–

en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. J. Möller y R. Kanitz, en calidad de agentes;

–

en nombre del Gobierno checo, por los Sres. J. Pavliš, M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;

–

en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. M. B. Majczyna, en calidad de agente;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. D. Martin y B.‑R. Killmann, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2004, L 166, p. 1;corrección de errores en DO 2004, L 200, p. 1), y del artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que sea modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35).

2

La presente petición se ha planteado en el marco de un litigio entre S, una ciudadana de la Unión originaria de un Estado miembro distinto de la República Federal de Alemania, y la Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Caja de Prestaciones Familiares de Baja Sajonia y Bremen de la Oficina Federal de Empleo, Alemania; en lo sucesivo, «Caja de Prestaciones Familiares») relativo a la denegación, por parte de esta última, de la solicitud de la asignación por hijo a cargo presentada por S respecto del período correspondiente a los tres primeros meses de su residencia en Alemania.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Reglamento n.o 883/2004

3

El artículo 1, letras j), k) y z), del Reglamento n.o 883/2004 contiene las siguientes definiciones a los efectos de dicho Reglamento:

4

En cuanto al ámbito de aplicación personal de dicho Reglamento, su artículo 2, apartado 1, establece:

5

En lo tocante al ámbito de aplicación material del mismo Reglamento, su artículo 3, apartado 1, dispone:

6

El artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Igualdad de trato», establece:

7

El artículo 11 de este Reglamento establece en los siguientes términos las normas generales relativas a la determinación de la legislación aplicable:

Reglamento (CE) n.o 987/2009

8

El artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento n.o 883/2004 (DO 2009, L 284, p. 1), dispone:

Directiva 2004/38

9

Los considerandos 9, 10, 20 y 21 de la Directiva 2004/38 establecen:

10

El artículo 6 de esta Directiva dispone:

11

El artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva está redactado en los siguientes términos:

12

A tenor del artículo 24 de la misma Directiva:

Derecho alemán

13

El artículo 62 de la Einkommensteuergesetz (Ley del Impuesto sobre la Renta), en su versión publicada el 8 de octubre de 2009 (BGBl. 2009 I, p. 3366), modificada por la Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (Ley contra el Trabajo Ilegal y el Fraude en las Prestaciones Sociales, BGBl. 2019 I, p. 1066), que entró en vigor el 18 de julio de 2019 (en lo sucesivo, «EStG»), tiene el siguiente tenor:

Litigio principal y cuestión prejudicial

14

La demandante en el litigio principal, S, es la madre de tres niños nacidos, respectivamente, en 2003, 2005 y 2010. V, su cónyuge, es el padre de estos niños. Estos progenitores y sus hijos son nacionales de un Estado miembro distinto de la República Federal de Alemania.

15

En mayo de 2015, S solicitó por primera vez a la Caja de Prestaciones Familiares la concesión de la asignación por hijo a cargo por sus tres hijos. Este organismo estimó esta solicitud mediante resolución de 13 de mayo de 2015 y comenzó a abonarle dicha asignación de forma regular, hasta el 3 de junio de 2016. En esta última fecha, el referido organismo decidió revocar su resolución de 13 de mayo de 2015, cesar el abono de dicha asignación a S a partir de mayo de 2016 y reclamarle la restitución de la asignación por hijo a cargo abonada en virtud de este último mes. Esta decisión fue consecuencia de la baja de oficio, por parte de la autoridad responsable del padrón, de S y de sus tres hijos de su domicilio en Bremerhaven (Alemania), debido a que su vivienda estaba vacía.

16

En diciembre de 2017, S presentó una solicitud de asignación por hijo a cargo para dos de sus tres hijos ante la Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (Caja de Prestaciones Familiares de Renania del Norte-Westfalia Norte, Alemania) indicando una dirección en Herne (Alemania). Sin embargo, los escritos enviados por este organismo a la dirección indicada le fueron devueltos con la mención «destinatario desconocido». En consecuencia, mediante resolución de 1 de agosto de 2018, dicho organismo desestimó la solicitud de S debido a que esta no tenía su domicilio o su residencia habitual en Alemania.

17

A finales de octubre de 2019, S presentó ante la Caja de Prestaciones Familiares una nueva solicitud de asignación por hijo a cargo por sus tres hijos para el período a partir del 1 de agosto de 2019.

18

Mediante resolución de 27 de diciembre de 2019, la Caja de Prestaciones Familiares desestimó esta solicitud. Este organismo consideró que S, V y sus hijos residían en Alemania desde el 19 de agosto de 2019, ya que esta fecha correspondía a su entrada en territorio de este Estado miembro procedentes de su Estado miembro de origen y a su instalación en un apartamento en Bremerhaven. Sin embargo, dicho organismo consideró que S no había percibido ingresos nacionales durante los tres primeros meses posteriores al establecimiento de su residencia en Alemania. En consecuencia, ese organismo declaró que S no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 62, apartado 1a, de la EStG para tener derecho a la asignación por hijo a cargo en lo referente a ese período.

19

Mediante resolución de 6 de abril de 2020, la Caja de Prestaciones Familiares desestimó la reclamación presentada por S contra su resolución de 27 de diciembre de 2019 y ratificó con ello esta última resolución. Consideró que S no ejercía una actividad remunerada y que V había ejercido una actividad de escasa entidad durante el período comprendido entre el 5 de noviembre de 2019 y el 12 de diciembre de 2019.

20

S interpuso un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente, el Finanzgericht Bremen (Tribunal de lo Tributario de Bremen, Alemania), solicitando la anulación de la desestimación de su solicitud de la asignación por hijo a cargo y la condena de la Caja de Prestaciones Familiares al pago de la asignación por hijo a cargo correspondiente a los meses de agosto a octubre de 2019.

21

El órgano jurisdiccional remitente observa, en primer lugar, que en Alemania la asignación por hijo a cargo está comprendida en el concepto de «prestaciones familiares», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de este Reglamento. Según indica, dicha asignación no se financia mediante las cotizaciones de los beneficiarios sino mediante los impuestos. Se concede con arreglo a una situación definida legalmente, sin que exista ningún requisito relativo a ingresos y sin que medie una valoración individual y discrecional de las necesidades personales de los beneficiarios. Esta asignación tiene por objeto compensar las cargas familiares.

22

En segundo lugar, este órgano jurisdiccional observa que el artículo 62, apartado 1a, de la EStG, introducido por una modificación legislativa que se produjo en julio de 2019, establece una diferencia de trato entre un nacional de un Estado miembro distinto de la República Federal de Alemania que establezca su domicilio o su residencia habitual en este último Estado miembro y un nacional alemán que establezca su domicilio o su residencia habitual en dicho Estado miembro tras una estancia en otro Estado miembro. Según afirma, de conformidad con esta disposición, se denegará la percepción de la asignación por hijo a cargo a un nacional de otro Estado miembro, como S, durante los tres primeros meses de su estancia cuando no aporte la prueba del ejercicio de una actividad remunerada en Alemania. En cambio, un nacional alemán recibirá dicha asignación, desde esos tres primeros meses, aunque no ejerza tal actividad.

23

A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente expone que, en el proyecto de ley que dio lugar a la introducción del apartado 1a en el artículo 62 de la EStG, el legislador alemán consideró que esta diferencia de trato se ajustaba al Derecho de la Unión debido a que permitía evitar una afluencia de nacionales de otros Estados miembros que pudiera generar una carga excesiva para el sistema alemán de seguridad social. Según afirma, esta diferencia de trato estaba además justificada en virtud del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, dado que el pago de una asignación por hijo a cargo a nacionales de un Estado miembro distinto de la República Federal de Alemania que no ejerzan actividades remuneradas en ese último Estado miembro tendría el mismo efecto en las finanzas públicas de dicho Estado que la concesión de prestaciones sociales a dichos nacionales. Con todo, dicho legislador no abordó expresamente, en este proyecto de ley, la posible incidencia del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004. Por último, haciendo referencia a la sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), el legislador alemán justificó esta desigualdad de trato por la necesidad de proteger las finanzas del Estado miembro de acogida.

24

En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, no obstante, la doctrina está dividida sobre si la asignación por hijo a cargo examinada en el litigio principal está comprendida en el concepto de «asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. Así, se ha afirmado, en particular, que esta asignación por hijo a cargo no entra dentro de dicho concepto, sino que constituye, en cuanto «prestaciones familiares» en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de dicho Reglamento, una prestación de seguridad social propiamente dicha, dado que su concesión no está sujeta a requisitos relativos a los ingresos. Ciertamente, en tal supuesto, con arreglo al Reglamento n.o 883/2004, la República Federal de Alemania sería competente para decidir las condiciones de concesión de las prestaciones familiares a los nacionales de otros Estados miembros que residan en Alemania sin ejercer en dicho Estado miembro una actividad remunerada. Sin embargo, este Reglamento establece, en su artículo 4, una obligación de igualdad de trato en virtud de la cual se debe someter a los nacionales de otro Estado miembro a las mismas condiciones de concesión que las aplicables a los nacionales de dicho Estado. Este Reglamento no contiene ninguna disposición que permita establecer una diferencia de trato como la observada en el presente asunto.

25

En definitiva, según el órgano jurisdiccional remitente, la solución del litigio principal depende de si la discriminación directa establecida por el artículo 62, apartado 1a, de la EStG queda prohibida por el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 o si puede justificarse con arreglo a la excepción al principio de igualdad de trato prevista en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38.

26

En estas circunstancias, el Finanzgericht Bremen (Tribunal de lo Tributario de Bremen) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

Sobre la cuestión prejudicial

27

Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 y el artículo 24 de la Directiva 2004/38 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual se deniega a un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro que ha establecido su residencia habitual en el territorio del primer Estado miembro y que no tiene una actividad económica por cuanto no ejerce una actividad remunerada en este último, la percepción de «prestaciones familiares», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de dicho Reglamento, durante los tres primeros meses de su residencia en el territorio de ese Estado miembro, mientras que un nacional de dicho Estado miembro que no ejerce una actividad económica disfruta de tales prestaciones incluso durante los tres primeros meses posteriores a su regreso a ese mismo Estado miembro tras haber hecho uso, con arreglo al Derecho de la Unión, de su derecho a circular y residir en otro Estado miembro.

Observaciones preliminares

28

En primer lugar, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros y permitir a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentren en la misma situación obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, apartado 31, y de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, apartado 62).

29

Por lo tanto, todo ciudadano de la Unión puede invocar la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad recogida en el artículo 18 TFUE y precisada en otras disposiciones del Tratado FUE, en el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 y en el artículo 24 de la Directiva 2004/38, en todas las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión. Estas situaciones comprenden, entre otras, el ejercicio de la libertad de circular y residir en el territorio de los Estados miembros reconocida en el artículo 21 TFUE, con sujeción a las limitaciones y las condiciones definidas por los Tratados, así como por las medidas adoptadas para su aplicación [véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, apartados 32 y 33; de 21 de febrero de 2013, N., C‑46/12, EU:C:2013:97, apartado 28, y de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública), C‑535/19, EU:C:2021:595, apartados 40 y 42].

30

La Directiva 2004/38 establece tales limitaciones y condiciones. Esta Directiva ha previsto un sistema gradual en materia de derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, que recoge en sustancia las etapas y las condiciones previstas en los diferentes instrumentos del Derecho de la Unión y en la jurisprudencia anteriores a dicha Directiva, hasta llegar al derecho de residencia permanente (sentencia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja, C‑424/10 y C‑425/10, EU:C:2011:866, apartado 38).

31

En cuanto a los tres primeros meses de residencia en el Estado miembro de acogida, que son los únicos a los que se refiere la cuestión prejudicial, el artículo 6, apartado 1, de esta Directiva prevé que los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos. El artículo 14, apartado 1, de la referida Directiva mantiene ese derecho mientras los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja, C‑424/10 y C‑425/10, EU:C:2011:866, apartado 39, y de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros, C‑299/14, EU:C:2016:114, apartado 42).

32

En consecuencia, aun cuando no ejerza una actividad económica, un ciudadano de la Unión dispone, con arreglo a las condiciones previstas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva, de un derecho de residencia de una duración de tres meses en un Estado miembro del que no sea nacional.

33

En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que, durante los tres primeros meses de su estancia en Alemania, S se encontraba en situación de residencia legal con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 1, de esta.

34

En segundo lugar, de la petición de decisión prejudicial resulta que el litigio principal se refiere a la concesión por parte del Estado miembro de acogida de una asignación por hijo a cargo, en el sentido de la legislación de dicho Estado miembro. A este respecto, procede recordar que deben tener la consideración de «prestaciones familiares», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de este Reglamento, las prestaciones que se conceden automáticamente a las familias que responden a ciertos criterios objetivos relativos, en particular, al número de sus miembros, sus ingresos y sus recursos patrimoniales, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, y que están destinadas a compensar las cargas familiares (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436, apartado 60, y de 21 de junio de 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, apartado 22).

35

De la petición de decisión prejudicial se desprende igualmente que así sucede en el caso de la asignación por hijo a cargo examinada en el litigio principal, dado que esta se concede a sus beneficiarios con arreglo a una situación definida legalmente, que es independiente de sus necesidades personales, y que su concesión no pretende garantizar sus medios de subsistencia, sino compensar las cargas familiares.

36

Además, debe recordarse que el artículo 11, apartado 3, letra e), del Reglamento n.o 883/2004 contiene una «norma de conflicto» destinada a determinar la legislación nacional aplicable a la percepción de las prestaciones de seguridad social enumeradas en el artículo 3, apartado 1, del citado Reglamento, entre las que figuran las prestaciones familiares, prestaciones que tienen derecho a solicitar las personas distintas de las personas a que se hace referencia en el artículo 11, apartado 3, letras a) a d), del mismo Reglamento, es decir, entre otras, las personas que no ejercen actividades económicas. De la aplicación de esta norma se desprende que estas últimas personas están sujetas, en principio, a la legislación del Estado miembro de su residencia [véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436, apartado 63, y de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública), C‑535/19, EU:C:2021:595, apartado 45]. A tenor del artículo 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, el concepto de «residencia» designa, a los efectos de la aplicación de este Reglamento, el lugar en que la persona afectada reside habitualmente.

37

En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente señala que S y su familia habían establecido su residencia habitual en el territorio alemán durante el período de tres meses controvertido en el litigio principal. Dado que carecía de actividad económica, S parece estar sujeta, en consecuencia, con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra e), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), y el artículo 3, apartado 1, letra j), de dicho Reglamento, a la legislación alemana en lo tocante a la concesión de prestaciones familiares.

38

A la luz de estas observaciones preliminares procede determinar si, cuando se encuentra en situación de residencia legal en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 1, de esta, un ciudadano de la Unión que no ejerce una actividad económica puede invocar el principio de igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida que no ejercen una actividad económica que regresan a dicho Estado miembro tras haber hecho uso, con arreglo al Derecho de la Unión, de su derecho a circular y residir en otro Estado miembro, a los efectos de la concesión de prestaciones familiares, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de dicho Reglamento.

Interpretación del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 y del artículo 24 de la Directiva 2004/38

39

Según se desprende del apartado 27 de la presente sentencia, la cuestión planteada versa sobre la interpretación tanto del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 como del artículo 24 de la Directiva 2004/38, en la medida en que estas dos disposiciones definen el principio de igualdad de trato en sus ámbitos de aplicación respectivos.

40

En la medida en que esta cuestión está relacionada concretamente con la determinación del ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, procede determinar el alcance de esta disposición, antes de examinar el del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004.

Artículo 24 de la Directiva 2004/38

41

El artículo 24 de la Directiva 2004/38 prevé, en su apartado 1, que todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a dicha Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado.

42

Así pues, el principio de igualdad de trato ampara a todo ciudadano de la Unión cuya residencia en el territorio del Estado miembro de acogida cumpla los requisitos establecidos en dicha Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 2014, Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, apartado 69, así como de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros, C‑299/14, EU:C:2016:114, apartado 38 y jurisprudencia citada).

43

Sin embargo, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 establece una excepción al principio de igualdad de trato que ampara a los ciudadanos de la Unión que, residiendo en el territorio de un Estado miembro de acogida, no sean trabajadores por cuenta ajena o propia o personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias, permitiendo a este último que no conceda el derecho a las prestaciones de asistencia social, en particular, durante los tres primeros meses de residencia (sentencia de 19 de septiembre de 2013, Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, apartado 56 y jurisprudencia citada).

44

Por tanto, el Estado miembro de acogida puede invocar la excepción del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 para denegar a un ciudadano de la Unión que haya hecho uso de su derecho a residir en el territorio de dicho Estado miembro una prestación de asistencia social durante los tres primeros meses de dicha residencia (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros, C‑299/14, EU:C:2016:114, apartado 43 y jurisprudencia citada).

45

En consecuencia, debe determinarse si la asignación por hijo a cargo controvertida en el procedimiento principal constituye una «prestación de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38.

46

A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de «prestaciones de asistencia social», en el sentido de esta última disposición, se refiere a todos los regímenes de ayudas establecidos por autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado (sentencias de 19 de septiembre de 2013, Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, apartado 61, y de 11 de noviembre de 2014, Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, apartado 63).

47

Pues bien, tal como se ha señalado en el apartado 35 de la presente sentencia, la asignación por hijo a cargo examinada en el litigio principal se concede con independencia de las necesidades individuales de su beneficiario y no pretende garantizar sus medios de subsistencia.

48

Por lo tanto, tal asignación no está comprendida, según ha considerado el Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, en el concepto de «prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38.

49

En estas condiciones, también debe comprobarse si, como ha sugerido el Gobierno alemán en sus observaciones escritas, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 debe interpretarse, en vista de su ratio legis, en el sentido de que, en lo referente a la concesión de prestaciones distintas de las «prestaciones de asistencia social», en el sentido de esta disposición, permite no obstante al Estado miembro de acogida establecer una excepción a la igualdad de trato que debe amparar en principio a los ciudadanos de la Unión en situación de residencia legal en su territorio con arreglo al artículo 6, apartado 1, de esta Directiva, en relación con el artículo 14, apartado 1, de esta.

50

A tal fin, por una parte, debe recordarse que, como excepción al principio de igualdad de trato previsto en el artículo 18 TFUE, párrafo primero, del cual el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 constituye tan solo una expresión específica, el apartado 2 de este artículo 24 debe interpretarse en sentido restrictivo y de conformidad con las disposiciones del Tratado, incluidas las relativas a la ciudadanía de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de febrero de 2013, N., C‑46/12, EU:C:2013:97, apartado 33, y de 6 de octubre de 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, apartado 60).

51

Por otra parte, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 6 de octubre de 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, apartado 61 y jurisprudencia citada).

52

Para empezar, en cuanto a la redacción del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, nada en el texto de esta disposición permite considerar que, mediante esta, el legislador de la Unión haya pretendido permitir al Estado miembro de acogida establecer excepciones al principio de igualdad de trato del que deben disfrutar, en principio, los ciudadanos de la Unión que residen legalmente en su territorio en lo tocante a prestaciones distintas de las de asistencia social. Al contrario, como ha señalado el Abogado General en el punto 57 de sus conclusiones, se desprende claramente de dicha disposición que esta se refiere exclusivamente a las prestaciones de asistencia social.

53

A continuación, por lo que respecta al contexto normativo del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, procede recordar que, tal como se deduce del apartado 31 de la presente sentencia, el artículo 14, apartado 1, de esta Directiva mantiene el derecho de residencia hasta los tres meses mientras el ciudadano de la Unión y los miembros de su familia «no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida». Por lo tanto, este artículo 14 corrobora la interpretación según la cual la posibilidad de establecer excepciones al principio de igualdad de trato, sobre la base del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, está limitada a las prestaciones de asistencia social y no puede extenderse a las prestaciones de seguridad social.

54

Por último, esta interpretación es conforme al objetivo del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, que, según el considerando 10 de esta Directiva, no tiene por objeto proteger el equilibrio financiero del sistema de seguridad social de los Estados miembros sino de su «asistencia social».

55

De lo anterior resulta que, tal como ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 62 de sus conclusiones, la excepción al principio de igualdad de trato prevista en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 no es aplicable a la situación en la que, durante los tres primeros meses de su residencia en el Estado miembro de acogida, un ciudadano de la Unión no solicite «prestaciones de asistencia social», en el sentido de esta disposición, sino «prestaciones familiares», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de dicho Reglamento.

Artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004

56

Como observación previa, debe recordarse que un ciudadano de la Unión que no ejerza una actividad económica, que haya trasladado su residencia habitual al Estado miembro de acogida entra, con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra e), del Reglamento n.o 883/2004, dentro del ámbito de aplicación de la legislación de dicho Estado miembro en lo referente a la concesión de prestaciones de seguridad social.

57

A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la finalidad de esta disposición no es solo evitar la aplicación simultánea de varias legislaciones nacionales a una situación determinada y las complicaciones que puedan resultar de ello, sino también impedir que las personas comprendidas en el ámbito de aplicación del citado Reglamento se vean privadas de protección en materia de seguridad social, a falta de legislación que les resulte aplicable [sentencias de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436, apartado 64, y de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública), C‑535/19, EU:C:2021:595, apartado 46].

58

Dicho esto, el Reglamento n.o 883/2004 no instituye un régimen común de seguridad social, sino que deja subsistir regímenes nacionales distintos y su único objetivo es articular la coordinación entre estos últimos a fin de garantizar el ejercicio efectivo de la libre circulación de personas. Por consiguiente, sus disposiciones, como la de su artículo 11, apartado 3, letra e), no tienen por objeto determinar los requisitos materiales para que exista el derecho a prestaciones de seguridad social (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436, apartados 65 y 67). Si bien, de este modo, los Estados miembros continúan siendo competentes para determinar en su legislación los requisitos para la concesión de estas prestaciones, esta competencia, no obstante, debe ejercerse respetando el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de abril de 2013, Jeltes y otros, C‑443/11, EU:C:2013:224, apartado 59).

59

A este respecto, el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 concreta el principio de igualdad de trato respecto de los ciudadanos de la Unión que invocan en el Estado miembro de acogida prestaciones de seguridad social a las que se refiere el artículo 3, apartado 1, de este Reglamento [véase, en este sentido, la sentencia de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública), C‑535/19, EU:C:2021:595, apartado 40].

60

Con arreglo a dicho artículo 4, las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del Reglamento n.o 883/2004 podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario de dicho Reglamento.

61

Pues bien, como ha señalado el Abogado General en el punto 71 de sus conclusiones, el Reglamento n.o 883/2004 no contiene ninguna disposición que permita al Estado miembro de acogida de un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro en situación de residencia legal en el primer Estado miembro, establecer, basándose en el hecho de que dicho ciudadano no ejerce una actividad económica, una diferencia de trato entre ese ciudadano y sus propios nacionales en lo que respecta a los requisitos para la concesión de las «prestaciones familiares», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), de este Reglamento, en relación con el artículo 1, letra z), de dicho Reglamento. Por lo tanto, el artículo 4 de este mismo Reglamento se opone a una medida que establezca tal diferencia de trato.

62

Es cierto que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que nada se opone a que la concesión de prestaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 883/2004 a ciudadanos de la Unión que no ejercen actividades económicas esté supeditada a la exigencia de que estos cumplan los requisitos para gozar del derecho de residencia legal en virtud de la Directiva 2004/38 en el Estado miembro de acogida (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2013, Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, apartado 44; de 11 de noviembre de 2014, Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, apartado 83, y de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436, apartado 68).

63

Dicho esto, un ciudadano de la Unión que resida en el territorio del Estado miembro de acogida en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 1, de esta, se encuentra, según se desprende de los apartados 31 a 33 de la presente sentencia, en situación de residencia legal en dicho Estado miembro, en el sentido de esta Directiva.

64

De ello se desprende que tal ciudadano de la Unión está amparado por el principio de igualdad de trato con los nacionales de dicho Estado miembro previsto en el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, inclusive si no ejerce una actividad económica durante los tres primeros meses de su residencia en dicho Estado miembro con arreglo a las disposiciones de la Directiva 2004/38 mencionadas en el apartado anterior.

65

De las consideraciones precedentes se deduce que un ciudadano de la Unión que no ejerza una actividad económica, que resida, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 1, de esta, en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel cuya nacionalidad posee y que haya establecido su residencia habitual en dicho territorio puede invocar, en el Estado miembro de acogida, el principio de igualdad de trato, previsto en el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, a los efectos de percibir prestaciones familiares, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), de este Reglamento, en relación con el artículo 1, letra z), del mismo Reglamento.

66

En consecuencia, dado que el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 concreta el principio de igualdad de trato en materia de acceso a tales prestaciones, procede examinar si una normativa nacional como la contemplada en el apartado 27 de la presente sentencia constituye una diferencia de trato contraria a esa disposición.

Existencia de una diferencia de trato contraria al artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004

67

Una normativa del Estado miembro de acogida que excluye a un ciudadano de la Unión de la percepción de prestaciones familiares, en el sentido del Reglamento n.o 883/2004, a pesar de que este reside de forma legal, con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 1, de esta, en el territorio de dicho Estado miembro y que ha establecido en este su residencia habitual, debido a que dicho ciudadano no ejerce una actividad económica, mientras que ese mismo Estado miembro concede tales prestaciones a sus propios nacionales, aunque no ejerzan una actividad económica, desde su regreso al referido Estado miembro tras haber ejercido su derecho a circular y residir en el territorio de otro Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión constituye una discriminación directa de dicho ciudadano de la Unión.

68

Tal como ha señalado el Abogado General en el punto 73 de sus conclusiones y habida cuenta de lo establecido en el apartado 61 de la presente sentencia, a falta de una excepción expresamente prevista en el Reglamento n.o 883/2004, tal discriminación no puede estar justificada.

69

Por consiguiente, el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que el Estado miembro de acogida adopte una normativa como la contemplada en el apartado 67 de la presente sentencia.

70

Sin embargo, es preciso señalar que el ciudadano de la Unión que no ejerza una actividad económica, que exija, en el Estado miembro de acogida, la aplicación del principio de igualdad de trato consagrado en dicho artículo en lo tocante a los requisitos para la concesión de las prestaciones familiares, en el sentido del Reglamento n.o 883/2004, debe haber establecido, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento, en relación con el artículo 1, letra j), de este, durante el período de los tres primeros meses durante los cuales goza, en ese Estado miembro, de un permiso de residencia en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 1, de esta, su residencia habitual en el mencionado Estado miembro, y no residir en este de forma temporal, en el sentido del artículo 1, letra k), del mismo Reglamento.

71

A este respecto, por un lado, el artículo 11 del Reglamento n.o 987/2009, titulado «Elementos necesarios para la determinación de la residencia», identifica, en su apartado 1, una serie de elementos para la determinación del Estado miembro en el que reside la persona en cuestión. El apartado 2 de este artículo precisa que el concepto de «residencia», en el sentido del Reglamento n.o 883/2004, debe entenderse como la residencia «efectiva» de esta persona.

72

Por otro lado, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «residencia habitual» refleja esencialmente una cuestión de hecho sujeta a la apreciación del órgano jurisdiccional nacional en relación con el conjunto de las circunstancias propias del caso concreto. En este sentido, debe señalarse que la condición según la cual un ciudadano de la Unión como aquel al que se refiere el apartado 70 de la presente sentencia debe haber trasladado su residencia habitual al territorio del Estado miembro de acogida implica que haya manifestado la voluntad de establecer, de manera efectiva, el centro habitual de sus intereses en ese Estado miembro y que demuestre que su presencia en el territorio de dicho Estado miembro acredita un grado suficiente de estabilidad, que la distingue de una residencia temporal [véase, por analogía, la sentencia de 25 de noviembre de 2021, IB (Residencia habitual de un cónyuge — Divorcio), C‑289/20, EU:C:2021:955, apartado 58].

73

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada de la siguiente manera:

–

El artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual se deniega a un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro que ha establecido su residencia habitual en el territorio del primer Estado miembro y que no tiene una actividad económica por cuanto no ejerce una actividad remunerada en este último, la percepción de «prestaciones familiares», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), de dicho Reglamento, en relación con el artículo 1, letra z), de este, durante los tres primeros meses de su residencia en el territorio del referido Estado miembro, mientras que un nacional de dicho Estado miembro que no ejerce una actividad económica disfruta de tales prestaciones incluso durante los tres primeros meses posteriores a su regreso a ese mismo Estado miembro tras haber hecho uso, con arreglo al Derecho de la Unión, de su derecho a circular y residir en otro Estado miembro.

–

El artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a tal normativa.

Sobre las costas

74

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.