1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del considerando 6 y de los artículos 19, letra d), y 39, apartado 2, letra c), del Reglamento (UE) n.º 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte, y por el que se deroga la Decisión n.º 661/2010/UE (DO 2013, L 348, p. 1), del artículo 8 bis del Reglamento (CE) n.º 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 3821/85 y (CE) n.º 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 3820/85 del Consejo (DO 2006, L 102, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2020/1054 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2020 (DO 2020, L 249, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 561/2006»), y del artículo 56 TFUE.

2

[En su versión rectificada mediante auto de 20 de mayo de 2026] Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre OMV Petrom Marketing SRL (en lo sucesivo, «OMV»), de una parte, y la Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA (Empresa Nacional de Gestión de la Infraestructura Vial, Rumanía; en lo sucesivo, «CNAIR») y ZR y LN, de otra parte, en relación con la validez de diversos actos administrativos mediante los cuales la CNAIR aprobó la construcción, en terrenos de titularidad privada situados en las inmediaciones de la autopista A1 en el municipio de Pecica (Rumanía), de una zona de estacionamiento protegida, de una estación de servicio de distribución de carburantes, de una estación de recarga rápida para vehículos eléctricos y de un área de alojamiento con servicios.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Derecho primario

3

A tenor del artículo 56 TFUE, párrafo primero, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión Europea para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.

Reglamento n.º 561/2006

4

El artículo 8 bis del Reglamento n.º 561/2006 establece lo siguiente:

–

detección y prevención de intrusiones,

–

iluminación y visibilidad,

–

punto de contacto y procedimientos de emergencia,

–

instalaciones sanitarias adaptadas a ambos sexos,

–

posibilidades de comprar comida y bebidas,

–

conexiones que posibiliten la comunicación,

–

fuente de alimentación.

Reglamento n.º 1315/2013

5

El Reglamento n.º 1315/2013 fue derogado a partir del 18 de julio de 2024, en virtud del artículo 68 del Reglamento (UE) 2024/1679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, relativo a las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la red transeuropea de transporte, y por el que se modifican el Reglamento (UE) 2021/1153 y el Reglamento (UE) n.º 913/2010 y se deroga el Reglamento (UE) n.º 1315/2013 (DO L, 2024/1679). No obstante, habida cuenta de la fecha de los hechos objeto del litigio principal, sigue siendo aplicable ratione temporis a dicho litigio.

6

El considerando 6 del Reglamento n.º 1315/2013 enunciaba lo siguiente:

7

El artículo 1 de este Reglamento, titulado «Objeto», establecía en su apartado 1:

8

El artículo 19 de dicho Reglamento, titulado «Prioridades para el desarrollo de las infraestructuras de transporte por carretera», tenía el siguiente tenor:

9

El artículo 39 del mismo Reglamento, titulado «Requisitos de las infraestructuras», disponía lo siguiente en su apartado 2:

–

la construcción de zonas de descanso en las autopistas aproximadamente cada 100 kilómetros de forma acorde con las necesidades de la sociedad, del mercado y del medio ambiente, con el fin, entre otras cosas, de ofrecer zonas de estacionamiento adecuadas con un nivel suficiente de seguridad y protección a los usuarios comerciales de la carretera;

Derecho rumano

10

El artículo 2, apartados 1 a 3, de la Ordonanța Guvernului nr. 43/1997, privind regimul juridic al drumurilor (Decreto del Gobierno n.º 43/1997 relativo al Régimen de las Carreteras), de 28 de agosto de 1997 (texto refundido, publicado en el Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 237 de 29 de junio de 1998), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Decreto n.º 43/1997»), dispone:

11

El artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto n.º 43/1997 establece:

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

12

Entre los meses de julio de 2020 y diciembre de 2021, la CNAIR adoptó varios actos por los que se aprobaba la construcción en dos terrenos de titularidad privada pertenecientes a ZR y a LN, situados en las inmediaciones de la autopista A1 en el municipio de Pecica, de áreas de servicio que incluían una zona de estacionamiento protegida, una estación de servicio de distribución de carburantes, estaciones de recarga rápida para vehículos eléctricos y un área de alojamiento con servicios.

13

El 15 de diciembre de 2021, el alcalde del municipio de Pecica concedió a ZR y a LN las licencias de obra para dichas zonas.

14

[En su versión rectificada mediante auto de 20 de mayo de 2026] El 17 de diciembre de 2021, ZR y LN vendieron los terrenos de que se trata a OMV y le cedieron todos los derechos derivados de las licencias correspondientes. Tras convertirse en propietaria de estos terrenos, OMV emprendió la construcción de dichas zonas con arreglo a las licencias concedidas.

15

[En su versión rectificada mediante auto de 20 de mayo de 2026] En el mes de abril de 2022, la CNAIR demandó a ZR y a LN para obtener, por una parte, la anulación de los dictámenes, acuerdos y licencias que les había emitido en relación con la construcción de esas zonas, así como de todos los actos adoptados sobre esta base, y, por otra parte, la restauración de los terrenos. OMV solicitó ser admitida como parte coadyuvante en dicho procedimiento.

16

Mediante sentencia de 3 de abril de 2024, el Tribunalul Arad (Tribunal de Distrito de Arad, Rumanía) desestimó el recurso de la CNAIR por infundado, al considerar, en esencia, que el Derecho nacional permite la construcción de zonas de descanso y de estacionamiento en terrenos de titularidad privada.

17

Mediante sentencia de 5 de noviembre de 2024, la Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timişoara, Rumanía) estimó el recurso de la CNAIR y anuló la sentencia de 3 de abril de 2024. Basándose en los artículos 2, apartados 1 a 3, y 6, apartado 1, letra a), del Decreto n.º 43/1997, consideró que las áreas de servicio de la red de autopistas, incluidas las zonas de estacionamiento protegidas, forman parte integrante de la red de carreteras de interés nacional y, por tanto, deben construirse en terrenos de dominio público del Estado.

18

[En su versión rectificada mediante auto de 20 de mayo de 2026] OMV interpuso ante dicho órgano jurisdiccional, que es el órgano jurisdiccional remitente y se pronuncia en última instancia, un recurso de revisión contra la sentencia de 5 de noviembre de 2024, alegando que esta había infringido varias disposiciones de los Reglamentos n.º 561/2006 y n.º 1315/2013, así como el principio de libre prestación de servicios garantizado por el artículo 56 TFUE.

19

Por lo que respecta a la supuesta infracción de las disposiciones de los Reglamentos n.º 561/2006 y n.º 1315/2013, el órgano jurisdiccional remitente señala que estos Reglamentos no contienen ninguna disposición relativa al carácter público o privado de los terrenos destinados a albergar zonas de estacionamiento o áreas de servicio de la red de autopistas. No obstante, abriga dudas sobre si el Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que establece una prohibición de construir esas zonas en terrenos de titularidad privada y se pregunta, por tanto, si el artículo 8 bis del Reglamento n.º 561/2006 y los artículos 19, letra d), y 39, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 1315/2013 deben interpretarse en el sentido de que reconocen un derecho a construir tales zonas en los terrenos indicados.

20

El referido órgano jurisdiccional observa asimismo que el considerando 6 del Reglamento n.º 1315/2013 no menciona derechos reconocidos a los «socios del sector privado» en el ámbito de las redes transeuropeas de transporte. Además, la importancia de estos socios en la realización de una red transeuropea de transporte multimodal no basta, a su juicio, para excluir el establecimiento por un Estado miembro de una prohibición de construir zonas de estacionamiento o áreas de servicio de la red de autopistas en terrenos de titularidad privada.

21

[En su versión rectificada mediante auto de 20 de mayo de 2026] Por lo que respecta a la supuesta infracción del artículo 56 TFUE, el órgano jurisdiccional remitente señala, por una parte, que OMV es una persona jurídica rumana que presta sus servicios en territorio rumano y, por otra, que la construcción y la explotación de zonas de estacionamiento y áreas de servicio en dicho territorio constituyen una situación puramente interna de Rumanía, máxime cuando los nacionales de otros Estados miembros que en el futuro podrían ser destinatarios de los servicios prestados por OMV en esas zonas no se desplazarían a Rumanía para disfrutar de esos servicios, accesorios al tránsito por carretera. Dicho órgano jurisdiccional subraya, además, que la prohibición de construir tales zonas en terrenos de titularidad privada adyacentes a las autopistas se aplica indistintamente a todos los operadores, cualquiera que sea su nacionalidad o la de los destinatarios de dichos servicios, y no parece favorecer indirectamente a los prestadores de servicios establecidos en Rumanía.

22

Habida cuenta, por una parte, del carácter firme de la sentencia que debe dictarse en el litigio principal y, por otra, del carácter fundamental de la libre prestación de servicios en la Unión, de la complejidad del ámbito en cuestión y de la existencia de normas específicas del Derecho de la Unión en materia de transporte por carretera, el órgano jurisdiccional remitente considera útil preguntar al Tribunal de Justicia sobre la aplicabilidad del artículo 56 TFUE a una situación como la del litigio principal, en la que un prestador de servicios rumano tiene la intención de prestar servicios accesorios al transporte por carretera en las autopistas rumanas a destinatarios que pueden ser nacionales de otros Estados miembros.

23

En estas circunstancias, la Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timişoara) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

Sobre las cuestiones prejudiciales

24

En virtud del artículo 99 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia podrá decidir en cualquier momento, a propuesta del Juez Ponente y tras oír al Abogado General, resolver mediante auto motivado cuando la respuesta a las cuestiones prejudiciales pueda deducirse claramente de la jurisprudencia o cuando dicha respuesta no suscite ninguna duda razonable.

25

En el caso de autos, procede aplicar el artículo 99 del Reglamento de Procedimiento, dado que, por una parte, la respuesta a las cuestiones prejudiciales primera y segunda no deja lugar a ninguna duda razonable y, por otra parte, la respuesta a la tercera cuestión prejudicial puede deducirse claramente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Cuestiones prejudiciales primera y segunda

26

Mediante sus dos primeras cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 19, letra d), y 39, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 1315/2013, en relación con el considerando 6 de dicho Reglamento, y el artículo 8 bis del Reglamento n.º 561/2006 se oponen a una normativa nacional que prohíbe la construcción de áreas de servicio de la red de autopistas en terrenos de titularidad privada.

27

Procede recordar, de entrada, que, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, el Reglamento n.º 1315/2013 establece orientaciones para el desarrollo de una red transeuropea de transporte con una estructura de doble capa, consistente en la red global y la red básica, que se establece sobre la red global.

28

El artículo 19, letra d), de dicho Reglamento, que regula el desarrollo de la red global, obliga a los Estados miembros a dar prioridad, en el marco de la promoción de proyectos de interés común relacionados con las infraestructuras de carreteras, a la puesta a disposición de los usuarios comerciales de zonas de estacionamiento adecuadas con un nivel adecuado de protección y seguridad.

29

El artículo 39, apartado 2, letra c), de dicho Reglamento, incluido en su capítulo III, relativo al desarrollo de la red básica, prevé la construcción de zonas de descanso en las autopistas aproximadamente cada 100 km de forma acorde con las necesidades de la sociedad, del mercado y del medio ambiente, con el fin, entre otras cosas, de ofrecer zonas de estacionamiento adecuadas con un nivel suficiente de seguridad y protección a los usuarios comerciales de la carretera.

30

Del tenor de estas disposiciones se desprende que establecen objetivos relativos a la ordenación de las zonas de descanso y de estacionamiento, sin establecer, no obstante, ninguna exigencia en cuanto al carácter público o privado de los terrenos en los que deben construirse dichas zonas.

31

Esta interpretación no queda desvirtuada por el considerando 6 del Reglamento n.º 1315/2013, que se limita a señalar que entidades distintas de los Estados miembros, en particular «socios del sector privado», participan actualmente en la realización de una red transeuropea de transporte multimodal y en las inversiones necesarias. En cualquier caso, de jurisprudencia reiterada se desprende que la exposición de motivos de un acto de la Unión no tiene valor jurídico vinculante y no puede ser invocada para interpretar las disposiciones del acto de que se trata en un sentido manifiestamente contrario a su tenor (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de junio de 2012, Caronna, C‑7/11, EU:C:2012:396, apartado 40, y de 20 de enero de 2022, Air Berlin, C‑165/20, EU:C:2022:42, apartado 55).

32

Por otra parte, en lo que atañe al artículo 8 bis del Reglamento n.º 561/2006, su apartado 1 obliga a la Comisión a velar por que la información sobre las zonas de estacionamiento seguras y protegidas sea fácilmente accesible para los conductores, y a publicar en un sitio web oficial que ha de actualizarse periódicamente una lista de las zonas de estacionamiento certificadas. El apartado 3 de dicho artículo 8 bis recuerda que, de conformidad con el artículo 39, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 1315/2013, los Estados miembros deberán fomentar la creación de zonas de estacionamiento para los usuarios comerciales de la carretera.

33

Al igual que las disposiciones mencionadas en los apartados 28 y 29 del presente auto, es preciso señalar que el artículo 8 bis del Reglamento n.º 561/2006 no establece ninguna exigencia relativa a la naturaleza pública o privada de los terrenos en los que deben construirse las áreas de servicio de la red de autopistas. En particular, no exige a los Estados miembros que autoricen la construcción de tales zonas en terrenos de titularidad privada.

34

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las dos primeras cuestiones prejudiciales que los artículos 19, letra d), y 39, apartado 2, letra c), del Reglamento n.º 1315/2013, en relación con el considerando 6 de dicho Reglamento, y el artículo 8 bis del Reglamento n.º 561/2006 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que prohíbe la construcción de áreas de servicio de la red de autopistas en terrenos de titularidad privada.

Tercera cuestión prejudicial

35

Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se aplica a una sociedad establecida en un Estado miembro a la que, tras haber emprendido la construcción de un área de servicio de la red de autopistas en ese Estado miembro, se le opone, en el marco de un procedimiento judicial que tiene por objeto la anulación de las licencias concedidas a tal fin, una normativa nacional que prohíbe la construcción de tales áreas en terrenos de titularidad privada.

36

Según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertad de establecimiento, de libre prestación de servicios y de libre circulación de capitales no son aplicables a una situación en la que todos los elementos están circunscritos al interior de un solo Estado miembro (sentencias de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, apartado 47 y jurisprudencia citada, y de 2 de marzo de 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, apartado 48).

37

En una situación como esta, incumbe al órgano jurisdiccional remitente indicar las razones por las que, a pesar de su carácter meramente interno, el litigio del que conoce presenta una conexión con las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a las libertades fundamentales que hace necesaria una interpretación con carácter prejudicial para resolver dicho litigio (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, apartado 55, y de 17 de octubre de 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, apartado 40).

38

La petición de decisión prejudicial debe acreditar este vínculo de conexión mediante elementos concretos y ciertos, excluyendo indicios abstractos o hipotéticos. Así, en el contexto de una situación puramente interna, el órgano jurisdiccional remitente no puede limitarse a presentar datos que permitan no excluir la existencia de tal elemento de conexión, sino que debe, por el contrario, proporcionar datos objetivos y concordantes que permitan al Tribunal de Justicia verificar su existencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de marzo de 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, apartado 52 y jurisprudencia citada, y de 22 de febrero de 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, apartado 28 y jurisprudencia citada).

39

[En su versión rectificada mediante auto de 20 de mayo de 2026] En el caso de autos, el propio órgano jurisdiccional remitente señala, por una parte, que OMV es una persona jurídica rumana que presta sus servicios en el territorio rumano y, por otra parte, que la construcción y la explotación de áreas de servicio de la red de autopistas en dicho territorio constituyen una situación puramente interna de Rumanía. Además, señala que la prohibición, establecida por la normativa nacional, de construir tales áreas en terrenos de titularidad privada se aplica indistintamente a todos los prestadores de tales servicios, con independencia de su nacionalidad y de la de los destinatarios de los servicios que prestan, y no parece favorecer indirectamente a los prestadores de servicios establecidos en Rumanía.

40

[En su versión rectificada mediante auto de 20 de mayo de 2026] En tal contexto, que, como reconoce dicho órgano jurisdiccional, es puramente interno del Estado miembro de que se trata, añade que los servicios que OMV pretende prestar en las áreas de que se trata en el litigio principal son accesorios al transporte por carretera en las autopistas rumanas, de modo que los nacionales de otros Estados miembros que pudieran ser destinatarios de dichos servicios en el futuro no se desplazarían a Rumanía por este único motivo.

41

Pues bien, en cualquier caso, una alegación de que una parte de la clientela futura de un prestador de servicios procederá de un Estado miembro diferente de aquel en el que está establecido no es suficiente para determinar la existencia de una situación transfronteriza que pueda considerarse incluida en el ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de diciembre de 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, apartado 25).

42

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a una sociedad establecida en un Estado miembro a la que, tras haber emprendido la construcción de un área de servicio de la red de autopistas en ese Estado miembro, se le opone, en el marco de un procedimiento judicial que tiene por objeto la anulación de las licencias concedidas a tal fin, una normativa nacional que prohíbe la construcción de tales áreas en terrenos de titularidad privada.

Cuarta cuestión prejudicial

43

Habida cuenta de la respuesta dada a la tercera cuestión prejudicial, no procede responder a la cuarta cuestión.

Costas

44

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas.

1)

Los artículos 19, letra d), y 39, apartado 2, letra c), del Reglamento (UE) n.º 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte, y por el que se deroga la Decisión n.º 661/2010/UE, en relación con el considerando 6 de dicho Reglamento, y el artículo 8 bis del Reglamento (CE) n.º 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 3821/85 y (CE) n.º 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 3820/85 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2020/1054 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2020,

2)

El artículo 56 TFUE