In de gevoegde zaken 206, 207, 209 en 210/80,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Tribunale civile te Rome (Eerste kamer), in de aldaar aanhangige gedingen tussen
— Orlandi Italo e Figlio
Ministerie van Buitenlandse Handel
(zaak 206/80),
— SpA Carapelli
Ministerie van Buitenlandse Handel
(zaak 207/80),
— S.N.C. Enrico e Luigi Saquella
Ministerie van Buitenlandse Handel
(zaak 209/80)
— SpA De Franceschi
Ministerie van Buitenlandse Handel
(zaak 210/80),
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 7, 9, 10, 13, 30, 36 en 106 EEG-Verdrag en van de artikelen 21, 13, 15 en 18 van verordening nr. 120/67 van de Raad van
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: J. Mertens de Wilmars, president, G. Bosco, A. Touffait en O. Due, kamerpresidenten, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, Τ. Koopmans, U. Everling, A. Chloros en F. Grévisse, rechters,
advocaat-generaal : Sir Gordon Slynn
griffier: P. Heim
het navolgende
De feiten in de hoofdgedingen kunnen worden samengevat als volgt:
De vier Italiaanse ondernemingen — verzoeksters in de hoofdgedingen — hebben goederen geïmporteerd uit derde landen en uit een andere Lid-Staat.
In de zaken 206 en 207/80 gaat het om goederen afkomstig uit derde landen, respectievelijk johannesbrood uit Cyprus en maïs uit Argentinië, in de zaken 209 en 210/80 om goederen die in andere Lid-Staten reeds in het vrije verkeer waren gebracht, respectievelijk koffie uit Nederland en katoenpoeder uit de Bondsrepubliek Duitsland.
Volgens artikel 1 van de Italiaanse wet nr. 1126 van
Wordt niet aangetoond dat de invoer binnen de gestelde termijn heeft plaatsgevonden — bij ministerieel besluit van
De verzoeksters in de hoofdgedingen hadden alle een bankgarantie gevraagd en verkregen ten belope van de vereiste borgsom om de waren die zij voornemens waren in Italië in te voeren, vooraf te kunnen betalen. Vervolgens deden zij alle de aangifte ten invoer, voor het geheel of voor een deel van de ingevoerde hoeveelheden, na het verstrijken van de voorgeschreven termijn van 30 dagen — zulks om verschillende redenen, bijvoorbeeld gebrek aan opslagruimte in de douane-entrepôts (zaken 207 en 210/80), of de noodzaak een partij koffie uit Indonesië te vervangen door een partij uit Nederland (zaak 209/80) —, ofschoon de goederen binnen die 30 dagen in Italië waren aangekomen.
Het Italiaanse Ministerie van Buitenlandse Handel ging in elk der gevallen over tot verbeurdverklaring van de borgsom, in evenredigheid tot de hoeveelheid waren waarvoor de aangifte ten invoer na de termijn van 30 dagen was gedaan.
Verzoeksters in de hoofdgedingen daagden daarop het ministerie voor het Tribunale civile te Rome, waar zij veroordeling van het ministerie vorderden tot terugbetaling van dé borgsommen en tot vrijgifte van de bankgaranties. Zij deden hun vordering steunen op onwettigheid van het besluit tot verbeurdverklaring, omdat de termijnregeling niet alleen in strijd was met artikel 23 van de Italiaanse Grondwet en met de gemeenschapsregeling, maar ook omdat zij, zo zij al geldig was, verkeerd was toegepast, aangezien voor het verstrijken van de termijn zou moeten worden gelet op het tijdstip waarop de waar op het nationaal grondgebied is aangekomen, en niet op dat van de inklaring.
Blijkens zijn overwegingen is het Tribunale civile te Rome van mening dat een dergelijke regeling, waarmee deviezenspeculaties op de wisselmarkt moeten worden tegengegaan, niet in strijd is met het gemeenschapsrecht. Het twijfelt evenwel over de juiste uitlegging van de term
Het is dan ook de vraag, aldus het Tribunale,
Deze vraag rijst volgens het Tribunale zowel bij invoer uit derde landen als bij invoer uit andere Lid-Staten.
Het Tribunale somt in een uitgebreide motivering de vele gemeenschapsrechtelijke problemen op die deze geschillen aan de orde stellen:
de uitlegging die het Ministerie van Buitenlandse Handel geeft aan de Italiaanse regeling, heeft een ongunstige invloed op het intracommunautaire handelsverkeer en leidt daardoor tot discriminatie van de Italiaanse importeurs;
deze uitlegging leidt tot een stijging van de totale prijs ten gevolge van de verbeurdverklaring van de borgsom, en dit vormt hetzij een maatregel van gelijke werking, hetzij een heffing van gelijke werking;
voorts lijden de Italiaanse importeurs daardoor schade bij importen waarvoor de heffingregeling geldt (zaak 207/80);
tenslotte is er bij importen uit de andere Lid-Staten sprake van schending van artikel 106 van het Verdrag betreffende de vrijheid van betalingen welke betrekking hebben op het handelsverkeer.
In verband met al deze problemen heeft het Tribunale civile te Rome (Eerste kamer) bij vier afzonderlijke beschikkingen van
De vier verwijzingsbeschikkingen zijn op
Het Hof heeft bij beschikking van
Krachtens artikel 20 van
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Alvorens in te gaan op de door het Tribunale te Rome gestelde vragen, vestigen verzoeksters in de hoofdgedingen er de aandacht op, dat deze vragen ook aan de orde zijn geweest in andere gedingen, waarin tegenstrijdige beslissingen zijn gegeven door de Corte d'Appello te Rome en de Corte Suprema di Cassazione.
In verband hiermee uiten zij hun verontrusting over het feit dat niet alleen het Tribunale civile te Rome heeft geweigerd die zaken naar het Hof van Justitie te verwijzen, op grond dat de vraag niet ter zake dienend zou zijn geweest — de Commissie van de Europese Gemeenschappen is hiervan op de hoogte gesteld —, maar dat ook de Eerste kamer van de Corte Suprema di Cassazione zich niet tot het Hof van Justitie heeft willen wenden, met de overweging dat
Alvorens in te gaan op de vragen van de verwijzende rechter, geven verzoeksters in de hoofdgedingen als hun mening te kennen dat bij de uitlegging van de term
Volgens verzoeksters in de hoofdgedingen zijn de Italiaanse wettelijke bepalingen niet in strijd met enig gemeenschapsvoorschrift wanneer men onder
Volgens een van de verzoeksters in de hoofdgedingen is het stellig nuttig dat het Hof van Justitie, hoewel het uiteraard niet bevoegd is het nationale recht uit te leggen, toch de verschillende mogelijke interpretaties kent van de nationale bepalingen waarvan de onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht is gesteld, teneinde de draagwijdte van de ingeroepen communautaire bepalingen beter te kunnen preciseren.
Na deze inleidende opmerkingen bespreken verzoeksters in de hoofdgedingen de twee door de verwijzende rechter gestelde vragen, waarbij zij beklemtonen dat het conflict tussen de nationale Italiaanse regeling en de gemeenschapsregeling zowel bestaat bij invoer uit andere Lid-Staten als bij invoer uit derde landen, en dat dit conflict moet worden onderzocht zowel uit het oogpunt van het verbod van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking, als uit het oogpunt van het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten.
Verzoeksters in de hoofdgedingen wijzen erop, dat de verwijzende rechter het Hof van Justitie niet heeft verzocht om uitlegging van nationale voorschriften of om een uitspraak over de mogelijke onverenigbaarheid tussen nationale en communautaire bepalingen, maar dat hij het Hof slechts uitleggingsvragen heeft gesteld, zodat hijzelf eventueel de nationale regels buiten toepassing zal kunnen laten.
Van mening dat zij ter verduidelijking van de ratio van de vragen, weinig kunnen toevoegen aan de
in de eerste plaats kan niet worden betwist dat het sanctioneren van elke vertraging bij het inklaren met de verbeurte van de borgsom, een rem betekent op de invoer, temeer daar het voor de in casu beoogde monetaire doelstellingen voldoende is dat men de zekerheid heeft dat de transactie waarvoor de deviezenvergunning is verleend, niet fictief is of kunstmatig wordt vertraagd. Een dergelijke afschrikking heeft in elk geval een zelfde effect als de klassieke kwantitatieve beperkingen in de zin van
in de tweede plaats kan evenmin worden betwist dat inbreuk wordt gemaakt op de in artikel 106 van het Verdrag neergelegde onvoorwaardelijke verplichting; de deviezen worden immers slechts vrijgegeven onder beding dat een borgsom ten belope van 5 % wordt verbeurd wanneer vertraging optreedt, niet in de handelstransactie waarvoor de deviezen zijn verstrekt, maar bij de inklaring van de reeds ingevoerde waar;
in de derde plaats kan bezwaarlijk worden ontkend dat, wanneer een vertraging, niet bij de invoer, maar bij de inklaring leidt tot een stijging met 5 % van de invoerkosten van goederen die in de gemeenschappelijke markt in het vrije verkeer zijn, dit neerkomt op een heffing van gelijke werking als een douanerecht en een discriminatie vormt die indruist tegen de fundamentele bepaling van artikel 7 EEG-Verdrag.
Volgens verzoeksters in de hoofdgedingen vraagt de nauwkeurige en grondige analyse van het probleem in de verwijzingsbeschikkingen niet om een bijzonder commentaar en nog minder om een parafrase. Zij beperken zich ertoe, de stelling van de verwijzende rechter toe te lichten aan de hand van een concreet geval dat zich bij de SpA Carapelli heeft voorgedaan.
Verzoeksters in de hoofdgedingen verzoeken het Hof tenslotte, de strekking van de ingeroepen communautaire bepalingen op te helderen en te preciseren, zowel met betrekking tot invoer uit Lid-Staten van de Gemeenschap van goederen die zich daar in het vrije verkeer bevinden, als met betrekking tot invoer uit derde landen, zodat de verwijzende rechter zal kunnen vaststellen of met die bepalingen verenigbaar zijn de nationale voorschriften vervat in de artikelen 1, 3 en 4 van wet nr. 1126 van
De Italiaanse regering brengt vooreerst de in de vier zaken toepasselijke nationale regeling in herinnering en beklemtoont dat het eigen karakter van het
Daarenboven is de termijn zo kort mogelijk gehouden en beperkt tot de tijd die nodig is om de waar in te voeren, en heeft hij betrekking op de invoer en niet op de aankomst van de waar op Italiaans grondgebied, aangezien de deviezen ook met het oog op de invoer worden toegekend.
Zou de termijn niet op de invoer betrekking hebben, dan konden de handelaars de waar naar een andere staat doorvoeren zonder eerst de invoerformaliteiten te hebben vervuld, en dus zonder tot enige uitvoerformaíiteit verplicht te zijn; aldus zouden zij zich aan de monetaire controle op die transacties kunnen onttrekken. Een dergelijke mogelijkheid zou een ernstige verstoring van de betalingsbalans tot gevolg hebben, daar deviezen zouden worden uitgegeven zonder dat daar daadwerkelijke invoer in Italië tegenover stond.
Maar ook indien de gelaakte maatregelen zouden gelden voor een gebied dat onder het Verdrag valt, dan valt nog niet in te zien waarin de discriminatie zou bestaan. Besluitwet nr. 476 van
Volgens de verwijzende rechter zou er niettemin sprake zijn van discriminatie voor zover de Italiaanse importeur in een ongunstiger positie wordt geplaatst dan importeurs van dezelfde goederen in andere Lid-Staten, en — maar dit enkel voor zaak 207/80, en met betrekking tot het stelsel van gemeenschapsheffingen van verordening nr. 120/67 — voor zover de Italiaanse importeur de invoer niet kan uitstellen tot de dag waarop de gemeenschapsheffing lager is.
Volgens de Italiaanse regering moeten beide stellingen van de hand worden gewezen. In het bijzonder voor wat de discriminatie ten opzichte van importeurs in andere Lid-Staten betreft, betoogt de Italiaanse regering dat een andere behandeling volgens het recht van een andere Lid-Staat niet als bewijs kan dienen voor het discriminatoire karakter van de situatie die zich op Italiaans grondgebied voordoet. Anders zou men de rechtsorde van een Lid-Staat in negatieve zin ondergeschikt maken aan die van de andere Lid-Staten.
Volgens het geheel der verdragsbepalingen en van artikel 3 in het bijzonder evenwel kan elke Lid-Staat zijn rechtsorde vrij inrichten, met als enige beperking de verplichting om conflicten met gemeenschapsbepalingen te voorkomen. In dit verband houdt de Italiaanse republiek staande dat uit de bepalingen in geding geen enkele discriminatie op grond van nationaliteit voortvloeit.
Krachtens dit artikel immers zijn maatregelen die het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap belemmeren, toegestaan indien zij gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de openbare orde en zij geen middel zijn tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen Lid-Staten. Zoals het Hof in zijn arrest van
In dit geval vinden de litigieuze nationale bepalingen hun rechtvaardiging in de noodzaak de openbare orde te waarborgen, aangezien het bij deze maatregelen, die van monetaire aard zijn, gaat om de fundamentele belangen van de Italiaanse staat. Verder is deze regeling geen middel tot willekeurige discriminatie — aangezien zij voor alle invoer geldt — noch een verkapte beperking van de handel tussen Lid-Staten — want zij is niet gericht op het feit van de invoer als dusdanig, maar op het daarvan onderscheiden feit van niet-regelmatige nakoming van de verplichting om binnen een bepaalde termijn te importeren. Zij is integendeel een noodzakelijk en passend middel om het gestelde doel te bereiken.
De litigieuze bepalingen kunnen ook niet worden gezien als een kwantitatieve beperking van het vrije verkeer of als een maatregel van gelijke werking. Ondanks het feit dat zij het atypische gevolg kunnen hebben dat de handel kwantitatief wordt beperkt, zijn zij toch niet in strijd met artikel 30 van het Verdrag, in de eerste plaats omdat zij niet van toepassing zijn op het handelsverkeer tussen Lid-Staten, in de tweede plaats omdat zij niet verder gaan dan wat noodzakelijk en geschikt is om het ermee beoogde doel te bereiken. Dit doel, het waarborgen van het belang dat de staat heeft bij een evenwichtige betalingsbalans, kan niet worden verwezenlijkt zonder dwingende voorschriften (vandaar de noodzaak van de regeling).
Dit punt — dat enkel van belang is in zaak 207/80 — is in casu niet relevant, aangezien de betrokken maatregelen niet ingevoerde goederen raken, maar de niet-naleving van een verplichting sanctioneren; zij betreffen dus de handelwijze van de importeur, los van de invoer. De Italiaanse regeling is dus niet slechts vastgesteld om de invoer van de goederen te verzekeren, maar tevens om de invoer binnen een bepaalde termijn te verzekeren. Zodoende beantwoordt zij aan het communautaire vereiste van vrij goederenverkeer.
De eventuele prijsstijging is het gevolg van de verbeurte van de borgsom en is dus te wijten aan de handelwijze van de importeur; zij staat niet in oorzakelijk verband met het feit van de invoer, zoals dat bij een douanerecht het geval is. Van een heffing van gelijke werking. als een douanerecht zou slechts sprake kunnen zijn, zo de betrokken regeling ook gold wanneer de importeur buiten zijn schuld
De Italiaanse regering verwijst hoofdzakelijk naar haar opmerkingen over de eerste vraag, en beperkt zich tot het probleem dat door de verwijzing naar verordening nr. 120/67 van de Raad wordt opgeworpen.
De litigieuze bepalingen zijn volgens de Italiaanse regering ook niet in strijd met verordening nr. 120/67, omdat de keuze van de dag waarop de invoer plaatsvindt — en niet de dag waarop invoerformaliteiten voor de buitenlandse goederen worden vervuld —, alsook van de dag waarop de heffing wordt vastgesteld, een commercieel risico is dat eigen is aan elke handelstransactie. Om deze reden bepaalt de importeur zelf de dag van invoer, daarbij rekening houdend met de verbintenissen die hij bij de toewijzing van de deviezen is aangegaan. De omstandigheid dat op de door hem gekozen dag een heffing geldt die de importeur niet uitkomt, kan de betrokken nationale regeling niet tot een heffing van gelijke werking als een douanerecht maken. Bovendien dwingt de staat die keuze niet op, want om de hierboven genoemde redenen wordt zij gemaakt op het moment van de aankoop van de goederen in het buitenland.
Daarenboven wordt bij uitstel van invoer niet gekozen voor de dag die de importeur het best uitkomt, want het bedrag van de heffing in de toekomst is steeds onzeker. Uitstel van de invoer schaadt het belang niet dat de Gemeenschap heeft bij de bescherming van de graanproduktie in de Lid-Staten, aangezien dit belang juist wordt gewaarborgd door de heffingregeling.
De
Na een samenvatting van de bepalingen van de gewraakte Italiaanse regeling, merkt de Commissie op, dat de Italiaanse importeurs daarover vaak klachten hebben ingediend, en dat zij daarop bij brief van
In de internationale handel is vooruitbetaling regel en de litigieuze regeling legt de in Italië gevestigde importeurs bijzondere lasten op in die zin, dat zij niet alleen verplicht zijn de aan dat stelsel inherente formaliteiten na te leven en de procedure ervan te volgen, maar dat zij bovendien de aanzienlijke financiële lasten moeten dragen waarmee het stellen van een borgsom of bankgarantie gepaard gaat, lasten die wel erg zwaar drukken wanneer de borgsom wordt verbeurd wegens overschrijding van de gestelde termijn. De invoer van goederen in Italië is daardoor moeilijker en duurder geworden dan transacties tussen andere Lid-Staten waar die lasten niet bestaan. Deze regeling heeft dus een remmende werking op de invoer in Italië.
In dat verband herinnert de Commissie eraan, dat volgens artikel 2 van richtlijn nr. 70/50/EEG van
De Italiaanse regeling is dus een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking. De door de Italiaanse autoriteiten tegen deze conclusie aangevoerde argumenten — de verplichting om een borgsom te storten, zou een monetaire bepaling zijn en niet behoren tot de bepalingen inzake de handel, waarop richtlijn nr. 70/50 bij uitsluiting betrekking heeft; die verplichting zo enkel zijn opgelegd om valutaspeculaties te voorkomen en niet uit protectionistische overwegingen — gaan niet op.
Die Commissie merkt hierbij op, dat de gewraakte maatregel slechts verenigbaar zou zijn met de artikelen 30 en volgende, zo hij gerechtvaardigd was op een van de gronden genoemd in artikel 36, of zo er machtiging voor was verleend krachtens artikel 108, lid 3.
Zonder te betwisten dat de betrokken Italiaanse regeling in een monetair kader thuishoort, beklemtoont de Commissie evenwel dat de bescherming van de nationale valuta niet behoort tot de in artikel 36 genoemde rechtvaardigingsgronden en dat het betoog van de Italiaanse regering dus niet kan worden aanvaard, omdat dat artikel, als uitzonderingsbepaling, strikt moet worden uitgelegd. In elk geval zijn er andere middelen om te voorkomen dat vooruitbetalingen gebruikt worden voor speculaties in de vorm van illegale deviezenexport. Daarenboven is er geen plaats voor een onderscheid tussen commerciële en monetaire bepalingen, aangezien de meer of minder monetaire aard van een nationale maatregel geen invloed heeft op zijn kwalificatie als maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking.
Met betrekking tot de mogelijkheid om een staat in moeilijkheden toe te staan vrijwaringsmaatregelen te nemen, merkt de Commissie op dat zij de Italiaanse regering geen toestemming heeft gegeven voor enige afwijking krachtens artikel 108, lid 3.
Volgens dit artikel verbinden de Lid-Staten zich ertoe, in de valuta van de Lid-Staat waarin de schuldeiser of de begunstigde verblijf houdt, betalingen die betrekking hebben inzonderheid op het goederenverkeer, toe te staan voor zover het goederenverkeer tussen de Lid-Staten overeenkomstig het EEG-Verdrag is vrijgemaakt. Dit wordt wel
In zaak 206/80: In zaak 207/80: In de zaken 209 en 210/80:
Ter terechtzitting van
De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van
de toepassing van enige heffing van gelijke werking als een douanerecht; de toepassing van enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking ...
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Tribunale civile te Rome bij beschikking van
Mertens de Wilmars
Bosco
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Everling
Chloros
Grévisse
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op
Voor de griffier
J. A. Pompe
adjunct-griffier
De president
J. Mertens de Wilmars