I de forenede sager 206, 207, 209 og 210/80
angående en anmodning, som Tribunale civile di Roma, første afdeling, i medfør af EØF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag
— Orlandi Italo e Figlio
Ministero del Commercio con l'Estero
(sag 206/80),
— SpA Carapelli
Ministero del Commercio con l'Estero
(sag 207/80),
— S.N.C. Enrico e Luigi Saquella
Ministero del Commercio con l'Estero
(sag 209/80),
— SpA De Franceschi
Ministero del Commercio con l'Estero
(sag 210/80),
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artiklerne 7, 9, 10, 13, 30, 36 og 106 i traktaten og af artiklerne 21, 13, 15 og 18 i Rådets forordning nr. 120/67 af
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten J. Mertens de Wilmars, afdelingsformændene G. Bosco, Α. Touffait og O. Due, dommerne P. Pescatore, Mackenzie Stuart, Α. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, Α. Chloros og F. Grévisse,
generaladvokat: Sir Gordon Slynn
justitssekretær: P. Heim
afsagt følgende
De faktiske omstændigheder i hovedsagerne kan sammenfattes som følger:
De fire italienske selskaber, der optræder som sagsøgere i hovedsagen, har indført varer fra enten tredjelande eller fra en anden medlemsstat.
Det drejer sig i sagerne 206 og 207/80 om varer fra tredjelande, nemlig om henholdsvis johannesbrød fra Cypern og majs fra Argentina, og i sagerne 209 og 210/80 om varer, der allerede har været i fri omsætning i andre medlemsstater, henholdsvis kaffe fra Nederlandene og bomuldsmel fra Forbundsrepublikken Tyskland.
Af artikel 1 i den italienske lov nr. 1126 af
Såfremt det ikke dokumenteres, at indførsel er sket inden for fristerne — på 30 dage fra forudbetalingens dato, jf. D. L. (lovdekret) af
De fire sagsøgere i hovedsagen har alle anmodet om og opnået bankgaranti for et beløb svarende til den sikkerhed, der var nødvendig for at kunne gennemføre forudbetalingen af de varer, de agtede at indføre til Italien. De har sidenhen hver især foretaget anmeldelse om indførsel — for alle eller for en del af de indførte partier — efter udløbet af den i de italienske regler fastsatte frist på 30 dage, der imidlertid ikke var udløbet på tidspunktet for varernes ankomst til italiensk område, og har herved anført forskellige grunde, såsom f.eks. manglende oplagsplads hos toldvæsenet (sagerne 207 og 210/80) eller nødvendigheden af at erstatte et parti indonesisk kaffe med et andet parti fra Nederlandene (sag 209/80).
Ministero del Commercio con l'Estero traf i hvert enkelt tilfælde afgørelse om inddragelse af en sikkerhed tilsvarende de varemængder, der var anmeldt til indførsel efter den nævnte 30 dages frist.
Sagsøgerne i hovedsagen har herefter sagsøgt ministeriet ved Tribunale civile di Roma og har herved påstået det dømt til at tilbagebetale sikkerheden samt til at frigive bankgarantierne. De har til støtte for denne påstand anført, at afgørelsen om inddragelse af sikkerheden er ulovlig, idet de gældende fristregler strider mod forfatningens artikel 23 og fællesskabsretten, og ellers — selv om de altså anses for retmæssige — er blevet urigtigt anvendt, idet det for fristen afgørende tidspunkt må være tidspunktet for varernes ankomst til det nationale toldområde og ikke fortoldningstidspunktet.
Tribunale civile di Roma udtaler i sine grunde, at regler som de omhandlede skal modvirke valutaspekulation og strider ikke mod fællesskabsretten; Tribunale er imidlertid i tvivl om den rigtige fortolkning af udtrykket
Det bliver følgelig efter Tribunale's opfattelse et spørgsmål,
Tribunale finder, at dette spørgsmål er aktuelt både ved indførsel fra tredjelande og ved indførsel fra andre medlemsstater.
Tribunale civile di Roma når på baggrund af en meget udførlig begrundelse til det resultat, at disse sager rejser en lang række spørgsmål vedrørende fællesskabsretten :
den fortolkning, Ministero del Commercio con l'Estero giver de italienske regler, påvirker handelen inden for Fællesskabet og fører således til forskelsbehandling til skade for de italienske importører;
den nævnte fortolkning giver anledning til en forhøjelse af den samlede pris som følge af fortabelsen af sikkerheden, hvilket udgør enten en foranstaltning med tilsvarende virkning som en indførselsrestriktion eller en afgift med tilsvarende virkning som told;
den betyder endvidere en forringelse af de italienske importørers stilling, når der er tale om indførsel af varer, der er omfattet af importafgiftsordningen (sag 207/80);
der bliver endelig for så vidt angår indførsler fra andre medlemsstater tale om overtrædelse af traktatens artikel 106 om frihed for betalinger, som vedrører udveksling af varer.
Tribunale civile di Roma, første afdeling, har på beggrund af alle de spørgsmål, der hermed er opstået, besluttet at udsætte sagens afgørelse og at forelægge Domstolen de to følgende spørgsmål:
De fire forelæggelseskendelser blev registreret på Domstolens justitskontor den
Domstolen har ved kendelse af
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af sagsøgerne i hovedsagen, ved advokat Nicola Catalano, af den italienske regering, ved Ennio Viola, avvocato delle Stato, og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved Rolf Wägenbaur, juridisk konsulent i Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som befuldmægtiget, bistået af Giuliano Marenco fra den juridiske tjeneste.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
Sagsøgerne i hovedsagen har i den forbindelse ytret deres store bekymring i anledning af, at Tribunale civile di Roma havde afvist at forelægge spørgsmålet for Domstolen med den begrundelse, at det ikke var relevant — hvilket var blevet meddelt Kommissionen for de europæiske Fællesskaber — og især i anledning af, at første afdeling ved Corte Suprema di Cassazione også har afvist en forelæggelse for Domstolen med den begrundelse, at der i den foreliggende sag ikke fandtes
Sagsøgerne i hovedsagen har forud for undersøgelsen af spørgsmålene fra den forelæggende ret givet udtryk for den opfattelse, at det er Corte suprema's
De italienske lovbestemmelser kan ifølge sagsøgerne i hovedsagen ikke anses for uforenelige med nogen bestemmelse i fællesskabsretten, i det omfang
Sagsøgerne i hovedsagen har erkendt, at Domstolen ikke er kompetent med hensyn til fortolkningen af national ret, men finder det dog hensigtsmæssigt, at Domstolen kender de mulige fortolkninger af nationale regler, der hævdes at være uforenelige med fællesskabsrettens bestemmelser, og herved bliver bedre i stand til at præcisere de påberåbte fællesskabsretlige bestemmelsers rækkevidde.
Sagsøgerne i hovedsagen er efter disse indledende bemærkninger gået over til at undersøge de to spørgsmål, den forelæggende domstol har stillet, og har herved præciseret, at konflikten mellem de italienske regler og fællesskabsreglerne viser sig både i tilfælde af indførsel fra andre medlemsstater og i tilfælde af indførsel fra tredjelande, og at denne konflikt
Sagsøgerne i hovedsagen har særligt villet fremhæve, at den forelæggende ret hverken har anmodet domstolen om en fortolkning af nationale regler eller om en udtalelse vedrørende den mulige uoverensstemmelse mellem nationale og fællesskabsretlige regler, men derimod blot har stillet Domstolen nogle fortolkningsspørgsmål, i lyset af hvilke den selv kan anvende eller undlade at anvende de nationale regler.
Sagsøgerne i hovedsagen mener kun at have lidet at tilføje til forelæggelseskendelsernes udførlige, nøjagtige og objektive begrundelse og har i øvrigt fremhævet først og fremmest de tre følgende punkter:
der kan for det første ikke herske nogen tvivl om, at indførslerne hæmmes, såfremt enhver forsinkelse med fortoldning sanktioneres med inddragelse af sikkerheden, og dette må så meget mere gælde som det for de i det foreliggende tilfælde omhandlede valutariske målsætninger ville være tilstrækkeligt at sikre sig, at den transaktion, med henblik på hvilken der er givet tilladelse til erhvervelse af fremmed valuta, hverken er fiktiv eller kunstigt forsinket; virkningerne heraf svarer ganske givet til virkningerne af kvantitative handelsrestriktioner ifølge den praksis, Domstolen har udviklet herom;
det kan for det andet ikke bestrides, at den i traktatens artikel 106 fastlagte ubetingede forpligtelse er overtrådt, idet der for frigivelsen af valutaen gælder en regel, hvorefter et beløb svarende til 5 % af sikkerheden inddrages ved forsinkelse ikke med den forretning, med henblik på hvilken valutaen er blevet frigivet, men med de allerede indførte varers fortoldning;
for det tredje er det i det omfang, forsinkelsen ikke med indførslen men med fortoldningen medfører en prisforhøjelse på 5 % for indførte varer i fri omsætning i fællesmarkedet, vanskeligt at bestride, at dette resultat konkret er udtryk for en afgift med tilsvarende virkning som told og udgør en forskelsbehandling i strid med den grundlæggende bestemmelse i EØF-traktatens artikel 7.
Sagsøgerne i hovedsagen mener ikke, at det med den præcise og udførlige analyse af problemet, der findes i forelæggelseskendelserne, er nødvendigt at fremsætte nogen særlig kommentar og endnu mindre at foretage omskrivninger af det. De nøjes med at give en illustration af den forelæggende domstols synspunkt ved hjælp af et konkret eksempel, som selskabet Carapelli har været ude for.
Sagsøgerne i hovedsagen har afslutningsvis anmodet Domstolen om en klarlæggelse og en præcisering af de påberåbte fællesskabsretlige bestemmelsers rækkevidde i relation til såvel indførsel fra Fællesskabets medlemsstater af varer, der er i fri omsætning i fællesmarkedet, som til indførsel fra tredjelande, således at den forelæggende domstol bliver i stand til at fastslå, om disse bestemmelser er forenelige med de nationale regler i artiklerne 1, 3 og 4 i lov nr. 1126 af
Den frist, der er tale om, er blevet begrænset på den mest hensigtsmæssige måde, således at den kun omfatter det tidsrum, der kræves til varens indførsel, og dens udløb ved indførslen og ikke ved varernes ankomst til italiensk toldområde begrundes med den enkle omstændighed, at valutaen bevilges med henblik på varernes indførsel.
De erhvervsdrivende ville uden en sådan sammenhæng have mulighed for at sende varerne til en anden stat uden forudgående opfyldelse af indførselsformaliteterne, og altså uden at være forpligtet til at opfylde nogen eksportformalitet, og ville på denne måde kunne undgå den valutakontrol, der føres med disse transaktioner. En sådan mulighed ville bringe betalingsbalancen alvorlig i fare, idet valutaen ville være brugt, uden at der faktisk var sket nogen indførsel af varer til Italien.
Selv om det anerkendes, at de omtvistede foranstaltninger faktisk finder anvendelse på et af traktaten omfattet område kan der ikke være tale om forskelsbehandling idet D. L. (lovdekret) nr. 476 af
Efter den forelæggende rets opfattelse skulle der endvidere kunne blive tale om forskelsbehandling derved, at den italienske importør har en ringere stilling end importører af samme vare til andre medlemsstater samt — alene for så vidt angår sag 207/80, når henses til den ved forordning nr. 120/67 fastlagte ordning om afgifter for Fællesskabet — derved, at den italienske importør ikke kan udsætte indførslen til den dag, hvor fællesskabsafgiften får mindre indvirkning på prisen.
Det er den italienske regerings opfattelse, at disse to spørgsmål skal besvares benægtende. Den italienske regering har specielt om forskelsbehandlingen i forhold til importørerne af varer til andre medlemsstater gjort gældende, at denne forskelsbehandling kun kan vurderes på baggrund af en omstændighed, der indtræder på det nationale område, og ikke på baggrund af den situation, der foreligger i en anden medlemsstat, idet det modsatte ville betyde, at en medlemsstats retsorden i negativ retning underordnes retsordenen i de andre medlemsstater.
Men det kan på baggrund af samtlige bestemmelser i traktaten og navnlig dennes artikel 3 hævdes, at enhver medlemsstat har frihed til at have den retsorden, den ønsker, med som eneste begrænsning en forpligtelse til at undgå en eventuel konflikt med fælleskabsretten; den italienske regering gør i den forbindelse gældende, at de omtvistede bestemmelser ikke giver anledning til nogen forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
Denne artikel tillader nemlig, at foranstaltninger stiller sig hindrende i vejen for frie varebevægelser, når disse foranstaltninger kan begrundes navnlig med ordre public og hverken udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Ordre publicbegrebet indeholder en henvisning til statens grundlæggende interesser som fastslået af Domstolen i dom af
De omtvistede nationale bestemmelser er derfor selv i så fald begrundet i kravet om at sikre den offentlige orden, idet disse foranstaltninger, der har valutarisk karakter, må antages at vedrøre den italienske stats grundlæggende interesser. Ordningen udgør desuden hverken et middel til vilkårlig forskelsbehandling — den omfatter jo alle indførsler — eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne — for den er jo ikke møntet på selve den omstændighed, at der indføres, men på den fra denne forskellige omstændighed, at forpligtelsen til at indføre inden for en bestemt frist ikke opfyldes på lovlig måde —; ordningen er tværtimod nødvendig og passende for gennemførelsen af det tilstræbte mål.
Dette betyder altså, at de omtvistede nationale bestemmelser ikke blot ikke udgør en kvantitativ restriktion for de frie varebevægelser, de udgør ej heller en foranstaltning med tilsvarende virkning. Selv om de imod forventning kunne give anledning til kvantitative restriktioner for samhandelen, ville de dog ikke stride imod traktatens artikel 30, for det første fordi de finder anvendelse på et område, der er forskelligt fra området for varehandelen mellem medlemsstaterne, for det andet fordi de ikke går videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af den målsætning, som bestemmelsen sigter imod; denne målsætning er beskyttelsen af statens interesse i ligevægt på betalingsbalancen, og den kan ikke gennemføres uden en eller anden foranstaltning på linje med den omtvistede.
Det er dens opfattelse, at spørgsmålet herom — der kun er relevant i sag 206/80 — ikke er aktuelt i den foreliggende sag, idet de omtvistede foranstaltninger ikke gælder en vare, hvorimod de udgør en sanktion for undladelsen af at opfylde en forpligtelse; de gælder altså importørens adfærd uafhængigt, af importen. Den italienske lovgivning er altså indført ikke blot til sikring af indførslen af varer, men også til sikring af indførsel inden for en bestemt frist. Denne lovgivning er altså i overensstemmelse med det fællesskabsretlige krav om frie varebevægelser.
Den prisændring, som en eventuel fortabelse af sikkerheden kan give anledning til, følger altså af importørens adfærd og kan ikke — for så vidt angår årsagssammenhængen — bringes i sammenhæng med indførslen, således som det kan ske for så vidt angår told. Der kan kun tales om afgift med tilsvarende virkning som told, såfremt den omhandlede lovgivning også fandt anvendelse i tilfælde, hvor forpligtelsen til at indføre overhovedet ikke blev opfyldt.
Den italienske regering har i alt væsentligt henvist til de bemærkninger, den har fremsat, vedrørende det første spørgsmål og beskæftiger sig kun nærmere med det spørgsmål, som henvisningen til Rådets forordning nr. 120/67 har givet anledning til.
Med de omtvistede bestemmelser fore-ligger der ifølge den italienske regering ej heller nogen overtrædelse af forordning nr. 120/67, thi valget af indførsels-datoen — men ikke af datoen for den udenlandske vares behandling efter toldformaliteterne — samt af dagen for afgiftens fastsættelse følger af den usikkerhed, der er forbundet med enhver forretningsmæssig disposition. Importøren fastlægger af denne grund selv datoen for indførslen under skyldig hensyntagen til de forpligtelser, han er indgået på på tidspunktet for bevillingen af valuta. Den omstændighed, at en på denne måde valgt dato falder sammen med en afgiftsfastsættelse, der ikke passer importøren, kan ikke medføre, at den italienske lovgivning kan mistolkes som et udtryk for en afgift med tilsvarende virkning som told. Og det kan den navnlig ikke, fordi det ikke er staten, der bestemmer valget af denne dato, der jo træffes på tidspunktet for varernes indkøb i udlandet af de ovenfor nævnte grunde.
Desuden er udsættelsen af indførslen ikke ensbetydende med, at datoen for indførslen fastsættes til den dag, der passer eksportøren bedst, idet det altid er usikkert, hvad afgifterne vil andrage i fremtiden. Denne forsinkelse af indførslen går ikke ud over Fællesskabets interesse i at beskytte medlemsstaternes kornproduktion, for så vidt som denne interesse netop sikres ved hjælp af afgiftsordningen.
Kommissionen har efter en omtale af bestemmelserne i den omtvistede italienske lovgivning fremhævet, at denne har medført en række klager fra italienske importørers side, i anledning af hvilke Kommissionen ved skrivelse af
Kommissionen har bemærket, at forudbetaling er sædvanlig i international handel, og at de omtvistede regler giver erhvervsdrivende, der bor i Italien, særlige byrder, idet de ikke blot er forpligtet til at opfylde de med denne ordning forbundne formaliteter samt til at følge de procedurer, den foreskriver, men desuden også må bære den betragtelige økonomiske byrde, som en sikkerhedsstillelse eller en bankgaranti medfører, en byrde der bliver særlig tung, hvis sikkerheden inddrages efter overskridelse af den fastsatte frist. Indførsel af varer til Italien bliver i konsekvens heraf vanskeligere og mere byrdefuld end forretninger, der afvikles i andre medlemsstater, hvor disse byrder ikke findes. Den omhandlede ordning udgør altså en hindring for indførslen til Italien.
Kommissionen henviser i den forbindelse til artikel 2 i direktiv 70/50/EØF af
Den italienske ordning udgør derfor en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion. De italienske myndigheder har ganske vist tidligere heroverfor gjort gældende, for det første at forpligtelsen til at stille den omhandlede sikkerhed følger af valutabestemmelser og ikke af regler om handel, som dem, førnævnte direktiv 70/50 begrænser sig til, og for det andet at forpligtelsen alene følger af nødvendigheden af at undgå spekulationsprægede valutatransaktioner og ikke er grundet på overvejelser af protektionistisk art.
Kommissionen har herved anført, at den omtvistede foranstaltning kun er forenelig med artiklerne 30 ff. såfremt den kan anses for begrundet i medfør af artikel 36, eller såfremt den var omfattet af en bemyndigelsesbeslutning i medfør af artikel 108, stk. 3.
Kommissionen har for så vidt angår artikel 36 ikke bestridt at den omhandlede italienske ordning er en bestanddel af valutareguleringen, men den fremhæver imidlertid, at dette argument ikke er omfattet af de i artikel 36 opregnede grunde og er uantageligt, idet denne artikel som en undtagelsesbestemmelse skal fortolkes indskrænkende. I al fald findes der ifølge Kommissionen andre metoder, ved hjælp af hvilke man kan forhindre at forudbetalinger giver anledning til spekulationsforretninger og dermed til valutatab. Desuden er det i relation til direktiv 70/50 ikke korrekt at sondre mellem handels- og valutatransaktioner, idet den omstændighed, at en national foranstaltning i større eller mindre grad kan karakteriseres som valutarisk, er uden betydning for afgørelsen af, om der foreligger en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion.
Kommissionen har vedrørende muligheden for at bemyndige en stat, der er i vanskeligheder, til at træffe beskyttelsesforanstaltninger bemærket, at den ikke i medfør af artikel 108, stk. 3, har givet den italienske regering nogen tilladelse til at fravige reglerne.
Denne artikel, der bestemmer, at medlemsstaterne i det omfang, fri bevægelighed for varer er gennemført i medfør af traktaten, forpligter sig til at tillade betalinger navnlig vedrørende udvekslingen af varer, giver så at sige fællesmarkedets femte frihed. I det omfang betalingen i fordringshaverens valuta er mulig, kan det derfor ikke gøres gældende, at en medlemsstat overtræder denne fællesskabsretlige bestemmelse ved — i form af en sikkerhedsstillelse over for valutamyndighederne — at indføre en hindring for forudbetaling af varer købt i udlandet og bestemt til indførsel. Derimod er der for så vidt angår handelskreditter ved traktatens artikel 67 og de direktiver, der er vedtaget til gennemførelsen heraf, sket en ubetinget frigivelse af
I sag 206/80: I sag 207/80: I sag 209 og sag 210/80:
Sagsøgerne i hovedsagen, ved advokat Catalano, Rom, Den italienske Republiks regering, ved Ferri, som befuldmægtiget, Den franske Republiks regering, ved Carnelutti, som befuldmægtiget, der har henvist til sit i sag 95/81 afgivne indlæg, samt Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved Marenco, som befuldmægtiget, har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål i retsmødet den
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
opkrævning af enhver skat med tilsvarende virkning som told, anvendelse af kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning ...
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, som er forelagt den af Tribunale Civile di Roma ved kendelse af
Mertens de Wilmars
Bosco
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Everling
Chloros
Grévisse
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den
For justitssekretæren
J. A. Pompe
Assisterende justitssekretær
J. Mertens de Wilmars
Præsident