–

za KT B. Salellas Vilar, abogado,

–

za HM in VD J. Araúz de Robles Dávila, abogado,

–

za Dirección General de la Función Pública adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya B. Bernad Sorjús, letrada,

–

za špansko vlado A. Gavela Llopis, agentka,

–

za grško vlado V. Baroutas in M. Tassopoulou, agenta,

–

za Evropsko komisijo I. Galindo Martín, D. Recchia in N. Ruiz García, agenti,

1

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago določbe 5 Okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum), ki je v Prilogi k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368).

2

Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov med, v zadevi C‑331/22, KT in Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya (generalni direktorat (GD) za javne uslužbence pri predsedstvu avtonomne skupnosti Katalonija, Španija), v zadevi C‑332/22 pa med HM in VD ter Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (ministrstvo za pravosodje vlade avtonomne skupnosti Katalonija, Španija), glede opredelitve delovnega razmerja med zadevnimi osebami in zadevnim organom javne uprave.

Pravni okvir

Pravo Unije

3

Člen 2, prvi odstavek, Direktive 1999/70 določa:

4

Določba 1 okvirnega sporazuma določa:

5

Določba 4 okvirnega sporazuma, naslovljena „Načelo nediskriminacije“, v točki 1 določa:

6

Določba 5 okvirnega sporazuma, naslovljena „Ukrepi za preprečevanje zlorab“, določa:

Špansko pravo

Ustava

7

Člen 23(2) Constitución española (španska ustava, v nadaljevanju: ustava) določa, da imajo državljani „pravico dostopa do zaposlitve na javnih funkcijah in delovnih mestih pod enakimi pogoji ob upoštevanju zahtev, določenih z zakonom“.

8

Člen 103(3) ustave med drugim določa, da zakon opredeljuje kadrovske predpise za uradnike in ureja dostop do javnih funkcij v skladu z načeloma delovne uspešnosti in usposobljenosti.

Zakonodaja o pogodbah o zaposlitvi za določen čas

–

Zakon o delovnih razmerjih

9

Člen 15(3) Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (kraljeva zakonska uredba 2/2015 o potrditvi prečiščenega besedila zakona o delovnih razmerjih) z dne 23. oktobra 2015 (BOE št. 255 z dne 24. oktobra 2015, str. 100224) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporih o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o delovnih razmerjih), določa, da se „[p]ogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene v nasprotju z zakonom, štejejo za sklenjene za nedoločen čas“.

10

Člen 15(5) zakona o delovnih razmerjih določa:

–

EBEP

11

Člen 10 texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (prenovljeno besedilo zakona o temeljni pravni ureditvi statusa javnih uslužbencev), ki je bil potrjen z Real Decreto Legislativo 5/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (kraljeva zakonska uredba 5/2015 o potrditvi prečiščenega besedila zakona o temeljni pravni ureditvi statusa javnih uslužbencev) z dne 30. oktobra 2015 (BOE št. 261 z dne 31. oktobra 2015, str. 103105), v različici, ki se uporablja za dejansko stanje iz sporov o glavni stvari (v nadaljevanju: EBEP), določa:

12

Člen 70 EBEP določa:

–

Zakon 20/2021

13

Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (zakon 20/2021 o nujnih ukrepih za zmanjšanje deleža začasnega zaposlovanja v javnem sektorju) z dne 28. decembra 2021 (BOE št. 312 z dne 29. decembra 2021, str. 165067, v nadaljevanju: zakon 20/2021) je implicitno nadomestil Real Decreto-ley 14/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (kraljeva uredba-zakon 14/2021 o nujnih ukrepih za zmanjšanje začasnosti zaposlitve v javnem sektorju) z dne 6. julija 2021 (BOE št. 161 z dne 7. julija 2021, str. 80375) in spremenil nekatere določbe EBEP.

14

Člen 2 zakona 20/2021, naslovljen „Postopek stabilizacije zaposlovanja za določen čas“, določa:

15

Šesta dodatna določba zakona 20/2021 določa:

16

Osma dodatna določba zakona 20/2021 določa:

–

Zakon 40/2015

17

Člen 87(5) Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (zakon 40/2015 o pravni ureditvi javnega sektorja) z dne 1. oktobra 2015 (BOE št. 236 z dne 2. oktobra 2015, str. 89411), kakor je bil spremenjen z Ley 11/2020, Presupuestos Generales del Estado para el 2021 (zakon 11/2020 o splošnem državnem proračunu za leto 2021), z dne 30. decembra 2020 (BOE št. 341 z dne 31. decembra 2020, str. 125958, v nadaljevanju: zakon 40/2015) delavcem v podjetjih in subjektih zasebnega prava, ki preidejo v javni sektor, omogoča, da opravljajo enake naloge kot stalni uradniki, in sicer kot delavci na tako imenovanem „odvečnem delovnem mestu, ki ga je treba ukiniti“ (a extinguir).

Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

Zadeva C‑331/22

18

KT je bila 5. maja 2005 kot nadomestna uslužbenka imenovana na vodstveno delovno mesto v upravi Generalitat de Catalunya (avtonomna skupnost Katalonija, Španija). Od tega datuma je bila večkrat zaporedoma začasno zaposlena v tem organu javne uprave, nazadnje je bila na to mesto imenovana 5. avgusta 2015. KT je bila zaposlena po izbirnem postopku, izvedenem zlasti ob spoštovanju načel delovne uspešnosti, usposobljenosti in enakosti, določenih v členu 103(3) ustave.

19

Tožena stranka iz postopka v glavni stvari je po začetku postopka v glavni stvari v zadevi C‑331/22 napovedala izvedbo javnega izbirnega postopka, da bi med drugim zapolnila delovno mesto, ki ga je zasedala KT. Slednja je nato predlagala sprejetje začasnega ukrepa za izključitev tega delovnega mesta iz tega izbirnega postopka. Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 17 de Barcelona (upravno sodišče št. 17 v Barceloni, Španija), ki je predložitveno sodišče v tej zadevi, je temu predlogu ugodilo.

20

Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari pri predložitvenem sodišču meni, da – ker je zasedala prosto delovno mesto od nastopa službe in ker to delovno mesto ni bilo predmet razpisa za zasedbo prostega delovnega mesta – bi ji bilo treba za odpravo zlorabe veriženja pogodb o začasni zaposlitvi, katerih žrtev naj bi bila, priznati status delavca, zaposlenega za nedoločen čas, a ne za stalno (indefinido no fijo), ali podredno, sprejeti ukrep, ki vključuje ohranitev njenega delovnega mesta.

21

Tožena stranka iz postopka v glavni stvari pa meni nasprotno, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) začasnega delovnega razmerja nadomestnega uslužbenca ni mogoče preoblikovati v stalno delovno razmerje. Poleg tega tožena stranka zanika, da bi prišlo do zlorabe. Nazadnje trdi, da naj bi zakon 20/2021, ki določa učinkovite ukrepe za zmanjšanje števila zlorab pri začasnem zaposlovanju v javnem sektorju, vsekakor omogočal ureditev položaja nadomestnih uslužbencev.

22

Predložitveno sodišče poudarja, da je tožeča stranka iz postopka v glavni stvari začela postopek v zadevi C‑331/22 v obdobju, ko nacionalno pravo ni določalo nobene pravne posledice v primeru zlorabe začasnega zaposlovanja v javnem sektorju. Glede na to naj bi zakon 20/2021, katerega nekatere določbe naj bi se uporabljale v postopku v glavni stvari, določal ukrepe za zmanjšanje števila teh zlorab. Vendar predložitveno sodišče dvomi o skladnosti tega zakona z okvirnim sporazumom.

23

V teh okoliščinah je Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona (upravno sodišče št. 17 v Barceloni) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

Zadeva C‑332/22

24

HM od 14. decembra 1984 dela kot nadomestna uslužbenka v pravosodju v Kataloniji. Na dan začetka postopka v glavni stvari v zadevi C‑332/22 je bila njena delovna doba v tej upravi daljša od 37 let. Njeno delovno razmerje temelji na različnih imenovanjih in sklenitvi več pogodb o zaposlitvi. HM je že več kot osem let na prostem delovnem mestu vodje postopkov in upravnih zadev pri Juzgado de lo Penal no 3 de Vilanova i la Geltrú (kazensko sodišče št. 3 v Vilanovi i la Geltrú, Španija).

25

VD od 15. maja 1991 dela kot nadomestna uslužbenka v pravosodju v Kataloniji. V obdobju od navedenega datuma do 31. maja 2012 je bila imenovana v več pravosodnih organov v Barceloni. 20. junija 2012 je bila imenovana za nadomestno uslužbenko Cuerpo de tramitación Procesal y Administrativa (organ, pristojen za procesno in upravno obravnavo, Španija) pri Juzgado de lo Penal no 3 de Barcelona (kazensko sodišče št. 3 v Barceloni, Španija). VD je od zadnjenavedenega datuma, to je več kot 9 let, zaposlena na tem prostem delovnem mestu.

26

Tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari pred Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 17 de Barcelona (upravno sodišče št. 17 v Barceloni), ki je, tako kot v zadevi C‑331/22, predložitveno sodišče v zadevi C‑332/22, poudarjata, da sta vsa leta svojega službovanja v pravosodju v Kataloniji opravljali enake naloge kot karierni uradniki v primerljivem položaju in sta torej izpolnjevali potrebe, ki niso začasne, nujne in izredne, temveč običajne, trajne in stalne. Zato je treba ugotoviti, da je zadevni organ javne uprave zlorabil veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, kar ni združljivo z določbo 5 okvirnega sporazuma. Po njunem mnenju, ker špansko pravo v javnem sektorju ne določa ukrepa, ki omogoča sankcioniranje take zlorabe, bi morala biti sankcija, ki se uporabi v tem sektorju, preoblikovanje njunega delovnega razmerja v delovno razmerje za nedoločen čas, in sicer s pridobitvijo statusa kariernega uradnika ali, podredno, preoblikovanje delovnega razmerja za določen čas, ki pomeni zlorabo, v delovno razmerje za nedoločen čas, primerljivo z delovnim razmerjem kariernih uradnikov. Še bolj podredno pa zahtevata, naj jima zadevna uprava prizna njuno pravico, da na delovnih mestih, ki jih trenutno zasedata, ostaneta kot nosilki teh mest. Nazadnje, tožeči stranki zahtevata plačilo zneska 18.000 EUR ali ustreznega zneska kot sankcije za zlorabo veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas, katerih žrtvi naj bi bili.

27

Tožena stranka iz postopka v glavni stvari pa po eni strani zanika obstoj zlorabe, ker naj bi bili razpisi za delovni mesti, ki sta ju zasedali tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, objavljeni skoraj vsako leto. Po drugi strani pa se sklicuje na zakon 20/2021, ki naj bi omogočal ureditev položaja tožečih strank iz postopka v glavni stvari.

28

V teh okoliščinah je Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona (upravno sodišče št. 17 v Barceloni) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

–

zakon 11/2020 spreminja člen 87[(5)] zakona 40/2015 in na podlagi nacionalnega prava dopušča, da delavci, zaposleni v zasebnem podjetju, ki preide v javni sektor, lahko opravljajo enake naloge kot stalni uradniki, in sicer kot delavci na tako imenovanem ‚odvečnem delovnem mestu, ki ga je treba ukiniti‘ (a extinguir) in da zanje veljajo enaki razlogi za prenehanje delovnega razmerja kot za slednje, čeprav niso opravili izbirnih postopkov, medtem ko v skladu z zakonom 20/2021, s katerim se izvaja pravo Unije, javnim uslužbencem, ki so bili izbrani v izbirnih postopkih, v katerih se morajo spoštovati načela enakosti, javnosti in svobodne konkurence, ni dovoljeno, da še naprej opravljajo enake naloge kot karierni uradniki, pri čemer pa zanje veljajo enaki razlogi za prenehanje delovnega razmerja;

–

člen 15 zakona o delovnih razmerjih v različici, ki izhaja iz [Real Decreto Legislativo] 1/1995, [por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (kraljeva zakonska uredba 1/1995 o potrditvi prečiščenega besedila zakona o delovnih razmerjih) z dne 24. marca 1995 (BOE št. 75, z dne 29. marca 1995, str. 9654)], torej v različici, ki je veljala pred sprejetjem Direktive 1999/70, na podlagi nacionalnega prava dopušča, da se status zasebnopravnih delavcev, zaposlenih pri istem delodajalcu več kot dve leti, preoblikuje v status delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, medtem ko v okviru izvajanja prava Unije delavci v javnem sektorju, ki so bili žrtve zlorabe, prejmejo odškodnino le do višine plače za 20 dni za vsako leto dela, ki je omejena na dvanajst mesečnih plač, pri čemer je prepovedano, da se njihov status preoblikuje v status delavcev, zaposlenih za nedoločen čas;

–

člen 32 in naslednji [zakona 40/2015] določajo načelo povrnitve celotne škode in upravam nalagajo, da povrnejo vsako škodo, povzročeno žrtvam njihovih dejanj, medtem ko je v okviru izvajanja prava Unije odškodnina za žrtve zlorab a priori omejena tako po višini (znesek 20 dnevnih plač za vsako leto zaposlitve) kot po času (največ dvanajst mesečnih plač)?

Postopek pred Sodiščem

29

Zadevi C‑331/22 in C‑332/22 sta bili s sklepom z dne 19. septembra 2023 v skladu s členom 54(1) Poslovnika Sodišča združeni za izdajo sodbe.

Pristojnost Sodišča in dopustnost predlogov za sprejetje predhodne odločbe

30

Na prvem mestu, toženi stranki iz postopkov v glavni stvari in španska vlada menijo, da Sodišče ni pristojno za odgovor na predloga za sprejetje predhodne odločbe, ker naj bi predložitveno sodišče z njima Sodišču predlagalo, naj poda razlago sankcijskih ukrepov, določenih z zakonom 20/2021, in naj se izreče o skladnosti teh ukrepov z okvirnim sporazumom. Po mnenju te vlade se s tema predlogoma od Sodišča zahteva, naj izda splošno posvetovalno mnenje o pojmu „nadomestni uslužbenec“, kot je določen v španskem pravu.

31

Na drugem mestu, toženi stranki iz postopkov v glavni stvari in španska vlada trdijo, da predloga za sprejetje predhodne odločbe v delu, v katerem se nanašata na ukrepe iz zakona 20/2021 ali iz sodne prakse Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), presegata predmet sporov o glavni stvari in posledično odpirata vprašanja hipotetične narave.

32

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari naj bi namreč predlagale le, naj se njihovo začasno delovno razmerje preoblikuje v delovno razmerje za nedoločen čas, ne da bi te zahteve temeljile na teh ukrepih ali tej sodni praksi. Tako naj bi na primer, prvič, odškodnina za prenehanje delovnega razmerja v primeru neuspeha v izbirnem postopku, določena v členu 2 zakona 20/2021, drugič, udeležba v tem izbirnem postopku kot sredstvo za pridobitev stalnega delovnega mesta ali, tretjič, ukrep ohranitve delovnega mesta do izvedbe in končanja ustreznega izbirnega postopka, določen s sodno prakso Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), pomenili ukrepe, ki naj ne bi bili predmet sporov o glavni stvari in naj torej ne bi bili upoštevni za rešitev teh sporov.

33

V zvezi s tem je treba opozoriti, da sistem sodelovanja, ki ga določa člen 267 PDEU, temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem. V okviru postopka, ki je bil uveden na podlagi tega člena, morajo nacionalne določbe razlagati sodišča držav članic, in ne Sodišče, ki mu prav tako ni treba odločati o skladnosti pravil nacionalnega prava z določbami prava Unije. Sodišče pa je pristojno, da nacionalnemu sodišču da vse napotke za razlago prava Unije, ki mu bodo omogočili presojo združljivosti določb nacionalnega prava s predpisi Unije (sodba z dne 25. oktobra 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, točka 27 in navedena sodna praksa).

34

Prav tako je treba opozoriti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, določenega v členu 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ki jo bo sprejelo, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (sodba z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 35 in navedena sodna praksa).

35

Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Zato lahko Sodišče odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, zavrne le, če zahtevana razlaga pravila Unije očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če gre za hipotetičen problem ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na postavljena vprašanja. (glej sodbo z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 36 in navedena sodna praksa).

36

Čeprav je v obravnavanem primeru res, da se glede na besedilo vprašanj, ki jih je nacionalno sodišče predložilo v predhodno odločanje, Sodišče poziva, naj se izjavi glede skladnosti določb notranjega prava – vključno z ukrepi, določenimi z nacionalno sodno prakso – s pravom Unije, Sodišču nič ne preprečuje, da predložitvenemu sodišču ne bi podalo koristnega odgovora tako, da poda razlago, ki izhaja iz prava Unije in ki bo predložitvenemu sodišču omogočila, da samo razsodi glede skladnosti notranjega prava s pravom Unije. (sodba z dne 25. oktobra 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, točka 28 in navedena sodna praksa).

37

Poleg tega iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe nedvoumno izhaja, da bo moralo predložitveno sodišče v okviru reševanja postopkov v glavni stvari določiti nacionalne ukrepe, ki bodo v skladu z zahtevami iz Direktive 1999/70 omogočili sankcioniranje zlorabe zaporednih pogodb ali delovnih razmerij za določen čas.

38

V teh okoliščinah ni očitno, da razlaga določbe 5 okvirnega sporazuma, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom sporov o glavni stvari ali da vprašanja v zvezi z nacionalnimi ukrepi, navedenimi v točki 32 te sodbe, kot ukrepi, s katerimi je mogoče v skladu z zahtevami Direktive 1999/70 sankcionirati zlorabo zadevnih začasnih delovnih razmerij, odpirajo hipotetičen problem.

39

V skladu z navedenim predložitveno sodišče s šestim vprašanjem, postavljenim v zadevi C‑332/22, v bistvu sprašuje, ali načeli zakonitosti in prepovedi retroaktivnosti kazenskih določb, ki sta med drugim določeni v členu 49 Listine, nasprotujeta retroaktivni uporabi nacionalne ureditve, kot je zakon 20/2021, v delu, v katerem ta za znižanje stopnje začasnega zaposlovanja za delavce, ki so žrtve veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, določa manj ugodne ukrepe kot prejšnja nacionalna ureditev.

40

Vendar je treba ugotoviti, da se načeli zakonitosti in prepovedi retroaktivnosti kazenskih določb ne uporabljata v položaju, v katerem zadevne nacionalne določbe nimajo take narave, ampak določajo, kot poudarja predložitveno sodišče, nujne ukrepe, katerih namen je zmanjšati stopnjo zaposlitev za določen čas v javnem sektorju in za to zadevni javni upravi ob upoštevanju nekaterih pogojev nalagata, da izvede izbirne postopke ali izplača odškodnino delavcem, ki so bili zaporedoma zaposleni za določen čas.

41

V teh okoliščinah je očitno, da razlaga prava Unije, zaprošena v okviru šestega vprašanja v zadevi C‑332/22, nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 35 te sodbe, je zato treba to vprašanje razglasiti za nedopustno.

42

Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, prvič, da je Sodišče pristojno za odločanje o predlogih za sprejetje predhodne odločbe, in drugič, da so predlogi za sprejetje predhodne odločbe dopustni, razen šestega vprašanja iz zadeve C‑332/22.

Vprašanja za predhodno odločanje

Peto vprašanje, postavljeno v zadevi C‑322/22

43

Predložitveno sodišče s petim vprašanjem, postavljenim v zadevi C‑332/22, ki ga je treba obravnavati najprej, v bistvu sprašuje, ali je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v javnem sektorju postane zloraba, če zadevna javna uprava ne spoštuje rokov, določenih v nacionalnem pravu, za zapolnitev delovnega mesta, ki ga zaseda zadevni delavec, ki je zaposlen začasno, ker te zaporedne pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas po sklenitvi teh rokov ne krijejo začasne, temveč stalne in trajne potrebe te uprave.

44

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z določbo 1 okvirnega sporazuma njegov namen med drugim vzpostaviti okvir za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.

45

Namen določbe 5 okvirnega sporazuma je uresničevanje tega cilja, in sicer, da se veriženje pogodb ali delovnih razmerij za določen čas, za katero se šteje, da je potencialni vir zlorab v škodo delavcev, regulira z določitvijo nekaj minimalnih varstvenih določb, ki naj bi preprečile negotovost položaja delavcev (sodba z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 26 in navedena sodna praksa).

46

Določba 5, točka 1, okvirnega sporazuma zato državam članicam zaradi preprečevanja zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, nalaga dejansko in zavezujoče sprejetje vsaj enega od ukrepov, ki so našteti v njej, kadar v njihovem nacionalnem pravu ni enakovrednih pravnih ukrepov. Trije ukrepi, ki so tako našteti v točki 1, od (a) do (c), te določbe, se nanašajo na objektivne razloge, ki upravičujejo podaljšanje takih pogodb ali delovnih razmerij, na najdaljše skupno trajanje takih zaporednih pogodb ali delovnih razmerij oziroma na število njihovih podaljšanj (sodba z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 56 in navedena sodna praksa).

47

Države članice imajo v zvezi s tem polje proste presoje, saj lahko uporabijo enega ali več ukrepov, naštetih v določbi 5, točka 1, od (a) do (c), okvirnega sporazuma, ali že obstoječe ustrezne pravne ukrepe, pri čemer upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev (sodba z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 57 in navedena sodna praksa).

48

Tako določba 5, točka 1, okvirnega sporazuma za države članice določa splošen cilj preprečevanja takih zlorab, pri tem pa jim prepušča izbiro sredstev za uresničitev tega cilja, če ne ogrozijo cilja ali polnega učinka okvirnega sporazuma (sodba z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 58 in navedena sodna praksa).

49

Vendar iz določbe 5 okvirnega sporazuma in ustaljene sodne prakse izhaja, da se ta določba uporablja le v primeru zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, tako da pogodba, ki je prva ali edina pogodba o zaposlitvi za določen čas, ne spada na področje uporabe določbe 5, točka 1, okvirnega sporazuma (glej sodbo z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 52 in navedena sodna praksa).

50

V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe v zadevi C‑332/22 razvidno, da so bila delovna razmerja, ki so tožeče stranke iz postopka v glavni stvari vezala na zadevno javno upravo, sklenjena v obliki zaporednih imenovanj in/ali zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas. Zato se določba 5 okvirnega sporazuma – s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče – uporablja za položaja iz postopka v glavni stvari v tej zadevi.

51

Poleg tega je treba opozoriti, da začasno nadomeščanje drugega zaposlenega zaradi zadovoljitve začasnih potreb zadevnega delodajalca po zaposlenih načeloma lahko pomeni „objektivni razlog“ v smislu določbe 5, točka 1(a), tega okvirnega sporazuma (sodba z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 72 in navedena sodna praksa).

52

V zvezi s tem je Sodišče na prvem mestu pojasnilo, da ni mogoče dopustiti, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas podaljšujejo zato, da bi se v zadevnih službah stalno in trajno opravljale naloge, za katere je običajno zadolženo zadevno osebje (sodba z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 75 in navedena sodna praksa).

53

Podaljševanje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas za zadovoljitev potreb, ki dejansko niso začasne, temveč stalne in trajne, namreč ni upravičeno v smislu določbe 5, točka 1(a), okvirnega sporazuma, saj je taka uporaba pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas neposredno v nasprotju s predpostavko, na kateri temelji navedeni okvirni sporazum, in sicer, da so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas prevladujoča oblika delovnih razmerij, čeprav so pogodbe o zaposlitvi za določen čas značilnost zaposlovanja v nekaterih sektorjih, poklicih in dejavnostih (sodba z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 76 in navedena sodna praksa).

54

Spoštovanje določbe 5, točka 1(a), okvirnega sporazuma torej zahteva konkretno preverjanje, ali je namen zaporednega podaljševanja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas premostitev začasnih potreb in ali se nacionalna določba, kot je ta v postopku v glavni stvari, ne uporablja v bistvu za zadovoljitev stalnih in trajnih potreb zadevnega delodajalca po zaposlenih (sodba z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 77 in navedena sodna praksa).

55

Na drugem mestu, Sodišče je ugotovilo, da se z nacionalnim ukrepom, ki določa, da se v določenem roku izvedejo natečaji za dokončno zapolnitev delovnih mest, ki jih začasno zasedajo delavci, zaposleni za določen čas, lahko prepreči, da bi negotov status teh delavcev postal stalen, saj zagotavlja, da se delovna mesta, ki jih zasedajo, hitro dokončno zapolnijo (glej sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 64 in navedena sodna praksa).

56

Zato lahko izvedba takih postopkov v zahtevanih rokih načeloma prepreči zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, dokler ta delovna mesta niso dokončno zapolnjena (sodba z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 65 in navedena sodna praksa).

57

Vendar je Sodišče ugotovilo tudi, da nacionalna ureditev, ki določa izvedbo izbirnih postopkov za dokončno zapolnitev delovnih mest, ki jih začasno zasedajo delavci, zaposleni za določen čas, in natančen rok za njihovo izvedbo, ki pa ne zagotavlja, da se takšni natečaji dejansko izvedejo, ni primerna za preprečevanje, da bi zadevni delodajalec zlorabil veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas (sodba z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EUC:2021:439, točka 67 in navedena sodna praksa).

58

V tem kontekstu je treba spomniti, da Sodišče ni pristojno za odločanje o razlagi določb nacionalnega prava, saj je to naloga pristojnih nacionalnih sodišč, ki morajo ugotoviti, ali so zahteve, predpisane z določbo 5 okvirnega sporazuma, izpolnjene z določbami nacionalne ureditve, ki se uporabi (glej sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 50 in navedena sodna praksa).

59

Predložitveno sodišče mora torej presoditi, v kolikšni meri so pogoji uporabe in dejansko izvajanje upoštevnih določb nacionalnega prava ustrezen ukrep za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas (glej sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 51 in navedena sodna praksa).

60

Vendar lahko Sodišče, ko odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, po potrebi poda pojasnila, ki ta sodišča usmerjajo pri njihovi presoji (sodba z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 52 in navedena sodna praksa).

61

V obravnavani zadevi je predložitveno sodišče navedlo, da španska zakonodaja določa pravila, na podlagi katerih je mogoče šteti, da veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij postane zloraba, če te pogodbe ali delovna razmerja presegajo dve leti, ker v takem primeru navedene pogodbe ali delovna razmerja ne krijejo začasnih, temveč stalne in trajne potrebe zadevnega delodajalca. Tako naj bi člen 10(4) EBEP, kar zadeva delavce v javnem sektorju, določal, da se prosta delovna mesta, ki jih zasedajo nadomestni uslužbenci, vključijo v ponudbo za zaposlitev v javnem sektorju, da se zapolnijo s kariernim uradnikom najpozneje v dveh letih od imenovanja zadevnega nadomestnega uslužbenca. Poleg tega je v skladu s členom 70 EBEP uprava dolžna prekiniti iste pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas, tako da to ponudbo za zaposlitev v javnem sektorju izvrši najpozneje v treh letih.

62

Nacionalna določba, kot je člen 10 EBEP, očitno ne določa splošne in abstraktne odobritve za veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, ampak omejuje sklepanje takih pogodb, da bi v bistvu zadovoljila začasne potrebe, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

63

Poleg tega je iz predložitvene odločbe v zadevi C‑332/22 razvidno, da nacionalne določbe, navedene v točki 61 te sodbe, vsebujejo tudi ukrepe, navedene v določbi 5, točka 1(b) in (c), okvirnega sporazuma, in sicer, prvič, omejitev najdaljšega skupnega trajanja zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, in drugič, maksimalno število podaljšanj teh pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij, kar bo moralo preveriti predložitveno sodišče.

64

Ob tem iz predložitvene odločbe v zadevi C‑332/22 izhaja tudi, da zaporedna imenovanja tožečih strank iz postopka v glavni stvari v tej zadevi in/ali sklenitev zaporednih pogodb s strani tožečih strank niso ustrezala zgolj začasnim potrebam pravosodja v Kataloniji, temveč je bil njihov namen zadovoljiti stalne in trajne potrebe po osebju v pravosodju. Iz te predložitvene odločbe je namreč razvidno, da so bile te tožeče stranke na dan vložitve tožb v pravosodju zaposlene več kot 37 oziroma 17 zaporednih let in da so opravljale naloge, ki spadajo v običajno dejavnost osebja, ki je zaposleno za stalno. Dodati je treba, da bi nacionalna ureditev, kot je navedena v točki 61 te sodbe, povzročila tudi nevarnost zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, če v navedenem roku ne bi bila izpolnjena zakonska obveznost zapolnitve delovnih mest, ki jih začasno zasedajo nadomestni uslužbenci. Glede na dejstva, navedena v navedeni predložitveni odločbi, pa je v obravnavani zadevi takšno tveganje obstajalo.

65

Glede na zgoraj navedene preudarke je treba na peto vprašanje, postavljeno v zadevi C‑332/22, odgovoriti, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v javnem sektorju postane zloraba, kadar zadevna javna uprava ne spoštuje rokov, ki so v nacionalnem pravu določeni za zapolnitev delovnega mesta, ki ga zaseda zadevni delavec, ki je zaposlen začasno, saj v takem položaju te zaporedne pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas ne krijejo začasnih, temveč stalne in trajne potrebe te uprave.

Prvo in tretje vprašanje, postavljeni v zadevi C‑33 l/22, ter prvo vprašanje in vprašanja od sedmega do dvanajstega vprašanja, postavljena v zadevi C‑332/22

66

Predložitveno sodišče s prvim in tretjim vprašanjem v zadevi C‑331/22 ter s prvim in vprašanji od sedmega do dvanajstega, postavljenimi v zadevi C‑332/22, ki jih je treba obravnavati skupaj in na drugem mestu, v bistvu sprašuje, ali je treba določbo 5 okvirnega sporazuma ob upoštevanju načel enakovrednosti in sorazmernosti ter načela polne odškodnine za nastalo škodo razlagati tako, da nasprotuje nacionalni sodni praksi in ureditvi, ki kot ukrepe za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas določata, da uprava, ki zaposluje, zadevnega delavca obdrži na delovnem mestu do izvedbe in končanja izbirnih postopkov, oziroma izvedbo takih postopkov in plačilo denarne odškodnine, pri čemer določata dvojno zgornjo mejo le v korist tega delavca, ki v tem izbirnem postopku ni bil uspešen.

67

V zvezi s tem je treba spomniti, da določba 5 okvirnega sporazuma ne določa posebnih sankcij v primeru ugotovitve zlorab. V takem primeru morajo nacionalni organi sprejeti ukrepe, ki morajo biti ne le sorazmerni, ampak tudi dovolj učinkoviti in odvračilni, da zagotovijo polni učinek pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma (sodba z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, točka 81 in navedena sodna praksa).

68

Čeprav so, kadar to področje ni urejeno s predpisi Unije, predpisi za izvajanje teh pravil določeni v nacionalnem pravnem redu držav članic na podlagi načela njihove postopkovne avtonomije, pa ti predpisi ne smejo biti manj ugodni od tistih, ki urejajo podobne položaje, ki zadevajo zgolj nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), niti ne smejo dejansko onemogočiti ali močno otežiti izvrševanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (sodba z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 47 in navedena sodna praksa).

69

Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da mora, kadar je podana zloraba, ki izhaja iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, obstajati možnost, da se uporabi ukrep, ki dejansko in enakovredno zagotavlja varstvo delavcev, da bi se ta zloraba ustrezno sankcionirala in da bi se odpravile posledice kršitve prava Unije. V skladu s členom 2, prvi odstavek, Direktive 1999/70 morajo namreč države članice „uvesti potrebne ukrepe tako, da bodo vedno lahko zagotavljale rezultate, ki jih nalaga [ta] direktiva“ (sodba z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, točka 84 in navedena sodna praksa).

70

Prav tako je treba opozoriti, kot je navedeno v točki 58 te sodbe, da ni naloga Sodišča, da se izreče o razlagi nacionalne ureditve in sodne prakse, saj je to naloga pristojnih nacionalnih sodišč, ki morajo ugotoviti, ali ta ureditev in sodna praksa izpolnjujeta zahteve iz določbe 5 okvirnega sporazuma (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 50 in navedena sodna praksa).

71

Predložitveno sodišče mora torej presoditi, v kolikšni meri pogoji uporabe in dejansko izvajanje nacionalne ureditve in sodne prakse iz postopkov v glavni stvari pomenijo ustrezen ukrep za sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 51 in navedena sodna praksa).

72

Vendar lahko Sodišče, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 60 te sodbe, pri odločanju o predlogu za sprejetje predhodne odločbe po potrebi poda pojasnila, ki ta sodišča usmerjajo pri njihovi presoji.

73

V obravnavani zadevi je iz predložitvenih odločb razvidno, prvič, da je treba v skladu s sodno prakso Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) v primerih zlorabe začasne zaposlitve javnih uslužbencev ohranitev javnega uslužbenca, ki je žrtev zlorabe, na njegovem delovnem mestu – dokler uprava, v kateri je zaposlen, na prvem mestu ne ugotovi, ali obstaja strukturna potreba, in zato izvede ustrezen izbirni postopek, ki je na voljo tudi kandidatom, ki niso bili žrtve take zlorabe, da se za stalno zapolni zadevno delovno mesto, in na drugem mestu konča ta postopek – šteti za učinkovit ukrep za sankcioniranje takih primerov.

74

Drugič, za delavce, ki so bili imenovani na delovno mesto pred začetkom veljavnosti zakona 20/2021, kot so ti iz postopkov v glavni stvari, naj bi člen 2 tega zakona določal dva ukrepa za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, in sicer na eni strani izvedbo izbirnih postopkov, ki so na voljo tudi kandidatom, ki niso bili žrtve take zlorabe, in na drugi strani plačilo denarne odškodnine v višini 20 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe in v najvišjem znesku 12 mesečnih plač, če zadevni delavec ni uspešno opravil izbirnega postopka za zapolnitev delovnega mesta, ki ga je do tedaj zasedal ta delavec.

75

V zvezi z izvedbo izbirnih postopkov kot sankcijskim ukrepom, skladnim z določbo 5 okvirnega sporazuma, kot je uporabljen v španski sodni praksi ali določen v členu 2 zakona 20/2021, je treba poudariti, da je Sodišče pojasnilo, da čeprav izvedba izbirnih postopkov delavcem, ki so bili nezakonito zaposleni na podlagi zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, zagotavlja možnost dostopa do stalne zaposlitve, saj lahko ti delavci načeloma sodelujejo v takih postopkih, to držav članic ne odvezuje obveznosti, da zagotovijo ustrezen ukrep za ustrezno sankcioniranje zlorabe teh zaporednih pogodb o zaposlitvi ali teh delovnih razmerij za določen čas. Taki postopki, katerih izid je poleg tega negotov, so na splošno odprti tudi za kandidate, ki jih ni prizadela taka zloraba (glej v tem smislu sodbo z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 100).

76

Zato izvedba takih izbirnih postopkov – ker ni odvisna od nobenih preudarkov v zvezi s tem, ali uporaba pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas pomeni zlorabo – ni primerna za ustrezno sankcioniranje zlorabe takih pogodb o zaposlitvi ali takih delovnih razmerij in za odpravo posledic kršitve prava Unije. Zato z njo očitno ni mogoče doseči cilja določbe 5 okvirnega sporazuma (glej v tem smislu sodbo z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 101).

77

V obravnavani zadevi se v skladu s preudarki, ki izhajajo iz sodne prakse, navedene v točkah 75 in 76 te sodbe in ki se ob upoštevanju elementov iz spisa, ki je na voljo Sodišču in na katere je bilo opozorjeno v točkah 73 in 74 te sodbe, očitno uporabijo, zdi, da se z izvedbo izbirnih postopkov, kot je določena v nacionalni sodni praksi ali členu 2 zakona 20/2021, ne more ustrezno sankcionirati zloraba veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas in s tem odpraviti posledice kršitve prava Unije, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

78

V tem okviru je treba poudariti, da okoliščine, navedene v predložitveni odločbi v zadevi C‑332/22, v skladu s katerimi je treba postopke izbire iz člena 2 zakona 20/2021 dokončati v določenem roku, in sicer pred 31. decembrom 2024, in da se v teh postopkih upošteva delovna uspešnost zadevnega delavca, nikakor ne zmanjšujejo upoštevnosti sodne prakse, navedene v točkah 75 in 76 te sodbe.

79

Kar zadeva dodelitev odškodnine, kot je odškodnina iz člena 2 zakona št. 20/2021, kot sankcijskega ukrepa, skladnega z določbo 5 okvirnega sporazuma, je iz predložitvenih odločb razvidno, da je treba to odškodnino izplačati v primeru prenehanja zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas zaradi tega, ker je zadevno delovno mesto zasedla oseba, ki ni delavec, ki je zasedal to delovno mesto, kar bi predpostavljalo bodisi, da je ta delavec sodeloval v izbirnem postopku in ni bil uspešen, bodisi da v tem postopku ni sodeloval.

80

Sodišče pa je razsodilo, da z izplačilom odškodnine zaradi izteka pogodbe ni mogoče doseči cilja določbe 5 okvirnega sporazuma, in sicer preprečiti zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas. Tako plačilo je namreč neodvisno od vsakršnega preudarka glede zakonitosti ali zlorabe v zvezi z veriženjem pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas (sodba z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 74 in navedena sodna praksa).

81

Poleg tega je treba poudariti, da odškodnina, kot je določena v členu 2 zakona 20/2021, določa dvojno zgornjo mejo, in sicer omejitev plačila na 20 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe, ki je skupaj omejeno na dvanajst mesečnih plač, zato ne more omogočiti ne sorazmernega in učinkovitega povračila v primerih zlorabe, ki z vidika let presegajo določeno obdobje, ne ustrezne in polne odškodnine za škodo, nastalo zaradi takih zlorab.

82

V zvezi s tem je treba spomniti, da niti načelo povračila celotne škode niti načelo sorazmernosti ne določa plačila kaznovalne odškodnine (sodba z dne 8. maja 2019, Rossato in Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, točka 42 in navedena sodna praksa).

83

Ta načela namreč državam članicam nalagajo, da določijo ustrezno, ne zgolj simbolično odškodnino, ki pa ni višja od povračila celotne škode (sodba z dne 8. maja 2019, Rossato in Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, točka 43 in navedena sodna praksa).

84

Iz zgornjih preudarkov izhaja, da denarna odškodnina, ki določa dvojno zgornjo mejo samo v korist zadevnega delavca, ki ni bil uspešen v izbirnem postopku, očitno ni ukrep, ki bi lahko ustrezno kaznoval zlorabo zaporednih pogodb ali delovnih razmerij za določen čas in odpravil posledice kršitve prava Unije, zato se zdi, da sam po sebi ni sorazmeren, dovolj učinkovit in odvračilen ukrep za zagotovitev polne učinkovitosti pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma, v smislu sodne prakse, navedene v točki 67 te sodbe (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 75 in navedena sodna praksa).

85

Predložitveno sodišče v okviru prvega in devetega vprašanja, postavljenih v zadevi C‑332/22, meni, da naj bi tako sodna praksa Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) kot dodelitev odškodnine iz člena 2 zakona 20/2021 kršili načelo Unije o enakovrednosti, ker naj bi bilo, prvič, v španskem pravu določeno, da če se javni gospodarski subjekt ali zasebna državna agencija preoblikuje v javni subjekt, bi lahko njeno osebje – namreč delavci, za katere velja zasebno pravo – na podlagi nacionalnega prava opravljalo naloge, ki so pridržane za karierne uradnike, ne da bi to osebje imelo status zadnjenavedenih, in bi bilo torej pod nekaterimi pogoji mogoče to osebje ohraniti v javnem sektorju. Drugič, člen 15 zakona o delovnih razmerjih je že pred začetkom veljavnosti Direktive 1999/70 določal, da se status delavcev, zaposlenih za določen čas pri istem delodajalcu več kot 24 mesecev, preoblikuje v status delavcev, zaposlenih za nedoločen čas. Tretjič, medtem ko naj bi zakon 20/2021 določal omejevalno ureditev odškodnin, naj bi morali javni organi na podlagi nacionalne ureditve v zvezi s pravno ureditvijo javnega sektorja v celoti povrniti škodo, ki je nastala zaradi njihovih ravnanj. Poleg tega naj bi Código Civil (civilni zakonik) določal enako ureditev odškodnin za zasebno civilno odgovornost med posamezniki.

86

V zvezi s tem je treba poudariti, da iz načela enakovrednosti izhaja, da osebe, ki uveljavljajo pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, ne smejo biti v slabšem položaju kot osebe, ki uveljavljajo povsem notranje pravice (sodba z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 39).

87

Da bi se to načelo lahko uporabljalo, morajo biti pravice, ki jih je nacionalni zakonodajalec sprejel v okviru prenosa Direktive 1999/70, primerljive – zlasti glede njihovega predmeta in njihove podlage – s tistimi pravicami, ki obstajajo v nacionalnem pravu (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 70, in sklep z dne 18. januarja 2011, Berkizi-Nikolakaki, C‑272/10, EU:C:2011:19, točka 40 in navedena sodna praksa).

88

Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se načelo enakovrednosti v položaju, ko se pravo Unije izvaja tako z ukrepi, ki jih je nacionalni zakonodajalec sprejel na podlagi Direktive 1999/70 za sankcioniranje zlorabe pogodb za določen čas pri delodajalcih v javnem sektorju, kot z ukrepi, ki jih je ta zakonodajalec sprejel za sankcioniranje zlorabe te vrste pogodb pri delodajalcih v zasebnem sektorju, ne uporablja. V takem položaju so namreč predmet vseh zadevnih ukrepov pravice, ki jih podeljuje pravni red Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR in drugi (Akademski raziskovalci), C‑326/19, EU:C:2021:438, točka 70 in navedena sodna praksa).

89

V tem kontekstu je treba spomniti tudi, da je Sodišče pojasnilo, da določba 5 okvirnega sporazuma ne nasprotuje temu, da država članica drugače obravnava zlorabe verižnih pogodb ali delovnih razmerij za določen čas glede na to, ali so bile navedene pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja sklenjena z delodajalcem iz zasebnega ali z delodajalcem iz javnega sektorja (sodba z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točki 33 in 42).

90

V obravnavani zadevi bo moralo nacionalno sodišče, ki edino neposredno pozna pravice, podeljene z nacionalnimi določbami iz točke 85 te sodbe, preveriti, ali se načelo enakovrednosti uporablja in, če se uporablja, ali je spoštovano.

91

Glede na zgornje preudarke je treba na prvo in tretje vprašanje v zadevi C‑331/22 ter na prvo in vprašanja od sedmega do dvanajstega v zadevi C‑332/22 odgovoriti, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma ob upoštevanju načel sorazmernosti in polne odškodnine za nastalo škodo razlagati tako, da nasprotuje nacionalni sodni praksi in ureditvi, ki kot ukrepe za sankcioniranje zlorabe zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas določata obdržanje zadevnega delavca na delovnem mestu, dokler uprava, ki zaposluje delavca, ne izvede in konča izbirnih postopkov, oziroma izvedbo teh postopkov in plačilo denarne odškodnine, ki določa dvojno zgornjo mejo izključno v korist tega delavca, ki v teh postopkih ni bil uspešen, kadar ti ukrepi niso sorazmerni ali dovolj učinkoviti in odvračilni, da bi zagotovili polno učinkovitost pravil, sprejetih na podlagi te določbe 5.

Drugo, četrto in peto vprašanje v zadevi C‑331/22 ter drugo, tretje in četrto vprašanje v zadevi C‑332/22

92

Predložitveno sodišče z drugim, četrtim in petim vprašanjem, postavljenimi v zadevi C‑331/22, ter z drugim, tretjim in četrtim vprašanjem, postavljenimi v zadevi C‑332/22, ki jih je treba obravnavati skupaj in na tretjem mestu, v bistvu sprašuje, ali je treba določbi 4 in 5 okvirnega sporazuma v povezavi s členoma 21 in 47 Listine ter načelom enakovrednosti razlagati tako, da če v nacionalnem pravu ni ustreznih ukrepov za preprečevanje in, po potrebi, na podlagi te določbe 5 sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, bi bilo treba te zaporedne pogodbe ali delovna razmerja za določen čas preoblikovati v pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za nedoločen čas, ki je enako ali primerljivo s tistimi, na podlagi katerih so karierni uradniki zaposleni v upravi, tudi če je tako preoblikovanje v nasprotju z nacionalnimi določbami in sodno prakso.

93

Najprej je treba poudariti, da je iz predložitvenih odločb razvidno, da se predmet sporov o glavni stvari nanaša na preprečevanje in sankcioniranje zlorab pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v smislu določbe 5 okvirnega sporazuma, saj na podlagi nobenega elementa predložitvenih odločb ni mogoče sklepati, da se v obravnavani zadevi uporablja načelo prepovedi diskriminacije iz določbe 4 tega okvirnega sporazuma.

94

Zato v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 35 te sodbe, razlaga te določbe 4 in člena 21 Listine – ki se oba nanašata na načelo prepovedi diskriminacije – za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom sporov o glavni stvari, tako da taka razlaga ni potrebna.

95

V skladu s tem pojasnilom je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da določba 5 okvirnega sporazuma državam članicam ne nalaga obveznosti, da določijo preoblikovanje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za nedoločen čas, niti ne določa, kot je navedeno v točki 67 te sodbe, specifičnih sankcij v primeru ugotovitve zlorabe (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Ministero della Giustizia in drugi (Status italijanskih mirovnih sodnikov), C‑236/20, EU:C:2022:263, točka 60 in navedena sodna praksa).

96

Vendar je iz določbe 5, točka 2, okvirnega sporazuma razvidno, da imajo države članice možnost, da v okviru ukrepov za preprečevanje zlorab veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas preoblikujejo te pogodbe ali delovna razmerja za določen čas v pogodbe ali delovna razmerja za nedoločen čas, pri čemer je glavni element varstva delavcev stabilnost zaposlitve, ki jo zagotavljajo zadnjenavedeni (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, Rossato in Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, točka 39).

97

Nacionalni organi morajo torej sprejeti sorazmerne, učinkovite in odvračilne ukrepe za zagotovitev polne učinkovitosti pravil, ki so bila sprejeta na podlagi okvirnega sporazuma in ki lahko za to določajo preoblikovanje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za nedoločen čas. Vendar je treba v primeru zlorabe zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas omogočiti uporabo ukrepa, ki ustrezno sankcionira to zlorabo in odpravlja posledice kršitve tega okvirnega sporazuma (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Ministero della Giustizia in drugi (Status italijanskih mirovnih sodnikov), C‑236/20, EU:C:2022:263, točka 61 in navedena sodna praksa).

98

Sodišče je tako pojasnilo, da mora nacionalni pravni red zadevne države članice – za to, da bi se nacionalna ureditev, ki v javnem sektorju prepoveduje preoblikovanje zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas, lahko štela za skladno z okvirnim sporazumom – v tem sektorju vsebovati drug učinkoviti ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Ministero della Giustizia in drugi (Status italijanskih mirovnih sodnikov), C‑236/20, EU:C:2022:263, točka 62 in navedena sodna praksa).

99

Iz navedenega izhaja, da se za ureditev – ki določa zavezujoče pravilo, v skladu s katerim se v primeru zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas ali delovnih razmerij za določen čas te pogodbe ali delovna razmerja preoblikujejo v delovno razmerje za nedoločen čas – lahko šteje, da vsebuje ukrep, s katerim se taka zloraba učinkovito sankcionira, in jo je zato treba šteti za skladno z določbo 5 okvirnega sporazuma (sodba z dne 8. maja 2019, Rossato in Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, točka 40 in navedena sodna praksa).

100

V obravnavani zadevi po mnenju predložitvenega sodišča določba 5 Direktive 1999/70 ni bila pravilno prenesena v španski pravni red, ker naj ta ne bi določal nobenega učinkovitega ukrepa, ki bi omogočal sankcioniranje zlorabe, ki izhaja iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas. Predložitveno sodišče pojasnjuje tudi, da iz člena 23 ustave v povezavi z določbami EBEP izhaja, da so do statusa kariernih uradnikov upravičene samo osebe, ki so uspešno opravile izbirni postopek za pridobitev tega statusa, pri izvedbi tega postopka pa so bila spoštovana načela enakosti, javnosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in svobodne konkurence. Preoblikovanje zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, ki so predmet postopkov v glavni stvari, v delovno razmerje za nedoločen čas, ki vključuje pridobitev statusa kariernega uradnika, kot ukrep za sankcioniranje zlorabe veriženja teh pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, bi tako lahko bilo v nasprotju zlasti z ustavo. Po mnenju predložitvenega sodišča naj bi bilo takšno preoblikovanje poleg tega v nasprotju tudi s sodno prakso Tribunal Supremo (vrhovno sodišče).

101

V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče razsodilo, da določba 5, točka 1, okvirnega sporazuma z vidika njene vsebine ni brezpogojna in dovolj natančna, da bi se lahko posameznik nanjo skliceval pred nacionalnim sodiščem. Na podlagi te določbe imajo namreč države članice polje proste presoje, da za preprečevanje zlorab pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas uporabijo enega ali več ukrepov, naštetih v tej določbi, ali že obstoječe ustrezne pravne ukrepe ob upoštevanju potreb posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev. Poleg tega ni mogoče v zadostni meri določiti minimalne zaščite, ki jo je vsekakor treba izvajati na podlagi določbe 5, točka 1, okvirnega sporazuma (sodba z dne 11. februarja 2021, M. V. in drugi (Zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju), C‑760/18, EU:C:2021:113, točka 64 in navedena sodna praksa).

102

Vendar je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da so nacionalna sodišča pri uporabi nacionalnega prava to dolžna razlagati, kolikor je mogoče, ob upoštevanju besedila in namena zadevne direktive, da bi se dosegel v njej določen rezultat in torej skladnost s členom 288, tretji odstavek, PDEU. Ta obveznost skladne razlage velja za vse določbe nacionalnega prava, tako pred to direktivo kot po njej (sodba z dne 11. februarja 2021, M. V. in drugi (Zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju), C‑760/18, EU:C:2021:113, točka 65 in navedena sodna praksa).

103

Zahteva skladne razlage nacionalnega prava je namreč neločljiv del sistema Pogodbe DEU, saj nacionalnim sodiščem omogoča, da v okviru svoje pristojnosti zagotovijo polni učinek prava Unije, kadar odločajo v sporih, ki so jim predloženi (sodba z dne 11. februarja 2021, M. V. in drugi (Zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju), C‑760/18, EU:C:2021:113, točka 66 in navedena sodna praksa).

104

Obveznost nacionalnega sodišča, da se pri razlagi in uporabi upoštevnih pravil nacionalnega prava sklicuje na vsebino direktive, je sicer omejena s splošnimi pravnimi načeli, zlasti z načeloma pravne varnosti in prepovedi retroaktivnosti, in ne more biti podlaga za contra legem razlago nacionalnega prava (sodba z dne 11. februarja 2021, M. V. in drugi (Zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju), C‑760/18, EU:C:2021:113, točka 67 in navedena sodna praksa).

105

Vendar načelo skladne razlage zahteva, da nacionalna sodišča ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in z uporabo načinov razlage, ki so uveljavljeni v nacionalnem pravu, naredijo vse, kar je v njihovi pristojnosti, da zagotovijo polni učinek zadevne direktive in dosežejo rešitev v skladu z njenim ciljem (sodba z dne 11. februarja 2021, M. V. in drugi (Zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju), C‑760/18, EU:C:2021:113, točka 68 in navedena sodna praksa).

106

Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da morajo nacionalna sodišča, ker je načelo učinkovitega pravnega varstva splošno načelo prava Unije, ki je poleg tega priznano v členu 47 Listine, ob neobstoju ukrepa, s katerim bi bila Direktiva 1999/70 pravilno prenesena v špansko pravo, zagotoviti pravno varstvo, ki za posameznike izhaja iz določb prava Unije, in zagotoviti njihov polni učinek (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2010, Gavieiro in Iglesias Torres, C‑444/09 in C‑456/09, EU:C:2010:819, točka 75 in navedena sodna praksa).

107

V obravnavanem primeru je zato naloga nacionalnega sodišča, da ob zlorabi zaradi veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas upoštevne določbe nacionalnega prava razlaga in jih uporablja – kolikor je mogoče – tako, da se ta zloraba ustrezno sankcionira in se odpravijo posledice kršitve prava Unije. V tem okviru mora to nacionalno sodišče presoditi, ali je upoštevne določbe nacionalnega prava, vključno z ustavnimi določbami, po potrebi mogoče razlagati v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma, da bi se zagotovil polni učinek Direktive 1999/70 in dosegla rešitev, ki je v skladu s ciljem te direktive (glej po analogiji sodbo z dne 11. februarja 2021, M. V. in drugi (Zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju), C‑760/18, EU:C:2021:113, točka 69 in navedena sodna praksa).

108

Poleg tega je Sodišče presodilo, da obveznost skladne razlage vključuje obveznost nacionalnih sodišč, da po potrebi spremenijo ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive. Zato nacionalno sodišče zlasti ne more upravičeno trditi, da zadevne nacionalne določbe ne more razlagati v skladu s pravom Unije le zato, ker se je ta določba dosledno razlagala v smislu, ki ni v skladu s tem pravom (sodba z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, točka 86 in navedena sodna praksa).

109

Iz vsega navedenega izhaja, prvič, da če bi predložitveno sodišče menilo, da zadevni nacionalni pravni red v javnem sektorju ne vsebuje učinkovitega ukrepa za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, kot so ta v postopku v glavni stvari, preoblikovanje teh pogodb ali delovnih razmerij v delovno razmerje za nedoločen čas lahko pomeni tak ukrep.

110

Drugič, če bi v takem primeru predložitveno sodišče poleg tega menilo, da ustaljena sodna praksa Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) nasprotuje takemu preoblikovanju, predložitveno sodišče torej ne bi smelo uporabiti te sodne prakse Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), če temelji na razlagi določb ustave, ki ni združljiva s cilji Direktive 1999/70 in zlasti s cilji določbe 5 okvirnega sporazuma.

111

Tretjič, takšno preoblikovanje lahko pomeni ukrep, s katerim je mogoče učinkovito sankcionirati zlorabo veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, pod pogojem, da ne vključuje razlage nacionalnega prava contra legem.

112

V obravnavani zadevi pa predložitveno sodišče meni, da bi preoblikovanje zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, obravnavanih v postopkih v glavni stvari, v delovno razmerje za nedoločen čas – na podlagi katerega bi za tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari veljali enaki razlogi za odpoved in odpustitev kot za karierne uradnike, vendar brez pridobitve dejanskega statusa kariernega uradnika – pomenilo tak sankcijski ukrep, ki je v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma. Po mnenju navedenega sodišča naj ta sankcijski ukrep ne bi zahteval razlage nacionalnega prava contra legem.

113

Predložitveno sodišče v okviru drugega, tretjega in četrtega vprašanja, postavljenih v zadevi C‑332/22, v bistvu sprašuje tudi, ali načelo enakovrednosti iz prava Unije zahteva, da se delavcem, ki so zaposleni za določen čas v javnem sektorju in so bili žrtev zlorabe veriženja njihovih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, prizna status kariernih uradnikov ali delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, glede na to, da med drugim člen 15 zakona o delovnih razmerjih določa tako rešitev v zasebnem sektorju.

114

V zvezi s tem je treba poudariti, da bo moralo predložitveno sodišče, ki edino neposredno pozna pravice, podeljene z nacionalnimi določbami, preveriti, ali se v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 86 do 89 te sodbe, načelo enakovrednosti uporablja, in, če se uporablja, ali je spoštovano.

115

Glede na zgoraj navedene preudarke je treba na drugo, četrto in peto vprašanje v zadevi C‑331/22 ter na drugo, tretje in četrto vprašanje v zadevi C‑332/22 odgovoriti, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma ob upoštevanju člena 47 Listine razlagati tako, da če v nacionalnem pravu ni ustreznih ukrepov za preprečevanje in, po potrebi, na podlagi te določbe 5 sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, lahko preoblikovanje teh zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za nedoločen čas pomeni tak ukrep, če takšno preoblikovanje ne pomeni razlage nacionalnega prava contra legem.

Stroški

116

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

1.

Določbo 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je bil sklenjen 18. marca 1999 in je v Prilogi k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP,

2.

Določbo 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je bil sklenjen 18. marca 1999 in je v Prilogi k Direktivi 1999/70, v povezavi z načeloma sorazmernosti in polne odškodnine za nastalo škodo

3.

Določbo 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je bil sklenjen 18. marca 1999 in je v Prilogi k Direktivi Sveta 1999/70/ES, v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah