1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do considerando 6, do artigo 19.°, alínea d), e do artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento (UE) n.° 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1), do artigo 8.°‑A do Regulamento (CE) n.° 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.° 3821/85 e (CE) n.° 2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho (JO 2006, L 102, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2020/1054 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020 (JO 2020, L 249, p. 1) (a seguir «Regulamento n.° 561/2006»), e do artigo 56.° TFUE.

2

[Conforme retificado por Despacho de 20 de maio de 2026] Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a OMV Petrom Marketing SRL (a seguir «OMV») à Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA (Companhia Nacional para a Administração das Infraestruturas Rodoviárias, Roménia) (a seguir «CNAIR»), bem como a ZR e a LN a respeito da validade de atos administrativos através dos quais a CNAIR aprovou a construção, em terrenos de propriedade privada situados nas imediações da autoestrada A1 no município de Pecica (Roménia), de uma zona de estacionamento protegida, de uma estação de serviço de abastecimento de combustíveis, de uma estação de carregamento rápido para veículos elétricos e de uma zona de alojamento com serviços.

Quadro jurídico

Direito da União

Direito primário

3

Nos termos do artigo 56.°, primeiro parágrafo, TFUE, as restrições à livre prestação de serviços na União Europeia serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado‑Membro que não seja o do destinatário da prestação.

Regulamento n.° 561/2006

4

O artigo 8.°‑A do Regulamento n.° 561/2006 prevê:

–

deteção e prevenção de intrusões,

–

iluminação e visibilidade,

–

ponto de contacto e procedimentos de emergência,

–

instalações sanitárias adequadas do ponto de vista do género,

–

possibilidade de comprar produtos alimentares e bebidas,

–

conexões de comunicação,

–

alimentação elétrica.

Regulamento n.° 1315/2013

5

O Regulamento n.° 1315/2013 foi revogado com efeitos a partir de 18 de julho de 2024, por força do artigo 68.° do Regulamento (UE) 2024/1679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de junho de 2024, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes, que altera o Regulamento (UE) 2021/1153 e o Regulamento (UE) n.° 913/2010 e revoga o Regulamento (UE) n.° 1315/2013 (JO L, 2024/1679). Tendo em conta a data dos factos do litígio no processo principal, continua, no entanto, a ser aplicável ratione temporis a este litígio.

6

O considerando 6 do Regulamento n.° 1315/2013 enunciava:

7

O artigo 1.° deste regulamento, sob a epígrafe «Objeto», previa, no seu n.° 1:

8

O artigo 19.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Prioridades para o desenvolvimento da infraestrutura rodoviária», tinha a seguinte redação:

9

O artigo 39.° do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Requisitos da infraestrutura», previa, no seu n.° 2:

–

criação de áreas de descanso nas autoestradas de 100 em 100 [quilómetros (km)], aproximadamente, de acordo com as necessidades da sociedade, do mercado e do ambiente, nomeadamente a fim de oferecer espaço de estacionamento adequado aos utilizadores comerciais da estrada com um nível de segurança adequado;

Direito romeno

10

O artigo 2.°, n.os 1 a 3, do Ordonanța Guvernului nr. 43/1997, privind regimul jurc al drumurilor (Decreto Legislativo n.° 43/1997 relativo à Regulamentação das Vias Rodoviárias), de 28 de agosto de 1997 (republicado no Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 237, de 29 de junho de 1998), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «OG n.° 43/1997»), dispõe:

11

O artigo 6.°, n.° 1, alínea a), do OG n.° 43/1997 enuncia:

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

12

Entre o mês de julho de 2020 e o mês de dezembro de 2021, a CNAIR adotou vários atos que aprovavam a construção em dois terrenos de propriedade privada pertencentes a ZR e a LN, situados nas imediações da autoestrada A1 no município de Pecica, de áreas de serviço que incluíam uma zona de estacionamento protegida, uma estação de serviço de abastecimento de combustíveis, estações de carregamento rápido para veículos elétricos e uma zona de alojamento com serviços.

13

Em 15 de dezembro de 2021, o presidente da Câmara Municipal de Pecica concedeu a ZR e a LN as licenças de construção para essas áreas.

14

[Conforme retificado por Despacho de 20 de maio de 2026] Em 17 de dezembro de 2021, ZR e LN venderam os terrenos em causa à OMV e cederam‑lhe todos os direitos resultantes das respetivas autorizações. Tendo‑se tornado proprietária desses terrenos, a OMV iniciou a construção das referidas áreas em conformidade com as licenças emitidas.

15

[Conforme retificado por Despacho de 20 de maio de 2026] Em abril de 2022, a CNAIR intentou uma ação judicial contra ZR e LN a fim de obter, por um lado, a anulação dos pareceres, acordos e autorizações que lhes tinha concedido em relação à construção dessas áreas, e de todos os atos adotados com base neles, e, por outro, a recuperação dos terrenos. A OMV pediu para ser admitida como interveniente neste processo.

16

Por Acórdão de 3 de abril de 2024, o Tribunalul Arad (Tribunal Regional de Arad, Roménia) julgou improcedente a ação da CNAIR, declarando, em substância, que o direito nacional permite a construção de áreas de descanso e de zonas de estacionamento em terrenos de propriedade privada.

17

Por Acórdão de 5 de novembro de 2024, a Curtea de Apel Timişoara (Tribunal de Recurso de Timişoara, Roménia) deu provimento ao recurso da CNAIR e anulou o Acórdão de 3 de abril de 2024. Baseando‑se no artigo 2.°, n.os 1 a 3, e no artigo 6.°, n.° 1, alínea a), do OG n.° 43/1997, considerou que as áreas de serviço da rede de autoestradas, incluindo as zonas de estacionamento protegidas, fazem parte integrante das vias rodoviárias de interesse nacional e devem, por conseguinte, ser construídas em terrenos do domínio público do Estado.

18

[Conforme retificado por Despacho de 20 de maio de 2026] A OMV interpôs um recurso de revisão nesse órgão jurisdicional, que é o órgão jurisdicional de reenvio e decide em última instância, do Acórdão de 5 de novembro de 2024, alegando que este tinha violado várias disposições dos Regulamentos n.° 561/2006 e n.° 1315/2013, e o princípio da livre prestação de serviços garantido pelo artigo 56.° TFUE.

19

Quanto à alegada violação das disposições dos Regulamentos n.° 561/2006 e n.° 1315/2013, o órgão jurisdicional de reenvio constata que estes regulamentos não contêm nenhuma regra relativa à natureza pública ou privada dos terrenos destinados a acolher zonas de estacionamento ou áreas de serviço da rede de autoestradas. No entanto, tem dúvidas quanto à questão de saber se o direito da União se opõe a uma legislação nacional que prevê uma proibição de construção dessas áreas em terrenos de propriedade privada e interroga‑se, por conseguinte, sobre se o artigo 8.°‑A do Regulamento n.° 561/2006, e o artigo 19.°, alínea d), e o artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1315/2013, devem ser interpretados no sentido de que reconhecem um direito de construir as referidas áreas nesses terrenos.

20

Este órgão jurisdicional observa também que o considerando 6 do Regulamento n.° 1315/2013 não menciona direitos que seriam reconhecidos aos «parceiros do setor privado» no domínio das redes transeuropeias de transportes. Além disso, a importância destes parceiros na realização de uma rede transeuropeia de transportes multimodais não basta, no entender do órgão jurisdicional de reenvio, para excluir a previsão, por um Estado‑Membro, de uma proibição de construir zonas de estacionamento ou áreas de serviço da rede de autoestradas em terrenos de propriedade privada.

21

[Conforme retificado por Despacho de 20 de maio de 2026] No que respeita à alegada violação do artigo 56.° TFUE, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, por um lado, a OMV é uma pessoa coletiva romena que presta os seus serviços no território romeno e, por outro, que a construção e a exploração de zonas de estacionamento e de áreas de serviço nesse território constituem uma situação puramente interna da Roménia, tanto mais que os nacionais de outros Estados‑Membros que poderiam no futuro ser destinatários dos serviços prestados pela OMV nessas áreas não se deslocariam à Roménia para beneficiarem desses serviços, acessórios em relação ao trânsito rodoviário. Este órgão jurisdicional sublinha, por outro lado, que a proibição de construção dessas áreas em terrenos de propriedade privada adjacentes às autoestradas se aplica indistintamente a todos os operadores, independentemente da sua nacionalidade ou dos destinatários dos referidos serviços e não parece favorecer indiretamente os prestadores de serviços estabelecidos na Roménia.

22

Tendo em conta, por um lado, o caráter definitivo do acórdão a proferir no processo principal e, por outro, o caráter fundamental da livre prestação de serviços na União, a complexidade do domínio em causa e a existência de regras específicas do direito da União em matéria de transporte rodoviário, o órgão jurisdicional de reenvio considera oportuno interrogar o Tribunal de Justiça sobre a aplicabilidade do artigo 56.° TFUE a uma situação como a do processo principal, em que um prestador de serviços de nacionalidade romena pretende prestar serviços relacionados com o transporte rodoviário nas autoestradas da Roménia a destinatários que podem ser nacionais de outros Estados‑Membros.

23

Nestas condições, a Curtea de Apel Timişoara (Tribunal de Recurso de Timişoara) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

Quanto às questões prejudiciais

24

Nos termos do artigo 99.° do seu Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça pode, a qualquer momento, mediante proposta do juiz‑relator, ouvido o advogado‑geral, decidir pronunciar‑se por meio de despacho fundamentado, quando a resposta às questões submetidas a título prejudicial possa ser claramente deduzida da jurisprudência ou quando essa resposta não suscite nenhuma dúvida razoável.

25

No caso em apreço, há que aplicar o artigo 99.° do Regulamento de Processo, uma vez que, por um lado, a resposta à primeira e segunda questões não suscita nenhuma dúvida razoável e, por outro, a resposta à terceira questão pode ser claramente deduzida da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

Quanto à primeira e segunda questões

26

Com as suas duas primeiras questões, que importa tratar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 19.°, alínea d), e o artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1315/2013, lidos em conjugação com o considerando 6 deste regulamento, e o artigo 8.°‑A do Regulamento n.° 561/2006, se opõem a uma legislação nacional que proíbe a construção de áreas de serviço da rede de autoestradas em terrenos de propriedade privada.

27

Antes de mais, importa recordar que o Regulamento n.° 1315/2013 estabelece, em conformidade com o seu artigo 1.°, n.° 1, orientações para o desenvolvimento de uma rede transeuropeia de transportes estruturada em dois níveis: a rede global e, com base nesta, a rede principal.

28

O artigo 19.°, alínea d), deste regulamento, que rege o desenvolvimento da rede global, impõe aos Estados‑Membros que deem prioridade, no âmbito da promoção de projetos de interesse comum relacionados com a infraestrutura rodoviária, à oferta de espaço de estacionamento adequado aos utilizadores comerciais, com um nível de segurança adequado.

29

O artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do referido regulamento, incluído no seu capítulo III, que diz respeito ao desenvolvimento da rede principal, prevê a criação de áreas de descanso nas autoestradas dessa rede de 100 em 100 km, aproximadamente, de acordo com as necessidades da sociedade, do mercado e do ambiente, nomeadamente a fim de oferecer espaço de estacionamento adequado aos utilizadores comerciais da estrada com um nível de segurança adequado.

30

Resulta da redação destas disposições que estas fixam objetivos relativos à criação de áreas de descanso e de zonas de estacionamento, sem, no entanto, enunciar nenhuma exigência quanto à natureza pública ou privada dos terrenos em que estas áreas devem ser construídas.

31

Esta interpretação não pode ser posta em causa pelo considerando 6 do Regulamento n.° 1315/2013, que se limita a constatar que outras entidades diferentes dos Estados‑Membros, incluindo «parceiros do setor privado», passaram também a ser partes interessadas na implantação de uma rede transeuropeia de transportes multimodais e nos investimentos conexos. Em todo o caso, resulta de jurisprudência constante que o preâmbulo de um ato da União não tem valor jurídico vinculativo e não pode ser invocado para interpretar as próprias disposições do ato em causa em sentido manifestamente contrário à sua redação (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de junho de 2012, Caronna, C‑7/11, EU:C:2012:396, n.° 40, e de 20 de janeiro de 2022, Air Berlin, C‑165/20, EU:C:2022:42, n.° 55).

32

Por outro lado, no que respeita ao artigo 8.°‑A do Regulamento n.° 561/2006, o seu n.° 1 obriga a Comissão a assegurar que as informações sobre as zonas de estacionamento seguras e protegidas sejam facilmente acessíveis aos condutores, bem como a publicar num sítio Internet oficial regularmente atualizado uma lista das zonas de estacionamento certificadas. O artigo 8.°‑A, n.° 3, recorda que incumbe aos Estados‑Membros, nos termos do artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1315/2013, incentivar a criação de espaços de estacionamento para os utilizadores comerciais da estrada.

33

À semelhança das disposições referidas nos n.os 28 e 29 do presente despacho, não se pode deixar de observar que o artigo 8.°‑A do Regulamento n.° 561/2006 não enuncia nenhuma exigência relativa à natureza pública ou privada dos terrenos nos quais devem ser construídas as áreas de serviço da rede de autoestradas. Em especial, não exige que os Estados‑Membros autorizem a construção das referidas áreas em terrenos de propriedade privada.

34

Tendo em conta os fundamentos precedentes, há que responder às duas primeiras questões que o artigo 19.°, alínea d), e o artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1315/2013, lidos em conjugação com o considerando 6 deste regulamento, e o artigo 8.°‑A do Regulamento n.° 561/2006, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional que proíbe a construção de áreas de serviço da rede de autoestradas em terrenos de propriedade privada.

Quanto à terceira questão

35

Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que se aplica a uma sociedade estabelecida num Estado‑Membro à qual, tendo iniciado a construção de uma área de serviço da rede de autoestradas nesse Estado‑Membro, é oposta, no âmbito de um processo judicial que tem por objeto a anulação das autorizações emitidas para esse efeito, uma legislação nacional que proíbe a construção dessas áreas em terrenos de propriedade privada.

36

Segundo jurisprudência constante, as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento, de livre prestação de serviços e de livre circulação de capitais não são aplicáveis a uma situação em que todos os elementos se circunscrevem a um único Estado‑Membro (Acórdãos de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 47 e jurisprudência aí referida, e de 2 de março de 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, n.° 48).

37

Nessa situação, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio indicar as razões pelas quais, apesar do seu caráter puramente interno, o litígio nele pendente revela um elemento de ligação com as disposições do direito da União relativas às liberdades fundamentais que torna a interpretação prejudicial solicitada necessária para a solução desse litígio (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 55, e de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, n.° 40).

38

O pedido de decisão prejudicial deve estabelecer esse elo de ligação através de elementos concretos e certos, com exclusão de indícios abstratos ou hipotéticos. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio não se pode limitar, no contexto de uma situação puramente interna, a submeter elementos que permitam não excluir a existência desse elo, devendo, pelo contrário, apresentar elementos objetivos e concordantes que permitam ao Tribunal de Justiça verificar a sua existência (v., neste sentido, Acórdãos de 2 de março de 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, n.° 52 e jurisprudência aí referida, e de 22 de fevereiro de 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, n.° 28 e jurisprudência aí referida).

39

[Conforme retificado por Despacho de 20 de maio de 2026] No caso em apreço, o próprio órgão jurisdicional de reenvio salienta que, por um lado, a OMV é uma pessoa coletiva romena que presta os seus serviços no território romeno e, por outro, a construção e a exploração de áreas de serviço da rede de autoestradas nesse território constituem uma situação puramente interna da Roménia. Além disso, salienta que a proibição, prevista pela legislação nacional, de construção dessas áreas em terrenos de propriedade privada se aplica indistintamente a todos os prestadores desses serviços, independentemente da sua nacionalidade e da dos destinatários dos serviços que prestam, e não parece favorecer indiretamente os prestadores de serviços estabelecidos na Roménia.

40

[Conforme retificado por Despacho de 20 de maio de 2026] Neste contexto, que, como reconhece este órgão jurisdicional, é puramente interno do Estado‑Membro em causa, o referido órgão jurisdicional acrescenta que os serviços que a OMV tem a intenção de prestar nas áreas em causa no litígio no processo principal são acessórios em relação ao transporte rodoviário nas autoestradas romenas, pelo que os nacionais de outros Estados‑Membros que possam vir a deles ser destinatários no futuro não se deslocariam à Roménia apenas por este motivo.

41

Ora, em todo o caso, uma alegação de que uma parte da clientela futura de um prestador de serviços provirá de um Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro do seu estabelecimento não basta para estabelecer a existência de uma situação transfronteiriça, suscetível de ser abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 56.° TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, n.° 25).

42

Tendo em conta os fundamentos precedentes, há que responder à terceira questão que o artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se aplica a uma sociedade estabelecida num Estado‑Membro à qual, tendo iniciado a construção de uma área de serviço da rede de autoestradas nesse Estado‑Membro, é oposta, no âmbito de um processo judicial que tem por objeto a anulação das autorizações emitidas para esse efeito, uma legislação nacional que proíbe a construção dessas áreas em terrenos de propriedade privada.

Quanto à quarta questão

43

Tendo em conta a resposta dada à terceira questão, não há que responder à quarta questão.

Quanto às despesas

44

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.

1)

O artigo 19.°, alínea d), e o artigo 39.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento (UE) n.° 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão 661/2010/UE, lidos em conjugação com o considerando 6 desse regulamento, e o artigo 8.°‑A do Regulamento (CE) n.° 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.° 3821/85 e (CE) n.° 2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2020/1054 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020,

2)

O artigo 56.° TFUE