1

Europa-Kommissionen (sag C-778/21 P) og Rådet for Den Europæiske Union (sag C-798/21 P) har med deres respektive appelskrifter nedlagt påstand om delvis ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 29. september 2021, Front Polisario mod Rådet (T-344/19 og T-356/19, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2021:640), hvorved Retten annullerede Rådets afgørelse (EU) 2019/441 af 4. marts 2019 om indgåelse af partnerskabsaftalen om bæredygtigt fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko, den tilhørende gennemførelsesprotokol og den brevveksling, der ledsager aftalen (EUT 2019, L 77, s. 4, herefter »den omtvistede afgørelse«).

2

Rådet har i sag C-798/21 P ligeledes nedlagt subsidiær påstand om, at virkningerne af den omtvistede afgørelse opretholdes i en periode på 12 måneder regnet fra datoen for afsigelsen af dommen i nærværende sag.

Retsforskrifter

Folkeretten

De Forenede Nationers Pagt

3

Artikel 1 i De Forenede Nationers pagt, der blev undertegnet i San Francisco den 26. juni 1945 (herefter »FN-pagten«), har følgende ordlyd:

4

FN-pagtens kapitel XI med overskriften »Erklæring angående ikke-selvstyrende områder« indeholder denne pagts artikel 73, der bestemmer følgende:

Wienerkonventionen

5

I sidste afsnit af præamblen til Wienerkonventionen om traktatretten, der blev indgået i Wien den 23. maj 1969 (De Forenede Nationers traktatsamling, bind 1155, s. 331, herefter »Wienerkonventionen«), bekræfter deltagerstaterne, »at den folkeretlige sædvanerets regler fortsat vil være gældende for forhold, som ikke omfattes af denne konventions bestemmelser«.

6

Denne konventions artikel 3 med overskriften »Mellemfolkelige overenskomster, som ikke omfattes af konventionen« angiver følgende:

7

Wienerkonventionens artikel 29, der har overskriften »Traktaters territoriale anvendelsesområde«, bestemmer følgende:

8

Denne konventions artikel 34 med overskriften »Almindelig regel vedrørende tredjestater« bestemmer følgende:

9

Konventionens artikel 35 med overskriften »Traktater, der pålægger tredjestater forpligtelser« er affattet således:

10

Samme konventions artikel 36 med overskriften »Traktater, hvis bestemmelser skaber rettigheder for tredjestater« har følgende ordlyd:

Resolution III i slutakten fra De Forenede Nationers tredje Havretskonference

11

Resolution III i slutakten fra De Forenede Nationers tredje Havretskonference af 30. april 1982 fastsætter, at »bestemmelser vedrørende rettigheder og interesser omhandlet i [De Forenede Nationers havretskonvention, der blev indgået i Montego Bay den 10. december 1982 (herefter »FN’s havretskonvention«),] gennemføres til gavn for befolkningen i området med henblik på at fremme dens velfærd og udvikling, hvis der er tale om et område, hvis befolkning ikke har opnået fuld uafhængighed eller anden status som selvstyrende anerkendt af FN, eller et område under koloniherredømme«.

Associeringsaftalen

12

Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Kongeriget Marokko på den anden side, der blev undertegnet i Bruxelles den 26. februar 1996 (EFT 2000, L 70, s. 2, herefter »associeringsaftalen«), trådte i kraft den 1. marts 2000.

13

Denne aftales artikel 1, stk. 1, angiver følgende:

14

Aftalens artikel 94 fastsætter følgende:

Fiskeriaftalen af 2006

15

Den 22. maj 2006 vedtog Rådet forordning (EF) nr. 764/2006 om indgåelse af en fiskeripartnerskabsaftale mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko (EUT 2006, L 141, s. 1). Denne forordnings artikel 1 fastsætter følgende:

16

Som det fremgår af præamblen til og artikel 1 og 3 i fiskeripartnerskabsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko (EUT 2006, L 141, s. 4, herefter »fiskeriaftalen af 2006«), har aftalen til formål at udbygge det samarbejde, der er etableret af Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko, særlig inden for rammerne af associeringsaftalen, ved i fiskerisektoren at indføre et partnerskab til fremme af ansvarligt fiskeri i de marokkanske fiskerizoner og effektivt gennemføre den nationale fiskeripolitik i Marokko.

17

Det fremgår af artikel 11 i fiskeriaftalen af 2006, at den for så vidt angår Kongeriget Marokko gælder »for Marokkos område og de farvande, der hører under marokkansk jurisdiktion«.

18

I denne aftales artikel 2, litra a), defineres begrebet »marokkansk fiskerizone« i henseende til aftalen, den tilhørende protokol og bilaget hertil som »farvande henhørende under Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion«.

Tvistens baggrund

19

Tvistens baggrund, således som den bl.a. fremgår af den appellerede doms præmis 1-72, kan med henblik på nærværende sag sammenfattes som følger.

Den internationale sammenhæng

20

Vestsahara er et område beliggende i den nordvestlige del af det afrikanske kontinent, der blev koloniseret af Kongeriget Spanien i slutningen af det 19. århundrede, inden det blev en spansk provins. I 1963 opførte De Forenede Nationer dette område på »den foreløbige liste over de områder, på hvilke erklæringen om indrømmelse af uafhængighed til kolonier og kolonibefolkninger (De Forenede Nationers Generalforsamlings resolution 1514 (XV)) finder anvendelse«, som ikke-selvstyrende område, der administreres af Kongeriget Spanien som omhandlet i FN-pagtens artikel 73. Det er stadig opført på den liste over ikke-selvstyrende områder, som De Forenede Nationers generalsekretær har udfærdiget på grundlag af oplysninger meddelt i henhold til denne pagts artikel 73, litra e).

21

Den 20. december 1966 vedtog De Forenede Nationers Generalforsamling på sin 1500. plenarforsamling resolution 2229 (XXI) om spørgsmålet vedrørende Ifni og Spansk Sahara, hvori den »[b]ekræfte[de] den umistelige ret for folket [...] i Spansk Sahara til selvbestemmelse i overensstemmelse med [De Forenede Nationers Generalforsamlings] resolution 1514 (XV)« og anmodede Kongeriget Spanien som administrerende myndighed om »hurtigst muligt at fastsætte [...] de nærmere bestemmelser for afholdelsen af en folkeafstemning, som [ville] blive afholdt under De Forenede Nationers tilsyn med henblik på at gøre det muligt for områdets oprindelige befolkning frit at udøve sin ret til selvbestemmelse«.

22

Den 24. oktober 1970 vedtog De Forenede Nationers Generalforsamling på sin 1883. plenarforsamling resolution 2625 (XXV), hvorved den godkendte »Deklarationen om folkeretlige principper vedrørende venskabelige forbindelser og samarbejde mellem Stater i overensstemmelse med [FN-pagten]«, hvis tekst er knyttet som bilag til nævnte resolution. Denne erklæring indeholder en »højtidelig proklamering« af navnlig »grundsætningen om folkenes ligeret og selvbestemmelse«.

23

Front populaire pour la libération de la Saguia-el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) er en organisation, som blev stiftet den 10. maj 1973 i Vestsahara. Den definerer sig ifølge artikel 1 i organisationens vedtægter som »en national frihedsbevægelse«, hvis medlemmer »kæmp[er] for fuldstændig uafhængighed og for at tilbagevinde det vestsahariske folks suverænitet over hele Den Demokratiske Arabiske Republik Sahara«.

24

Den 20. august 1974 sendte Kongeriget Spanien en skrivelse til De Forenede Nationers generalsekretær, hvori det meddelte, at det havde besluttet at afholde en folkeafstemning under De Forenede Nationers tilsyn med henblik på at gøre det muligt for Vestsaharas folk at udøve sin ret til selvbestemmelse.

25

Den 16. oktober 1975 afgav Den Internationale Domstol (ICJ), i sin egenskab af De Forenede Nationers vigtigste retslige myndighed, efter anmodning fra De Forenede Nationers Generalforsamling i forbindelse med dennes arbejde vedrørende afkoloniseringen af Vestsahara en rådgivende udtalelse »Vestsahara« (ICJ Reports 1975, s. 12, herefter »den rådgivende udtalelse om Vestsahara«). I denne udtalelses punkt 162 fandt ICJ følgende:

26

I punkt 163 i den rådgivende udtalelse om Vestsahara angav ICJ navnlig følgende:

27

I en tale, der blev holdt den samme dag som offentliggørelsen af den rådgivende udtalelse om Vestsahara, udtalte den marokkanske konge, at »alle havde anerkendt, at [Vest]sahara tilhørte« Kongeriget Marokko, og at det var op til ham »på en fredelig måde at generhverve dette område«, idet han med henblik herpå iværksatte en march.

28

Den 6. november 1975 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd på sin 1854. forsamling resolution 380 (1975) om Vestsahara, hvori Sikkerhedsrådet »beklagede gennemførelsen af den march«, som var annonceret, og »anmodede [Kongeriget] Marokko om øjeblikkeligt at trække alle deltagerne i [denne] march ud af Vestsaharas område«.

29

Den 26. februar 1976 meddelte Kongeriget Spanien De Forenede Nationers generalsekretær, at Kongeriget Spaniens tilstedeværelse i Vestsahara ophørte fra samme dato, og at det dermed betragtede sig som fritaget for enhver international forpligtelse i forhold til dette områdes administration.

30

Der var i mellemtiden i dette område udbrudt en væbnet konflikt mellem Kongeriget Marokko, Den Islamiske Republik Mauretanien og Front Polisario. I denne sammenhæng flygtede en del af Vestsaharas befolkning, overvejende medlemmer af det vestsahariske folk, fra dette område og fandt tilflugt i lejre beliggende på algerisk område tæt på grænsen til Vestsahara.

31

Dagen efter ophøret af Kongeriget Spaniens tilstedeværelse i Vestsahara erklærede Front Polisario oprettelsen af Den Demokratiske Arabiske Republik Sahara (DARS). Hverken Den Europæiske Union eller nogen af dens medlemsstater har til dags dato anerkendt DARS.

32

Den 14. april 1976 indgik Kongeriget Marokko en traktat om deling af Vestsaharas område med Den Islamiske Republik Mauretanien og annekterede den del af dette område, som det var blevet tildelt ved denne traktat. Den 10. august 1979 indgik Den Islamiske Republik Mauretanien en fredsaftale med Front Polisario, hvori landet opgav ethvert territorialt krav på Vestsahara. Efter denne aftaleindgåelse overtog Kongeriget Marokko kontrollen med det område, der var blevet rømmet af de mauretanske styrker.

33

Den 21. november 1979 vedtog De Forenede Nationers Generalforsamling på sin 75. plenarforsamling resolution 34/37 vedrørende spørgsmålet om Vestsahara, hvori den »[g]ent[og] den umistelige ret for befolkningen i Vestsahara til selvbestemmelse og uafhængighed i henhold til [FN-pagten] og målene med resolution 1514 (XV)«, »dybt beklage[de] forværrelsen af situationen, som udspr[ang] af Marokkos fortsatte besættelse af Vestsahara«, »indtrængende anmode[de] Marokko om ligeledes at engagere sig i dynamikken for at opnå fred og bringe besættelsen af Vestsahara til ophør« og »[i denne henseende anbefalede], at [Front Polisario] som repræsentant for Vestsaharas befolkning delt[og] fuldt ud i enhver bestræbelse på at nå frem til en politisk retfærdig, bæredygtig og endelig løsning på spørgsmålet om Vestsahara i henhold til [De Forenede Nationers] resolutioner og erklæringer«. Denne resolution blev fulgt op af resolution 35/19, som De Forenede Nationers Generalforsamling vedtog på sin 56. plenarforsamling, der blev afholdt den 11. november 1980. De Forenede Nationers Generalforsamling anmodede i denne resolutions punkt 10 »indtrængende [...] Kongeriget Marokko og [Front Polisario] som repræsentant for Vestsaharas befolkning om at engagere sig direkte med henblik på at opnå en endelig løsning på spørgsmålet om Vestsahara«.

34

Konflikten mellem Kongeriget Marokko og Front Polisario fortsatte, indtil parterne den 30. august 1988 i princippet accepterede de løsningsforslag, som bl.a. var blevet fremsat af De Forenede Nationers generalsekretær, og som navnlig gik ud på at erklære våbenhvile og afholde en folkeafstemning om selvbestemmelse under De Forenede Nationers tilsyn. Da der ikke blev fundet nogen politisk løsning, blev kampene imidlertid genoptaget i 2020.

35

Med henblik på bl.a. at overvåge våbenhvilen og bistå med tilrettelæggelsen af denne folkeafstemning oprettede De Forenede Nationers Sikkerhedsråd i april 1991 De Forenede Nationers mission til afholdelse af en folkeafstemning i Vestsahara (Minurso), hvis mandat forlænges hvert år, og som stadig eksisterer. En række resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd har regelmæssigt bekræftet, at enhver politisk løsning skal muliggøre »Vestsaharas befolknings selvbestemmelse inden for rammerne af ordninger, der er i overensstemmelse med de mål og principper, som er fastsat i [FN-pagten]« (jf. senest De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 2703 (2023) af 30.10.2023, punkt 4).

36

Den 6. december 1995 vedtog De Forenede Nationers Generalforsamling på sin 82. plenarforsamling resolution 50/33 med overskriften »Aktiviteter, der drives af udenlandske, økonomiske og andre interesser, som er til hinder for anvendelsen af erklæringen om indrømmelse af uafhængighed til kolonier og kolonibefolkninger i områder under koloniherredømme«, hvori generalforsamlingen bl.a. »[b]ekræfte[de], at befolkninger i koloniserede lande og ikke-selvstyrende områder har ret til selvbestemmelse, uafhængighed og udnyttelse af områdernes naturressourcer samt ret til at råde over disse ressourcer på en måde, som bedst tjener deres interesser«, »[f]remhæve[de] værdien af udenlandske økonomiske investeringer, der foretages i samarbejde med befolkningerne i de ikke-selvstyrende områder og i overensstemmelse med deres ønsker, med henblik på at yde et værdifuldt bidrag til den socioøkonomiske udvikling i disse områder«, »på ny [f]orklare[de], at den skadelige udnyttelse af og rovdrift på de koloniserede og ikke-selvstyrende områders havressourcer og andre naturressourcer, som foretages af udenlandske økonomiske interesser i strid med De Forenede Nationers relevante resolutioner, bringer disse områders integritet og velstand i fare«, og »[a]nmode[de] samtlige regeringer og samtlige De Forenede Nationers organer om at sikre, at den permanente suverænitet, som befolkningerne i koloniserede og ikke-selvstyrende områder har over deres naturressourcer, respekteres og beskyttes fuldt ud«.

37

På nuværende tidspunkt har en sådan folkeafstemning endnu ikke fundet sted, og Kongeriget Marokko kontrollerer størstedelen af Vestsaharas område, som en opført sandmur, der bevogtes af dets hær, adskiller fra den resterende del af dette område, der kontrolleres af Front Polisario.

Associeringsaftalen, liberaliseringsaftalen og de forskellige fiskeriaftaler, der er indgået mellem Unionen og Kongeriget Marokko, samt deres retsvirkninger

38

Inden for rammerne af associeringsaftalen blev der den 13. december 2010 i Bruxelles undertegnet en aftale i form af brevveksling mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko om gensidige liberaliseringsforanstaltninger for landbrugsprodukter, forarbejdede landbrugsprodukter og fisk og fiskevarer, udskiftning af protokol nr. 1, 2 og 3 og bilagene hertil og ændring af Euro-Middelhavs-aftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Kongeriget Marokko på den anden side (EUT 2012, L 241, s. 4, herefter »liberaliseringsaftalen«). Denne aftale blev godkendt på Unionens vegne ved Rådets afgørelse 2012/497/EU af 8. marts 2012 (EUT 2012, L 241, s. 2).

39

På fiskeriområdet påtog Det Europæiske Økonomiske Fællesskab sig i 1985 ansvaret for de eksisterende fiskeriaftaler, som Kongeriget Spanien og Den Portugisiske Republik havde indgået med Kongeriget Marokko, efter disse to medlemsstaters tiltrædelse af det daværende Europæiske Økonomiske Fællesskab (jf. Rådets afgørelse 87/442/EØF af 13.8.1987 om indgåelse af aftalen i form af brevveksling om den fiskeriordning mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Marokko, der skal gælde midlertidigt i perioden fra 1.8.1987 til 31.12.1987 (EFT 1987, L 232, s. 18), og aftale i form af brevveksling om den fiskeriordning mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Marokko, der skal gælde midlertidigt i perioden fra 1.8.1987 til 31.12.1987 (EFT 1987, L 232, s. 19)).

40

I 1988, 1992 og 2006 indgik Det Europæiske Økonomiske Fællesskab sine egne fiskeriaftaler med Kongeriget Marokko, nemlig aftale om forbindelserne mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Marokko på havfiskeriområdet (EFT 1988, L 99, s. 49, herefter »1988-aftalen«), aftale om forbindelserne mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Marokko på havfiskeriområdet (EFT 1992, L 407, s. 3, herefter »1992-aftalen«) og fiskeriaftalen af 2006.

41

Anvendelsesområdet for disse aftaler omfattede »Marokkos område og de farvande, der hører under marokkansk jurisdiktion«, uden specifikt at præcisere afgrænsningen af de omhandlede havområder (jf. i denne retning 1988-aftalens artikel 1, 1992-aftalens artikel 1 og artikel 11 i fiskeriaftalen af 2006).

42

Et centralt element i samtlige disse aftaler var betalingen af finansielle modydelser til Kongeriget Marokko, delvis til gengæld for de marokkanske myndigheders udstedelse af licenser til EU-fiskerfartøjer (jf. i denne retning 1988-aftalens artikel 2, stk. 2, og artikel 6, 1992-aftalens artikel 2, stk. 2, og artikel 7 samt artikel 6 og 7 i fiskeriaftalen af 2006).

43

I en række separate protokoller, der hver især var gyldige i en periode på fire år og udgjorde en integreret del af disse aftaler, fastsattes desuden de fiskerimuligheder, som blev indrømmet EU-fiskerfartøjer, deres varighed og betingelserne for deres anvendelse (1988-aftalens artikel 5 og 7 samt protokol nr. 1 om fastsættelse af de af Marokko indrømmede fiskerimuligheder og Fællesskabets modydelse for perioden 1. marts 1988 til 29. februar 1992 (EFT 1988, L 99, s. 61), 1992-aftalens artikel 7 og 9 samt protokollen om fastsættelse af fiskerimulighederne og størrelsen af den finansielle modydelse og den finansielle støtte fra Fællesskabet (EFT 1992, L 407, s. 15) og artikel 5-7 i fiskeriaftalen af 2006 samt protokollen om fastsættelse af de fiskerimuligheder og den finansielle modydelse, der er fastsat i fiskeripartnerskabsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko (EUT 2006, L 141, s. 9)).

44

Ifølge anden betragtning til den omtvistede afgørelse udløb den seneste protokol om fastsættelse af fiskerimulighederne og den finansielle modydelse – dvs. protokollen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko om fastsættelse af de fiskerimuligheder og den finansielle modydelse, der er fastsat i fiskeripartnerskabsaftalen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko (EUT 2013, L 328, s. 2, herefter »2013-protokollen«) – der ledsagede fiskeriaftalen af 2006, den 14. juli 2018.

45

Front Polisario anlagde den 19. november 2012 et søgsmål ved Retten med påstand om annullation af afgørelse 2012/497, idet denne organisation bl.a. gjorde gældende, at Rådet havde foretaget en række tilsidesættelser af sine folkeretlige forpligtelser, eftersom det ved denne afgørelse havde godkendt anvendelsen af liberaliseringsaftalen på Vestsaharas område. Ved dom af 10. december 2015, Front Polisario mod Rådet (T-512/12, EU:T:2015:953), annullerede Retten afgørelse 2012/497, for så vidt som anvendelsen af liberaliseringsaftalen på Vestsahara derved blev godkendt, med den begrundelse, at Rådet havde tilsidesat sin forpligtelse til inden vedtagelsen af denne afgørelse at undersøge alle forholdene i den foreliggende sag, idet det ikke havde kontrolleret, at udnyttelsen af varer fra dette område, som blev eksporteret til Unionen, ikke fandt sted til skade for befolkningen i dette område og ikke indebar nogen tilsidesættelser af de pågældende personers grundlæggende rettigheder.

46

Efter appel iværksat af Rådet den 19. februar 2016 ophævede Domstolen ved dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), dom af 10. december 2015, Front Polisario mod Rådet (T-512/12, EU:T:2015:953), og afviste det søgsmål, som Front Polisario havde anlagt ved Retten, fra realitetsbehandling. Domstolen tiltrådte i denne forbindelse det andet appelanbringende om, at Retten havde begået en retlig fejl ved analysen af Front Polisarios søgsmålskompetence, og nærmere bestemt kritikpunktet om, at Retten med urette havde fastslået, at liberaliseringsaftalen fandt anvendelse på Vestsahara. Domstolen fastslog bl.a., at det følger af princippet om selvbestemmelse, der finder anvendelse på relationerne mellem Unionen og Kongeriget Marokko, og af den deraf følgende ret til selvbestemmelse for befolkningen i Vestsahara, som er et ikke-selvstyrende område som omhandlet i FN-pagtens artikel 73, at Vestsahara har en særskilt status, der er forskellig fra den status, der gælder for enhver anden stat, herunder Kongeriget Marokkos status. Domstolen konkluderede heraf, at udtrykket »Kongeriget Marokkos område« i associeringsaftalens artikel 94 ikke kunne fortolkes således, at Vestsahara var omfattet af denne aftales territoriale anvendelsesområde.

47

For at nå frem til denne konklusion støttede Domstolen sig i sin dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), ligeledes på den omstændighed, at Vestsaharas befolkning skulle anses for at være en »tredjepart« som omhandlet i princippet om traktaters relative virkning. Denne tredjeparts samtykke var således påkrævet, for at gennemførelsen af associeringsaftalen kunne påvirke Vestsahara, i tilfælde af at dets område blev medtaget under den nævnte aftales anvendelsesområde, og dét uden at det var nødvendigt at vurdere, om en sådan gennemførelse kunne skabe forpligtelser eller derimod rettigheder for denne. Domstolen bemærkede imidlertid, at det ikke fremgik af dom af 10. december 2015, Front Polisario mod Rådet (T-512/12, EU:T:2015:953), at Vestsaharas befolkning havde givet et sådant samtykke for så vidt angik associeringsaftalen.

48

I dom af 27. februar 2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16, EU:C:2018:118), bemærkede Domstolen bl.a. for det første, at fiskeriaftalen af 2006 indgik i en aftalesamling inden for rammerne af associeringsaftalen. Henset til, at der forelå en sådan aftalesamling, fandt Domstolen, at begrebet »Marokkos område« i artikel 11 i fiskeriaftalen af 2006 skulle forstås på samme måde som begrebet »Kongeriget Marokkos område« i associeringsaftalens artikel 94, og den konkluderede heraf, at Vestsaharas område ikke var omfattet af begrebet »Kongeriget Marokkos område« i den forstand, hvori begrebet var anvendt i artikel 11 i fiskeriaftalen af 2006.

49

For det andet konstaterede Domstolen med henblik på fortolkningen af udtrykket »farvande henhørende under Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion«, at det fremgik af FN’s havretskonvention artikel 2, stk. 1, og artikel 55 og 56, at de farvande, som kyststaten har beføjelse til at udøve suverænitet eller jurisdiktion over, er begrænset til farvande, der støder op til dens territorium, og som henhører under statens søterritorium eller eksklusive økonomiske zone. Som følge heraf, og i betragtning af at Vestsaharas område ikke er en del af Kongeriget Marokkos område, konkluderede Domstolen, at de farvande, der støder op til Vestsaharas område, ikke henhørte under den marokkanske fiskerizone som omhandlet i artikel 2, litra a), i fiskeriaftalen af 2006.

50

For det tredje præciserede Domstolen, at det ville være i strid med princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning at lade denne aftales anvendelsesområde omfatte de farvande, der støder direkte op til Vestsaharas kyst, i medfør af udtrykket »farvande henhørende under Marokkos højhedsområde«.

51

Hvad for det fjerde angik udtrykket »farvande henhørende under Marokkos [...] jurisdiktion« i artikel 2, litra a), i fiskeriaftalen af 2006 bemærkede Domstolen, at Rådet og Kommissionen bl.a. havde anført, at Kongeriget Marokko kunne betragtes som en »de facto administrerende myndighed« eller en besættelsesmagt for Vestsaharas område, og at en sådan kvalificering kunne være relevant med henblik på at afgrænse anvendelsesområdet for fiskeriaftalen af 2006. Imidlertid anførte Domstolen, at der – uden at det var nødvendigt at undersøge, om en eventuel fælles hensigt hos parterne i fiskeriaftalen af 2006 om at give dette udtryk en bestemt betydning for at tage hensyn til disse omstændigheder var i overensstemmelse med de folkeretlige regler, som er bindende for Unionen – under alle omstændigheder ikke kunne fastslås en sådan fælles hensigt, da Kongeriget Marokko kategorisk havde afvist at være en besættelsesmagt eller en administrerende myndighed for Vestsaharas område.

52

Hvad for det femte angik 2013-protokollens geografiske anvendelsesområde fastslog Domstolen, at udtrykket »marokkansk fiskerizone« anvendtes i både fiskeriaftalen af 2006 og i denne protokol, som Domstolen fastslog det geografiske anvendelsesområde for. Domstolen var af den opfattelse, at dette udtryk skulle forstås som en henvisning til de farvande, der henhører under Kongeriget Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion, og at det derfor ikke omfattede de farvande, der støder op til Vestsaharas område.

53

For det sjette konstaterede Domstolen, at meddelelsen af de geografiske koordinater for basislinjen og fiskerizonen for Kongeriget Marokko, der er omhandlet i bestemmelserne i 2013-protokollen, først fandt sted den 16. juli 2014. Eftersom 2013-protokollen trådte i kraft den 15. juli 2014, udledte Domstolen heraf, at disse geografiske koordinater ikke var en del af protokollens ordlyd, som aftalt mellem parterne. Under alle omstændigheder var Domstolen af den opfattelse, at selv hvis de nævnte geografiske koordinater var blevet meddelt inden 2013-protokollens ikrafttrædelse, kunne de på ingen måde have rejst tvivl om den fortolkning af udtrykket »marokkansk fiskerizone«, som den havde anlagt i præmis 79 i dom af 27. februar 2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16, EU:C:2018:118), eller udstrække anvendelsesområdet for denne protokol ved heri at inkludere de farvande, der støder op til Vestsaharas område.

54

Under disse omstændigheder fastslog Domstolen, at da hverken fiskeriaftalen af 2006 eller 2013-protokollen fandt anvendelse på de farvande, der støder op til Vestsaharas område, havde dens gennemgang intet frembragt, der kunne rejse tvivl om gyldigheden af de retsakter, der vedrørte indgåelsen af disse aftaler, henset til artikel 3, stk. 5, TEU.

Den omtvistede aftale og den omtvistede afgørelse

55

Efter afsigelse af dom af 27. februar 2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16, EU:C:2018:118), bemyndigede Rådet ved afgørelse af 16. april 2018 Kommissionen til at indlede forhandlinger med Kongeriget Marokko med henblik på at ændre fiskeriaftalen af 2006 og bl.a. inkludere de farvande, der støder op til Vestsaharas område, i denne aftales anvendelsesområde. Den 24. juli 2018 blev der ved afslutningen af disse forhandlinger indgået en ny partnerskabsaftale på området for bæredygtigt fiskeri mellem Unionen og Kongeriget Marokko, en ny protokol om gennemførelse af denne aftale, herunder bilag og tillæg til protokollen, samt en brevveksling, der ledsagede den pågældende aftale.

56

Den 14. januar 2019 undertegnede Unionen og Kongeriget Marokko i Bruxelles partnerskabsaftalen om bæredygtigt fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko (EUT 2019, L 77, s. 8, herefter »fiskeriaftalen«), protokollen til dens gennemførelse (EUT 2019, L 77, s. 18, herefter »gennemførelsesprotokollen«) og den brevveksling, der ledsagede denne aftale (EUT 2019, L 77, s. 53, herefter »brevvekslingen«) (herefter samlet »den omtvistede aftale«).

57

I henhold til fiskeriaftalens artikel 1, litra h), skal der i denne aftale ved »fiskerizone« forstås »det østlige centrale Atlanterhav mellem 35°47′18″N og 20°46′13″N, herunder farvandene ud for Vestsahara, hvorved alle forvaltningszonerne er omfattet«. Det præciseres ligeledes, at »[d]enne definition [ikke] berører […] eventuelle forhandlinger vedrørende afgrænsningen af kyststaters havområder, der støder op til fiskerizonen, og tredjelandes rettigheder generelt«.

58

Fiskeriaftalens artikel 5, stk. 1 og 2, fastsætter følgende:

59

Fiskeriaftalens artikel 6, stk. 1, bestemmer følgende:

60

Følgende fremgår af fiskeriaftalens artikel 12, stk. 1-4:

61

Fiskeriaftalens artikel 13, stk. 1, fastsætter følgende:

62

Fiskeriaftalens artikel 14 bestemmer følgende:

63

Fiskeriaftalens artikel 16 har følgende ordlyd:

64

Gennemførelsesprotokollens artikel 6, stk. 1 og 2, fastsætter følgende:

65

Brevvekslingens andet afsnit har følgende ordlyd:

–

for [Unionen] berører henvisningen i fiskeriaftalen til Marokkos lovgivning og regulativer ikke dens holdning, hvad angår status for det ikke-selvstyrende territorium Vestsahara, hvis tilstødende farvande er omfattet af fiskerizonen som fastsat i fiskeriaftalens artikel 1, litra h), og dets ret til selvbestemmelse

–

for Kongeriget Marokko, er Sahara-regionen en integrerende del af det nationale territorium, inden for hvilket Marokko fuldt ud udøver sin suverænitet som på resten af det nationale territorium. Marokko finder, at enhver løsning på denne regionale tvist bør findes på grundlag af dets autonomiinitiativ.«

66

Den 4. marts 2019 vedtog Rådet den omtvistede afgørelse. Denne afgørelses artikel 1, stk. 1, bestemmer følgende:

67

3.-5. og 7.-12. betragtning til den omtvistede afgørelse har følgende ordlyd:

68

I overensstemmelse med fiskeriaftalens artikel 17 trådte denne aftale, gennemførelsesprotokollen og brevvekslingen i kraft den 18. juli 2019 (EUT 2019, L 195, s. 1).

69

Gennemførelsesprotokollen, der regulerer betingelserne for adgang til de fiskerizoner, der støder op til Vestsaharas område, udløb fire år efter sin ikrafttrædelsesdato, dvs. den 17. juli 2023.

Sagen for Retten og den appellerede dom

70

Ved stævninger registreret på Rettens Justitskontor henholdsvis den 10. og den 12. juni 2019 anlagde Front Polisario to søgsmål med påstand henholdsvis i sag T-344/19 om annullation af den omtvistede afgørelse og i sag T-356/19 om annullation af Rådets forordning (EU) 2019/440 af 29. november 2018 om fordeling af fiskerimuligheder i henhold til partnerskabsaftalen om bæredygtigt fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko og den tilhørende gennemførelsesprotokol (EUT 2019, L 77, s. 1) for det tilfælde, at Retten måtte finde, at denne forordning udgjorde en mellemkommende foranstaltning, der var til hinder for, at Front Polisario kunne anses for at være umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse.

71

Ved den appellerede dom annullerede Retten bl.a. den omtvistede afgørelse og bestemte, at virkningerne af denne afgørelse skulle opretholdes i en periode, der ikke overskred den frist, som er omhandlet i artikel 56, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, eller, såfremt der inden for denne frist blev iværksat appel, indtil afsigelsen af Domstolens dom vedrørende denne appel.

72

For det første behandlede Retten de to formalitetsindsigelser, der principalt var fremsat mod annullationssøgsmålet til prøvelse af den omtvistede afgørelse af Rådet, støttet af Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Kommissionen og Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord, Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre og Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud (herefter samlet »havfiskerisammenslutningerne«), vedrørende for det første, at Front Polisario manglede partsevne for Unionens retsinstanser, og for det andet, at Front Polisario manglede søgsmålskompetence i forhold til den omtvistede afgørelse, og Retten forkastede disse indsigelser i henholdsvis den appellerede doms præmis 132-159 og 171-268.

73

Efter at have forkastet det første annullationsanbringende, som Front Polisario havde fremsat til støtte for sin påstand, og som vedrørte Rådets manglende kompetence til at vedtage den omtvistede afgørelse, behandlede Retten for det andet i den appellerede doms præmis 276-364 det tredje annullationsanbringende, der i det væsentlige vedrørte Rådets tilsidesættelse af sin forpligtelse til at overholde de krav, som Domstolen har udledt af princippet om selvbestemmelse og af princippet om traktaters relative virkning, således som præciseret i dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), og af 27. februar 2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16, EU:C:2018:118). Retten konkluderede i den appellerede doms præmis 364, at Rådet med vedtagelsen af den omtvistede afgørelse ikke havde taget tilstrækkeligt hensyn til alle de relevante oplysninger vedrørende situationen i Vestsahara og med urette havde fundet, at det rådede over en skønsmargen med hensyn til at fastslå, om det var nødvendigt at opfylde kravet om, at befolkningen i dette område som tredjepart i forhold til den omtvistede aftale skulle give sit samtykke til anvendelsen af denne aftale på dette område i overensstemmelse med den af Domstolen anlagte fortolkning af princippet om traktaters relative virkning, sammenholdt med princippet om selvbestemmelse.

Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

74

Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 15. februar 2022 er sagerne C-778/21 P og C-798/21 P blevet forenet med henblik på den skriftlige og den mundtlige forhandling samt dommen.

75

Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 27. maj 2022 har Ungarn, Den Portugisiske Republik og Den Slovakiske Republik fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande i sag C-798/21 P.

76

Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 16. juni 2022 har Kongeriget Belgien ligeledes fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande i sag C-798/21 P. Denne medlemsstat har imidlertid ikke efterfølgende deltaget i den skriftlige forhandling.

77

Kommissionen (sag C-778/21 P) har med sit appelskrift nedlagt følgende påstande:

–

Punkt 1 og 2 i den appellerede doms konklusion ophæves.

–

Frifindelse i det søgsmål, som Front Polisario anlagde i første instans, eller sagen hjemvises til Retten, såfremt Domstolen finder, at den ikke er moden til påkendelse.

–

Front Polisario tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger i de to instanser, herunder appellantens sagsomkostninger i appelsagen.

78

Rådet (sag C-798/21 P) har med sit appelskrift nedlagt følgende påstande:

–

Den appellerede dom ophæves, for så vidt som den omtvistede afgørelse herved annulleres.

–

Der træffes endelig afgørelse om de spørgsmål, der er genstand for Rådets appel, og Rådet frifindes i Front Polisarios søgsmål i sag T-344/19.

–

Front Polisario tilpligtes at betale sagsomkostningerne i den foreliggende appelsag og i sag T-344/19.

–

Subsidiært opretholdes virkningerne af den omtvistede afgørelse i en periode på 12 måneder regnet fra datoen for afsigelsen af dommen i nærværende sag.

79

Front Polisario har nedlagt følgende påstande:

–

Appellerne forkastes.

–

Kommissionen tilpligtes at betale samtlige Front Polisarios omkostninger i forbindelse med den foreliggende sag.

–

Rådet tilpligtes at betale samtlige Front Polisarios omkostninger i forbindelse med den foreliggende sag og sagen for Retten i første instans.

80

Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:

–

Den appellerede dom ophæves, for så vidt som den omtvistede afgørelse herved annulleres.

–

Der træffes endelig afgørelse om de spørgsmål, der er genstand for de foreliggende appelsager, og Rådet frifindes i Front Polisarios søgsmål, eller sagen hjemvises til Retten, såfremt Domstolen finder, at den ikke er moden til påkendelse.

–

Subsidiært og af de af Rådet og Kommissionen anførte grunde opretholdes virkningerne af den omtvistede afgørelse i en periode på 18 måneder regnet fra datoen for afsigelsen af dommen i nærværende sag.

81

Havfiskerisammenslutningerne har nedlagt følgende påstande:

–

Den appellerede dom ophæves.

–

Front Polisarios søgsmål afvises fra realitetsbehandling, eller i det mindste frifindes Rådet.

–

Front Polisario tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

82

Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om, at Kommissionens appel i sag C-778/21 P og Rådets appel i sag C-798/21 P tages til følge. Kongeriget Belgien, Ungarn, Den Portugisiske Republik og Den Slovakiske Republik har nedlagt påstand om, at Rådets appel tages til følge.

Om appellerne

83

Til støtte for deres appeller har Kommissionen, der er appellant i sag C-778/21 P, og Rådet, der er appellant i sag C-798/21 P, påberåbt sig henholdsvis fem og fire anbringender. De tre første appelanbringender i sag C-778/21 P og de to første appelanbringender i sag C-798/21 P vedrører retlige fejl, som Retten begik med hensyn til, om Front Polisarios søgsmål kunne antages til realitetsbehandling, mens det fjerde og det femte appelanbringende i sag C-778/21 P og det tredje og det fjerde appelanbringende i sag C-798/21 P vedrører retlige fejl, som Retten begik i forbindelse med sin undersøgelse af, om der var grundlag for søgsmålet.

Det første appelanbringende i sag C-778/21 P og det første appelanbringende i sag C-798/21 P om Front Polisarios manglende partsevne

Parternes argumentation

84

Rådet og Kommissionen har med deres respektive første anbringender kritiseret Retten for, at den begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 142-158 at anerkende, at Front Polisario havde partsevne for Unionens retsinstanser.

85

Disse to institutioner har, ligesom Den Franske Republik og havfiskerisammenslutningerne, i det væsentlige navnlig gjort gældende, at Front Polisario hverken er en juridisk person i henhold til folkeretten eller i henhold til EU-retten. De har desuden bestridt, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse kan påberåbes med henblik på at anerkende, at Front Polisario kan anlægge sag ved Retten med henblik på at forsvare Vestsaharas folks ret til selvbestemmelse, idet der ellers er risiko for, at ethvert søgsmål, der anlægges ved Unionens retsinstanser i disses egenskab af »interne« retsinstanser, kan antages til realitetsbehandling, selv om et sådant søgsmål vedrører en international tvist, der henhører under folkeretten, og er anlagt af et folkeretssubjekt og ikke kan anlægges ved en international domstol. Ifølge Rådet indebærer retten til en effektiv domstolsbeskyttelse ikke en generel adgang til Unionens retsinstanser, som ser bort fra de betingelser for antagelse til realitetsbehandling, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF.

86

Desuden gælder det ifølge Kommissionen, at selv om Front Polisario ganske vist deltager i en »politisk løsning« af spørgsmålet om Vestsaharas områdes endelige status som anført i den appellerede doms præmis 143 og 144, skal betydningen af De Forenede Nationers Generalforsamlings resolution 34/37, som Retten har henvist til, og som er nævnt i nærværende doms præmis 33, sættes i perspektiv. I denne resolution anbefales det ganske vist, at Front Polisario som »repræsentant« for Vestsaharas befolkning deltager i den politiske løsning på konflikten i dette område. Denne resolution er ikke bindende, og den blev imidlertid vedtaget, før der opstod en bestemt form for lokal repræsentativitet for Vestsaharas befolkning gennem almindelige direkte valg. Unionen har aldrig anerkendt Front Polisario på anden måde end som en af »parterne« i en fredsproces, der føres på FN-niveau, og det er fortsat temmelig usikkert, præcist hvor stor en andel af Vestsaharas folk, der på nuværende tidspunkt anser sig for at være repræsenteret af Front Polisario.

87

Rådet er af den opfattelse, at Retten begik en retlig fejl ved at anlægge en udvidet fortolkning af begrebet »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, som ikke tager hensyn til grænserne for Front Polisarios rolle og repræsentativitet i folkeretten, og ved i den appellerede doms præmis 155 og i præmis 103 i dom af 29. september 2021, Front Polisario mod Rådet (T-279/19, EU:T:2021:639), at forkaste Rådets argumenter i denne henseende. Retten fastslog med urette, at Front Polisarios repræsentativitet i forbindelse med den politiske tvistbilæggelsesproces på FN-niveau begrundede, at denne organisation blev tillagt status som »juridisk person« med henblik på at gøre det muligt for den at anfægte gyldigheden af en afgørelse om indgåelse af en aftale, som ikke har nogen indvirkning på løsningen af denne tvist. Front Polisarios rolle på internationalt niveau begrænser sig til denne organisations mulighed for som repræsentant for Vestsaharas folk at deltage i de forhandlinger, der føres i De Forenede Nationers regi om Vestsaharas endelige status i overensstemmelse med De Forenede Nationers Generalforsamlings resolution 34/37, som er nævnt i nærværende doms præmis 33. Den omstændighed, at EU-institutionerne anerkender forekomsten af en tvist, som er genstand for forhandlinger inden for rammerne af De Forenede Nationer, betyder på ingen måde, at Unionen eller dens institutioner anerkender Front Polisario som værende deres forhandlingspartner, idet Unionen ikke er part i disse forhandlinger.

88

Front Polisario har bestridt denne argumentation.

Domstolens bemærkninger

89

Som Retten i det væsentlige påpegede i den appellerede doms præmis 135 og 136, gælder det, at selv om enhver fysisk eller juridisk person i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF på det grundlag, der er omhandlet i denne artikels stk. 1 og 2, kan indbringe en klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, har Domstolen imidlertid allerede anerkendt, at uafhængige enheder har partsevne ved Unionens retsinstanser, uafhængigt af om der er tale om en juridisk person i henhold til national ret.

90

Som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 137, har dette bl.a. været tilfældet, når den omhandlede enhed dels var tilstrækkeligt repræsentativ i forhold til de personer, hvis rettigheder i henhold til EU-retten den hævdede at forsvare, og udøvede den selvstændighed og varetog det ansvar, der er nødvendigt for at handle inden for rammerne af retsforhold, der er fastsat i EU-retten, dels var blevet anerkendt af institutionerne som forhandlingspartner under forhandlingerne om disse rettigheder (jf. i denne retning domme af 8.10.1974, Union syndicale – Service public européen m.fl. mod Rådet, 175/73, EU:C:1974:95, præmis 9-17, og Den almindelige Fagforening for personalet ved De europæiske Institutioner mod Kommissionen, 18/74, EU:C:1974:96, præmis 5-13).

91

Dette har endvidere – som anført af Retten i den appellerede doms præmis 138 – været tilfældet, når EU-institutionerne har behandlet denne enhed som et særskilt retssubjekt med selvstændige rettigheder og forpligtelser. Hensynet til sammenhæng og retfærdighed kræver nemlig, at det anerkendes, at en sådan enhed har partsevne, således at den kan anfægte de foranstaltninger, som institutionerne vedtager, og som medfører indgreb i deres rettigheder, eller de ugunstige afgørelser, som disse institutioner træffer over for dem (jf. i denne retning dom af 28.10.1982, Groupement des Agences de voyages mod Kommissionen, 135/81, EU:C:1982:371, præmis 9-11, af 18.1.2007, PKK og KNK mod Rådet, C-229/05 P, EU:C:2007:32, præmis 107-112, og af 15.6.2017, Al-Faqih m.fl. mod Kommissionen, C-19/16 P, EU:C:2017:466, præmis 40).

92

Retten bemærkede i øvrigt med rette i den appellerede doms præmis 139, at det følger af Domstolens praksis, at begrebet »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF ikke kan fortolkes indskrænkende (jf. i denne retning dom af 22.6.2021, Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland), C-872/19 P, EU:C:2021:507, præmis 44).

93

I den foreliggende sag skal det – i lighed med hvad generaladvokaten har anført i punkt 82 i forslaget til afgørelse Kommissionen mod Front Polisario og Rådet mod Front Polisario (C-779/21 P og C-799/21 P, EU:C:2024:260) – fastslås, at Front Polisario er en selvproklameret frihedsbevægelse, som blev etableret med det formål at kæmpe for en bestemt type fremtidig styreform for det ikke-selvstyrende område Vestsahara, nemlig dette områdes uafhængighed, på nuværende tidspunkt af Kongeriget Marokko, og oprettelsen af en suveræn og selvstændig vestsaharisk stat. Denne bevægelse tilstræber således ved udøvelsen af retten til selvbestemmelse for det ikke-selvstyrende område Vestsaharas folk at oprette en uafhængig stat.

94

Eftersom denne bevægelse netop ved at støtte sig på Vestsaharas folks ret til selvbestemmelse tilstræber at oprette en statslig retsorden for dette område, kan det ikke med henblik på at anerkende bevægelsens partsevne ved Unionens retsinstanser kræves, at den er stiftet som juridisk person i henhold til en bestemt national retsorden.

95

Front Polisario er i øvrigt en af de legitime forhandlingspartnere i forbindelse med den proces, som føres i regi af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd med henblik på fastlæggelsen af Vestsaharas fremtid, og som er nævnt i nærværende doms præmis 35, og hvis afgørelser er bindende for alle EU-medlemsstaterne og ‑institutionerne, og dét til trods for at Front Polisario aldrig er blevet tildelt status som »national frihedsbevægelse« af De Forenede Nationer eller af Unionen og dens medlemsstater.

96

Det følger heraf, at Front Polisario, som ligeledes deltager i diverse internationale fora, navnlig afrikanske, og opretholder bilaterale retsforhold på internationalt niveau, har en tilstrækkelig retlig eksistens til at kunne optræde som part i retssager ved Unionens retsinstanser.

97

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt denne enhed lovligt kan repræsentere Vestsaharas folks interesser, vedrører dette spørgsmål dens søgsmålskompetence i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af den omtvistede afgørelse og ikke dens partsevne ved Unionens retsinstanser.

98

Endelig er argumentationen om, at Front Polisario ikke er anerkendt som en juridisk person i medlemsstaternes retsordener, eller den omstændighed, at ingen retsinstans i en medlemsstat har anerkendt Front Polisarios partsevne, uvirksom. Som bemærket af Retten i den appellerede doms præmis 136 forholder det sig nemlig således, at selv om begrebet »juridisk person«, der er indeholdt i artikel 263, stk. 4, TEUF, i princippet indebærer, at der foreligger retsevne, hvilket skal efterprøves på grundlag af den nationale ret, i henhold til hvilken den pågældende juridiske person er blevet stiftet, falder dette begreb ikke nødvendigvis sammen med betydningen af de tilsvarende begreber i medlemsstaternes forskellige retssystemer. Det skal i denne henseende ligeledes bemærkes, at Domstolen har anerkendt, at et tredjeland i sin egenskab af stat med status af international juridisk person skulle anses for en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF (jf. i denne retning dom af 22.6.2021, Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland), C-872/19 P, EU:C:2021:507, præmis 53).

99

Henset til ovenstående betragtninger kunne Retten uden at begå nogen retlig fejl konkludere, at Front Polisario havde partsevne ved Unionens retsinstanser som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

100

Følgelig skal det første appelanbringende i sag C-778/21 P og det første appelanbringende i sag C-798/21 P forkastes som ugrundede.

Det andet og det tredje appelanbringende i sag C-778/21 P og det andet appelanbringende i sag C-798/21 P om, at Front Polisario ikke er umiddelbart og individuelt berørt af den omtvistede afgørelse

101

Kommissionen har med det andet og det tredje appelanbringende i sag C-778/21 P og Rådet har med det andet appelanbringendes første og andet led i sag C-798/21 P gjort gældende, at Retten med urette fastslog i den appellerede doms præmis 259, at Front Polisario var umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, og i den appellerede doms præmis 268, at Front Polisario var individuelt berørt af denne afgørelse som omhandlet i denne bestemmelse.

Det andet appelanbringende i sag C-778/21 P og det andet appelanbringendes første led i sag C-798/21 P om, at Front Polisario ikke er umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse

–

Parternes argumentation

102

Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 259 med urette konkluderede, at Front Polisario var umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse.

103

Kommissionen har bl.a. gjort gældende, at Retten tilsidesatte EU-retten ved at fastslå, at visse virkninger af den omtvistede afgørelse og af den omtvistede aftale opfyldte betingelserne for at fastslå, at Front Polisario var umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse, selv om den omtvistede aftale, som denne afgørelse havde til formål at godkende på Unionens vegne, begrænser sig til at give adgang til de farvande, der støder op til Vestsahara, til gengæld for en finansiel modydelse, der omfatter en kompensation for adgang, de afgifter, som rederne betaler, og en sektorstøtte, samtidig med at den sørger for at anerkende dette områdes særskilte status og lade udfaldet af den proces, der føres på FN-niveau om dette ikke-selvstyrende område, stå helt åbent.

104

Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 197-235 for at forkaste institutionernes argumenter havde i realiteten ikke til formål at godtgøre, at Front Polisario er umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse, men snarere at den omtvistede aftale finder anvendelse på Vestsaharas område og de farvande, der støder op til dette område, og derfor kan påvirke Vestsaharas folk. Retten begik en retlig fejl i den appellerede doms præmis 201-216 og 255-258, eftersom visse foranstaltninger er nødvendige for, at der kan være tale om en udnyttelse af ressourcer eller en anvendelse af den finansielle modydelse. I modsat fald ville ingen udnyttelse af disse ressourcer og ingen finansiel modydelse komme Vestsahara til gode. Den blotte omstændighed, at foranstaltningerne til gennemførelse af den omtvistede aftale er fastlagt i denne aftale, indebærer ikke, at Vestsaharas folks retsstilling ændres direkte. Den appellerede doms præmis 217 er også behæftet med en retlig fejl, eftersom operatørerne ikke er umiddelbart berørt af den omtvistede aftale, uden at de kompetente organer vedtager en række foranstaltninger.

105

Rådet har bl.a. tilføjet, at konklusionen i den appellerede doms præmis 196 om, at det – når der henses til karakteren af en afgørelse om indgåelse af en international aftale og dens selvstændige retsvirkninger – ikke uden videre kan udelukkes, at den omtvistede afgørelse som følge af indholdet af den omtvistede aftale umiddelbart har indvirkning på Front Polisarios retsstilling, er støttet på en begrundelse behæftet med retlige fejl.

106

Retten fastslog med urette i den appellerede doms præmis 184 og 192, at en afgørelse om indgåelse af en international aftale er en integrerende del af denne aftale og har retsvirkninger i forhold til de øvrige parter, »for så vidt som den formaliserer Unionens accept af de forpligtelser, som Unionen har påtaget sig over for disse parter«. Den anfægtede afgørelse har ikke retsvirkninger uden for Unionens interne retsorden. Unionen har med denne afgørelse udtrykt sit samtykke i Unionens interne retsorden, i modsætning til hvad Retten fandt i den appellerede doms præmis 192.

107

Det var det notifikationsdokument fra Unionens side, der udtrykkeligt er nævnt i såvel fiskeriaftalens artikel 17 og gennemførelsesprotokollens artikel 15 som i den omtvistede afgørelses artikel 2, som Front Polisario burde have anfægtet ved Retten, og dét forudsat, at alle betingelser for antagelse til realitetsbehandling var opfyldt. Rådet har i øvrigt bestridt, at disse betingelser var opfyldt i den foreliggende sag.

108

Rådet har ligeledes bestridt Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 250 om, at eftersom indgåelsen af den omtvistede aftale berører Vestsaharas befolkning og kræver dennes samtykke, har den omtvistede afgørelse umiddelbar indvirkning på Front Polisarios retsstilling som repræsentant for denne befolkning.

109

Den Franske Republik er af den opfattelse, at Retten begik en første række af retlige fejl vedrørende retsvirkningerne af en rådsafgørelse om indgåelse af en international aftale. Denne medlemsstat har i lighed med Rådet fremhævet, at selv om konklusionen i den appellerede doms præmis 184 om, at en afgørelse om indgåelse af en international aftale konkretiserer Unionens samtykke til at være bundet af denne aftale, er korrekt i Unionens retsorden, er det imidlertid kun notifikationen til den pågældende part om afslutningen af de interne procedurer, der på internationalt plan udtrykker et samtykke til at være bundet af en aftale. Retten begik i øvrigt en anden række af retlige fejl ved at hævde, at Front Polisarios retsstilling umiddelbart ændres af selve den omtvistede aftale.

110

På tilsvarende vis har havfiskerisammenslutningerne for det første støttet Rådets argumenter med hensyn til de retlige fejl, som Retten begik i den appellerede doms præmis 185-190, idet en afgørelse om at indgå en traktat ikke indebærer, at denne traktat træder i kraft. I øvrigt kan princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ikke udstrække en ikke-europæisk sagsøgers søgsmålsret med henblik på at forsvare kollektive rettigheder, der udspringer af folkeretten. For det andet sammenblandede Retten Front Polisario med Vestsaharas folk ved at lægge til grund, at Front Polisario var »umiddelbart« berørt af den omtvistede afgørelse.

111

Front Polisario har bestridt denne argumentation.

–

Domstolens bemærkninger

112

Som anført i nærværende doms præmis 89 følger det af artikel 263, stk. 4, TEUF, at enhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i denne artikels stk. 1 og 2, kan indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

113

Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 179, følger det af fast retspraksis, at betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, der er genstand for vedkommendes søgsmål, kræver, at to betingelser er kumulativt opfyldt, nemlig at den anfægtede foranstaltning for det første skal have umiddelbar indvirkning på denne persons retsstilling, og for det andet ikke må overlade et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, idet gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler (jf. i denne retning dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis, og af 12.7.2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet, C-348/20 P, EU:C:2022:548, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

114

I det foreliggende tilfælde tilsigtede Front Polisario med sit annullationssøgsmål for Retten at få beskyttet Vestsaharas folks ret til selvbestemmelse, som Domstolen allerede anerkendte i præmis 88, 91 og 105 i dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973). Det er imidlertid i lyset af den omtvistede afgørelses og følgelig den omtvistede aftales indvirkninger på retsstillingen for dette folk, som i forbindelse med de foreliggende sager repræsenteres af Front Polisario, at det skal undersøges, om Front Polisario er umiddelbart berørt af denne afgørelse som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis.

115

Selv om Front Polisario ikke formelt er blevet anerkendt som enerepræsentant for Vestsaharas folk, er denne organisation nemlig i overensstemmelse med de resolutioner, der er blevet vedtaget af De Forenede Nationers øverste instanser – herunder de resolutioner fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, som er nævnt i nærværende doms præmis 35 – en privilegeret forhandlingspartner i forbindelse med den proces, der føres i De Forenede Nationers regi med henblik på at fastlægge Vestsaharas fremtidige status. Front Polisario deltager tillige i andre internationale fora for at forsvare det vestsahariske folks ret til selvbestemmelse.

116

Disse særlige omstændigheder gør det muligt at fastslå, at Front Polisario ved Unionens retsinstanser kan anfægte lovligheden af en EU-retsakt, der umiddelbart har indvirkning på Vestsaharas folks retsstilling i dettes egenskab af indehaver af retten til selvbestemmelse, når denne retsakt berører dette folk individuelt eller, hvor der er tale om en regelfastsættende retsakt, ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

117

Under sådanne omstændigheder skal den i artikel 263, stk. 4, TEUF fastsatte betingelse om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, der er genstand for den pågældendes søgsmål, under hensyntagen til FN-pagtens artikel 73 og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, vurderes i forhold til retsstillingen for Vestsaharas folk, som i forbindelse med de foreliggende sager repræsenteres af Front Polisario.

118

I den konkrete sag opfylder den omtvistede afgørelse og i forlængelse heraf den omtvistede aftale de betingelser, der er anført i nærværende doms præmis 113, på grund af den indvirkning, de har på Vestsaharas folks ret til selvbestemmelse (jf. i denne retning dom af 21.12.2016, Rådet mod Front Polisario, C-104/16 P, EU:C:2016:973, præmis 106).

119

For det første er genstanden for denne afgørelse nemlig indgåelsen af en international aftale, som er bestemt til at finde anvendelse på de farvande, der støder op til et område, som Vestsaharas folk har ret til selvbestemmelse over. Afgørelsen har derfor nødvendigvis en indvirkning på en række rettigheder, som dette folk har i forhold til dette område, herunder den ret til at udnytte dette områdes naturrigdomme, som følger af FN-pagtens artikel 73 og af princippet i den folkeretlige sædvaneret om permanent suverænitet over naturressourcerne (jf. i denne retning ICJ, sagen Væbnede aktiviteter i Congo (Den Demokratiske Republik Congo mod Uganda), dom af 19.12.2005, Reports 2005, s. 168, præmis 244).

120

Navnlig forholder det sig således, at selv om Unionen ikke med den omtvistede aftale anerkender Kongeriget Marokkos påstande vedrørende suveræniteten over Vestsaharas område, anerkender denne aftale ikke desto mindre en række retsvirkninger ifølge EU-retten for handlinger, der udføres på dette ikke-selvstyrende område af Kongeriget Marokkos kompetente myndigheder hvad angår »fiskerizonen« som omhandlet i den nævnte aftale, der, således som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 111, er defineret i denne aftales artikel 1, litra h), som omfattende såvel farvande henhørende under Kongeriget Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion som de farvande, der støder op til Vestsahara. Det skal desuden bemærkes, at indførelsen af en aftalemæssig ordning, der fastsætter en ubetinget ret til en finansiel modydelse for EU-fartøjers adgang til den fiskerizone, der omfatter de farvande, der støder op til Vestsahara – hvilken modydelse opkræves af et andet folkeretssubjekt end det pågældende ikke-selvstyrende områdes folk og ikke på vegne af og til fordel for dette folk – umiddelbart berører dette folk, i og med at den krænker dets suverænitet over dette områdes naturressourcer.

121

Eftersom Vestsahara er et ikke-selvstyrende område, er udnyttelsen af dets naturrigdomme således omfattet af FN-pagtens artikel 73 og af princippet om permanent suverænitet over naturressourcerne. Resolution III i slutakten fra De Forenede Nationers tredje Havretskonference, der er omtalt i nærværende doms præmis 11, fastsætter i denne henseende, at »bestemmelser vedrørende rettigheder og interesser omhandlet i [FN’s havretskonvention] gennemføres til gavn for befolkningen i området med henblik på at fremme dens velfærd og udvikling, hvis der er tale om et område, hvis befolkning ikke har opnået fuld uafhængighed eller anden status som selvstyrende anerkendt af FN, eller et område under koloniherredømme«. I denne sammenhæng skal udnyttelsen af et ikke-selvstyrende områdes naturressourcer, herunder udnyttelsen af fiskeressourcer i farvandene op til dette område, komme befolkningen til gode.

122

Den omstændighed, som havfiskerisammenslutningerne har gjort gældende, at den omtvistede aftale ikke vil være bindende for Vestsahara, i tilfælde af at dette område bliver uafhængigt, eller at denne aftale under alle omstændigheder ikke kan gøres gældende over for Vestsahara eller Front Polisario, rejser ikke tvivl om den bedømmelse, at Vestsaharas folk er umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse og i forlængelse heraf den omtvistede aftale, eftersom de ikke-selvstyrende områders folks rettigheder i medfør af FN-pagten, FN’s havretskonvention og den folkeretlige sædvaneret består og går forud for udøvelsen af deres ret til selvbestemmelse.

123

For det andet er Unionen efter den omtvistede aftales ikrafttrædelse forpligtet til at anerkende gyldigheden af afgørelserne om de fiskeritilladelser, som de marokkanske myndigheder har udstedt for så vidt angår de farvande, der støder op til Vestsahara. Det følger i denne forbindelse af fiskeriaftalens artikel 5, at EU-fartøjer kun må fiske i den af denne aftale omfattede fiskerizone, hvis de er i besiddelse af en fiskeritilladelse, der er udstedt i henhold til denne aftale, og at Kongeriget Marokkos myndigheder kun må udstede fiskeritilladelser til EU-fartøjer i henhold til denne aftale.

124

Inden for rammerne af den omtvistede aftale er proceduren for at opnå en fiskeritilladelse for et EU-fartøj fastsat i gennemførelsesprotokollen, i hvis bilag det bestemmes, at Unionens myndigheder skal forelægge Kongeriget Marokkos departement for havfiskeri under ministeriet for landbrug, havfiskeri og udvikling af landdistrikterne, vand og skov lister over de EU-fartøjer, der ansøger om at udøve fiskeri inden for fiskerizonen, der omfatter de farvande, der støder op til Vestsahara.

125

Denne ordning binder Unionen, uden at det er nødvendigt at vedtage nogen som helst supplerende retsakt til den omtvistede afgørelse, som indebærer en skønsbeføjelse for de myndigheder, der har til opgave at gennemføre den nævnte aftale, idet denne gennemførelse sker helt automatisk.

126

I denne sammenhæng skal den argumentation forkastes, som Rådet og Den Franske Republik har rettet mod den appellerede doms præmis 184 og 192, hvorefter Front Polisarios søgsmål for Retten ikke burde være rettet mod afgørelsen om indgåelse af den omtvistede aftale, men mod Unionens notifikationsdokument til Kongeriget Marokko om Unionens godkendelse af denne aftale.

127

En afgørelse om indgåelse af en international aftale udgør nemlig en endelig retsakt i Unionens interne retsorden, der udtrykker Unionens vilje til at være bundet af denne aftale (jf. i denne retning udtalelse 2/00 (Cartagenaprotokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 5). Denne afgørelse udgør ifølge fast retspraksis en anfægtelig retsakt, idet Domstolen ikke har kompetence til at annullere en international aftale (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 45-51). Notifikationen om godkendelse af en sådan aftale til den anden kontraherende part udgør derimod en gennemførelsesforanstaltning, der i princippet skal anses for at være en retsakt, der ikke kan anfægtes.

128

Henset til ovenstående betragtninger var det med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 259 fastslog, at Front Polisario var umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse.

129

Følgelig skal det andet appelanbringende i sag C-778/21 P og det andet appelanbringendes første led i sag C-798/21 P forkastes som ugrundede.

Det tredje appelanbringende i sag C-778/21 P og det andet appelanbringendes andet led i sag C-798/21 P om, at Front Polisario ikke er individuelt berørt af den omtvistede afgørelse

–

Parternes argumentation

130

Rådet og Kommissionen såvel som Den Franske Republik og havfiskerisammenslutningerne er af den opfattelse, at Retten i den appellerede doms præmis 268 med urette konkluderede, at Front Polisario var individuelt berørt af den omtvistede afgørelse.

131

Kommissionen har bl.a. anført, at Retten i den appellerede doms præmis 265 blot henviste til en gennemgang af betingelsen om, at Front Polisario skulle være umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse, og at denne gennemgang – således som Kommissionen har gjort gældende i forbindelse med det andet appelanbringende i sag C-779/21 P – er behæftet med retlige fejl. Rådet har på tilsvarende vis gjort gældende, at Retten begik retlige fejl, som ligeledes gør konklusionen om, at Front Polisario er individuelt berørt af den omtvistede afgørelse, mangelfuld.

132

Rådet og Kommissionen har i øvrigt begge anfægtet Rettens forkastelse i den appellerede doms præmis 266 af relevansen af dom af 10. april 2003, Kommissionen mod Nederlandse Antillen (C-142/00 P, EU:C:2003:217), hvori Domstolen fastslog, at den almene interesse, som et oversøisk land eller territorium (OLT) som den enhed, der er kompetent med hensyn til spørgsmål af økonomisk eller social art inden for sit område, kan have i at opnå et gunstigt resultat for dette områdes økonomiske velfærd, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at betragte dette OLT som værende individuelt berørt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF.

133

Kommissionen har i denne forbindelse fremhævet, at den sondring, som Retten anlagde mellem den i denne dom omhandlede situation og den, der er omhandlet i den foreliggende sag, er kunstig og retligt fejlagtig, idet den foranstaltning, der var omtvistet i nævnte dom, kun vedrørte OLT’er, hvoraf nogle er eller var ikke-selvstyrende områder. Det kan ikke anerkendes, at De Nederlandske Antillers regering ikke kunne anfægte en EU-retsakt, der vedrørte dens område økonomisk, mens Front Polisario kan det, da det i modsat fald vil blive fastslået, at bevægelser, der stræber efter et områdes uafhængighed, eller som er i konflikt med en stat, har flere garantier end regionale regeringer.

134

Rådet er for sin del af den opfattelse, at Rettens begrundelse ikke besvarede det argument, som det havde udledt af dom af 10. april 2003, Kommissionen mod Nederlandse Antillen (C-142/00 P, EU:C:2003:217), idet det har henvist til, at det i sin duplik for Retten havde gjort gældende, at det fulgte af denne dom, at selv hvis det antages, at Front Polisario er en enhed med kompetence for økonomiske spørgsmål vedrørende Vestsahara, hvilket ikke er tilfældet, er denne egenskab ikke tilstrækkelig til, at denne organisation kan anses for at være individuelt berørt af den omtvistede aftale.

135

Front Polisario har bestridt denne argumentation.

–

Domstolens bemærkninger

136

Det fremgår af fast retspraksis, at andre personer end en afgørelses adressat kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, hvis den retsakt, der påstås annulleret, rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en særlig faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (dom af 18.10.2018, Internacional de Productos Metálicos mod Kommissionen, C-145/17 P, EU:C:2018:839, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

137

Henset til de betragtninger, der er anført i nærværende doms præmis 114-118, skal det fastslås, at Vestsaharas folk, som i de foreliggende sager er repræsenteret ved Front Polisario, er individuelt berørt af den omtvistede afgørelse, eftersom en udtrykkelig medtagelse af Vestsaharas område i anvendelsesområdet for den omtvistede aftale, som er bindende for Unionen i henhold til den omtvistede afgørelse, ændrer dette folks retsstilling på grund af dettes egenskab af indehaver af retten til selvbestemmelse i forhold til dette område. Denne egenskab kendetegner nemlig dette folk i forhold til enhver anden person eller enhed, herunder i forhold til ethvert andet folkeretssubjekt.

138

Kommissionens og Rådets argumentation vedrørende dom af 10. april 2003, Kommissionen mod Nederlandse Antillen (C-142/00 P, EU:C:2003:217), hvori Domstolen fastslog, at den almene interesse, som et OLT som den enhed, der er kompetent med hensyn til spørgsmål af økonomisk eller social art inden for sit område, kan have i at opnå et gunstigt resultat for dette områdes økonomiske velfærd, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at betragte dette OLT som værende individuelt berørt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i EF-traktatens artikel 173, stk. 4 (nu artikel 263, stk. 4, TEUF), kan ikke tiltrædes. Rettens bedømmelse af, at Front Polisario er individuelt berørt af den omtvistede afgørelse og i forlængelse heraf den omtvistede aftale, var nemlig ikke støttet på de økonomiske virkninger af denne aftale, men snarere på den omstændighed, at denne organisation repræsenterer Vestsaharas folk i dettes egenskab af indehaver af retten til selvbestemmelse i forhold til dette område.

139

Følgelig skal det tredje appelanbringende i sag C-778/21 P forkastes som ugrundet. Ligeledes skal det andet appelanbringendes andet led i sag C-798/21 P forkastes som ugrundet, og følgelig skal dette anbringende forkastes i sin helhed.

Det fjerde appelanbringende i sag C-778/21 P og det fjerde appelanbringende i sag C-798/21 P om retlige fejl med hensyn til omfanget af den retslige kontrol og Vestsaharas folks samtykke til den omtvistede aftale

Parternes argumentation

140

Rådet og Kommissionen har med deres respektive fjerde anbringende kritiseret Retten for, at den begik en række retlige fejl angående en urigtig fortolkning og en urigtig anvendelse af folkeretten, omfanget af Rådets skønsmargen på området for eksterne forbindelser – navnlig for så vidt angår kravet om samtykke fra Vestsaharas folk i den foreliggende sag – en tilsidesættelse af princippet om sagsakters troværdighed, en urigtig gengivelse af Rådets argumentation og en tilsidesættelse af artikel 36 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, sammenholdt med dennes artikel 53, stk. 1.

141

Kommissionen har gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 304-365 i strid med EU-retten tillagde princippet om traktaters relative virkning, sammenholdt med retten til selvbestemmelse, en absolut og ekstrem virkning, idet den anlagde en urigtig fortolkning af dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), og tilsidesatte retspraksis vedrørende den skønsmargen, som Rådet har på området for eksterne forbindelser, navnlig for så vidt angår den folkeretlige sædvaneret.

142

Ifølge Kommissionen angår disse fejl fire primære kritikpunkter, nemlig for det første en række retlige fejl med hensyn til omfanget af den retslige kontrol, institutionernes skønsmargen og nødvendigheden af at påvise en åbenbar fejl med henblik på at fastslå, at den omtvistede afgørelse er ugyldig som følge af sin angivelige uforenelighed med folkeretlige regler, for det andet en række retlige fejl med hensyn til, at der i den særlige sammenhæng i den foreliggende sag ikke bestod noget krav om et samtykke fra Vestsaharas folk, for det tredje, selv hvis det forudsættes, at et sådant samtykke fra Vestsaharas folk var nødvendigt for at bekræfte den omtvistede afgørelses gyldighed, en række retlige fejl derved, at begrebet »samtykke« som anvendt af Retten er for restriktivt, og for det fjerde en række retlige fejl med hensyn til identifikationen af Front Polisario som en enhed, det tilkommer at afgive et sådant samtykke, i betragtning af denne organisations begrænsede status og repræsentativitet. Kommissionen har inden for rammerne af disse fire kritikpunkter anført, at Retten ikke foretog en korrekt fastlæggelse af den folkeretlige sædvaneret, til trods for at den i den foreliggende sag var forpligtet hertil.

143

Kommissionen har anført, at enhver afgørelse om indgåelse af en aftale med et tredjeland indebærer, at der under overholdelse af de principper og mål for optræden udadtil, der er fastsat i artikel 21 TEU, skal ske en vurdering af Unionens interesser inden for rammerne af forbindelserne med det pågældende tredjeland, og at der skal foretages en afvejning af de modstående interesser hidrørende fra disse forbindelser. Rådet har en bred skønsmargen med henblik på at afveje formålet om at fremme menneskerettighedernes universalitet og udelelighed over for de øvrige mål, som Unionens optræden på den internationale scene hviler på, og Unionens øvrige interesser. Den retslige kontrol bør i denne henseende nødvendigvis begrænses til spørgsmålet om, hvorvidt EU-institutionerne med vedtagelsen af den omhandlede retsakt har anlagt åbenbart urigtige skøn med hensyn til betingelserne for anvendelse af disse principper.

144

Retten har imidlertid gjort Rådets skønsmargen indholdsløs ved at tillægge betingelsen om et udtrykkeligt samtykke fra Front Polisario, hvis retsgrundlag i folkeretten ikke er godtgjort, en absolut værdi. Retten så bort fra omfanget og forskelligartetheden af de målsætninger, som Rådet skal tage hensyn til inden for rammerne af artikel 21 TEU, ved ikke at henvise til denne artikel. Herved overskred Retten omfanget af sin retslige kontrol.

145

Retten fejlfortolkede i denne henseende de konsekvenser, der skulle drages af dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973). Der kan ikke af Vestsaharas ret til selvbestemmelse, som blev bekræftet i denne dom, udledes et krav om udtrykkeligt samtykke fra dette områdes folk alene gennem Front Polisario, for at en international aftale, som Unionen har indgået med en stat, der handler på det nævnte område som administrerende myndighed og har kompetence hertil, kan omfatte et sådant område.

146

Begrebet »folk« og begrebet »samtykke« skal i det foreliggende tilfælde tage hensyn til den retlige og faktiske sammenhæng, der lå til grund for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse og indgåelsen af den omtvistede aftale, hvoraf det følger, at den endeligt valgte løsning er i overensstemmelse med samtlige de folkeretlige regler, der finder anvendelse, navnlig med FN-pagtens artikel 73, der har til formål at fremme velfærden for indbyggerne i de ikke-selvstyrende områder, samt med artikel 21, stk. 2, litra d) og e), TEU. Selv om den appellerede doms præmis 310, hvori der henvises til præmis 311 og 312 i dom af 29. september 2021, Front Polisario mod Rådet (T-279/19, EU:T:2021:639), bekræfter, at den gældende ret i de ikke-selvstyrende områder i visse henseender endnu ikke er fastlagt, har Kommissionen anført, at Retten med udgangspunkt i denne præmis i den appellerede dom efterfølgende begik en række fejl, som er sammenfattet i nærværende doms præmis 141, 142, 144 og 145.

147

Rådet har anført, at i modsætning til hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 364, gjorde de høringer, der blev gennemført af de marokkanske myndigheder på den ene side og Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten på den anden side, det muligt at indhente et samtykke fra Vestsaharas folk. Det er Rådets vurdering, at denne præmis såvel som den appellerede doms præmis 307-363, der støtter konklusionen i den nævnte præmis 364, er behæftet med retlige fejl, eftersom Retten misforstod indholdet af begrebet »samtykke« fra et ikke-selvstyrende områdes folk og endog tog fejl med hensyn til nødvendigheden af at indhente dette samtykke, og at den i øvrigt hverken tog behørigt hensyn til Rådets skriftlige indlæg eller gengav dets argumentation korrekt. Retten tilsidesatte ligeledes sin begrundelsespligt.

148

Front Polisario har anført, at disse appelanbringender bør forkastes.

Domstolens bemærkninger

–

Indledende bemærkninger

149

Som det fremgår af den appellerede doms præmis 276, anførte Front Polisario under det tredje anbringende i sit søgsmål for Retten, at Rådet ved uden denne organisations samtykke at indgå en international aftale med Kongeriget Marokko, der udtrykkeligt finder anvendelse på Vestsaharas område og de tilstødende farvande, tilsidesatte den forpligtelse til at opfylde Domstolens domme, der følger af artikel 266 TEUF. Domstolen har nemlig fastslået, at det i henhold til princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning er retligt umuligt at anse dette område for at være omfattet af anvendelsesområdet for de aftaler, der er indgået mellem Unionen og Kongeriget Marokko. Det følger heraf, at en eksplicit anvendelse af sådanne aftaler på det nævnte område så meget desto mere var udelukket. Front Polisario gjorde navnlig gældende, at indgåelsen af den omtvistede aftale var i strid med retspraksis, i og med at den ikke respekterede Vestsaharas særskilte og særlige status og kravet om samtykke fra dette områdes folk.

150

Som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 295, omfattede dette anbringende i det væsentlige tre led vedrørende for det første Unionens og Kongeriget Marokkos manglende mulighed for at indgå en aftale, der finder anvendelse på Vestsahara, for det andet tilsidesættelse af den særskilte og særlige status for dette område i strid med princippet om selvbestemmelse og for det tredje tilsidesættelse af kravet om, at dette områdes folk skal give samtykke som tredjepart i forhold til den omtvistede aftale i den forstand, hvor udtrykket er anvendt i forbindelse med princippet om traktaters relative virkning.

151

Retten forkastede det tredje anbringendes første led, men tiltrådte dette anbringendes tredje led. Den fandt således, at den omtvistede afgørelse skulle annulleres, uden at det var nødvendigt at undersøge det tredje anbringendes andet led og de øvrige anbringender i stævningen.

152

Retten sammenfattede i den appellerede doms præmis 364 på følgende vis sit ræsonnement som svar på det tredje anbringendes tredje led i Front Polisarios søgsmål:

153

I første omgang skal der ske en undersøgelse af appellanternes kritikpunkter angående Vestsaharas folks samtykke gennem de høringer, der blev foretaget af repræsentanterne for befolkningerne i Vestsahara, samt omfanget af den retslige kontrol af den omtvistede afgørelse og i forlængelse heraf den omtvistede aftale for så vidt angår dette samtykke, herunder appellanternes argumentation vedrørende rækkevidden af skrivelsen af 29. januar 2002 fra FN’s juridiske rådgiver. I anden omgang skal der ske en undersøgelse af appellanternes kritikpunkter angående nødvendigheden af et sådant samtykke og identifikationen af Front Polisario som en enhed, det tilkommer at afgive dette samtykke.

–

Kritikpunkterne vedrørende Vestsaharas folks samtykke gennem de høringer, der blev foretaget af repræsentanterne for befolkningerne i Vestsahara, og omfanget af den retslige kontrol af den omtvistede afgørelse

154

Det skal bemærkes, at Domstolen i præmis 106 i dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), i forbindelse med fortolkningen af udtrykket »Kongeriget Marokkos område« i associeringsaftalens artikel 94 anførte, at Vestsaharas befolkning skulle anses for at være en »tredjepart« som omhandlet i princippet om traktaters relative virkning, og at denne tredjepart som sådan kunne påvirkes af gennemførelsen af associeringsaftalen, i tilfælde af at dette område medtoges under den nævnte aftales anvendelsesområde, uden at det var nødvendigt at vurdere, om en sådan gennemførelsen kunne skabe forpligtelser eller derimod rettigheder for denne. Domstolen udtalte således, at i begge tilfælde krævede den nævnte gennemførelse, at der blev indhentet samtykke fra en sådan tredjepart. I den appellerede dom i den sag, der gav anledning til dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), fremgik det imidlertid ikke, at Vestsaharas folk havde tilkendegivet et sådant samtykke.

155

I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at 11. og 12. betragtning til den omtvistede afgørelse har følgende ordlyd:

156

For det første skal der i denne forbindelse erindres om, at efter udbruddet af den væbnede konflikt mellem bl.a. Kongeriget Marokko og Front Polisario i 1970’erne flygtede en stor del af Vestsaharas befolkning – således som det er anført i nærværende doms præmis 30 – fra denne konflikt og fandt tilflugt på algerisk område. Front Polisarios repræsentant har i denne henseende oplyst i retsmødet for Domstolen uden at blive modsagt, at ud af et samlet antal på ca. 500 000 vestsaharianere lever på nuværende tidspunkt omtrent 250 000 i flygtningelejre i Algeriet, en fjerdedel i det område af Vestsahara, som er under marokkansk kontrol, og den sidste omtrentlige fjerdedel andre steder i verden.

157

Det følger heraf, at størstedelen af Vestsaharas nuværende befolkning ikke tilhører det folk, der har ret til selvbestemmelse, nemlig Vestsaharas folk. Det er imidlertid alene dette sidstnævnte folk, der for en stor dels vedkommende lever i landflygtighed, der har ret til selvbestemmelse i forhold til Vestsaharas område. Retten til selvbestemmelse tilkommer nemlig det pågældende folk og ikke befolkningen i dette område generelt, hvoraf kun 25% ifølge de vurderinger, Kommissionen fremlagde i retsmødet for Domstolen, er af vestsaharisk oprindelse.

158

[Som berigtiget ved kendelse af 15. januar 2025] Som anført i præmis 129 i dom af dags dato, Kommissionen og Rådet mod Front Polisario (forenede sager C-779/21 P og C-799/21 P), er der i denne henseende en forskel mellem begrebet et ikke-selvstyrende områdes »befolkning« og begrebet dette områdes »folk«. Sidstnævnte begreb henviser nemlig til en politisk enhed, der har ret til selvbestemmelse, mens begrebet »befolkning« omfatter et områdes indbyggere.

159

I den foreliggende sag har Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten gennemført høringer med »den berørte befolkning«, der, som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 329, i det væsentlige omfatter den befolkning, der på nuværende tidspunkt befinder sig på Vestsaharas område, uanset om den tilhører dette områdes folk. Som Retten med føje i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 354, kan disse høringer derfor ikke svare til en indhentelse af samtykke fra det ikke-selvstyrende område Vestsaharas »folk«.

160

For det andet skal det påpeges, at blandt de relevante bestemmelser, som kan påberåbes i relationerne mellem parterne i en aftale mellem Unionen og et tredjeland, er det generelle folkeretlige princip om traktaters relative virkning, hvorefter traktater hverken bør skabe forpligtelser eller rettigheder for tredjeparter (pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Dette generelle folkeretlige princip er særligt udtrykt i Wienerkonventionens artikel 34, hvorefter en traktat hverken skaber forpligtelser eller rettigheder for en tredjestat uden dennes samtykke (dom af 25.2.2010, Brita, C-386/08, EU:C:2010:91, præmis 44).

161

Det nævnte princip, der ligeledes er omtalt i præmis 106 i dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), har en bredere rækkevidde end en simpel regel om fortolkning af internationale aftaler. Selv om en aftale, der påvirker en tredjeparts rettigheder eller forpligtelser, som appellanterne med rette har anført, uden denne tredjeparts samtykke ikke kan gøres gældende over for vedkommende efter folkeretlig traktatret, kan denne tredjepart nemlig påvirkes af denne aftales gennemførelse, i tilfælde af at et område, i forhold til hvilket nævnte tredjepart er suveræn eller har ret til selvbestemmelse, medtages under denne aftales anvendelsesområde. En sådan gennemførelse kan i denne henseende krænke henholdsvis, for så vidt angår en stat, dens suverænitet over dens område og, for så vidt angår et folk, dets ret til selvbestemmelse over det område, som denne ret angår. Som Domstolen bemærkede i den nævnte præmis 106, kræver en gennemførelse af en international aftale mellem Unionen og Kongeriget Marokko på Vestsaharas område således, at der indhentes samtykke fra Vestsaharas folk.

162

Det følger heraf, at et manglende samtykke fra dette folk til en sådan aftale, hvis gennemførelse udstrækkes til det nævnte område eller til de farvande, der støder op til dette, kan påvirke gyldigheden af den EU-retsakt, der vedrører indgåelsen af denne aftale, såsom den omtvistede afgørelse. Der skal i denne henseende erindres om, at i henhold til artikel 3, stk. 5, TEU og artikel 21, stk. 1, TEU skal Unionens optræden på den internationale scene især bidrage til nøje overholdelse og udvikling af folkeretten, herunder overholdelse af principperne i De Forenede Nationers pagt.

163

Denne konklusion påvirkes ikke af den skønsmargen, som Rådet råder over. Som Retten bemærkede i præmis 349 i dom af 29. september 2021, Front Polisario mod Rådet (T-279/19, EU:T:2021:639), som er den appellerede dom i de forenede sager C-779/21 P og C-799/21 P, og hvortil der henvises i den appellerede doms præmis 335, er denne skønsmargen nemlig retligt afgrænset af for det første den af princippet om selvbestemmelse udledte forpligtelse til i relationerne mellem Unionen og Kongeriget Marokko at respektere Vestsaharas særskilte og særlige status og for det andet det af princippet om traktaters relative virkning udledte krav om, at dette områdes folk skal samtykke i en aftale mellem Unionen og Kongeriget Marokko, som skal gennemføres på det nævnte område.

164

Retten konkluderede således med rette i den appellerede doms præmis 335, at det ganske vist tilkom Rådet at vurdere, om den aktuelle situation på dette område kunne begrunde en tilpasning af vilkårene for at tilkendegive dette samtykke, og om betingelserne var opfyldt for at lægge til grund, at Vestsaharas folk havde udtrykt dette samtykke, men at denne institution ikke frit kunne beslutte, om dette samtykke kunne udelades, uden at tilsidesætte kravet om, at dette områdes folk skulle give samtykke til en sådan aftale.

165

Retten kan følgelig ikke kritiseres for at have overskredet grænserne for den retslige kontrol af de EU-retsakter, der henhører under Unionens optræden udadtil, i lyset af den folkeretlige sædvaneret, således som denne er fastsat i Domstolens praksis, hvad angår bedømmelsen af betingelsen om nødvendigheden af et samtykke fra Vestsaharas folk.

166

For det tredje og hvad angår argumentationen om rækkevidden af skrivelsen af 29. januar 2002 fra FN’s juridiske rådgiver for så vidt angår kravet om samtykke fra Vestsaharas folk skal denne argumentation forkastes som ugrundet.

167

Det var således med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 362 i det væsentlige fastslog, at denne skrivelse ikke udgør en EU-retskilde, der kan påberåbes for Unionens retsinstanser, eftersom den hverken som sådan er beslægtet med en regel i den folkeretlige traktatret, der er bindende for Unionen, eller med en regel i den folkeretlige sædvaneret (jf. i denne retning dom af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Videregående uddannelse), C-66/18, EU:C:2020:792, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).

168

I øvrigt skal den argumentation forkastes som uvirksom, som Kommissionen har fremført om den sammenstilling, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 330 mellem på den ene side de af Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten afholdte omhandlede høringer og på den anden side de brede høringer af de berørte parter, der er nævnt i artikel 11, stk. 3, TEU og i artikel 2 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten. Det er nemlig i denne henseende tilstrækkeligt at fastslå, at sådanne høringer, der navnlig skal forudgå Kommissionens fremsættelse af lovgivningsforslag, under alle omstændigheder – og som Retten i det væsentlige anførte – ved deres karakter og formål adskiller sig grundlæggende fra kravet ifølge den folkeretlige sædvaneret om, at et folk med ret til selvbestemmelse skal afgive samtykke til, at en international aftale, i forhold til hvilken det er tredjepart, finder anvendelse på det område, som denne ret angår.

169

Følgelig kunne Retten i den appellerede doms præmis 364 med rette konkludere, for det første, at Rådet ved at fastslå, at de høringer, som Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten havde gennemført, havde gjort det muligt at overholde princippet om traktaters relative virkning som fortolket af Domstolen navnlig i præmis 106 i dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), havde anlagt en fejlagtig forståelse af såvel rækkevidden af disse høringer som rækkevidden af det krav, der blev opstillet i denne præmis 106, og, for det andet, at det var med urette, at Rådet havde vurderet, at det kunne støtte sig på skrivelsen af 29. januar 2002 fra FN’s juridiske rådgiver med henblik på at erstatte dette krav med de kriterier, der angiveligt var fastsat i denne skrivelse.

–

Kritikpunkterne vedrørende nødvendigheden af Vestsaharas folks samtykke og identifikationen af Front Polisario som en enhed, det tilkommer at afgive dette samtykke

170

Som anført i nærværende doms præmis 152 konkluderede Retten i den appellerede doms præmis 364, at Rådet med vedtagelsen af den omtvistede afgørelse ikke havde taget tilstrækkeligt hensyn til alle de relevante oplysninger vedrørende situationen i Vestsahara og med urette havde fundet, at det rådede over en skønsmargen med hensyn til at fastslå, om det var nødvendigt at opfylde kravet om, at befolkningen i dette område som tredjepart i forhold til den omtvistede aftale skulle give sit samtykke til anvendelsen af denne aftale på dette område i overensstemmelse med den af Domstolen anlagte fortolkning af princippet om traktaters relative virkning, sammenholdt med princippet om selvbestemmelse. Retten fandt navnlig, at det var med urette, at Rådet og Kommissionen havde vurderet, at den aktuelle situation på Vestsaharas område ikke gjorde det muligt at sikre, at der forelå et sådant samtykke.

171

Retten bemærkede nærmere bestemt i den appellerede doms præmis 317, at Kongeriget Marokko ikke påtager sig det ansvar og de beføjelser, der påhviler det i henhold til den omtvistede aftale, for så vidt angår Vestsaharas område og de tilstødende farvande med henblik på at udøve de rettigheder, der tilkommer befolkningen i dette område, til gavn for denne befolkning. Retten anførte således, at Kongeriget Marokko ikke har til hensigt at tildele dette folk rettigheder »med hensyn til udnyttelsen af fiskeressourcerne i disse farvande og fordelingen af de fordele, der følger heraf«, og at de rettigheder, som denne aftale eventuelt kan skabe for erhvervsdrivende, der er etableret på det nævnte område, desuden vedrører privatpersoner og ikke en tredjepart, der skal give samtykke hertil. Hvad angår de fordele for befolkningen i dette område, som kan følge heraf, er der ifølge Retten tale om »rent socioøkonomiske virkninger, som ydermere er indirekte, og som ikke kan sidestilles med rettigheder«. Retten angav herefter i den appellerede doms præmis 318 følgende:

172

Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 318 er imidlertid behæftet med en retlig fejl.

173

Som fastslået i nærværende doms præmis 161-164 og 169 fastslog Retten i denne henseende ganske vist i det væsentlige med rette, at det fulgte af princippet om retten til selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning, således som fortolket af Domstolen, at Vestsaharas folks samtykke til gennemførelsen af den omtvistede aftale på dette område var en betingelse for den omtvistede afgørelses gyldighed, og at de høringer, som Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten havde gennemført, ikke kunne dokumentere et sådant samtykke fra dette folk.

174

Retten fortolkede derimod den omtvistede aftale forkert, da den i den appellerede doms præmis 318 i det væsentlige fastslog, at denne aftale indebærer, at Vestsaharas folk pålægges en forpligtelse, idet den har tillagt Kongeriget Marokkos myndigheder visse beføjelser, hvis udøvelse omfatter Vestsaharas område.

175

Selv om gennemførelsen af den omtvistede aftale indebærer, at de marokkanske myndigheders handlinger udført på Vestsaharas område har retsvirkninger som dem, der er beskrevet i nærværende doms præmis 119-125, og som ændrer retsstillingen for dette områdes folk, gør den omstændighed, at denne aftale indrømmer disse myndigheder visse administrative beføjelser, der udøves på det nævnte område, det imidlertid ikke muligt at lægge til grund, at aftalen skaber retlige forpligtelser, der påhviler dette folk som folkeretligt subjekt.

176

Som det er fremhævet i brevvekslingen, indebærer den omtvistede aftale i denne henseende ikke, at Unionen anerkender Kongeriget Marokkos påståede suverænitet over Vestsahara. Vestsaharas folk er i øvrigt ikke adressat for fiskeritilladelserne eller andre forvaltningsafgørelser udstedt af de marokkanske myndigheder i forbindelse med gennemførelsen af denne aftale, som dette folk er forpligtet til at anerkende, eller for foranstaltninger truffet af Unionens og medlemsstaternes myndigheder over for dem.

177

Det følger heraf, at det var på grundlag af en urigtig forudsætning, at Retten i den appellerede doms præmis 318 fastslog, at Vestsaharas folks samtykke til den omtvistede aftale skulle være udtrykkeligt.

178

Det skal imidlertid anføres, at hvis præmisserne i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bevirker en sådan tilsidesættelse imidlertid ikke, at denne dom skal ophæves, men at begrundelsen skal ændres (dom af 17.1.2023, Spanien mod Kommissionen, C-632/20 P, EU:C:2023:28, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

179

Det skal derfor efterprøves, om den appellerede doms konklusion, for så vidt som den annullerede den omtvistede afgørelse, er berettiget af andre retlige grunde end dem, der er behæftet med den fejl, der er identificeret i nærværende doms præmis 174-177.

180

Det skal i denne henseende bemærkes, at den folkeretlige sædvaneret ikke fastsætter nogen særlig form for afgivelse af samtykke fra et retssubjekt, der er tredjepart i forhold til en aftale, som tillægger vedkommende en rettighed (jf. i denne retning dom afsagt af Den Faste Domstol for Mellemfolkelig Retspleje den 7.6.1932, sag om »Frizonerne i Haute-Savoie et du Pays de Gex«, Recueil CPJI 1927, serie A/B, nr. 46, s. 148). Det følger heraf, at den folkeretlige sædvaneret ikke udelukker, at et sådant samtykke kan afgives implicit under visse omstændigheder. I den særlige situation med et ikke-selvstyrende områdes folk kan der således formodes at foreligge et samtykke fra dette folk til en international aftale, i forhold til hvilken det har status som tredjepart, og som er bestemt til at finde anvendelse på det område, som dets ret til selvbestemmelse angår, forudsat at to betingelser er opfyldt.

181

For det første må den omhandlede aftale ikke skabe en forpligtelse for dette folk. For det andet skal det være fastsat i denne aftale, at det pågældende folk selv – der muligvis ikke er tilstrækkeligt repræsenteret af befolkningen i det område, som dets ret til selvbestemmelse angår – modtager en præcis, konkret, væsentlig og kontrollerbar fordel, som følger af udnyttelsen af dette områdes naturressourcer, og som står i et rimeligt forhold til omfanget af denne udnyttelse. Denne fordel skal ledsages af garantier for, at den nævnte udnyttelse sker på vilkår, der er i overensstemmelse med princippet om bæredygtig udvikling, for at sikre, at ikke-vedvarende naturressourcer i vid udstrækning forbliver til rådighed, og at vedvarende naturressourcer såsom fiskebestande til stadighed genoprettes. Endelig skal der ligeledes i den omhandlede aftale være fastsat en regelmæssig kontrolmekanisme, der gør det muligt at efterprøve, om den fordel, som i medfør af aftalen er indrømmet det pågældende folk, faktisk består.

182

Overholdelsen af disse betingelser er nødvendig for at sikre, at en sådan aftale er forenelig med det princip, der følger af FN-pagtens artikel 73 og er knæsat i folkeretlig sædvaneret, hvorefter de ikke-selvstyrende områders indbyggeres interesser er af altovervejende betydning. Overholdelsen af dette princip bidrager således til, at Unionens optræden på den internationale scene bygger på grundsætningerne i FN-pagten og folkeretten, således som bestemt i artikel 21, stk. 1, TEU.

183

Såfremt de to betingelser, der er anført i nærværende doms præmis 181, er opfyldt, skal det berørte folks samtykke anses for afgivet. Den omstændighed, at en bevægelse, der fremtræder som værende dette folks legitime repræsentant, modsætter sig denne aftale, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at rejse tvivl om, hvorvidt der foreligger et sådant formodet samtykke.

184

[Som berigtiget ved kendelse af 15. januar 2025] Denne formodning for samtykke kan ikke desto mindre afkræftes, såfremt legitime repræsentanter for det nævnte folk godtgør, at den fordelsordning, som den omhandlede aftale giver dette folk, eller den regelmæssige kontrolmekanisme, som aftalen skal ledsages af, ikke opfylder de betingelser, der er anført i nærværende doms præmis 181. Det tilkommer i givet fald Unionens retsinstanser at afgøre dette spørgsmål med henblik på navnlig at vurdere, om den nævnte aftale i tilstrækkelig grad beskytter det berørte folks ret til selvbestemmelse eller den permanente suverænitet over naturressourcerne, der følger af denne ret og af FN-pagtens artikel 73. Det står ligeledes Kommissionen, Rådet, Europa-Parlamentet og enhver medlemsstat frit for at indhente Domstolens udtalelse om den påtænkte aftales forenelighed med traktaternes bestemmelser, navnlig artikel 21, stk. 1, TEU, inden der underskrives eller indgås en aftale mellem Unionen og Kongeriget Marokko om en sådan fordelsordning.

185

Hvad angår den første af de to betingelser, der er nævnt i nærværende doms præmis 181, skal denne i det foreliggende tilfælde anses for at være opfyldt. Af de grunde, der er gennemgået i nærværende doms præmis 174 og 175, skaber den omtvistede aftale nemlig ikke retlige forpligtelser for Vestsaharas folk som folkeretligt subjekt, selv om den ændrer dette folks retsstilling i EU-retten med hensyn til den ret til selvbestemmelse, som det har på Vestsaharas område.

186

Hvad angår den anden betingelse skal det fastslås, at det er åbenbart, at den omtvistede aftale ikke indeholder en fordel for Vestsaharas folk, der har de kendetegn, der er nævnt i nærværende doms præmis 181.

187

Som Retten med føje konstaterede i den appellerede doms præmis 312-314, giver den omtvistede aftale navnlig ikke Vestsaharas folk nogen rettighed som tredjepart i forhold til denne aftale. For det første er det nemlig Unionen og medlemsstaterne, som drager fordel af de fiskerirettigheder, der tildeles i henhold til fiskeriaftalen i de farvande, der støder op til Vestsahara. I øvrigt er det i overensstemmelse med den nævnte aftales artikel 6, stk. 1, de marokkanske myndigheder, som inden for rammerne af de nationale love og forskrifter, varetager forvaltningen af fiskeriaktiviteterne i disse farvande, navnlig i forbindelse med fastlæggelsen af de forvaltningsområder, der finder anvendelse på disse farvande. For det andet udbetales de forskellige bestanddele af den finansielle modydelse til de marokkanske myndigheder, således som det fremgår af gennemførelsesprotokollens artikel 4, stk. 4, og artikel 8, stk. 3, samt punkt E i kapitel I i bilaget til denne protokol.

188

Som anført af generaladvokaten i punkt 145 og 147 i forslaget til afgørelse er anvendelsesområdet for den omtvistede aftale i denne forbindelse fastsat med henvisning til en enkelt »fiskerizone«, der er defineret som hovedsageligt alle farvande, der støder op til Kongeriget Marokko og Vestsaharas område. I definitionen af denne »fiskerizone« sondres der imidlertid ikke mellem de farvande, der støder op til Kongeriget Marokkos område, og de farvande, der støder op til Vestsaharas område.

189

Det fastsættes derfor ikke i den omtvistede aftale, hvilken del af Unionens fiskerirettigheder, der svarer til de farvande, der støder op til Kongeriget Marokko, og hvilken del af disse rettigheder, der svarer til de farvande, der støder op til Vestsaharas område.

190

Som generaladvokaten har anført i punkt 161 og 162 i forslaget til afgørelse, fastsætter denne aftale ganske vist et krav om »en retfærdig geografisk og social fordeling« af de socioøkonomiske fordele, der følger af den finansielle modydelse, som Unionen betaler til Kongeriget Marokko.

191

Som Retten i det væsentlige konstaterede i den appellerede doms præmis 316 uden at blive modsagt med hensyn til realiteten, følger det imidlertid ikke af bestemmelserne i den omtvistede aftale, hvordan princippet om en retfærdig geografisk og social fordeling af den finansielle modydelse gennemføres forskelligt på Vestsaharas område og på Kongeriget Marokkos område. Under alle omstændigheder fastsætter denne aftale ikke, at der skal ydes nogen finansiel modydelse specifikt til fordel for Vestsaharas folk.

192

Det følger heraf, at Vestsaharas folk ikke kan formodes at have givet sit samtykke til anvendelsen af den omtvistede aftale på de farvande, der støder op til dette område.

193

Det skal præciseres, at muligheden for et formodet samtykke i overensstemmelse med nærværende doms præmis 180-183 ikke kan drages i tvivl af den omstændighed, at FN-pagtens artikel 73 om ikke-selvstyrende områder bl.a. henviser til disse områders »befolkninger« og »indbyggere« og definerer forpligtelsen til at fremme disse indbyggeres velfærd til det yderste som »et helligt hverv«, hvilket således i Vestsaharas tilfælde omfatter en del af dette områdes »befolkning«, som ikke er inkluderet i Vestsaharas »folk«. I denne henseende anses det for at være væsentligt i De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 2703 (2023), der er nævnt i nærværende doms præmis 35, at forhandlingerne skrider frem, for at livskvaliteten for indbyggerne i Vestsahara kan forbedres på alle områder. Hvis en aftale i fremtiden skulle komme Vestsaharas folk til gode i overensstemmelse med de krav, der er redegjort for i nærværende doms præmis 181, kan muligheden for, at denne aftale også kommer indbyggerne i dette område generelt til gode, imidlertid ikke være til hinder for, at det fastslås, at der foreligger et formodet samtykke fra dette folk.

194

[Som berigtiget ved kendelse af 15. januar 2025] Henset i øvrigt til konstateringen i nærværende doms præmis 173, hvorefter de høringer, som Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten havde gennemført, ikke kunne dokumentere et sådant samtykke fra dette folk, må den konklusion anses for at være velbegrundet, som Retten nåede frem til i den appellerede doms præmis 364, hvorefter Rådet med vedtagelsen af den omtvistede afgørelse for det første ikke havde taget tilstrækkeligt hensyn til alle de relevante oplysninger vedrørende situationen i Vestsahara, og hvorefter Rådet og Kommissionen for det andet med urette havde fundet, at den aktuelle situation på dette område ikke gjorde det muligt at sikre, at der forelå et samtykke fra Vestsaharas folk til den omtvistede aftale.

195

Det fjerde appelanbringende i sag C-778/21 P og det fjerde appelanbringende i sag C-798/21 P må derfor forkastes som ugrundede.

Det femte appelanbringende i sag C-778/21 P og det tredje appelanbringende i sag C-798/21 P om retlige fejl med hensyn til muligheden for påberåbelse af folkeretten

Parternes argumentation

196

Kommissionen har med sit femte anbringende og Rådet har med sit tredje anbringende kritiseret Retten for, at den begik retlige fejl med hensyn til muligheden for påberåbelse af folkeretlige retsnormer i forbindelse med et søgsmål vedrørende gyldigheden af en afgørelse om Unionens indgåelse af en international aftale. Disse anbringender vedrører den appellerede dom, for så vidt som Retten i dennes præmis 294 fastslog, at Front Polisario kunne påberåbe sig princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning, og at det tredje anbringende, der blev fremsat for Retten, derfor ikke var irrelevant.

197

Disse institutioner har bl.a. henvist til retspraksis, hvorefter principperne i folkeretlig sædvaneret kun kan påberåbes af en borger med henblik på Domstolens prøvelse af en EU-retsakts gyldighed, hvis disse principper kan rejse tvivl om Unionens kompetence til at vedtage en retsakt, og hvis den pågældende retsakt kan påvirke rettigheder, som tilkommer borgeren i henhold til EU-retten, eller skabe forpligtelser i henhold til EU-retten (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl., C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 107).

198

Rådet har ligeledes fremhævet, at selv om folkeretlige regler kan påberåbes, er Domstolens kontrol under alle omstændigheder begrænset til, om institutionerne har anlagt åbenbart urigtige skøn med hensyn til betingelserne for anvendelse af disse regler i henhold til dom af 21. december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 107). I det foreliggende tilfælde kan princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning ikke rejse tvivl om Unionens kompetence, idet Domstolen allerede implicit har tilkendegivet, at folkeretten ikke udelukker, at en traktat som en undtagelse fra hovedreglen kan binde en stat med hensyn til et andet område, hvilket Retten udtrykkeligt bekræftede ved at forkaste anbringendet om Rådets manglende kompetence til at indgå den omtvistede aftale. Under alle omstændigheder vedrører traktaternes relative virkning ikke en aftales gyldighed, men spørgsmålet om, hvorvidt aftalen kan gøres gældende.

199

Den Franske Republik har i denne forbindelse anført, at selv om princippet om traktaters relative virkning kunne påberåbes og var blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde, ville en sådan tilsidesættelse ikke medføre, at den omtvistede afgørelse blev ugyldig, eftersom en tredjeparts samtykke i henhold til dette princip ikke er en betingelse for den pågældende traktats gyldighed.

200

Front Polisario har bestridt denne argumentation.

Domstolens bemærkninger

201

Retten vurderede i den appellerede doms præmis 290, idet den henviste til præmis 282-291 i dom af 29. september 2021, Front Polisario mod Rådet (T-279/19, EU:T:2021:639), at Front Polisario for at forsvare de rettigheder, som Vestsaharas folk havde i medfør af princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning, skulle have mulighed for at påberåbe sig en tilsidesættelse af de klare, præcise og ubetingede forpligtelser, der gjaldt i Unionens relationer til Kongeriget Marokko – og som Domstolen i dom af 21. december 2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973), udledte af en fortolkning af associeringsaftalen i lyset af princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning – i forhold til den afgørelse, der blev anfægtet i den sag, der gav anledning til den førstnævnte dom, idet en sådan angivelig tilsidesættelse kunne påvirke den nævnte befolkning som tredjepart i forhold til en aftale indgået mellem Unionen og Kongeriget Marokko.

202

Retten anførte endvidere, at den i den nævnte dom var af den opfattelse, at den retspraksis, som vedrørte muligheden for at påberåbe sig principper i folkeretlig sædvaneret, og som er nævnt i præmis 107-109 i dom af 21. december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864), ikke var til hinder for denne konklusion. Ifølge Retten hvilede de betragtninger, der fremgik af disse præmisser, nemlig på en vurdering af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde vedrørende karakteren af de påberåbte folkeretlige principper og af den anfægtede retsakt samt den retlige situation, som sagsøgerne i den konkrete sag befandt sig i, og som ikke kunne sidestilles med de omstændigheder, der var kendetegnende for den sag, der gav anledning til dom af 29. september 2021, Front Polisario mod Rådet (T-279/19, EU:T:2021:639).

203

Retten vurderede bl.a., at disse betragtninger fandt anvendelse på muligheden for at påberåbe sig princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning i forhold til den omtvistede afgørelse, eftersom disse principper fandt anvendelse inden for rammerne af en fiskeriaftale indgået mellem Unionen og Kongeriget Marokko, således som Domstolen fastslog i præmis 63-72 i dom af 27. februar 2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16, EU:C:2018:118).

204

Dette ræsonnement er ikke behæftet med nogen retlige fejl.

205

I overensstemmelse med fast retspraksis er Unionen nemlig forpligtet til at udøve sine kompetencer i overensstemmelse med folkeretten som helhed, herunder regler og generelle folkeretlige principper og sædvaneret samt de bestemmelser i internationale konventioner, der er bindende for Unionen (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

206

Det følger heraf, at Domstolen inden for rammerne af et annullationssøgsmål har kompetence til at vurdere, om en international aftale indgået af Unionen er forenelig med de folkeretlige regler, der i overensstemmelse med traktaterne er bindende for Unionen. Den prøvelse af gyldigheden, som Domstolen skal foretage af den retsakt, hvorved Unionen har indgået en sådan international aftale, kan vedrøre lovligheden af denne retsakt i lyset af selve indholdet af den pågældende internationale aftale (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 48-51 og den deri nævnte retspraksis).

207

Retten kunne således med rette fastslå, at princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning kunne påberåbes i forbindelse med prøvelsen af den omtvistede afgørelses gyldighed.

208

Der kan derfor ikke gives medhold i Kommissionens og Rådets argument om, at det skal udledes af dom af 21. december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864), at disse principper ikke kan påberåbes i forbindelse med prøvelsen af den omtvistede afgørelses gyldighed.

209

Hvad angår Rådets kritikpunkt om, at Unionens retsinstansers prøvelse af en EU-retsakts forenelighed med sådanne folkeretlige regler bør begrænses til åbenbart urigtige skøn, er det i det væsentlige sammenfaldende med det kritikpunkt, der er fremsat under de fjerde appelanbringender om Rettens manglende hensyntagen til den skønsmargen, som Rådet har på området for eksterne forbindelser. Dette kritikpunkt må derfor forkastes af de samme grunde som dem, der er anført i nærværende doms præmis 162.

210

Følgelig skal det femte appelanbringende i sag C-778/21 P og det tredje appelanbringende i sag C-798/21 P forkastes som ugrundede.

211

Da ingen af de anbringender, som Kommissionen og Rådet har fremsat til støtte for appellerne i sagerne C-778/21 P og C-798/21 P, er blevet tiltrådt, skal disse appeller forkastes i deres helhed.

Rådets og Kommissionens subsidiære påstande

Parternes argumentation

212

Subsidiært har Rådet fremhævet risikoen i tilfælde af annullation af den omtvistede afgørelse for alvorlige negative konsekvenser for Unionens optræden udadtil og for anfægtelse af retssikkerheden for de internationale forpligtelser, som Unionen har indgået aftale om, og som er bindende for institutionerne og medlemsstaterne, og i tilfælde af at Domstolen forkaster appellen til prøvelse af den appellerede dom, anser Rådet det for nødvendigt, at den træffer bestemmelse om, at virkningerne af den omtvistede afgørelse opretholdes i en periode på 12 måneder.

213

Kommissionen er for sin del af den opfattelse, at det ville være ønskeligt at opretholde virkningerne af den omtvistede afgørelse i halvandet år, såfremt Domstolen måtte konkludere, at en annullation af denne afgørelse er berettiget af andre grunde end dem, der er anført i den appellerede dom, og såfremt det af Domstolens konstateringer måtte være muligt at udlede en realistisk mulighed for, at der ikke desto mindre kan indgås en aftale med Kongeriget Marokko, der omfatter Vestsahara, for at muliggøre de forhandlinger, der er nødvendige for vedtagelse af Rådets afgørelser om undertegnelse og indgåelse af en sådan aftale.

214

Front Polisario har rejst indsigelse mod disse påstande.

Domstolens bemærkninger

215

Det fremgår af artikel 264, stk. 2, TEUF, at Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.

216

I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at virkningerne af en sådan retsakt kan opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte parter (dom af 1.3.2022, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Republikken Korea), C-275/20, EU:C:2022:142, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).

217

I den foreliggende sag er virkningerne af den omtvistede afgørelse i medfør af den appellerede doms præmis 369, som ikke er blevet anfægtet ved en kontraappel, blevet opretholdt indtil afsigelsen af nærværende dom. Som det fremgår af nærværende doms præmis 69, udløb gennemførelsesprotokollen imidlertid den 17. juli 2023. Uden en protokol, der er i kraft, giver fiskeriaftalen ikke EU-fartøjer adgang til »fiskerizonen« som omhandlet i denne aftale.

218

Det må derfor fastslås, at Kommissionens og Rådets subsidiære påstande har mistet deres genstand, henset til gennemførelsesprotokollens udløb.

219

Det er derfor ufornødent at træffe afgørelse om disse subsidiære påstande.

Sagsomkostninger

220

I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.

221

I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

222

Da Front Polisario i den foreliggende sag har nedlagt påstand om, at Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Rådet og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges disse institutioner at bære deres egne omkostninger og betale de omkostninger, som Front Polisario har afholdt i forbindelse med nærværende appelsager.

223

Procesreglementets artikel 140, stk. 1, der ifølge artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, bestemmer, at medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger.

224

I den foreliggende sag bærer Kongeriget Belgien, Ungarn, Den Portugisiske Republik og Den Slovakiske Republik, som intervenienter i appellen i sag C-798/21 P, samt Kongeriget Spanien og Den Franske Republik, som intervenienter i første instans, deres egne omkostninger.

225

Procesreglementets artikel 140, stk. 3, der ifølge artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, bestemmer, at Domstolen kan træffe afgørelse om, at andre intervenienter end en medlemsstat eller en institution skal bære deres egne omkostninger.

226

I den foreliggende sag bestemmes det, at havfiskerisammenslutningerne skal bære deres egne omkostninger.

1)

Appellerne forkastes.

2)

Det er ufornødent at træffe afgørelse om påstandene om opretholdelse af virkningerne af Rådets afgørelse (EU) 2019/441 af 4. marts 2019 om indgåelse af partnerskabsaftalen om bæredygtigt fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko, den tilhørende gennemførelsesprotokol og den brevveksling, der ledsager aftalen.

3)

Europa-Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union bærer hver deres egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Front populaire pour la libération de la Saguia-el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) i forbindelse med nærværende appelsager.

4)

Kongeriget Belgien, Ungarn, Den Portugisiske Republik og Den Slovakiske Republik samt Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée, Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord, Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre og Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud bærer hver deres egne omkostninger.