennakkoratkaisukysymys koskee, viitataan toimenpiteisiin, joilla voidaan estää kansallisten lakien rikkominen tai jotka voidaan perustella yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvillä syillä. Tällä määräyksellä ei täydellisesti ja ehdottomasti suljeta pois mahdollisuutta, että nämä toimenpiteet voivat olla ennalta ehkäiseviä ja johtaa sijoitustoimen lykkäykseen tai pääomien pysäyttämiseen väliaikaisesti valtion rajalle. Sanamuodolla kaikki toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään viitataan näet pikemminkin ennaltaehkäisevään menettelyyn kuin seuraamuksiin liittyvään menettelyyn, joka periaatteessa ei ole ristiriidassa sellaisten lupamenettelyjen kanssa, joilla asetetaan esteitä — vaikka rajatuksikin ajaksi — pääomien tuonnille ja viennille valtion alueelle ja alueelta.
Tämän osalta huomautan, että asiassa Richardt vuonna 1991 antamassaan tuomiossaAsia C-367/89, tuomio 4.10.1991 (Kok. 1991, s. I-4621).
yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi EY:n perustamissopimuksen 36 artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 30 artikla) siten, että kansallinen lainsäädäntö, joka edellyttää erityisen luvan myöntämistä sotatarvikkeiden kuljetukseen ja kauttakuljetukseen, on perusteltu yleiseen turvallisuuteen liittyvien syiden vuoksi ja on sen vuoksi sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa juuri 36 artiklan mukaan.
Kerran jäsenvaltioon tulleiden pääomien tunnistaminen ja pysäyttäminen on äärimmäisen vaikeaa, ja sen vuoksi tarve estää epäilyttävät toimet alusta pitäen on sangen voimakas. Juuri tämän vuoksi tilanne on erilainen ja vaikeammin valvottavissa niihin tilanteisiin nähden, jotka voivat syntyä, mikäli tavaroiden ja henkilöiden liikkuvuutta ei valvota ennakolta.
Lisäksi se seikka, että jäsenvaltioiden viranomaiset voivat valvoa epäilyttävän toimen alkuperää, luonnetta ja päämäärää jo ennen sen päätökseen saattamista ja että tämä valvonta voi johtaa tällaisen toimen lykkäämiseen, ei ole pelkästään kansallisten, vaan myös yhteisön etujen mukaista, koska yleisen järjestyksen ja turvallisuuden turvaaminen yhden jäsenvaltion alueella voi olla merkittävää koko yhteisön alueelle, ottaen huomioon, että sellaisten toimenpiteiden vaikutukset, jotka vaarantavat yleisen järjestyksen yhdessä valtiossa, laajenevat usein kansallisten rajojen ulkopuolelle.
Sen vuoksi katson, että yhteisön oikeuden nykytilassa perustamissopimuksen määräykset, erityisesti 73 d artiklan 1 kohdan b alakohta, eivät ilman muuta estä valtioita harjoittamasta sellaista ulkomaisten sijoitusten valvontaa, joka toteutetaan soveltamalla asianmukaista lupamenettelyä.
17.Mitkä siis ovat edellytykset, jotta nämä rajoitukset voivat olla 73 d artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan perusteltuja ja siten asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön mukaisia? Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sen toteamiseksi, onko kansallinen toimenpide, jolla rajoitetaan tavaroiden, henkilöiden ja pääomien vapaata liikkuvuutta yhteisön alueella, laillinen, on arvioitava a) niiden kansallisten etujen luonnetta, joita jäsenvaltio pyrkii suojelemaan, b) sitä etua, jota valtio pyrkii suojelemaan, uhkaavaa todellista vaaraa, c) toimenpiteen tarpeellisuutta tai pikemminkin välttämättömyyttä päämäärän saavuttamisen kannalta ja d) sitä, että ulkomailta tuleviin tai ulkomaille meneviin tavaroihin, henkilöihin ja pääomiin ei kohdistu syrjintää.Näitä edellytyksiä ei vaadita ainoastaan vientiä ja tuontia koskevien kansallisten säännösten osalta, vaan myös sellaisten kansallisten säännösten osalta, joilla tavaroiden, henkilöiden ja pääomien vapaata liikkuvuutta voidaan rajoittaa. Muistutan, että ammatinharjoittajan toiminnan aloittamista koskevien kansallisten säännösten yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa koskevassa asiassa Gebhard annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi aiempaan asiaan liittyvään oikeuskäytäntöön viitaten, että sellaisten kansallisten toimenpiteiden, joilla rajoitetaan petustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä, on täytettävä neljä edellytystä, jotta ne voisivat olla perusteltuja: niitä on sovellettava ilman syrjintää, ne on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saa puuttua perusvapauteen enempää kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (asia C-55/94, tuomio 30.11.1995, Kok. 1995, s. I-4165, erityisesti 37 kohtal.
18.Edellytyksen a) osalta muistutan, että direktiivin 88/361/ETY 4 artiklan mukaan valtioilla on toimivalta toteuttaa kaikki sellaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen muun muassa verotusta ja rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkomisen estämiseksi, tai määrätä pääomanliikkeitä koskevasta ilmoitusmenettelystä hallinnollisten tai tilastollisten tietojen saamiseksi. Maastrichtin sopimuksessa tämä määräys on liitetty EY:n perustamissopimukseen ja mahdollisiin rajoituksiin on lisätty ne toimenpiteet, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta (73 d artikla). Juuri tämän jälkimmäisen rajoitusten luokan huomioon ottaen Conseil d'État ja Ranskan hallitus kysyvät, voidaanko Ranskan lupajärjestelmää pitää perusteltuna.Yleisen järjestyksen osalta on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä peruste on ymmärrettävä suppeasti ja yhteisön toimielinten, eli yhteisöjen tuomioistuimen, on valvottava sitä. Jo vuonna 1974 asiassa Van Duyn annetussa tuomiossa,Asia 41/74, Van Duyn v. Home Office, tuomio 4.12.1974 (Kok. 1974, s. 1337; Kok. Ep. II, s. 395).
josta syntyi oikeuden vakiintunut käytäntö, yhteisöjen tuomioistuin rajoitti huomattavasti tämän suojalausekkeen ulottuvuutta todeten tuomion 18 kohdassa, että yleisen järjestyksen käsite yhteisön oikeudessa ja erityisesti työntekijöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteeseen kohdistuvan poikkeuksen perusteluna on ymmärrettävä suppeasti, joten jäsenvaltiot eivät voi yksipuolisesti määritellä sen ulottuvuutta ilman yhteisön toimielinten valvontaa. Toisaalta yhteisöjen tuomioistuin on siis todennut, että rajoittavat kansalliset toimenpiteet ovat yhteisön yleisen järjestelmän poikkeuksia ja että niitä on sen vuoksi tulkittava suppeasti ja toisaalta se on alistanut yleisen järjestyksen perusteiden määrittelemisen omaan oikeudelliseen valvontaansa.
Erityisesti on katsottava, etteivät tämän perusteen piiriin kuulu taloudelliset edut.Asiassa 36/75, Rutili, 28.10.1975 annetussa tuomiossa (Kok. 1975, s. 1219; Kok. Ep. II, s. 495), ¡oka koski henkilöiden vapaata liikkuvuutta, yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaa ja totesi vedoten ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY (EYVL 56, s. 850) 2 artiklaan, ettei yleiseen järjestykseen liittyviä syitä voi erottaa yhteydestään, toisin sanoen vedota niihin taloudellisten syiden vuoksi. Ks. lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot asiassa 7/61, komissio v. Italia, tuomio 18.12.1961 (Kok. 1961, s. 619) ja asiassa 72/83, Campus Oil, tuomio 10.7.1984 (Kok. 1984, s. 2727: Kok. Ep. VII, s. 615).
Tämän periaatteen on ulotuttava myös nyt käsiteltävänä olevaan aiheeseen, sillä mikäli hyväksyttäisiin kansallisten taloudellisten etujen vuoksi tehdyt poikkeukset, se merkitsisi paluuta lainsäädäntöön, joka edelsi Maastrichtin sopimuksen muutoksia ja jossa jäsenvaltioille myönnettiin lainsäädännöllinen toimivalta pitää voimassa ja myös hyväksyä sellaisia kansallisia pääomanliikkeiden valvontaan liittyviä toimenpiteitä, joilla pyrittiin varjelemaan yleisiä kansallisia etuja.
Näin ollen ulkomailta tulevien tai ulkomaille suunnattujen sijoitusten laatu ei voi itsessään olla ainoa riittävä rajoitusten peruste. Ottaen kuitenkin huomioon sen, että tällä hetkellä voimassa olevan perustamissopimuksen pääomien vapaata liikkuvuutta ja maksujen vapauttamista koskevia säännöksiä ei ole erotettu, vaan ne molemmat sisältyvät III osaston 4 lukuun, valtio voi soveltaa 109 i artiklan (josta on tullut EY 120 artikla) mukaisia toimenpiteitä, kun maksutasetta koskeva kriisi johtuu sekä sijoituksista että tavaroiden tai palveluiden maksuista.Perustamissopimuksen 109 i artiklassa määrätään, että jos syntyy äkillinen maksutasetta koskeva kriisi, eikä 109 h artiklan 2 kohdassa tarkoitettua päätöstä voi tehdä välittömästi, jäsenvaltio, jota asia koskee, voi kaiken varalta toteuttaa tarvittavat suojatoimenpiteet.
Lisäksi pääomien vapaata liikkuvuutta koskeva yhteisön lainsäädäntö ei tavaroiden ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevasta lainsäädännöstä poiketen salli ainoastaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden suojelua vaan myös toimenpiteet, joilla voidaan estää kansallisten lakien ja asetusten rikkominen. Tästä seuraa, että pääomien osalta jäsenvaltioilla on edelleen laajempi toimintavapaus kuin tavaroiden ja henkilöiden liikkuvuuden säätelyssä sikäli, että pääoman liikkuvuuden osalta kansallisten lakien rikkomisen todellinen uhka, oli se minkä luonteinen tahansa, on kansallisten rajoittavien toimenpiteiden soveltamisen peruste.Muistutan lisäksi, että EY:n perustamissopimuksen 73 d artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioilla on oikeus soveltaa niitä verolainsäädäntönsä säännöksiä, joiden mukaan vetovelvollisia kohdellaan eri tavoin heidän asuinpaikkansa tai heidän pääomansa sijoituspaikan perusteella.
Ei ole epäilystä siitä, että kuten edellä mainitussa asiassa Bordessa annetussa tuomiossa on todettu, toimenpiteisiin, joihin 73 d artiklan 1 kohdan b alakohdassa viitataan, sisältyvät määritelmällisesti toimenpiteet, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta.
Näiden seikkojen perusteella katson, että kansallista lainsäädäntöä, jolla pyritään, kuten ennakkoratkaisukysymyksen aiheena olevalla Ranskan lainsäädännöllä, estämään kansallisten lakien rikkominen tai suojelemaan yleistä järjestystä (edellä esitetyllä tavalla) tai yleistä turvallisuutta, on pidettävä perusteltuna — kun tätä tarkastellaan sen päämäärän kannalta [edellytys a)] — 73 d artiklan mukaan ja siten perustamissopimuksen määräysten mukaisena.
19.Tarkastelen seuraavaksi edellytyksiä b) ja c), joista ensimmäinen liittyy uhkaavan vaaran vakavuuteen ja jälkimmäinen siihen, onko toimenpide oikeassa suhteessa sen päämäärään. Käsittelen näitä kahta kohtaa yhdessä, sillä ne koskevat kahta toisiinsa läheisesti liittyvää seikkaa.Kansallisen lainsäädännön rikkomisen uhan tai kansalliseen yleiseen järjestykseen kohdistuvan loukkauksen osalta on tunnettua, kuten komissio on muistuttanut, että rajoittavia kansallisia toimenpiteitä ei voida perustella pelkästään yleisluonteisella uhalla, vaan yleistä järjestystä on välttämättä uhattava todellinen vaara tai on oltava olemassa kansallisten lakien rikkomisen uhka, jonka vuoksi voidaan ehdottoman varmasti todeta, että pääoma saattaa vaarantaa määrättyjä etuja.
Pääomien — kuten myös tavaroiden ja henkilöiden — vapaata liikkuvuutta rajoittavan kansallisen toimenpiteen on lisäksi oltava ainoa tehokas toimenpide siten, että se on oikeassa suhteessa kansallisten lakien ja periaatteiden rikkomisen vakavuuteen ja sen on myös oltava ainoa ennaltaehkäisevä keino.
Vaaran todellisuus ja toimenpiteen suhteellisuus rajoittavat kansallisten viranomaisten harkintavaltaa rajoitusten soveltamisen osalta, ja tästä luonnollisesti seuraa, että on suljettava pois se mahdollisuus, että toimenpiteellä saatettaisiin syrjiä ulkomailta tulevia tai ulkomaille suunnattuja pääomia.
Edellä mainitussa asiassa Richardt annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin, sen mukaisesti, mitä se oli todennut jo asiassa Campus Oil vuonna 1984 antamassaan tuomiossa,Em. asia Campus Oil (mainittu edellä alaviitteessä 14), tuomion 32—37 kohta.
totesi, että perustamissopimuksen 36 artiklalla ei rajoiteta tiettyjä alueita pelkästään jäsenvaltioiden toimivallan puitteisiin, vaan siinä sallitaan vain se, että kansalliset säännökset poikkeavat tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta niissä rajoissa, joiden puitteissa poikkeus on perusteltu vain samassa artiklassa esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi; lisäksi tätä säännöstä koska se on poikkeus perustamissopimuksessa määrätystä perusperiaatteesta, on tulkittava siten, että sen vaikutukset eivät saa ulottua laajemmalle kuin on välttämätöntä niiden etujen suojelemiseksi, joita sillä pyritään suojelemaan.19 ja 20 kohta. Muistutan lisäksi, että asiassa Rutili annetussa tuomiossa, joka koski erästä Saksan toimenpidettä, jolla rajoitettiin ulkomaalaisen oikeutta liikkua valtion alueella, yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaa ja totesi, että vapaan liikkuvuuden rajoitus saattoi olla perusteltu vain siinä tapauksessa, että henkilön läsnäolo tai käytös aiheuttaisi todellista ja riittävän vakavaa vaaraa yleiselle järjestykselle.
Asiassa Bouchereau antamassaan tuomiossa, joka koski henkilöiden vapaata liikkuvuutta, yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tällaisen uhan olemassaolo on arvioitava tapauskohtaisesti siten, että otetaan huomioon niiden henkilöiden erityinen oikeudellinen asema, joihin yhteisön oikeutta sovelletaan, sekä henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatteen keskeinen merkitys.Erityisesti yhteisöjen tuomioistuin totesi, että rikosasiassa annettu tuomio voidaan ottaa huomioon vain mikäli olosuhteet, jotka ovat johtaneet tällaisiin tuomioihin, todistavat käytöksestä, joka aiheuttaa yleiselle järjestykselle todellista vaaraa ja että siten uhkaa ei yhdistetä rikokseen syyllistymiseen vaan se on olemassa, mikäli asianomainen henkilö jatkaa tietynlaista käytöstä (28—30 kohta).
On siis ilmeistä, että toimenpide, jota sovelletaan kansallisten säännösten rikkomisen estämiseksi — kuten juuri ennakkolupamenettely — voi kohdistua vain sellaisiin toimiin tai erityisiin pääoman liikkeiden lajeihin, joista voi aiheutua todellista kansallisen lainsäädännön rikkomisen vaaraa. Toisin sanoen järjestelmän on koskettava määriteltyjä tai määriteltävissä olevia tapauksia.Henkilöiden vapaan liikkuvuuden osalta muistutan, että julkisasiamies Mayras esitti edellä mainitussa asiassa Van Duyn 13.11.1974 antamassaan ratkaisuehdotuksessa, ettei perustamissopimuksen 48 artiklan perusteella yleiseen poliisitoimeen perustuvaa yleisen järjestyksen turvaamistoimenpidettä voida pitää laillisena.
Mikäli siis sallittaisiin yleisiä toimien luokkia koskevat kansalliset toimenpiteet, luotaisiin ulkomaisia sijoituksia koskeva yleisluonteinen, Espanjan järjestelmän kaltainen lupajärjestelmä, joka siten olisi tietyssä määrin yhteensopimaton perustamissopimuksen määräysten kanssa.
20.Ranskan lainsäädännön tapaus on juuri tällainen, sillä vaikka siinä yksilöidään tiettyjä rahoitustoimenpiteiden luokkia, siinä ei (aseiden myyntiä ja ostamista lukuun ottamatta) täsmällisesti osoiteta lain sisältöä. Lainsäädäntö, joka Ranskan lainsäädännön tavoin edellyttää ennakkolupaa kaikkien sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka saattavat vaarantaa yleistä järjestystä tai turvallisuutta taikka kansanterveyttä sisältää näet määrittelemättömän ja yleisluonteisen joukon toimenpiteitä, eikä se siksi liity todelliseen kansallisten lakien rikkomisen uhkaan.Ranskan järjestelmässä säädetään toimenpiteistä, joissa lupa evätään ja siten pääoman tuonti valtion alueelle kielletään. Toimenpiteitä sovelletaan vasta sen jälkeen kun viranomaiset ovat todenneet, että yleistä järjestystä tai turvallisuutta uhkaava vaara tai kansallisten lakien rikkomisen uhka on olemassa. Näiden toimenpiteiden laillisuutta on arvioitava suhteessa yksittäisen tapauksen olosuhteisiin.
Nyt käsiteltävään asiaan liittyy myös toinen rajoittava toimenpide eli kaikkien niiden toimenpiteiden korkeintaan kuukauden kestävä lykkäys, jotka kuuluvat 11 bis §:ssä mainittuihin luokkiin. Kuten komissio on perustellusti todennut, tällainen toimenpide ei liity kansallisen lainsäädännön rikkomisen todelliseen vaaraan tai yleiseen järjestykseen liittyviin syihin, koska viranomainen valvoo sijoitustointa vasta sen jälkeen, kun se on pysäytetty, ja pysäyttäminen toteutuu toimenpiteen luonteen vuoksi heti, kun sijoittaja esittää hakemuksen. Tämä tekee toimenpiteestä itsestään selvästi suhteettoman päämäärään nähden eikä se sen vuoksi ole perusteltu.
Ranska kiinnittää huomiota siihen seikkaan, että lupa katsotaan annetuksi, mikäli viranomaiset eivät puutu sijoittajien hakemukseen. Mielestäni tämä seikka ei poista kansallisen lainsäädännön rajoittavaa vaikutusta, koska sillä aiheutetaan sijoituksen lykkääminen kuukaudeksi, joka on suhteellisen pitkä aika sijoitustoimen loppuun saattamiseksi ja rajoittaa jo itsessään pääoman pääsyä valtion alueelle.
Lisäksi, toisin kuin Ranskan hallitus esittää, tällainen järjestelmä asettaa sijoittajan asemaan, jossa hän on epävarma siitä, edellytetäänkö hänen hakevan lupaa, ja antaa viranomaiselle tällaisen toimenpiteen soveltamisessa harkintavaltaa, joka ei ole yhteensopivaa yhteisön oikeuden kanssa. Myöskään mahdollinen kansallisen tuomioistuimen myöhempi valvonta ei näet vähentäisi järjestelmästä kokonaisuudessaan aiheutuvaa rajoittavaa vaikutusta.
21.Lisään vielä, että sijoitus ei itsessään ole uhka. Rajoitukset on siis perusteltava tapauskohtaisesti, suhteessa siihen, mistä pääoma tulee, tai sijoituksen kohteeseen ja päämäärään. Siksi vain todellisten toimien osalta tai määritellyillä ja tarkoin rajatuilla toiminnan aloilla kansalliset viranomaiset voivat katsoa, että yleistä järjestystä ja turvallisuutta uhkaa todellinen vaara tai että kansallisen lainsäädännön rikkomisen uhka on olemassa ja että heillä on siksi oikeus soveltaa toimenpiteitä, mukaan lukien ennakkoluvan edellyttäminen. Tämä korostus pätee varmasti aloilla, jotka ovat pelkästään valtion valvonnassa, kuten juuri maanpuolustus.Tästä seuraa, että nyt käsiteltävän kaltaisessa tapauksessa, jossa uskonnollinen järjestö joutuu vastaamaan petoksesta ja veronkierrosta, jäsenvaltio voi tässä tapauksessa soveltaa menettelyä alistaakseen ennakkovalvonnalle sen rahoittamiseen tähtäävät sijoitukset mikäli se toteaa, että on olemassa vaara, että yhdistys rikkoo kansallista lainsäädäntöä, erityisesti rikoslainsäädäntöä.
22.Käsittelen vielä viimeistä, rajoittavan toimenpiteen perustelemiseksi välttämätöntä edellytystä d) eli sitä, että kansallisella toimenpiteellä ei saa syrjiä ulkomaista pääomaa tai ulkomaille tehtäviä sijoituksia.Tämän seikan osalta muistutan, että EY:n perustamissopimuksen 73 d artiklan 3 kohdassa (samoin kuin myös 36 artiklassa) määrätään, että suojaavat kansalliset toimenpiteet eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään taikka 73 b artiklassa tarkoitetun maksujen ja pääomien vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista.
Perustamissopimuksen 36 artiklan tulkintaa koskevassa asiassa Conegate vuonna 1986 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: Jäsenvaltio ei voi vedota julkiseen moraaliin liittyviin syihin kieltääkseen tiettyjen tavaroiden tuonnin muista jäsenvaltioista, mikäli sen lainsäädännössä ei kielletä samojen tavaroiden valmistusta ja myyntiä tämän valtion alueella. Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi, että vaikka ei ole välttämätöntä — — että sellaisten tuotteiden valmistus ja myynti, joiden tuonti on kielletty, ei ole sallittua minkään jäsenvaltion alueella, on kuitenkin voitava näyttää toteen, että voimassa olevilla laeilla keskeisesti pyritään tällaisten tuotteiden valmistuksen ja myynnin kieltämiseen.Asia 121/85, Conegate, tuomio 11.3.1986 (Kok. 1986, s. 1007, 17 ja 18 kohta; Kok. Ep. VIII, s. 527). Ks. myös asia 34/79, Henn ja Darby, tuomio 14.12.1979 (Kok. 1979, s. 3795; Kok. Ep. VI, s. 693) ja asia 4/75, Rewe-Zentralfinanz, tuomio 8.7.1975 (Kok. 1975, s. 843).
On ilmeistä, että ennaltaehkäisevää menettelyä, jossa edellytetään ennakkolupamenettelyä ulkomaisille sijoituksille, joilla aiotaan rahoittaa aloja, joilla uhkia on olemassa, on vastattava vastaavansisältöinen valtion sisäisiä sijoituksia koskeva menettely.
Tämä merkitsee sitä, että nyt käsiteltävän kaltaisessa asiassa toimenpidettä, joka edellyttää luvan hakemista ulkomaiselle sijoitukselle, jolla aiotaan rahoittaa skientologiakirkon toimintaa, on vastattava vaikutuksiltaan vastaava kansallisia sijoituksia koskeva toimenpide.