Den franske lovgivning, som finder anvendelse i de to foreliggende sager, fremgår af bekendtgørelse nr. 77-130 af 11. februar 1977, som er udstedt i henhold til lov nr. 76-655 af 16. juli 1976. Der blev ved bekendtgørelsen indført en økonomisk zone for den franske Nordsø-, Kanal- og Atlanterhavskyst fra den franskbelgiske grænse til den franskspanske grænse i et område på 188 sømil fra territorialfarvandets ydre grænse.

Bekendtgørelsens artikel 2 lyder således:

Med forbehold af reglerne i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab og gennemførelsesbestemmelserne hertil er fiskeri fra udenlandske fartøjer i den økonomiske zone forbudt i henhold til lov af 1. marts 1888 med senere ændringer.

Som undtagelse herfra kan der imidlertid udstedes fiskerilicenser til visse udenlandske fartøjer under de betingelser, som er fastsat i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab og gennemførelsesbestemmelserne hertil, i internationale aftaler og i fransk nationel ret.

Artikel 3 indeholder straffebestemmelserne.

De tiltalte i de for den nationale ret verserende sager, Campandeguy Sagarzazu og Echevarría Sagasti, har først anført, at der ikke i perioden 1. februar-3. marts 1981 — det vil sige på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sag 137/81 — var fastsat EF-regler specielt for spanske fiskere. Da der således ikke krævedes licens for at drive fiskeri fra fartøjer, der fører spansk flag, kan fiskeri uden licens heller ikke straffes.

Femte betragtning til forordning nr. 554/81, hvorefter spanske fartøjers fiskeri i medlemsstaternes fiskerizoner har været afbrudt siden 1. februar 1981, indicerer fejlagtigt, at der eksisterer et generelt forbud og tilsvarende kræves licens udstedt i henhold til midlertidige forordninger. Denne antagelse er imidlertid i strid med de spanske fiskeres tidligere anerkendte rettigheder, bl.a. i farvande ud for de franske kyster. Den indebærer således disse rettigheders bortfald, hvilket ligeledes vil være uforeneligt med den undertiden fremførte opfattelse, hvorefter den ensidigt fastsatte licensordning for spanske fiskere ikke udgør nogen forskelsbehandling, og at denne restriktion skyldes behovet for en forhåndskontrol af tredjelandsfiskeriet. Artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1569/81 af 1. juni 1981, som udtrykkeligt forbyder fiskeri i perioden fra den 1. februar til den 3. marts 1981, er således ugyldig, om ikke andet så fordi bestemmelsen har tilbagevirkende kraft.

De tiltalte anfører dernæst, at de pågældende EF-forordninger i det omfang, der hermed ensidigt fastsættes diskriminerende bestemmelser, som udelukkende finder anvendelse på spanske fiskere, er i strid med de spanske fiskeres historiske fiskerirettigheder i henhold til Londonkonventionen af 9. marts 1964 og Genève-konventionen af 29. april 1958. De henviser herved navnlig til

Med hensyn til de pågældende aftalers geografiske rækkevidde mener de tiltalte, at de på grundlag af deres formål og tilsigtede virkning ikke alene finder anvendelse i området mellem 6 og 12 sømil, som udtrykkeligt er omfattet heraf, men ligeledes i den særlige økonomiske zone mellem 12 og 200 sømil. Den franske økonomiske zone, som ifølge lov nr. 76-655 af 16. juli 1976 og bekendtgørelse nr. 77-130 af 11. februar 1977 omfatter et område på 188 sømil fra territorialfarvandets ydre grænser, er således omfattet af det område af det åbne hav, som grænser op til [det] ydre territorialfarvand, som er nævnt i artikel 7 i Genève-konventionen. Videre gælder de i London-konventionen omhandlede traditionelle fiskerirettigheder på det åbne hav ud for 6-milegrænsen, bl.a. i området mellem 12 og 200 sømil. Endelig henviser præamblen til den franskspanske aftale udtrykkeligt til en udvidelse af den særlige fiskerizone; Frankrig foretog denne udvidelse ved bekendtgørelse af 7. juni 1967. Den af aftalen omhandlede 12-milegrænse er ikke nogen fast grænse, idet den franskspanske aftales anvendelsesområde er området mellem 6 sømil og grænsen for de særlige fiskerizoner under de to staters højhedsområde.

Med hensyn til London-konventionen anfører de tiltalte videre, at konventionens artikel 11, hvorefter en kyststat under visse betingelser kan undtage særlige områder fra den fulde anvendelse af artiklerne 3 og 4 til fordel for den lokale befolkning, er den eneste undtagelse fra forbudet mod forskelsbehandling i artikel 5. Konventionens artikel 10, hvorefter der intet er til hinder for en særlig ordning mellem EF-medlemsstaterne, udgør en undtagelsesbestemmelse fra mestbegunstigelsesreglen i konventionens artikel 8, stk. 2, og har udelukkende til formål at fjerne hindringer for indførelsen af en særlig fiskeripolitik mellem medlemsstaterne og de associerede stater og således gensidigt sikre borgernes adgang til de pågældende staters særlige fiskerizoner, selv om borgerne ikke har historiske rettigheder i konventionens artikel 3's forstand. Bestemmelsen giver ikke grundlag for at udelukke en anden kontraherende parts borgere — i nærværende sager spanske borgere — fra en fiskerizone, som de har adgang til på lige fod med kyststatens lokale befolkning. De tiltalte henviser i denne forbindelse til Domstolens dom af 16. februar 1978 (Kommissionen mod Irland, sag 61/77, Sml. 1978, s. 417), hvoraf det fremgår, at den i fællesskabsretten knæsatte regel om ligestilling ikke blot [forbyder] åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre sondringskriterier reelt fører til samme resultat.

Udvidelsen af medlemsstaternes fiskerizoner til 200 sømil og nødvendigheden af at bevare ressourcerne har skabt en ny folkeretlig sædvane, som har afløst den tidligere retssædvane, men de gældende internationale aftaler er ikke herved blevet ophævet. Videre er de pågældende aftaler hverken udløbet eller sat ud af kraft.

Der er støtte for denne opfattelse i fiskeriaftalen af 15. april 1980 mellem Fællesskabet og Spanien. Ifølge aftalens artikel 1 er formålet alene at fastlægge de principper og regler, der skal gælde for fiskeriet. Det var således kun under denne forudsætning, at Spanien i en erklæring afgivet i forbindelse med aftalens undertegnelse anerkendte, af aftalens bestemmelser skulle træde i stedet for bestemmelserne i de tidligere aftaler. De historiske fiskerirettigheder som sådan og Genève- og London-konventionens forbud mod forskelsbehandling er derfor ikke berørt af aftalen. Der må gælde samme regler for fiskeri efter bestemte arter inden for de særlige fiskerizoner for såvel udenlandske fiskere som medlemsstaternes egne fiskere (jfr. J. L. Meseguer, Accord de pêche entre l'Espagne et la CEE, Revue du marché commun 1980, ss. 527-534 og 589-594, navnlig s. 594).

De tiltalte anfører endelig, at de af tiltalen omfattede overtrædelser alle blev begået, mens aftalen fandt midlertidig anvendelse. Gældende traktater kan imidlertid ikke tilsidesættes af midlertidige foranstaltninger, som endnu ikke er ratificeret.

De omtvistede EF-regler er derfor i strid med Genève og London-konventionen, den franskspanske aftale og artikel 1 i aftalen mellem Fællesskabet og Spanien. De tidligere indgåede aftalers forrang følger bl.a. af den almindelige traktatretlige grundsætning i artikel 30, stk. 4, litra b), i Wienerkonventionen af 1969 om traktatretten, som ligeledes kommer til udtryk i EØF-traktatens artikel 234.

I henhold til Domstolens dom af 14. oktober 1980 (Attorney general mod Burgoa, sag 812/79, Sml. 1980, s. 2787) er Fællesskabets institutioner forpligtet til ikke at hindre medlemsstaterne i at opfylde tidligere indgåede forpligtelser. Dette princip gælder ligeledes for den afledte fællesskabsret.

De tiltalte anfører, at Domstolen — hvis den alligevel kender fællesskabsforordningerne gyldige — ikke er beføjet til at træffe afgørelse om, hvorvidt forordningerne finder anvendelse på spanske statsborgere, idet dette spørgsmål indebærer en fortolkning af folkeretlige bestemmelser, som er bindende for medlemsstaterne uden for fællesskabsrettens rammer (jfr. dom af 27. 11. 1973, Vandeweghe, sag 130/73, Sml. 1973, s. 1329).

Den franske regering anfører med hensyn til sag 137/81, at Domstolen kan indskrænke sig til at svare Tribunal de grande instance de Bayonne, at der ikke på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, som ligger til grund for sagen, var udstedt EF-forordninger om fastsættelse af foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, som fandt anvendelse på spanske fiskere. Domstolen kan derfor overlade det til den nationale domstol at afgøre sagen i henhold til national fransk ret, hvorefter udenlandske fiskere ikke kan fiske i den franske økonomiske zone, medmindre der på fællesskabsplan er fastsat undtagelser fra dette forbud. Da er ikke ved EF-forordning var fastsat regler for licensudstedelse i perioden 1. februar-3. marts 1981, og der følgelig ikke er udstedt licenser i denne periode, har tiltalte i sag 137/81 overtrådt fiskeribestemmelserne ved at drive fiskeri uden tilladelse. Det tilkommer imidlertid ikke Domstolen at træffe denne afgørelse, men derimod den nationale ret.

For de tilfælde det viser sig nødvendigt med henblik på afgørelsen af sag 137/81, og nærmere bestemt med henblik på afgørelsen af spørgsmålet om gyldigheden af Rådets forordning nr. 554/81 af 27. februar 1981, som fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sag 140/81, gennemgår den franske regering dernæst rækkevidden af de omhandlede EF-bestemmelser i forhold til de nævnte tidligere folkeretlige forpligtelser.

Regeringen anfører herved, at Genève-konventionen af 29. april 1958 er forældet som følge af udviklingen af en international sædvaneret, hvorefter kyststaterne kan indføre en særlig 200-sømile-zone. Fællesskabets indførelse af en fiskerizone og udstedelse af de omtvistede forordninger er sket inden for rammerne af denne sædvaneregel. Samme resultat gælder ligeledes med hensyn til London-konventionen af 9. marts 1964 og den franskspanske aftale af 20. marts 1967, som i øvrigt ikke omhandler området mellem 12 og 200 sømil, hvor de faktiske omstændigheder i de to nærværende sager fandt sted.

Regeringen anfører videre, at fiskeriaftalen af 15. april 1980 mellem Fællesskabet og Spanien trådte i stedet for disse tidligere aftaler. Fiskeriaftalen trådte først i kraft den 22. maj 1980, men fandt imidlertid i henhold til aftalens artikel 12 midlertidig anvendelse fra undertegnelsen. Aftalen var således bindende for Fællesskabet og Spanien fra den 15. april 1980 i overensstemmelse med den gældende praksis om traktaters foreløbige anvendelse, jfr. artikel 25 i Wienerkonventionen om traktatretten. Domstolen behøver derfor kun i sag 140/81 at fastslå, at en række ordninger skiftevis har været gældende i den omhandlede periode, og heraf uddrage de nødvendige konsekvenser med henblik på det forelagte spørgsmål.

Den franske regering tilføjer endelig, at Geneve- og London-konventionen ikke var bindende for Fællesskabet, og at aftalen af 15. april 1980, i det omfang den påberåbes over for den omtvistede forordning, ikke skaber rettigheder, som borgerne kan gøre gældende ved domstolene. Endelig er forordning nr. 554/81 i overensstemmelse med de omhandlede aftaler.

Rådet for De europæiske Fællesskaber har først gjort gældende, at London-konventionens artikel 10 indeholder en klausul, som Fællesskabet kan påberåbe sig, og at EF-reglerne for fiskeriområdet følgelig går forud for konventionen og den franskspanske aftale, som er direkte knyttet hertil. Rådet anfører videre, at Genève-konventionen hverken finder anvendelse inden for territorialfarvandet eller i den særlige fiskerizone, som grænser op til territorialfarvandet.

Dette var retstilstanden efter iværksættelsen af Fællesskabets fiskeripolitik over for spanske fiskere, og fiskeriaftalen mellem Fællesskabet og Spanien er senere trådt i stedet for disse tidligere aftaler, idet Fællesskabet har overtaget medlemsstaternes ret til at indgå traktater med tredjelande om fiskeri i de farvande, der hører under medlemsstaternes jurisdiktion. Denne fortolkning støttes af den afgivne erklæring i forbindelse med aftalens parafering den 23. september 1978, hvorefter den spanske delegation med hensyn til artikel 1 anerkender, at aftalens bestemmelser træder i stedet for tidligere aftaler vedrørende fiskeriet, hvor både Fællesskabets medlemsstater og Spanien er parter; i tilfælde af aftalens ophævelse forbeholder Spanien sig ret til at gøre de tidligere bestemmelser i de pågældende aftaler om spanske fiskeres fiskerettigheder i forhold til Fællesskabets medlemsstater gældende over for Fællesskabet.

Rådet mener således, at London-konventionen og den franskspanske aftale af 1967 var sat ud af kraft og ikke fandt anvendelse efter undertegnelsen af aftalen den 15. april 1980, fra hvilket tidspunkt aftalen fandt midlertidig anvendelse. Efter aftalens ikrafttræden den 22. maj 1981 er de tidligere aftaler bortfaldet og vil kun eventuelt kunne finde anvendelse, hvis aftalen af 15. april 1980 ophæves.

Med hensyn til perioden 1. februar-3. marts 1981 — hvor de faktiske omstændigheder i sag 137/81 fandt sted — anfører Rådet, at der ikke i dette tidsrum var fastsat EF-regler om licensudstedelse til spanske fiskere, og at fiskeriforbindelserne mellem Fællesskabet og Spanien følgelig var afbrudt. Denne afbrydelse betød imidlertid ikke, at fiskeriet dermed var frit, idet den franske lovgivning udtrykkeligt forbyder fiskeri i territorialfarvandene og i den økonomiske zone, medmindre Fællesskabet har givet tilladelse hertil. Rådet præciserer, at fiskeriordningen for 1981 som følge af uenighed mellem Fællesskabet og Spanien om antallet af licenser og kvoternes størrelse hverken kunne fastsættes i december 1980 eller i januar 1981. Forhandlingerne herom mellem Fællesskabet og Spanien blev først afsluttet den 17. februar 1981, hvorefter forordning nr. 554/81 blev udstedt.

Med hensyn til sag 137/81 har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber anført, at den nationale ret ifølge forelæggelsesdommen har været opmærksom på afbrydelsen i de spanske fartøjers fiskeri. Følgelig mener Kommissionen, at det præjudicielle spørgsmål angår selve princippet om begrænsningen af de spanske fartøjers adgang til Fællesskabets fiskerizoner, hvad enten denne begrænsning — som hovedregel — skyldes kravet om licens, eller undtagelsesvis indebærer et totalt fiskeriforbud, som det var tilfældet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sag 137/81. Ifølge Kommissionens opfattelse udgør kravet om licens eller afbrydelse af fiskeriet et led i udøvelsen af Fællesskabets almindelige beføjelse til at træffe foranstaltninger til beskyttelse af ressourcerne inden for Fællesskabets særlige fiskerizoner.

Kommissionen præciserer, at Rådet efter konsultationer med de spanske myndigheder — efter at aftalen blev gennemført midlertidigt — årligt har fastsat de foranstaltninger, som fandt anvendelse på spanske fartøjer, ved forordning nr. 1719/80 af 30. juni 1980 for 1980 og ved forordning nr. 1569/81 af 1. juni 1981 for 1981.

Kommissionen mener, at Fællesskabet havde ret til at afbryde de spanske fartøjers fiskeri, idet der ikke var opnået enighed med de spanske myndigheder om de foreslåede fiskeribetingelser. Kommissionen henledte den spanske delegations opmærksomhed på nødvendigheden af rettidigt at afslutte konsultationerne om fiskeriordningen for 1981; efter at den spanske delegation havde afbrudt konsultationerne, meddelte Kommissionen delegationen, at de spanske fartøjers fiskeri skulle afbrydes med virkning fra 31. januar 1981.

Med hensyn til spørgsmålet om de pågældende EF-reglers gyldighed i forhold til tidligere indgåede internationale aftaler er Kommissionen af den opfattelse, at afgørelsen i dommen af 14. oktober 1980 (Attorney general mod Burgoa, sag 812/79, Sml. 1980, s. 2787) gælder generelt, uanset om de omtvistede faktiske omstændigheder fandt sted inden for eller uden for 12-sømile-grænsen. Kommissionen anfører, at det af dommen følger, at der ved afgørelsen af spørgsmålet om gyldigheden af de af Fællesskabet trufne midlertidige foranstaltninger ikke skal tages hensyn til den ordning, som gjaldt inden EF-reglernes ikrafttræden. Grundlaget for EF-reglerne er således det nye samarbejde, som er indledt mellem Spanien og Fællesskabet som følge af udvidelsen af fiskerizonerne til 200 sømil.

Kommissionen anfører endelig, at hverken Genève-konventionen, Londonkonventionen eller den franskspanske aftale finder anvendelse i den omhandlede zone mellem 12 og 200 sømil. I øvrigt er EF-bestemmelserne ikke i strid med disse aftaler.

De tiltalte i de for den nationale ret verserende sager, Campandeguy Sagarzazu og Echevarría Sagasti, ved advokat J. Tournaire, Bayonne, Den franske Republiks regering, ved Bernard Bone, attaché i udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, Rådet for De europæiske Fællesskaber, ved Rådets juridiske konsulent B. Schloh, som befuldmægtiget, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved F. Lamoureux, Kommissionens juridiske tjeneste, som befuldmægtiget, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 29. april 1982.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. maj 1982.