<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>Faits et procédure</TXT></NP></TI>Les faits des litiges au principal peuvent se résumer comme suit:
Les quatre sociétés italiennes — demanderesses au principal — ont importé des marchandises en provenance soit de pays tiers, soit d'un autre État membre.
Dans les affaires 206 et 207/80, il s'agit de marchandises en provenance de pays tiers, respectivement des caroubes de Chypre et du maïs d'Argentine, et dans les affaires 209 et 210/80, de marchandises déjà en libre circulation dans d'autres États membres, respectivement du café des Pays-Bas et de la farine de coton de la république fédérale d'Allemagne.
Il ressort de l'article premier de la loi italienne du 20 juillet 1952, no 1126, portant dispositions complémentaires en matière monétaire et de commerce avec l'étranger, que les paiements anticipés des marchandises à importer sont subordonnés à la constitution d'une caution de 5 % du montant de ce paiement par l'importateur au profit de l'ufficio italiano dei cambi (office italien du change) et que cette caution peut être remplacée par une garantie bancaire. La restitution de la caution ou la libération de la garantie a lieu sur présentation du document prouvant que l'importation de la marchandise a été réalisée dans les délais fixés par les dispositions légales en vigueur.
Lorsque la preuve n'est pas faite que l'importation a été réalisée dans les délais établis — délais fixés à 30 jours après le paiement anticipé, par le décret ministériel du 20 janvier 1973 publié à la Gazzetta Ufficiale no 19 du 23 janvier 1973 —, le ministère du commerce extérieur prononce la perie totale ou partielle de la caution sous réserve de la possibilité pour l'importateur de démontrer que l'inobservation des délais remonte à une cause qui ne lui est pas imputable.
Les quatre demanderesses au principal ont toutes demandé et obtenu une garantie bancaire couvrant le montant de la caution nécessaire pour pouvoir effectuer le paiement anticipé des marchandises qu'elles avaient l'intention d'importer en Italie. Ensuite, chacune d'elles a effectué sa déclaration à l'importation — pour tout ou partie des quantités importées — après le délai de 30 jours prescrit par la réglementation nationale italienne, pour diverses raisons comme, par exemple, le manque d'espace disponible dans les entrepôts douaniers (affaires 207 et 210/80) ou la nécessité de remplacer un lot de café de provenance indonésienne par un autre lot en provenance des Pays-Bas (affaire 209/80), alors que les marchandises étaient arrivées sur le territoire italien à l'intérieur de ce délai de 30 jours.
Le ministère du commerce extérieur italien a décidé, dans chaque cas, de confisquer la caution à hauteur des quantités de marchandises dont la déclaration à l'importation avait été effectuée postérieurement à ce délai de 30 jours.
Les demanderesses au principal ont alors assigné ledit ministère devant le tribunale civile di Roma en demandant qu'il soit condamné à restituer les cautions et à libérer les garanties bancaires. Elles ont fondé leur demande sur l'illégalité de la décision prononçant la perte de la caution, au motif que la réglementation sur les délais serait non seulement contraire à l'article 23 de la Constitution italienne et à la réglementation communautaire, mais mėme à supposer qu'elle soit valide, elle aurait été mal appliquée, car l'échéance du terme devrait coïncider avec le moment de l'arrivée des marchandises sur le territoire national et non avec celui de leur dédouanement.
Dans ses motifs, le tribunale civile di Roma estime qu'une telle réglementation visant à décourager les spéculations financières sur les changes n'est pas contraire au droit communautaire, par contre, il émet des doutes quant à l'interprétation correcte du terme importation: s'agit-il du moment de l'arrivée des marchandises sur le territoire national — ainsi que l'a soutenu la cour d'appel de Rome dans un arrêt du 20 mars- 14 mai 1979, no 1414. dans l'affaire SpA Matarrese/ministère du commerce extérieur — ou du moment du dédouanement — ainsi que l'a soutenu la Cour suprême de cassation dans un arrêt du 23 décembre 1979-avril 1980, no2223?
En conséquence, il estime qu'est posé le problème de savoir si, par rapport aux règles communautaires sur la libre circulation des marchandises, il est légal de prévoir la perte de la caution pour le seul motif que la marchandise, encore qu'elle a été confiée à la garde des autorités douanières avant l'échéance du terme fixé, n'a pas été dédouanée avant cette échéance.
Ce problème se poserait, selon lui, tant pour les importations provenant de pays tiers que pour celles en provenance des autres États membres.
S'appuyant sur une motivation très importante, le tribunale civile di Roma estime que ces affaires soulèvent de multiples questions au regard du droit communautaire:
l'interprétation de la réglementation italienne par le ministère du commerce extérieur affecterait les échanges intracommunautaires et entraînerait ainsi une discrimination dont seraient victimes les importateurs italiens;
cette interprétation entraînerait une majoration du prix global résultant de la pene de la caution, ce qui constituerait soit une mesure d'effet équivalent, soit une taxe d'effet équivalent;
il en résulterait également un préjudice pour les importateurs italiens en ce qui concerne les importations soumises au régime des prélèvements (affaire 207/80);
enfin, pour ce qui est des importations en provenance des autres États membres, l'article 106 du traité concernant la liberté des paiements afférents aux échanges serait violé.
Etant donné l'ensemble des problèmes soulevés, la première chambre civile du tribunale civile di Roma a, par quatre ordonnances du 14 juillet 1980, décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour les deux questions suivantes:
1.Eu égard aux articles 7, 30/36 et 106 du traité et 21 du règlement (CEE) no 120/67 du 13 juin 1967, par lesquels il est fait obligation aux Etats membres d'autoriser que soient effectués, dans la monnaie de l'État membre dans lequel réside le créancier, les paiements afférents aux échanges de marchandises en libre circulation, et eu égard aux articles 9, 10, 13 et 30/36 du traité sur la libre circulation des marchandises dans les échanges intracommunautaires, y a-t-il compatibilité entre les dispositions précitées et la réglementation de l'État italien dont il est question aux articles 1, 3 et 4 de la loi du 20 juillet 1952, no 1126, 2, du décret-loi du 6 juin 1956, no 476, converti en loi du 25 juillet 1956, no 786, et 2 du décret ministériel du 20 janvier 1973 — et celle-ci ne se ramène-t-elle pas, du fait qu'elle a pour effet de dissuader l'importateur en Italie de choisir le moment le plus propice pour la mise à la consommation, à une mesure d'effet équivalant à un droit de douane —, lorsqu'elle est interprétée en ce sens qu'il est permis à l'administration du commerce extérieur de prononcer la perte de la caution, imposée à celui qui importe en Italie des marchandises se trouvant en libre pratique dans la Communauté pour pouvoir obtenir les devises nécessaires au paiement anticipé sur documents, par référence à la date à laquelle les marchandises sont nationalisées plutôt qu'à celle à laquelle les marchandises sont arrivées sur le territoire national, compte tenu du laps de temps particulièrement bref, par rapport à la date du paiement en devises, dans lequel doit être réalisée l'opération de dédouanement?2.Eu égard aux articles 7, 9, 10, 13 et 30/36 du traité sur la libre circulation des marchandises et 13, 15 et 18 du règlement (CEE) no 120/67 du 13 juin 1967, tel que modifié par la suite, sur l'organisation commune du marché agricole et sur le régime des prélèvements, y a-t-il compatibilité entre les dispositions précitées et la réglementation de l'État italien dont il est question aux articles 1, 3 et 4 de la loi du 20 juillet 1952, no 1126, 2, du décret-loi du 6 juin 1956, no 476, conveni en la loi du 25 juillet 1956, no 786, et 2 du décret ministériel du 20 janvier 1973 — et celle-ci ne se ramène-t-elle pas, du fait qu'elle a pour effet de dissuader l'importateur en Italie de choisir le moment le plus propice pour la mise à la consommation, cela eu égard également au régime plus favorable des prélèvements communautaires, à une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative ou à une taxe d'effet équivalant à un droit de douane —, lorsqu'elle est interprétée en ce sens qu'il est permis à l'administration du commerce extérieur de prononcer la perte de la caution, imposée à celui qui importe en Italie des marchandises et des produits agricoles provenant de pays tiers et assujettis au. régime des prélèvements pour pouvoir obtenir les devises nécessaires au paiement anticipé sur documents, par référence à la date à laquelle les marchandises sont nationalisées plutôt qu'à celle à laquelle elles sont parvenues sur le territoire national, compte tenu du laps de temps particulièrement bref, par rapport à la date du paiement en devises, dans lequel doit être réalisée l'opération de dédouanement?Les quatre ordonnances de renvoi ont été enregistrées au greffe de la Cour le 23 octobre 1980.
Par ordonnance du 17 décembre 1980, la Cour a décidé de joindre ces diverses affaires aux fins de la procédure et de l'arrêt.
Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE, des observations écrites ont été présentées par les demanderesses au principal représentées par Me Nicola Catalano, par le gouvernement italien, représenté par M. Ennio Viola, avvocato dello Stato, et par la Commission des Communautés européennes représentée par M. Rolf Wàgenbaur, conseiller juridique à la Commission des Communautés européennes, en qualité d'agent, assisté par M. Giuliano Marenco, membre du service juridique.
Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Observations écrites déposées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour</TXT></NP></TI><TI><NP><NO.P>A —</NO.P><TXT>Observations des demanderesses au principal</TXT></NP></TI>Avant d'aborder les questions soulevées par le tribunale di Roma, les demanderesses au principal rappellent que d'autres litiges sont également concernés par ces questions et qu'ils ont donné lieu à des décisions contradictoires entre la cour d'appel de Rome et la Cour suprême de cassation italienne.
A ce propos, les demanderesses au principal se déclarent très préoccupées par le fait que non seulement le tribunale civile di Roma avait refusé de saisir la Cour de justice au motif que la question n'aurait pas été pertinente — ce dont la Commission des Communautés européennes avait été informée — mais que la première chambre de la Cour suprême de cassation italienne aurait également refusé de saisir la Cour de justice au motif que faisait défaut en l'espèce le fondement légal lui-même pour que puisse étre envisagée l'existence d'une question d'interprétation à déférer à la Cour de justice des Communautés européennes. En effet, il faut tenir compte, en la matière, de la nette distinction existant entre interprétation et application des normes communautaires; ainsi ces normes qui avaient été invoquées dans l'espèce déférée à la Cour de cassation n'auraient, selon cette dernière, soulevé aucun doute sous l'angle de leur interprétation, si bien qu'il s'agit seulement de résoudre un problème de compatibilité des normes internes (antérieures) avec la réglementation communautaire, problème qui touche non pas à l'interprétation de ce droit, mais à son application.
Avant d'examiner les questions formulées par le juge de renvoi, les demanderesses au principal sont d'avis qu'en ce qui concerne l'interprétation du terme importation, il conviendrait d'appliquer la jurisprudence raisonnable de la Cour suprême de cassation et en particulier un arrêt rendu le 10 mars 1971, no 674, dans Giusi. Civ. 1971, I, 1096, dans lequel elle avait affirmé que lorsqu'une disposition légale est susceptible de plusieurs interprétations dont l'une lui conférerait une signification inconstitutionnelle, le doute n'est qu'apparent et doit être surmonté et le problème résolu en interprétant la disposition dans un sens conforme à la constitution et aux lois constitutionnelles. Cette jurisprudence devrait être appliquée lorsqu'il s'agit du rapport entre la norme nationale et les normes communautaires puisque ces dernières devraient prévaloir sur la norme nationale de la même façon que les normes constitutionnelles doivent dans l'ordre juridique interne italien prévaloir sur les lois ordinaires.
Selon les demanderesses au principal, dans la mesure où on entend par importation l'arrivée matérielle des marchandises importées sur le territoire national, les dispositions légales italiennes ne sauraient être considérées comme incompatibles avec une quelconque disposition de droit communautaire; en revanche, si par importation on entend le dédouanement de ces marchandises, il serait incontestable que cette disposition italienne serait incompatible avec les principes communautaires fondamentaux.
Tout en reconnaissant que la Cour de justice n'a pas compétence pour interpréter le droit national, la demanderesse au principal estime qu'il pourrait lui être utile de connaître les interprétations possibles des normes nationales dont l'incompatibilité avec les dispositions de droit communautaire est dénoncée afin de pouvoir mieux préciser la portée des dispositions communautaires invoquées.
Après ces remarques préliminaires, les demanderesses au principal abordent l'examen des deux questions posées par le juge de renvoi, en précisant que le conflit entre la réglementation nationale italienne et la réglementation communautaire existerait tant dans l'hypothèse de l'importation en provenance d'autres États membres que dans celle d'importations en provenance des pays tiers, et que ce conflit est examiné tant sous l'angle de l'interdiction de restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent, que du point de vue de l'interdiction de percevoir des taxes d'effet équivalant à des droits de douane.
<TI><P>Sur la première question</P></TI>Les demanderesses au principal tiennent à souligner que le juge de renvoi n'aurait demandé à la Cour de justice ni d'interpréter des normes nationales, ni de se prononcer sur l'incompatibilité éventuelle entre normes nationales et normes communautaires, mais qu'il aurait seulement posé à la Cour des questions d'interprétation au vu desquelles lui-même pourra appliquer ou ne pas appliquer les normes nationales.
Estimant avoir peu à ajouter à la motivation abondante, précise et objective des ordonnances de renvoi, les demanderesses au principal insistent essentiellement sur les trois points suivants:
premièrement, il ne ferait aucun doute que pénaliser tout retard intervenu dans le dédouanement par la confiscation de la caution décourage les importations, d'autant plus qu'aux fins monétaires visées en l'espèce, il suffirait de s'assurer que l'opération pour laquelle l'autorisation d'acquérir des devises étrangères a été accordée, ne serait ni fictive, ni retardée artificiellement; un tel effet de dissuasion aurait certainement une portée analogue à celle de restrictions quantitatives aux échanges que constituerait cette règle de la jurisprudence de la Cour de justice;
deuxièmement, il ne serait pas non plus contestable que l'obligation inconditionnelle énoncée à l'article 106 du traité serait violée puisque la libération des devises est assortie d'une clause en vertu de laquelle une caution égale à 5 % sera confisquée en cas de retard, non pas de l'opération commerciale en vue de laquelle les devises ont été libérées, mais du dédouanement des marchandises déjà importées;
troisièmement, dans la mesure où le retard, non de l'importation, mais du dédouanement entraine une majoration de 5 % du coût de l'importation des marchandises en libre pratique dans le marché commun, il serait difficile de nier qu'une telle conséquence se concrétise en une taxe d'effet équivalant à un droit de douane et constitue une discrimination contraire à la disposition fondamentale de l'article 7 du traité CEE.
<TI><P>Sur la deuxième question</P></TI>Selon les demanderesses au principal, l'analyse précise et approfondie du problème qui figure dans les ordonnances de renvoi ne nécessite pas de commentaire particulier ni encore moins d'être paraphrasée. Elles se contentent d'illustrer la thèse du juge de renvoi par un exemple concret qui s'est posé à la société Carapelli.
En conclusion, les demanderesses au principal demandent à la Cour de clarifier et préciser la portée des dispositions communautaires invoquées relativement tant à l'hypothèse de l'importation, à partir d'États membres de la Communauté, de marchandises se trouvant en libre pratique dans le marché commun, qu'à celle de l'importation à partir de pays tiers, afin de permettre au juge de renvoi de constater si ces dispositions sont compatibles ou non avec les normes nationales contenues dans les articles 1, 3 et 4 de la loi no 1126, du 20 juillet 1959, et 2 du décret-loi no 476 du 6 juin 1956; et dire en particulier si elles peuvent avoir les effets (dans l'une ou l'autre de ces hypothèses ou dans les deux) d'une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives et de taxes d'effet équivalant à des droits de douane ou, du moins, enfreindre, sous l'un et l'autre aspect, les dispositions communautaires invoquées; préciser, si elle l'estime opportun, s'il y a incompatibilité ou non entre les normes nationales et les dispositions communautaires en fonction de l'interprétation des normes nationales et, en particulier, du sens qu'il convient d'attribuer au terme importation, figurant dans celles-ci.
<TI><NP><NO.P>B —</NO.P><TXT>Observations du gouvernement italien</TXT></NP></TI>Le gouvernement italien rappelle tout d'abord la réglementation nationale applicable aux quatre litiges au principal et souligne qu'enraisorr du régime moné* taire particulier aucunement libre et incontrôlé, les échanges commerciaux internationaux seraient réglementés tant sous l'aspect commercial que sous l'aspect monétaire. Sous ce dernier aspect, à savoir l'achat de marchandises à l'étranger, le délai d'exécution des opérations d'importation aurait un caractère monétaire prédominant ou exclusif. Il en découlerait que le délai de chaque importation suffit à l'intérêt de l'État à ce que les devises prévues soient exclusivement utilisées pour l'opération pour laquelle elles ont été accordées et, en conséquence, il remplit une fonction permettant d'éviter que par l'effet du temps (si aucun délai d'importation n'était prévu) les devises soient utilisées à une fin spéculative différente de celle du paiement des marchandises importées. Ainsi, par cette réglementation, le législateur italien aurait décidé que l'exécution régulière dans le délai imparti de l'obligation d'importation constitue la preuve légale de l'exécution régulière de l'obligation d'utiliser les devises accordées exclusivement dans le but visé.
<TI><P>Sur la première question</P></TI>1.Le gouvernement italien soutient tout d'abord que la Cour de justice ne serait pas compétente pour se prononcer sur la question de la compatibilité de la réglementation nationale italienne avec des dispositions de droit communautaire, dans le cadre d'une question préjudicielle. D'autant plus que dans les litiges au principal, les questions formulées par le tribunale di Roma conduiraient la Cour à apprécier des dispositions de droit national et le tribunale di Roma à appliquer directement l'arrêt de la Cour à un cas déterminé.2.Dans la mesure où — selon le gouvernement italien — la question posée tendrait à savoir si les mesures italiennes en cause constitueraient une discrimination exercée en raison de la nationalité et une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative ou une taxe d'effet équivalant à un droit de douane, la réponse ne peut être que négative.2.1.Le gouvernement italien se fonde sur l'article 104 du traité CEE — qui stipule que chaque État membre pratique la politique économique nécessaire en vue d'assurer l'équilibre de sa balance globale des paiements et de maintenir la confiance dans sa monnaie — pour soutenir que les mesures incriminées se situant entièrement et exclusivement dans le cadre de la politique monétaire n'auraient aucun lien avec les dispositions communautaires mentionnées dans les questions. En effet, l'exigence de la constitution d'une caution et la fixation d'un délai dans lequel les marchandises acquises au moyen de devises accordées par l'État et payées par anticipation par rapport à la date d'importation doivent être soumises aux formalités d'importation seraient, destinées à éviter le déséquilibre de la balance des paiements, car l'absence de telles mesures pourrait permettre des opérations de spéculation au détriment de la lire italienne.En outre, le délai ainsi prévu aurait été réduit à l'essentiel, c'est-à-dire au temps nécessaire pour importer la marchandise, et il se référerait à l'importation et non à l'arrivée des marchandises sur le territoire italien, car les devises sont accordées pour l'importation des marchandises.
Si ce lien n'existait pas, les opérateurs économiques auraient la possibilité de détourner les marchandises sur un autre État, sans avoir auparavant accompli les formalités- d'importation, et donc sans être obligé d'accomplir aucune formalité d'exportation, se soustrayant ainsi aux contrôles monétaires de ces opérations. Une telle possibilité entraînerait une perturbation grave de la balance des paiements car les devises auraient été dépensées sans importation effective de marchandises en Italie.
2.2.Selon le gouvernement italien, les mesures en cause ne violeraient pas non plus l'interdiction de discrimination résultant de l'article 7 du traité CEE, principalement parce que ces mesures ne tombent pas dans le domaine d'application du traité étant donné qu'il n'existerait aucune disposition de droit communautaire, réglant de façon différente, par rapport au régime de l'État italien, la détention de devises de la part des ressortissants des États membres de la Communauté économique européenne.Mėme si l'on admettait que les mesures incriminées s'appliquent effectivement dans un domaine relevant du traité, il ne saurait être question de discrimination, puisque le décret-loi no 476 du 6 juin 1956 inclut les personnes physiques de nationalité étrangère et les apatrides résidant sur le territoire de la République, limitativement pour l'activité lucrative qu'ils y exercent et prévoit la même disposition pour les personnes morales; donc, l'égalité absolue de traitement serait évidente.
Selon le juge de renvoi, il y aurait également discrimination en ce sens que l'importateur italien serait dans une position défavorable par rapport aux importateurs de la mėme marchandise dans d'autres États membres et — seulement en ce qui concerne l'affaire 2C7/8C, eu égard au régime des prélèvements communautaires établis par le règlement no 120/67 — en ce sens que l'importateur italien ne pourrait retarder l'importation jusqu'au jour où le prélèvement communautaire aurait une incidence moindre.
Le gouvernement italien est d'avis qu'il convient de répondre par la négative à ces deux questions. En ce qui concerne plus particulièrement la discrimination par rapport aux importateurs dans d'autres États membres, le gouvernement italien soutient que la discrimination ne pourrait s'apprécier que par rapport à un fait qui s'accomplirait sur le territoire national et non par rapport à la situation existant dans un autre État membre, car le cas contraire aurait pour effet de subordonner l'ordre juridique d'un État membre à celui des autres États membres en un sens négatif.
Or, l'ensemble des dispositions du traité, et en particulier son article 3, permettrait d'affirmer que chaque État membre a la liberté d'établir son ordre juridique avec, comme seule limite, l'obligation d'éviter un conflit éventuel avec les dispositions communautaires; dans ce contexte, l'État italien soutient que les dispositions en question n'entraîneraient aucune discrimination en raison de la nationalité.
2.3.Même si la disposition de l'article 104 s'avérait de façon absurde insuffisante pour exclure l'insertion de la question dans le domaine d'application des anieles 30 et 13 du traité, cette exclusion devrait découler de l'article 36.Cet article permettrait en effet que des mesures fassent obstacle à la libre circulation des marchandises lorsqu'elles sont justifiées en particulier par des motifs d'ordre public et qu'elles ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée au commerce entre États membres. La notion d'ordre public..renverrait aux. intérêts fondamentaux de l'État ainsi que la Cour l'aurait précisé dans son arrêt du 23 novembre 1978 (Regina/Thompson, affaire 7/78, Recueil p. 2247).
Aussi, mėme dans cette hypothèse, les dispositions nationales en cause seraient justifiées par des exigences de garantie de l'ordre public, puisque ces mesures, ayant un caractère monétaire, devraient être considérées comme impliquant des intérêts fondamentaux de l'État italien. En outre, cette réglementation ne constituerait ni un moyen de discrimination arbitraire — car toutes les importations seraient visées — ni une restriction déguisée au commerce entre États membres — car elle ne viserait pas le fait de l'importation en lui-même mais celui, différent, de l'exécution irrégulière de l'obligation d'importer dans un délai déterminé; par contre, elle serait nécessaire et appropriée pour atteindre l'objectif fixé.
Ainsi, non seulement les dispositions nationales en cause ne constitueraient pas une restriction quantitative à la libre circulation, mais elles ne constitueraient pas non plus une mesure d'effet équivalent. En effet, même si ces mesures pouvaient avoir comme conséquence atypique d'entraîner des restrictions quantitatives aux échanges, elles ne seraient, néanmoins, pas contraires à l'article 30 du traité, premièrement, eu égard au domaine dans lequel elles s'appliquent, différent de celui du commerce de marchandises entre États membres, deuxièmement, parce qu'elles ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire et approprié pour réaliser l'objectif visé par la disposition: cet objectif, consistant en la sauvegarde de l'intérêt de l'État à l'équilibre de la balance des paiements, ne serait pas réalisable à défaut de toute mesure obligatoire telle que celle mise en cause.
2.4.Le gouvernement italien soutient également que les dispositions nationales italiennes en cause ne seraient pas contraires à l'article 106 du traité CEE au motif que les importations auraient été payées en dollars US donc, dans une monnaie différente de celle de l'État dans lequel réside chacun des créditeurs (abstraction faite de l'importation en cause dans l'affaire 207/80).2.5.En dernier lieu, le gouvernement italien soutient que les mesures incriminées ne constitueraient pas non plus des taxes d'effet équivalant à un droit de douane.Selon lui, cette question — qui ne s'appliquerait qu'à l'affaire 206/80 — ne se poserait pas en l'espèce car les mesures en cause ne frapperaient pas une marchandise mais constitueraient la sanction de l'inexécution d'une obligation, elles frapperaient donc le comportement de l'importateur indépendamment de l'importation. La législation italienne serait donc établie pour garantir non seulement l'importation des marchandises mais également l'importation dans un délai déterminé. Elle répondrait ainsi à l'exigence communautaire de la libre circulation des marchandises.
L'altération du prix résultant de la perte éventuelle de la caution résulterait par conséquent du comportement de l'importateur et ne saurait être liée — du point de vue des causes — à l'importation, comme il est possible de le faire pour le droit de douane. Il ne serait possible de parler de taxe d'effet équivalant à un droit de douane que si la législation en cause s'appliquait également en cas d'inexécution sans faute de l'obligation d'importer.
<TI><P>Sur la deuxième question</P></TI>Le gouvernement italien renvoie pour l'essentiel à ses observations figurant sous la première question et examine simplement le problème soulevé par la référence au règlement no 120/67 du Conseil.
Selon le gouvernement italien, les dispositions en cause ne violeraient pas non plus ce règlement no 120/67 car le choix du jour de l'importation — et non de la date à laquelle la marchandise étrangère est assujettie aux formalités d'importation — et du jour où est fixé le droit de prélèvement serait l'effet de l'aléa inhérent à toute opération commerciale. Pour cette raison, l'importateur déterminerait lui-même le jour de l'importation, eu égard aux obligations qu'il a prises au moment de l'octroi des devises. Le fait que ce jour ainsi choisi corresponde à une fixation du droit de prélèvement ne convenant pas à l'importateur ne saurait avoir pour effet de dénaturer la législation italienne, en taxe d'effet équivalant à un droit de douane. Surtout que le choix ne serait pas imposé par l'État, puisqu'il se fait au moment de l'achat des marchandises à l'étranger pour les raisons invoquées ci-dessus.
En outre, le retard de l'importation ne revient pas à fixer le jour de l'importation au jour qui convient le mieux à l'exportateur, puisque le montant des prélèvements est toujours aléatoire dans l'avenir. Ce retard de l'importation ne léserait pas l'intérêt de la Communauté à la sauvegarde de la production cerealiere des États membres, dans la mesure où cet intérêt est précisément garanti par le régime des prélèvements.
<TI><NP><NO.P>C —</NO.P><TXT>Observations de la Commission des Communautés européennes</TXT></NP></TI>La Commission examine chaque affaire à pan, mais en fait, elle développe la mėme argumentation principale dans les quatre cas, en soutenant que la réglementation nationale en cause constituerait une mesure d'effet équivalent. Elle précise simplement que pour les affaires 209 et 210, concernant les importations en provenance d'autres États membres, ce seraient les dispositions du traité et en particulier l'article 30 qui s'appliqueraient, alors que pour les deux autres affaires, 206 et 207/80, concernant des importations en provenance de pays tiers, respectivement des caroubes en provenance de Chypre et du mais en provenance d'Argentine, ce serait, pour la première, le règlement no 827/68 du Conseil du 28 juin 1968, et pour la seconde, le règlement no 120/67 du Conseil du 13 juin 1967 qui s'appliquent.
Après avoir rappelé les dispositions de la législation italienne incriminée, la Commission souligne que celle-ci a donné lieu à différentes plaintes de la part d'importateurs italiens, et suite à ces plaintes, la Commission a, par lettre du 13 août 1980, ouvert une procédure d'infraction contre l'Italie, procédure qui, au moment de l'envoi des questions préjudicielles, était au stade de l'avis motivé.
1.La Commission soutient à titre principal que le régime de la caution bancaire instauré par ia législation italienne constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative.Après avoir observé que les paiements anticipatifs sont de règle dans le commerce international, la Commission estime que la réglementation en cause imposerait aux opérateurs économiques résidant en Italie des charges particulières en ce sens qu'ils seraient non seulement tenus de se conformer aux formalités inhérentes à ce régime et d'en respecter les procédures, mais qu'ils devraient en outre assumer les charges financières considérables qu'entraîne la constitution d'une caution ou d'une garantie bancaire, charge particulièrement sensible en cas de confiscation de la caution pour cause de dépassement du délai imparti. En conséquence, l'importation de marchandises en Italie serait rendue plus difficile et plus onéreuse par rapport aux transactions se situant à l'intérieur d'autres pays membres où ces charges n'existent pas. Cette réglementation ferait donc obstacle aux importations en Italie.
La Commission rappelle à ce sujet qu'à l'article 2 de la directive 70/50/CEE du 22 décembre 1969 (JO L 13 du 19.1.1970, p. 29), sont qualifiées de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives íes mesures qui font obstacle à des importations qui pourraient avoir lieu en leur absence, y compris celles qui rendent les importations plus difficiles ou onéreuses que l'écoulement de la production nationale, en particulier celles qui subordonnent la seule importation au dépôt d'une caution ou d'un acompte (article 2, paragraphe 3, lettre 1).
Donc la réglementation italienne constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. Certes, les autorités italiennes auraient soutenu par le passé à l'encontre de cette thèse que, premièrement, l'obligation de constituer la caution en question relèverait des dispositions monétaires et non des dispositions commerciales qui feraient seules l'objet de la directive 70/50 précitée, et que, deuxièmement, cette obligation répondrait exclusivement à la nécessité d'éviter des mouvements spéculatifs monétaires et non à des préoccupations d'ordre protectionniste.
La Commission observe à cet égard que la mesure incriminée ne saurait être compatible avec les articles 30 et suivants que si elle pouvait être justifiée, conformément à l'article 36, ou si elle avait fait l'objet d'une décision d'autorisation au titre de l'article 108, paragraphe 3.
En ce qui concerne l'article 36, tout en ne contestant pas que la réglementation italienne en cause s'inscrive dans un contexte monétaire, la Commission souligne cependant que cet argument ne figure pas parmi les justifications énumérées à l'article 36 et que, dans la mesure où cet aniele, clause d'exception, devrait étre interprété strictement, cet argument ne saurait être retenu. De toute manière, il existerait, selon la Commission, d'autres moyens pour empêcher que des paiements anticipatifs conduisent à des manœuvres spéculatives aboutissant à une perte de devises. En outre, il ne serait pas approprié de faire, à propos de la directive 70/50, une distinction entre dispositions commerciales et dispositions monétaires, car le caractère plus ou moins monétaire d'une mesure nationale resterait sans influence sur l'appréciation comme mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative.
En ce qui concerne la possibilité d'autoriser un Etat en difficulté à prendre des mesures de sauvegarde, la Commission fait observer qu'aucune dérogation en vertu de l'article 108, paragraphe 3, n'aurait été accordée par elle au gouvernement italien.
2.Dans les deux affaires (209 et 210/80), concernant les importations en provenance d'autres Etats membres, la Commission examine la question liée à l'interprétation de l'article 106 du traité.Cet article, stipulant que les États membres s'engagent à autoriser, dans la monnaie de l'Eut membre dans lequel réside le créancier ou le bénéficiaire, le paiement afférent notamment aux échanges de marchandises, dans la mesure où la circulation des marchandises est libérée entre les États membres en application du traité CEE, constituerait la cinquième liberté du marché commun. Donc, dans la mesure où le paiement dans la monnaie du créancier reste possible, il ne saurait étre soutenu qu'un État membre enfreint cette disposition communautaire en posant un obstacle — sous forme de caution en faveur de l'office des changes — au paiement anticipé de marchandises acquises à l'étranger et destinées à être importées. Par contre, s'agissant de crédit commercial, l'article 67 du traité et les directives prises pour son application auraient inconditionnellement libéré l'octroi et le remboursement de crédits à court terme et à moyen terme liés à des transactions commerciales ... auxquelles participe un résident (annexe 1, liste A de la première directive du 11.5.1960, JO no 43, p. 60, complétée et modifiée par la deuxième directive du 18.12.1962, JO no 8 du 22.1.1963, p. 62). Or, les versements effectués avant la livraison des marchandises s'analysant en octroi de crédit, lié à une transaction commerciale, cette disposition serait violée.
3.En ce qui concerne les questions du régime du prélèvement et de la notion de taxe d'effet équivalant à un droit de douane, la Commission est d'avis qu'il ne serait pas nécessaire d'examiner ces questions puisque l'institution de la caution bancaire en tant que telle constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. En conséquence, la Commission propose de répondre comme suit au tribunale civile di Roma:Dans l'affaire 206/80:
Une réglementation subordonnant le paiement anticipé de caroubes destinées à être importées de Chypre à la constitution d'une caution ou d'une garantie bancaire constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative interdite par le règlement no 827/68 du Conseil du 28 juin 1968.
Dans l'affaire 207/80:
Une réglementation nationale subordonnant le paiement anticipé de maïs destiné en 1973 à étre importé d'Argentine à la constitution d'une caution ou d'une garantie bancaire constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative interdite par le règlement no 120/67 du Conseil du 13 juin 1967.
Dans les affaires 209 et 210/80: Une réglementation nationale subordonnant le paiement anticipé d'une marchandise en provenance d'un autre État membre et destinée à être importée à la constitution d'une caution ou d'une garantie bancaire constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. Pareille réglementation est en outre incompatible avec les dispositions communautaires en matière de libre circulation des capitaux.