1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje uvodne izjave 6., članka 19. točke (d) i članka 39. stavka 2. točke (c) Uredbe (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU (SL 2013., L 348, str. 1.), članka 8.a Uredbe (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85 (SL 2006., L 102, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 167. i ispravak SL 2016., L 195, str. 83.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2020/1054 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. (SL 2020., L 249, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 561/2006), te članka 56. UFEU‑a.

2

[Kako je ispravljeno rješenjem od 20. svibnja 2026.] Zahtjev je upućen u okviru spora između društva OMV Petrom Marketing SRL (u daljnjem tekstu: OMV), s jedne strane, i Companije Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA (Državna kompanija za upravljanje cestovnom infrastrukturom, Rumunjska) (u daljnjem tekstu: CNAIR) te osoba ZR i LN, s druge strane, u pogledu valjanosti upravnih akata kojima je CNAIR odobrio da se na zemljištima u privatnom vlasništvu koja se nalaze u blizini autoceste A1 u općini Pecica (Rumunjska) izgrade zaštićeno parkiralište, benzinska postaja, postaja za brzo punjenje električnih automobila i smještajna zona s uslužnim sadržajima.

Pravni okvir

Pravo Unije

Primarno pravo

3

U skladu s člankom 56. prvim stavkom UFEU‑a, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar Europske unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.

Uredba br. 561/2006

4

Člankom 8.a Uredbe br. 561/2006 predviđa se:

–

detekcija i sprečavanje neovlaštenog pristupa;

–

rasvjeta i vidljivost;

–

kontaktne točke i postupci za hitne slučajeve;

–

sanitarni prostori u okviru kojih se u obzir uzimaju rodne posebnosti;

–

mogućnosti kupnje hrane i pića;

–

komunikacijske veze;

–

napajanje.

Uredba br. 1315/2013

5

Uredba br. 1315/2013 stavljena je izvan snage 18. srpnja 2024. na temelju članka 68. Uredbe (EU) 2024/1679 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2024. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže, izmjeni uredbi (EU) 2021/1153 i (EU) br. 913/2010 te stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1315/2013 (SL 2024./1679, L i ispravak SL 2025./90901, L). Međutim, s obzirom na vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, primjenjiva je na ovaj spor ratione temporis.

6

U uvodnoj izjavi 6. Uredbe br. 1315/2013 navodilo se:

7

Članak 1. te uredbe, naslovljen „Sadržaj”, u stavku 1. određivao je:

8

Članak 19. navedene uredbe, naslovljen „Prioriteti za razvoj cestovne infrastrukture”, glasio je kako slijedi:

9

Člankom 39. te uredbe‚ naslovljenim „Infrastrukturni zahtjevi”‚ u stavku 2. predviđalo se:

–

izgradnja odmorišta približno svakih 100 [kilometara (km)] na autocestama u skladu s potrebama društva, tržišta i okoliša, kako bi se, inter alia, omogućilo dovoljno parkirališta za komercijalne korisnike cesta uz odgovarajuću razinu sigurnosti i zaštite;

Rumunjsko pravo

10

Člankom 2. stavcima 1. do 3. Ordonanțe Guvernului nr. 43/1997, privind regimul juridic al drumurilor (Vladina uredba br. 43/1997 o pravnom uređenju cestovne infrastrukture) od 28. kolovoza 1997. (koja je ponovno objavljena u Monitorulu Oficial al României, dio I., br. 237 od 29. lipnja 1998.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: OG br. 43/1997), određuje se:

11

U članku 6. stavku 1. točki (a) OG‑a br. 43/1997 navodi se:

Glavni postupak i prethodna pitanja

12

U razdoblju od srpnja 2020. do prosinca 2021. CNAIR je donio nekoliko akata kojima je odobrio da se na dvama zemljištima u privatnom vlasništvu osoba ZR i LN, smještenima u blizini autoceste A1 u općini Pecica, izgrade odmorišta koja uključuju zaštićeno parkiralište, benzinsku postaju, postaju za brzo punjenje električnih automobila i smještajnu zonu s uslužnim sadržajima.

13

Načelnik općine Pecica izdao je 15. prosinca 2021. osobama ZR i LN građevinske dozvole za te objekte.

14

[Kako je ispravljeno rješenjem od 20. svibnja 2026.] Osobe ZR i LN prodale su 17. prosinca 2021. predmetna zemljišta OMV‑u te su mu ustupile sva prava koja proizlaze iz s njima povezanih odobrenja. OMV, koji je postao vlasnik tih zemljišta, izvršio je izgradnju navedenih objekata u skladu s izdanim dozvolama.

15

[Kako je ispravljeno rješenjem od 20. svibnja 2026.] CNAIR je u travnju 2022. tužio osobe ZR i LN tražeći, s jedne strane, poništenje mišljenja, sporazuma i odobrenja koja im je izdao u vezi s izgradnjom tih objekata kao i svih akata donesenih na toj osnovi te, s druge strane, uspostavu prvobitnog stanja na zemljištima. OMV je zatražio da mu se dopusti sudjelovanje u tom postupku u svojstvu intervenijenta.

16

Presudom od 3. travnja 2024. Tribunalul Arad (Viši sud u Aradu, Rumunjska) odbio je CNAIR‑ovu tužbu kao neosnovanu, pri čemu je u bitnome ocijenio da se nacionalnim pravom dopušta izgradnja odmorišta i parkirališta na zemljištima u privatnom vlasništvu.

17

Presudom od 5. studenoga 2024. Curtea de Apel Timişoara (Žalbeni sud u Temišvaru, Rumunjska) prihvatila je CNAIR‑ovu žalbu i ukinula presudu od 3. travnja 2024. Pozvala se na članak 2. stavke 1. do 3. i članak 6. stavak 1. točku (a) OG‑a br. 43/1997 ocjenjujući da su odmorišta unutar mreže autocesta, uključujući zaštićena parkirališta, sastavni dio cestovne infrastrukture od nacionalnog interesa i da ih stoga treba izgraditi na zemljištima koja su u vlasništvu države.

18

[Kako je ispravljeno rješenjem od 20. svibnja 2026.] OMV je tom sudu, odnosno sudu koji je uputio zahtjev i koji odlučuje u posljednjem stupnju, podnio reviziju protiv presude od 5. studenoga 2024., pri čemu je naveo da je njome povrijeđeno više odredbi uredbi br. 561/2006 i br. 1315/2013, kao i načelo slobodnog pružanja usluga zajamčeno člankom 56. UFEU‑a.

19

Kad je riječ o navodnoj povredi odredbi uredbi br. 561/2006 i br. 1315/2013, sud koji je uputio zahtjev ocjenjuje da te uredbe ne sadržavaju nikakvo pravilo o javnoj ili privatnoj prirodi zemljišta namijenjenih izgradnji parkirališta ili odmorišta unutar mreže autocesta. Međutim, on ima nedoumice u pogledu pitanja protivi li se pravu Unije nacionalni propis kojim se predviđa zabrana izgradnje takvih objekata na zemljištima u privatnom vlasništvu te se stoga pita treba li članak 8.a Uredbe br. 561/2006 te članak 19. točku (d) i članak 39. stavak 2. točku (c) Uredbe br. 1315/2013 tumačiti na način da se njima priznaje pravo na izgradnju navedenih objekata na takvim zemljištima.

20

Taj sud također napominje da se u uvodnoj izjavi 6. Uredbe br. 1315/2013 ne navode prava koja bi se priznavala „partnerima iz privatnog sektora” u području transeuropskih prometnih mreža. Usto, smatra da važnost tih partnera u realizaciji multimodalne transeuropske prometne mreže nije dovoljna da bi se isključila mogućnost da država članica uvede zabranu izgradnje parkirališta ili odmorišta unutar mreže autocesta na zemljištima u privatnom vlasništvu.

21

[Kako je ispravljeno rješenjem od 20. svibnja 2026.] Kad je riječ o navodnoj povredi članka 56. UFEU‑a, sud koji je uputio zahtjev ističe da je, s jedne strane, OMV rumunjska pravna osoba koja svoje usluge pruža na rumunjskom državnom području te da su, s druge strane, izgradnja i upravljanje parkiralištima i odmorištima na tom području isključivo unutarnja situacija Rumunjske, tim više što državljani drugih država članica koji bi u budućnosti mogli biti korisnici usluga koje OMV pruža u tim objektima ne bi putovali u Rumunjsku s ciljem primanja tih usluga, koje su pomoćne tranzitu motornih vozila. Osim toga, taj sud naglašava da se zabrana izgradnje takvih objekata na zemljištima u privatnom vlasništvu koja se nalaze uz autoceste jednako primjenjuje na sve operatore, neovisno o njihovu državljanstvu ili državljanstvu korisnika navedenih usluga, te se ne čini da se njome neizravno pruža prednost pružateljima usluga s poslovnim nastanom u Rumunjskoj.

22

S obzirom na, s jedne strane, konačnost presude koju treba donijeti u glavnom predmetu te, s druge strane, temeljnu prirodu slobodnog pružanja usluga u Uniji, složenost sektora o kojem je riječ i postojanje posebnih pravila prava Unije u području cestovnog prijevoza, sud koji je uputio zahtjev smatra korisnim uputiti pitanje Sudu o primjenjivosti članka 56. UFEU‑a na situaciju poput one u glavnom predmetu, u kojoj rumunjski pružatelj usluga namjerava pružati usluge povezane s cestovnim prijevozom na rumunjskim autocestama korisnicima koji mogu biti državljani drugih država članica.

23

U tim je okolnostima Curtea de Apel Timișoara (Žalbeni sud u Temišvaru) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

O prethodnim pitanjima

24

Na temelju članka 99. Poslovnika Suda, Sud može, u svakom trenutku, na prijedlog suca izvjestitelja te nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odlučiti obrazloženim rješenjem kad se odgovor na pitanja postavljena u prethodnom postupku može jasno izvesti iz sudske prakse ili kad taj odgovor ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji.

25

U ovom slučaju valja primijeniti članak 99. Poslovnika jer, s jedne strane, odgovor na prvo i drugo pitanje ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji te se, s druge strane, odgovor na treće pitanje može jasno izvesti iz sudske prakse Suda.

Prvo i drugo pitanje

26

Prvim dvama pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 19. točki (d) i članku 39. stavku 2. točki (c) Uredbe br. 1315/2013, u vezi s uvodnom izjavom 6. te uredbe, te članku 8.a Uredbe br. 561/2006 nacionalni propis kojim se zabranjuje izgradnja odmorišta unutar mreže autocesta na zemljištima u privatnom vlasništvu.

27

Najprije valja podsjetiti na to da se Uredbom br. 1315/2013, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., uspostavljaju smjernice za razvoj transeuropske prometne mreže koja obuhvaća dvoslojnu strukturu koja se sastoji od sveobuhvatne mreže i od osnovne mreže koja je uspostavljena na temelju sveobuhvatne mreže.

28

Člankom 19. točkom (d) te uredbe, kojim se uređuje razvoj sveobuhvatne mreže, državama članicama nalaže se da pri promicanju projekata od zajedničkog interesa koji se odnose na cestovnu infrastrukturu prednost daju osiguravanju odgovarajućih parkirnih zona za komercijalne korisnike koja nude dostatnu razinu sigurnosti i zaštite.

29

Člankom 39. stavkom 2. točkom (c) navedene uredbe, uključenim u njezino poglavlje III., koje se odnosi na razvoj osnovne mreže, predviđa se izgradnja odmorišta približno svakih 100 km na autocestama te mreže, u skladu s potrebama društva, tržišta i okoliša, kako bi se, inter alia, omogućilo dovoljno prikladnih, zaštićenih i sigurnih parkirnih zona za komercijalne korisnike cesta.

30

Iz teksta tih odredbi proizlazi da se njima utvrđuju ciljevi koji se odnose na izgradnju odmorišta i parkirališta, ali se pritom u njima ipak ne navode zahtjevi u pogledu javne ili privatne prirode zemljišta na kojima treba izgraditi te objekte.

31

To se tumačenje ne može dovesti u pitanje uvodnom izjavom 6. Uredbe br. 1315/2013, u kojoj se samo utvrđuje da subjekti koji nisu države članice, među ostalim „partneri iz privatnog sektora”, danas sudjeluju u provedbi multimodalne transeuropske prometne mreže i potrebnih ulaganja. U svakom slučaju, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da preambula akta Unije nema pravno obvezujuću snagu i ne može se na nju pozivati kako bi se same odredbe predmetnog akta tumačile na način očito suprotan njihovu tekstu (vidjeti u tom smislu presude od 28. lipnja 2012., Caronna, C‑7/11, EU:C:2012:396, t. 40. i od 20. siječnja 2022., Air Berlin, C‑165/20, EU:C:2022:42, t. 55.).

32

Osim toga, kad je riječ o članku 8.a Uredbe br. 561/2006, njezinim se stavkom 1. Komisiju obvezuje da osigurava da su informacije o sigurnim i zaštićenim parkirnim zonama lako dostupne vozačima te da popis certificiranih parkirališta stavi na raspolaganje na službenim internetskim stranicama koje se redovito ažuriraju. U stavku 3. tog članka 8.a podsjeća se na to da države članice, u skladu s člankom 39. stavkom 2. točkom (c) Uredbe br. 1315/2013, moraju poticati izgradnju parkirališta za komercijalne korisnike cesta.

33

Kao što je to slučaj i s odredbama navedenima u točkama 28. i 29. ovog rješenja, valja utvrditi da se u članku 8.a Uredbe br. 561/2006 ne navodi nikakav zahtjev u pogledu javne ili privatne prirode zemljišta na kojima treba izgraditi odmorišta unutar mreže autocesta. Konkretno, njime se od država članica ne zahtijeva da odobre izgradnju takvih objekata na zemljištima u privatnom vlasništvu.

34

S obzirom na prethodno navedeno, na prva dva pitanja valja odgovoriti da članak 19. točku (d) i članak 39. stavak 2. točku (c) Uredbe br. 1315/2013, u vezi s uvodnom izjavom 6. te uredbe, te članak 8.a Uredbe br. 561/2006 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se zabranjuje izgradnja odmorišta unutar mreže autocesta na zemljištima u privatnom vlasništvu.

Treće pitanje

35

Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da se primjenjuje na društvo s poslovnim nastanom u državi članici protiv kojeg se, nakon što je započelo izgradnju odmorišta unutar mreže autocesta u toj državi članici, u okviru sudskog postupka za poništenje odobrenja izdanih u tu svrhu može pozivati na nacionalni propis kojim se zabranjuje izgradnja takvih objekata na zemljištima u privatnom vlasništvu.

36

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, odredbe UFEU‑a u području slobode poslovnog nastana, slobode pružanja usluga i slobodnog kretanja kapitala ne primjenjuju se u situaciji u kojoj se svi elementi ograničavaju na unutarnja pitanja jedne države članice (presude od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 47. i navedena sudska praksa te od 2. ožujka 2023., Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, t. 48.).

37

U takvoj situaciji sud koji je uputio zahtjev treba navesti po čemu je, unatoč potpuno unutarnjoj prirodi, spor koji se pred njim vodi povezan s odredbama prava Unije o temeljnim slobodama i prema tome čini zatraženo prethodno tumačenje potrebnim za rješavanje tog spora (vidjeti u tom smislu presude od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 55. i od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 40.).

38

U zahtjevu za prethodnu odluku tu povezanost treba utvrditi konkretnim i izvjesnim elementima, pri čemu se isključuju apstraktne ili hipotetske indicije. Stoga sud koji je uputio zahtjev ne može, u kontekstu isključivo unutarnje situacije, podnijeti samo elemente koji omogućuju da se ne isključi postojanje takve veze, nego, naprotiv, mora pružiti objektivne i podudarne elemente koji Sudu omogućuju provjeru njezina postojanja (vidjeti u tom smislu presude od 2. ožujka 2023., Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, t. 52. i navedenu sudsku praksu te od 22. veljače 2024., Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, t. 28. i navedenu sudsku praksu).

39

[Kako je ispravljeno rješenjem od 20. svibnja 2026.] U ovom slučaju sam sud koji je uputio zahtjev ističe da je, s jedne strane, OMV rumunjska pravna osoba koja usluge pruža na rumunjskom državnom području i da su, s druge strane, izgradnja i upravljanje odmorištima unutar mreže autocesta na tom području isključivo unutarnja situacija Rumunjske. Osim toga, ističe da se zabrana izgradnje takvih objekata na zemljištima u privatnom vlasništvu, predviđena nacionalnim zakonodavstvom, jednako primjenjuje na sve pružatelje takvih usluga, neovisno o njihovu državljanstvu i državljanstvu korisnika usluga koje pružaju, te se ne čini da se njome neizravno pruža prednost pružateljima usluga s poslovnim nastanom u Rumunjskoj.

40

[Kako je ispravljeno rješenjem od 20. svibnja 2026.] U takvom kontekstu, koji je, kao što to priznaje taj sud, isključivo unutarnji u državi članici o kojoj je riječ, taj sud dodaje da su usluge koje OMV namjerava pružati u objektima o kojima je riječ u glavnom postupku pomoćne u odnosu na cestovni prijevoz na rumunjskim autocestama, tako da državljani drugih država članica koji bi u budućnosti mogli biti njihovi korisnici ne bi putovali u Rumunjsku samo zbog tog razloga.

41

Međutim, i u svakom slučaju, navod prema kojem će dio buduće klijentele pružatelja usluga dolaziti iz države članice različite od one njegova sjedišta nije dovoljan kako bi se utvrdilo postojanje prekogranične situacije koja bi mogla biti obuhvaćena područjem primjene članka 56. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 3. prosinca 2020., BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, t. 25.).

42

S obzirom na prethodno navedeno, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na društvo s poslovnim nastanom u državi članici protiv kojeg se, nakon što je započelo izgradnju odmorišta unutar mreže autocesta u toj državi članici, u okviru sudskog postupka za poništenje odobrenja izdanih u tu svrhu može pozivati na nacionalni propis kojim se zabranjuje izgradnja takvih objekata na zemljištima u privatnom vlasništvu.

Četvrto pitanje

43

S obzirom na odgovor na treće pitanje, nije potrebno odgovoriti na četvrto pitanje.

Troškovi

44

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka.

1.

Članak 19. točku (d) i članak 39. stavak 2. točku (c) Uredbe (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU, u vezi s uvodnom izjavom 6. te uredbe, te članak 8.a Uredbe (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2020/1054 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020.,

2.

Članak 56. UFEU‑a