<TI><P>ha giurisprudenza comunitaria sui procedimenti di controllo preventivo relativi ai movimenti di capitale</P></TI>12.La Corte ha già avuto modo di pronunciarsi sulla compatibilità di regimi nazionali di controllo dell'importazione ed esportazione dei capitali con le norme del Trattato. Come è noto, fino alla data della liberalizzazione completa della circolazione dei capitali, cioè fino al 1o luglio 1990, i sistemi di autorizzazione preventiva sono stati considerati compatibili con la normativa comunitaria, in quanto la natura condizionata di tale libertà lasciava inalterata la competenza delle autorità nazionali a sottoporre a controllo — ed eventualmente ad autorizzazione preventivaSempre che una tale misura fosse necessaria alla salvaguardia di uno specifico interesse nazionale.
— la circolazione dei capitali e permetteva altresì la sopravvivenza di regimi aventi effetti restrittivi sui movimenti da e verso l'estero. E' in questa ottica che va letta oggi la sentenza Casati, nella quale la Corte ha ritenuto compatibile con l'ex art. 67 del Trattato la normativa italiana che imponeva la denuncia della riesportazione di denaro tramite un modello predisposto dalle autorità amministrative. In quella occasione la Corte ha dichiarato che i movimenti di capitali presentano (...) stretti legami con la politica economica e monetaria degli Stati membri e che pertanto non si può escludere che l'assoluta libertà di qualsiasi movimento di capitali possa compromettere la politica economica di questo o quello Stato membro e provocare uno squilibrio della sua bilancia dei pagamenti, pregiudicando così il buon funzionamento del mercato comune. Per tali motivi la Corte ha interpretato l'ex art. 67 nel senso che l'obbligo di liberalizzare i movimenti di capitali varia nel tempo e dipende dall'apprezzamento della necessità del mercato comune e dalla valutazione sia dei vantaggi sia dei rischi che la liberalizzazione potrebbe presentare per detto mercato Sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati (Racc, pag. 2595, punti 9 e 10). Nella sentenza Luisi e Carbone (31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Racc, pag. 377, punto 34), la Corte ha riproposto questa interpretazione delle disposizioni sulla libera circolazione dei capitali, dichiarando che va riconosciuto agli Stati membri il potere di controllare che trasferimenti di valuta che si asseriscono destinati a pagamenti liberalizzati non vengano deviati da tale scopo per essere utilizzati in funzione di movimenti di capitali non autorizzati. A tal fine, gli Stati membri hanno il diritto di verificare la natura e l'autenticità delle operazioni o dei movimenti di cui trattasi (punto 33).
. Questa sentenza quindi non può essere trasposta nella situazione attuale in cui gli Stati hanno ormai unicamente una competenza, direi residuale, di controllo, la quale può essere esercitata solo per i motivi espressamente contemplati all'art. 73 D del Trattato.13.Passiamo quindi alle sentenze pronunciate negli anni '90, una volta completato il processo di liberalizzazione nella circolazione dei capitali. In tali pronunce la Corte ha giudicato della legittimità del sistema spagnolo, il quale prevedeva che l'esportazione di capitali per un importo superiore a 5 milioni di pesetas fosse soggetta ad una previa autorizzazione amministrativa. Nel-l'interpretare le norme del Trattato sulla libera circolazione dei capitali, la Corte non si è fondata sull'ampiezza delle competenze statali ancora esistenti, ma sulla possibilità di giustificare le restrizioni imposte dallo Stato membro in virtù dell'esigenza di svolgere controlli nei casi espressamente previsti dal diritto comunitario.Nella causa Bordessa del 1995Sentenza 23 febbraio 1995, cause riunite C-358/93 e C-416/93, Bordessa e a. (Racc. pag. I-361). La causa principale era sorta a seguito del fatto che i funzionari della dogana spagnola avevano arrestato il signor Bordessa e sequestrato alla frontiera i 5000000 di pesetas in suo possesso in quanto l'esportazione di tale valuta non era stata previamente autorizzata dalle autorità competenti.
i fatti erano avvenuti il 10 novembre 1992, prima dell'entrata in vigore del Trattato di Maastricht, e pertanto il giudice nazionale aveva posto il quesito sull'interpretazione con riferimento alla sola direttiva 88/361 e non anche alle disposizioni del Trattato CE. Tuttavia, sia la Corte che l'avvocato generale hanno interpretato non solo l'art. 4 della direttiva ma anche l'art. 73, D, lett. b), del Trattato CE, benché quest'ultima disposizione non fosse appunto in vigore all'epoca dei fatti di causa.
L'art. 4 prevede che gli Stati membri possano adottare (o mantenere) misure atte ad impedire la violazione di leggi e di regolamenti interni, nonché la facoltà dello Stato di imporre, per esigenze di informazione amministrativa e statistica, l'obbligo di dichiarare preventivamente i movimenti di capitali. L'art. 73 D, alla lett. b), riconosce esplicitamente agli Stati membri la più generale facoltà di adottare nella materia misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
A sostegno della legittimità del proprio regime, il governo spagnolo deduceva che l'obbligo di autorizzazione per i trasferimenti di ingenti somme di denaro liquido sarebbe giustificato da ragioni legate alla lotta contro i reati spesso ad esso collegati, quali il riciclaggio del danaro, il traffico di stupefacenti, la frode fiscale e il terrorismo, dunque da motivi di ordine pubblico.
L'avvocato generale osservava in proposito che gli obiettivi evocati dal governo spagnolo [avrebbero potuto] essere realizzati con pari efficacia anche mediante l'imposizione di un semplice obbligo di dichiarazione. La duplice esigenza, quella di identificare i soggetti che trasferiscono oltre frontiera ingenti somme di danaro (di impedire dunque che simili operazioni avvengano nell'anonimato) e quella di predisporre eventuali indagini supplementari volte a verificare possibili connessioni dell'operazione in questione con determinati reati, sarebbe invero pienamente soddisfatta con la dichiarazione. Ciò, inoltre, si realizzerebbe sicuramente nel pieno rispetto degli obblighi imposti agli Stati dal diritto comunitario in materia Paragrafo 21 delle conclusioni. L'avvocato generale ricordava, a sostegno di tale intepretazione, che già nella sentenza Luisi e Carbone la Corte aveva dichiarato che il potere degli Stati membri (comunque riconducibile alla non completa liberalizzazione della circolazione dei capitali) di imporre controlli sulla natura e sull'autenticità di movimenti liberalizzati di capitali non legittimava la sottoposizione del trasferimento alla discrezionalità dell'amministrazione e che comunque in materia di libera circolazione delle merci era stato escluso qualsiasi potere di sottoporre ad autorizzazione l'importazione o l'esportazione. In particolare nella sentenza Commissione/Regno Unito (sentenza 5 febbraio 1983, causa 124/81, Racc, pag. 203, punto 18) la Corte aveva dichiarato che un sistema che imponga il rilascio di autorizzazioni amministrative comporta necessariamente l'esercizio di un certo potere discrezionale ed è la fonte di incertezza giuridica per gli operatori economici. La Corte aveva inoltre aggiunto che lo scopo perseguito ben poteva essere raggiunto limitandosi a raccogliere le informazioni (...) utili, a mezzo, per esempio, di dichiarazioni sottoscritte dagli importatori e accompagnate, se del caso, dai certificati appropriati (paragrafo 19 delle conclusioni).
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La Corte aderiva a tali osservazioni e dichiarava che l'autorizzazione sospende le esportazioni di valuta e le condiziona di volta in volta all'assenso dell'amministrazione, che deve essere sollecitato con un'apposita domanda e che in tal modo verrebbe ad assoggettare l'esercizio della libera circolazione dei capitali alla discrezionalità dell'amministrazione vanificando pertanto la detta libertà. L'obbligo dell'autorizzazione, infatti, potrebbe comportare la conseguenza di impedire i movimenti di capitali operati conformemente alle disposizioni del diritto comunitario, il che sarebbe in contrasto con l'art. 4, secondo comma, della direttiva. Concludeva quindi nel senso che in forza di quest'ultima disposizione, l'applicazione delle misure e delle procedure di cui al primo comma non può avere l'effetto di ostacolare i movimenti di capitali operati conformemente alle disposizioni del diritto comunitario; mentre, una dichiarazione previa può rappresentare una misura indispensabile che gli Stati membri sono autorizzati ad adottare in quanto, contrariamente all'autorizzazione previa, siffatta dichiarazione non sospende l'operazione di cui trattasi, consentendo non di meno alle autorità nazionali un controllo effettivo per impedire violazioni alle proprie leggi e regolamentiQuesta giurisprudenza è poi stata confermata dalla sentenza 14 dicembre 1995, cause riunite C-163/94, C-165/94 e C-250/94, Sanz de Lera e a. (Racc, pag. I-4821). In tale pronuncia, che riguarda trasferimenti di banconote in Svizzera, la Corte ha dichiarato che l'art. 73 C, n. 1 (relativo ai movimenti di capitali provenienti da e diretti verso un paese terzo), nonché l'art. 73 D, n. 1, lett. b), si oppongono a una normativa che subordina l'esportazione di monete, biglietti di banca ovvero assegni al portatore ad un'autorizzazione previa, ma non ostano invece a che tale operazione sia subordinata a una dichiarazione previa.
(punti 24-27).
<TI><P>Esame del quesito</P></TI>16.Con il quesito pregiudiziale in esame il giudice francese vi chiede essenzialmente di stabilire se uno Stato può adottare o mantenere un regime di autorizzazione preventiva senza richiedere una tale autorizzazione per tutti i movimenti di capitali da e verso l'estero (come quello spagnolo in esame nella causa Bordessa), ma solo per specifiche categorie di operazioni, e precisamente solo per quelle operazioni che possono comportare l'inosservanza di norme interne o risolversi in minacce per l'ordine pubblico o per la pubblica sicurezza e per le quali il ricorso ad un sistema basato sulla dichiarazione non sarebbe sufficiente ad evitare il rischio di tali implicazioni.La risposta al quesito deve a mio parere essere positiva. L'art. 73 D, lett. b), di cui si chiede l'interpretazione, si riferisce a misure atte ad impedire la violazione di norme interne o giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Tale disposizione non esclude in modo assoluto e incondizionato che le dette misure possano avere carattere preventivo e comportare la sospensione di un'operazione di investimento o il temporaneo blocco dei capitali alla frontiera. La formula misure necessarie per impedire si riferisce infatti a provvedimenti di carattere preventivo piuttosto che sanzionatorio, i quali, in via di principio, non sono incompatibili con procedimenti di autorizzazione che comportino ostacoli — anche se per un lasso di tempo limitato — all'importazione o all'esportazione di capitali nel territorio nazionale.
Ricordo al riguardo che la Corte, nella sentenza Richardt del 1991Sentenza 4 ottobre 1991, causa C-367/89 (Racc. pag. I-4621).
, ha interpretato l'art. 36 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE) nel senso che una normativa nazionale che imponga il rilascio di una specifica autorizzazione per il trasporto o il transito di materiale strategico è giustificata da motivi di pubblica sicurezza ed è quindi compatibile con il diritto comunitario ai sensi, appunto, dell'art. 36.
L'estrema difficoltà di identificare e bloccare i capitali una volta immessi in un paese membro rende assai forte l'esigenza di bloccare le operazioni sospette ab origine. E' questa infatti una situazione diversa e più difficile da controllare rispetto alle situazioni che si possono creare per il mancato preventivo controllo della circolazione delle merci e delle persone.
Inoltre, il fatto che le autorità degli Stati membri possano effettuare un controllo sull'origine, la natura e lo scopo di una operazione sospetta prima che questa venga conclusa e che tale controllo comporti la sospensione della medesima operazione risponde ad interessi non solo nazionali ma anche comunitari, in quanto la salvaguardia dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica nel territorio di uno Stato membro può avere rilievo anche per il resto del territorio comunitario, considerato che gli effetti delle operazioni che mettono a rischio l'ordine pubblico di un paese si estendono molto spesso anche al di là dei confini nazionali.
Ritengo dunque che, allo stato attuale del diritto comunitario, le disposizioni del Trattato, in particolare l'art. 73 D, lett. b), non impediscono tout court agli Stati di istituire controlli sugli investimenti provenienti dall'estero da effettuare con un apposito procedimento di autorizzazione.
17.Ma quali sono le condizioni perché una tale misura restrittiva sia giustificabile ai sensi dell'art. 73 D, lett. b), e quindi compatibile con le disposizioni comunitarie in materia? Si ricava dalla vostra giurisprudenza che, per stabilire se una misura nazionale che produce effetti restrittivi sulla libertà di circolazione di merci, persone e capitali nel territorio comunitario sia legittima, è necessario valutare a) la natura degli interessi nazionali che lo Stato membro intende proteggere, b) l'effettiva sussistenza di una minaccia per l'interesse che lo Stato intende proteggere, e) la necessità, o meglio l'indispensabilità, della misura rispetto al raggiungimento dello scopo e d) l'assenza di effetti discriminatori nei confronti di merci, persone e capitali provenienti dall'estero o ivi direttiLa sussistenza di tali condizioni è richiesta non solo in relazione a misure riguardanti esclusivamente disposizioni nazionali relative all'importazione ed all'esportazione ma anche in relazione a disposizioni interne di carattere generale che possono produrre effetti restrittivi sulla circolazione di merci, persone e capitali. Ricordo che nella vostra sentenza Gebhard, relativa alla compatibilità con il diritto comunitario della disciplina nazionale sull'apertura degli studi professionali, avete affermato, rinviando alla giurisprudenza precedente in materia, che i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperiosi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (sentenza 30 novembre 1995, causa C-55/94, Racc. pag. I-4165, in particolare punto 37).
.18.Quanto alla condizione sub a), ricordo che l'art. 4 della direttiva 88/361 riconosce agli Stati la competenza ad adottare le misure indispensabili per impedire le infrazioni alle leggi e ai regolamenti interni, specialmente in materia fiscale o ai fini di una sorveglianza cautelare degli istituti finanziari, o di stabilire procedure di dichiarazione dei movimenti di capitali a scopo di informazione amministrativa o statistica. Il Trattato di Maastricht ha inserito questa disposizione nel Trattato CE aggiungendo alle ipotesi di misure restrittive previste quelle relative a misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza (art. 73 D). E' alla luce di questa ultima categoria di provvedimenti restrittivi che il Conseil d'État ed il governo francese chiedono se il regime francese di autorizzazione possa considerarsi giustificato.Quanto all'ordine pubblico, conviene ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, tale nozione deve essere intesa in modo restrittivo ed è soggetta al controllo delle istituzioni comunitarie e quindi della Corte. Già nel 1974, con la sentenza Van DuynSentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn/Home Office (Racc. pag. 1337).
, che ha dato vita ad un indirizzo giurisprudenziale consolidato, la Corte ha infatti ridotto enormemente la funzione di tale clausola di salvaguardia affermando, al punto 18, che la nozione d'ordine pubblico nel contesto comunitario, specie in quanto autorizza una deroga al principio fondamentale della libera circolazione dei lavoratori, va intesa in senso stretto, col risultato d'escluderne qualsiasi valutazione unilaterale da parte dei singoli Stati membri senza il controllo delle istituzioni comunitarie. La Corte dunque, da un lato, ha dichiarato che i provvedimenti nazionali restrittivi costituiscono delle deroghe al regime comunitario generale, e che quindi essi devono essere interpretati restrittivamente, e, dall'altro, ha sottoposto la nozione di ordine pubblico nazionale al suo controllo giurisdizionale.
In particolare sono da ritenere esclusi da tale nozione gli interessi di natura squisitamente economicaNella sentenza 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili (Racc. pag. 1219), in materia di libera circolazione delle persone la Corte, nell'interpretare l'art. 48, n. 3, del Trattato, rileva, richiamando l'art. 2 della direttiva del 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento ed il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e di sanità pubblica (GU n. 56, pag. 850) che i motivi d'ordine pubblico non possono venir distolti dalla funzione loro propria», cioè invocati per fini economici. V., inoltre, sentenze della Corte 18 dicembre 1961, causa 7/61, Commissione CEE/Italia (Racc. pag. 619), e 10 luglio 1984, causa 72/83, Campus Oil (Racc. pag. 2727).
. Un tale principio deve essere esteso anche alla materia in esame, in quanto ammettere delle deroghe per interessi nazionali di ordine economico significherebbe far rivivere la normativa precedente alle modifiche del Trattato di Maastricht, la quale ammetteva la competenza normativa degli Stati a mantenere, ed anche adottare, misure nazionali finalizzate alla salvaguardia di generici interessi nazionali al controllo dei movimenti dei capitali.
Pertanto la consistenza del flusso degli investimenti provenienti dall'estero o ivi diretti non può costituire di per sé sola motivo sufficiente per giustificare delle misure restrittive. Considerando però che nel Trattato attualmente in vigore le disposizioni sulla libera circolazione dei capitali e sulla liberalizzazione dei pagamenti non sono dissociate ma anzi sono ambedue inserite nel capo 4 del titolo 3, lo Stato può far ricorso alle misure di cui all'art. 109 I (divenuto art. 120 CE) quando la crisi nella bilancia dei pagamenti è causata sia da flussi di capitale sia dal pagamento di corrispettivi di beni o serviziL'art. 109 I, n. 1, del Trattato CE prevede che, in caso di improvvisa crisi nella bilancia dei pagamenti e qualora non intervenga immediatamente una decisione ai sensi dell'articolo 109 H, paragrafo 2, lo Stato membro interessato può adottare, a titolo conservativo, le misure di salvaguardia necessarie.
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Inoltre la normativa comunitaria relativa alla libera circolazione dei capitali, a differenza di quella relativa alla libera circolazione delle merci e delle persone, consente non solo la salvaguardia dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza ma anche misure di tutela atte a prevenire la violazione della legislazione e delle regolamentazioni nazionali. Ne segue che, per i capitali, gli Stati membri conservano un margine di azione più ampio rispetto a quello di cui godono con riguardo alla circolazione di merci e persone, ciò nel senso che, nell'ambito della circolazione dei capitali, la minaccia effettiva di violazione di norme interne, di qualsiasi natura esse siano, può giustificare l'adozione di misure statali restrittiveRicordo inoltre che la lett. a) dell'art. 73 D del Trattato CE riconosce il diritto degli Stati membri di applicare le pertinenti disposizioni della loro legislazione tributaria in cui si opera una distinzione tra i contribuenti che non si trovano nella medesima situazione per quanto riguarda il loro luogo di residenza o il luogo di collocamento del loro capitale.
. Non vi è dubbio, infatti, come è stato affermato a chiare lettere nella sentenza Bordessa, già citata, che la prima ipotesi di misure cui si riferisce l'art. 73 D, lett. b), include quelle giustificate da motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza.
Sulla base di queste considerazioni ritengo che una normativa nazionale, la quale abbia, come quella francese oggetto del quesito pregiudiziale, lo scopo di prevenire violazioni di norme interne o di salvaguardare l'ordine pubblico (nel senso sopra indicato) o la pubblica sicurezza, debba considerarsi giustificata — dal punto di vista delle sue finalità [condizione sub a)] — ai sensi dell'art. 73 D e sia quindi compatibile con le disposizioni del Trattato.
19.Passiamo alle condizioni sub b) e e) relative rispettivamente alla gravità della minaccia e alla proporzionalità della misura rispetto al fine perseguito. Tratterò insieme questi due punti perché riguardano circostanze strettamente connesse l'una all'altra.Quanto alla minaccia di violazioni di norme interne o di attentato all'ordine pubblico nazionale, è noto che, come ha ricordato la Commissione, per giustificare l'adozione di misure nazionali restrittive non basta la sussistenza di un rischio generico ma è necessario che esista una minaccia effettiva per l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza o una minaccia di violazione di norme nazionali e quindi una esclusiva sicurezza che il capitale possa compromettere determinati interessi.
La misura nazionale che comporta un ostacolo alla circolazione dei capitali — come delle merci e delle persone — deve inoltre costituire la sola misura efficace, nel senso che deve essere proporzionata alla gravità dell'eventuale violazione di norme e principi interni e deve altresì costituire l'unico strumento di prevenzione.
L'effettività del rischio e la proporzionalità della misura limitano il potere discrezionale delle autorità nazionali di adottare provvedimenti restrittivi, con la conseguenza evidente di precludere la possibilità che il provvedimento dia luogo a discriminazioni nel trattamento di capitali provenienti dall'estero o diretti all'estero.
Nella citata pronuncia Richardt la Corte, riprendendo quanto affermato nella sua sentenza Campus Oil del 1984Sentenza Campus Oil (citata nota 14), punti 32-37.
, ha dichiarato che l'art. 36 del Trattato non si propone di riservare determinate materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma consente soltanto che le discipline nazionali deroghino al principio della libera circolazione delle merci nei limiti in cui la deroga è e resta giustificata per conseguire gli scopi indicati nello stesso articolo; inoltre tale disposizione, in quanto costituisce un'eccezione a un principio fondamentale stabilito dal Trattato, deve essere interpretat[a] in modo da non spiegare i suoi effetti al di là di quanto è necessario per la protezione degli interessi che ess[a] mira a tutelarePunti 19 e 20. Ricordo inoltre che nella sentenza Rutili che riguardava una misura tedesca di limitazione del diritto di un soggetto straniero di circolare nel territorio nazionale, la Corte interpretando l'art. 48, n. 3, del Trattato, rilevava che la restrizione alla libera circolazione poteva essere giustificata solo nel caso in cui la presenza o il comportamento dei soggetto costituisse una minaccia effettiva ed abbastanza grave per l'ordine pubblico.
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Nella sentenza Bouchereau, in materia di libera circolazione delle persone, la Corte ha affermato che l'esistenza di una tale minaccia deve essere valutata caso per caso tenendo conto della particolare situazione giuridica delle persone cui si applica il diritto comunitario, nonché dell'importanza fondamentale del principio della libera circolazione delle persone In particolare la Corte ha rilevato che l'esistenza di una condanna penale può essere presa in considerazione solo in quanto le circostanze che hanno portato a tali condanne provino un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico e che dunque tale minaccia non si identifica con la commissione di un reato ma sussiste nel caso in cui l'individuo interessato persista in un determinato comportamento (punti 28-30).
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E' evidente quindi che una misura adottata per impedire la violazione di norme interne — quale appunto una procedura di autorizzazione preventiva — può riferirsi unicamente a tipi di operazioni, o a specifiche tipologie di movimenti di capitali, che rischino effettivamente di essere all'origine di una violazione di norme interne. In altre parole, il regime deve riguardare fattispecie determinate o determinabiliRicordo che, con riguardo alla libera circolazione delle persone, l'avvocato generale Mayras, nelle sue conclusioni presentate il 13 novembre 1974, nella causa Van Duyn, già citata, ha escluso che, sulla base dell'art. 48 dei Trattato, possa considerarsi legittima una misura di tutela dell'ordine pubblico che consista in un provvedimento di polizia collettiva.
. Ammettere quindi misure nazionali di prevenzione per categorie generiche di operazioni si risolverebbe nel riprodurre un regime generalizzato di autorizzazione per gli investimenti provenienti dall'estero, simile a quello spagnolo preso in esame nella sentenza Bordessa, e quindi in una certa misura incompatibile con le norme del Trattato.
20.E' questo appunto il caso della legge francese che, sebbene identifichi certe categorie di operazioni di finanziamento, non ne indica (se si fa eccezione per quelle relative all'acquisto e la vendita di armi) con precisione il contenuto. In effetti, una legislazione che, come quella francese, impone l'obbligo di richiedere un'autorizzazione preventiva per tutte le operazioni che possono mettere in pericolo l'ordine pubblico, la sanità pubblica e la sicurezza pubblica include una serie indeterminata e generale di operazioni e quindi non è collegata al rischio effettivo di gravi violazioni di norme interne.Il regime francese prevede l'adozione di provvedimenti che consistono nel rifiuto di autorizzazione e quindi nel divieto di far entrare il capitale nel territorio nazionale. L'adozione di questi provvedimenti interviene solo dopo che le autorità amministrative hanno accertato se sussiste il rischio di minaccia per l'ordine pubblico o la pubblica sicurezza o di violazione di norme interne. La legittimità di tali provvedimenti deve essere valutata in relazione alle circostanze del singolo caso.
Vi è poi un'altra misura restrittiva che è in discussione nella presente causa: si tratta della sospensione, per un periodo massimo di un mese, di tutte le operazioni che rientrano nelle categorie indicate nell'art. 11 bis. Come giustamente rileva la Commissione, questo tipo di misura non è ricollegato ad una minaccia effettiva di violazione di norme interne o a motivi di ordine pubblico, in quanto il controllo dell'amministrazione su tali aspetti è compiuto solo in un momento successivo al blocco dell'operazione, blocco che, in ragione della natura delle operazioni, si verifica già dal momento della presentazione delle domande da parte degli investitori. Ciò rende la misura stessa palesemente sproporzionata rispetto allo scopo e quindi non giustificata.
La Francia richiama l'attenzione sulla circostanza che comunque l'autorizzazione si considera rilasciata in caso di silenzio dell'amministrazione sulla domanda degli investitori. A mio parere, questa circostanza non annulla gli effetti restrittivi della normativa nazionale, in quanto la sospensione dell'investimento per il periodo di un mese, lasso di tempo relativamente lungo per portare a termine un'operazione di investimento, produce già di per sé degli effetti restrittivi sull'ingresso del capitale nel territorio nazionale.
Inoltre, contrariamente a quanto rileva il governo francese, un tale sistema mette l'investitore in uno stato di incertezza circa la sussistenza o meno dell'obbligo stesso di chiedere l'autorizzazione e attribuisce all'amministrazione un margine di discrezionalità, per l'adozione di questo genere di provvedimenti, che non è compatibile con il diritto comunitario. Anche l'eventuale successivo controllo da parte del giudice nazionale non farebbe infatti venir meno l'effetto restrittivo prodotto dal regime nel suo complesso.
21.Aggiungo poi che un investimento non costituisce di per sé una minaccia. La misura restrittiva si deve quindi giustificare, caso per caso, in relazione al soggetto da cui proviene il capitale ovvero all'oggetto e allo scopo dell'investimento. E' quindi solo in relazione a concrete operazioni o a determinati e ben circoscritti settori di attività che le autorità nazionali possono ritenere che sussista una minaccia reale per l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza ovvero un rischio di violazione di norme interne, ed hanno quindi titolo per adottare misure, ivi compresa l'imposizione di autorizzazioni preventive. Questo rilievo vale sicuramente per gli investimenti in settori di esclusivo controllo statale, quale appunto la difesa nazionale.Ne segue che in un caso come quello di specie, in cui un'associazione religiosa è chiamata a rispondere di truffa ed evasione fiscale, lo Stato membro può, con un provvedimento ad hoc, sottoporre a controllo preventivo gli investimenti diretti a finanziarla ove constati l'esistenza di un rischio che l'associazione violi norme interne, soprattutto di natura penale.
22.Passiamo all'ultima condizione sub d) necessaria per giustificare un provvedimento restrittivo: la misura nazionale non deve essere discriminatoria nei confronti di capitali stranieri o diretti all'estero.Ricordo, al riguardo, che l'art. 73 D, n. 3, del Trattato CE (così come peraltro l'art. 36) stabilisce che le misure nazionali di salvaguardia non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali e dei pagamenti di cui all'articolo 73 B.
Ha affermato la Corte nella sentenza Conegate del 1986 sull'interpretazione dell'art. 36 che uno Stato membro non può invocare motivi di moralità pubblica per vietare l'importazione di talune merci provenienti da altri Stati membri qualora la sua normativa non vieti la fabbricazione e lo smercio degli stessi prodotti nel proprio territorio . Aggiunge la Corte che, benché non sia necessario (...) che la fabbricazione ed il commercio dei prodotti la cui importazione sia stata vietata non siano consentiti nel territorio di tutte le parti costitutive, occorre almeno che dal complesso delle norme vigenti sia possibile evincere che queste mirano, in sostanza, a vietare la produzione e lo smercio di tali prodotti Sentenza 11 marzo 1986, causa 121/85, Conegate (Racc, pag. 1007, punti 17 e 18). V. anche sentenza 14 dicembre 1979, causa 34/79, Henn e Darby (Racc. pag. 3795), nonché sentenza 8 luglio 1975, causa 4/75, Rewe-Zentralfinanz (Racc. pag. 843).
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E' evidente che una misura di prevenzione che istituisce un procedimento di autorizzazione preventiva per gli investimenti provenienti dall'estero e diretti a finanziare settori e attività a rischio deve essere accompagnata da provvedimenti nazionali relativi agli investimenti interni aventi contenuto analogo.
Ciò significa che, in un caso come quello di specie, ad una misura che impone l'obbligo di far domanda di autorizzazione per gli investimenti provenienti dall'estero e diretti a finanziare l'attività della Chiesa scientista deve accompagnarsi una misura avente effetti anologhi, la quale abbia per oggetto gli investimenti nazionali.