1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu bodu 6 odůvodnění, čl. 19 písm. d) a čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. prosince 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU (Úř. věst. 2013, L 348, s. 1), článku 8a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006, ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 (Úř. věst. 2006, L 102, s. 1), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/1054 ze dne 15. července 2020 (Úř. věst. 2020, L 249, s. 1) (dále jen „nařízení č. 561/2006“), jakož i článku 56 SFEU.

2

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 20. května 2026] Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností OMV Petrom Marketing SRL (dále jen „OMV“) a Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA (Státní podnik pro správu silniční infrastruktury, Rumunsko) (dále jen „CNAIR“), jakož i ZR a LN ve věci platnosti správních aktů, kterými CNAIR schválil výstavbu zabezpečené parkovací plochy, čerpací stanice pohonných hmot, rychlodobíjecí stanice pro elektromobily a ubytovacího areálu se službami na soukromých pozemcích v okolí dálnice A1 v obci Pecica (Rumunsko).

Právní rámec

Unijní právo

Primární právo

3

Podle čl. 56 prvního pododstavce SFEU jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

Nařízení č. 561/2006

4

Článek 8a nařízení č. 561/2006 stanoví:

–

detekci a prevenci neoprávněného vniknutí,

–

osvětlení a viditelnost,

–

kontaktní místa pro případ mimořádné události a příslušné postupy,

–

genderově vstřícná hygienická zařízení,

–

možnosti zakoupení potravin a nápojů,

–

připojení k sítím,

–

zdroj elektrického proudu.

Nařízení č. 1315/2013

5

Nařízení č. 1315/2013 bylo s účinností od 18. července 2024 zrušeno na základě článku 68 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1679 ze dne 13. června 2024 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě, o změně nařízení (EU) 2021/1153 a (EU) č. 913/2010 a o zrušení nařízení (EU) č. 1315/2013 (Úř. věst. L, 2024/1679). Vzhledem k době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení se však použije ratione temporis na tento spor.

6

Bod 6 odůvodnění nařízení č. 1315/2013 uváděl:

7

Článek 1 tohoto nařízení, nadepsaný „Předmět“, v odstavci 1 stanovil:

8

Článek 19 uvedeného nařízení, nadepsaný „Priority pro rozvoj silniční infrastruktury“, zněl takto:

9

Článek 39 téhož nařízení, nadepsaný „Požadavky na infrastrukturu“, v odstavci 2 stanovil:

–

budování odpočívadel na dálnicích přibližně každých 100 [kilometrů (km)] v souladu s potřebami společnosti, trhu a životního prostředí s cílem zajistit mimo jiné přiměřené parkovací plochy pro komerční uživatele silnic s odpovídající úrovní bezpečnosti a ochrany;

Rumunské právo

10

Článek 2 odst. 1 až 3 Ordonanța Guvernului nr. 43/1997, privind regimul juridic al drumurilor (nařízení vlády č. 43/1997 o silničním provozu) ze dne 28. srpna 1997 (opětovně zveřejněné v Monitorul Oficial al României, část I, č. 237 ze dne 29. června 1998), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „OG č. 43/1997“), stanoví:

11

Článek 6 odst. 1 písm. a) OG č. 43/1997 stanoví:

Spor v původním řízení a předběžné otázky

12

V období od července 2020 do prosince 2021 přijal CNAIR několik aktů, kterými schválil výstavbu míst pro poskytování služeb zahrnujících chráněné parkovací plochy, čerpací stanici pohonných hmot, rychlodobíjecí stanice pro elektromobily a ubytovací areál se službami na dvou soukromých pozemcích patřících ZR a LN v okolí dálnice A1 v obci Pecica.

13

Dne 15. prosince 2021 starosta obce Pecica vydal ZR a LN povolení k výstavbě těchto míst pro poskytování služeb.

14

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 20. května 2026] Dne 17. prosince 2021 prodali ZR a LN dotčené pozemky společnosti OMV a převedli na ni veškerá práva vyplývající z příslušných povolení. Společnost OMV, která se stala vlastníkem těchto pozemků, zahájila výstavbu uvedených míst v souladu s vydanými povoleními.

15

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 20. května 2026] V dubnu 2022 podal CNAIR proti ZR a LN žalobu, kterou se domáhal zrušení stanovisek, souhlasů a povolení, které jim vydal v souvislosti s výstavbou těchto míst pro poskytování služeb, jakož i všech aktů přijatých na tomto základě, a dále uvedení pozemků do původního stavu. Společnost OMV požádala o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice.

16

Rozsudkem ze dne 3. dubna 2024 Tribunalul Arad (Soud prvního stupně v Aradu, Rumunsko) zamítl žalobu CNAIR jako neopodstatněnou, když v podstatě rozhodl, že vnitrostátní právo umožňuje výstavbu odpočívadel a parkovacích ploch na soukromých pozemcích.

17

Rozsudkem ze dne 5. listopadu 2024 Curtea de Apel Timişoar (Odvolací soud v Temešváru, Rumunsko) vyhověl opravnému prostředku, který podal CNAIR, a zrušil rozsudek ze dne 3. dubna 2024. Na základě čl. 2 odst. 1 až 3 a čl. 6 odst. 1 písm. a) OG č. 43/1997 měl za to, že místa pro poskytování služeb na dálniční síti, která zahrnují zabezpečené parkovací plochy, jsou nedílnou součástí silnice národního významu, a musí být tedy postavena na pozemcích, které jsou ve veřejném vlastnictví státu.

18

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 20. května 2026] Společnost OMV podala k tomuto soudu, který je předkládajícím soudem a rozhoduje v posledním stupni, mimořádný opravný prostředek vůči rozsudku ze dne 5. listopadu 2024, v němž tvrdila, že tento rozsudek porušil několik ustanovení nařízení č. 561/2006 a č. 1315/2013, jakož i zásadu volného pohybu služeb zaručenou článkem 56 SFEU.

19

Pokud jde o údajné porušení ustanovení nařízení č. 561/2006 a č. 1315/2013, předkládající soud konstatuje, že tato nařízení neobsahují žádné pravidlo týkající se toho, zda musí být pozemky, na kterých mají být parkovací plochy nebo místa pro poskytování služeb na dálniční síti, veřejné nebo soukromé. Má však pochybnosti o tom, zda unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví zákaz výstavby takových míst na soukromých pozemcích, a klade si tedy otázku, zda článek 8a nařízení č. 561/2006, jakož i čl. 19 písm. d) a čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1315/2013 musí být vykládány tak, že přiznávají právo na výstavbu uvedených míst na takových pozemcích.

20

Tento soud rovněž poznamenává, že bod 6 odůvodnění nařízení č. 1315/2013 neuvádí práva, která by byla přiznána „partnerům ze soukromého sektoru“ v oblasti transevropských dopravních sítí. Kromě toho má za to, že význam těchto partnerů pro realizaci multimodální transevropské dopravní sítě nepostačuje k vyloučení možnosti, aby členský stát zavedl zákaz výstavby parkovacích ploch nebo míst pro poskytování služeb na dálniční síti na soukromých pozemcích.

21

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 20. května 2026] Pokud jde o tvrzené porušení článku 56 SFEU, předkládající soud uvádí, že společnost OMV je rumunskou právnickou osobou poskytující své služby na rumunském území a výstavba, jakož i provozování parkovacích ploch a míst pro poskytování služeb na tomto území představují čistě vnitrostátní situaci v rámci Rumunska, a to tím spíše, že státní příslušníci jiných členských států, kteří by v budoucnu mohli být příjemci služeb poskytovaných společností OMV na těchto místech, by do Rumunska necestovali za účelem využití těchto služeb, jež jsou doplňkové k silničnímu tranzitu. Tento soud kromě toho zdůrazňuje, že zákaz výstavby takových míst na soukromých pozemcích přiléhajících k dálnicím se vztahuje bez rozdílu na všechny subjekty, a to bez ohledu na jejich státní příslušnost nebo státní příslušnost příjemců těchto služeb a nejeví se, že by nepřímo zvýhodňoval poskytovatele služeb, kteří jsou usazeni v Rumunsku.

22

S ohledem na konečnou povahu rozsudku, který bude vydán ve věci v původním řízení, jakož i na zásadní význam volného pohybu služeb v Unii, složitost dotčené oblasti a existenci zvláštních pravidel unijního práva v oblasti silniční dopravy považuje předkládající soud za užitečné dotázat se Soudního dvora na použitelnost článku 56 SFEU na takovou situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, kdy rumunský poskytovatel služeb má v úmyslu poskytovat doplňkové služby v oblasti silniční dopravy na rumunských dálnicích příjemcům, kteří mohou být státními příslušníky jiných členských států.

23

Za těchto podmínek se Curtea de Apel București (Odvolací soud v Temešváru) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

K předběžným otázkám

24

Podle článku 99 jednacího řádu může Soudní dvůr kdykoli na návrh soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodnout usnesením s odůvodněním, pokud lze odpověď na položenou předběžnou otázku jasně vyvodit z judikatury nebo pokud o této odpovědi nelze rozumně pochybovat.

25

V projednávané věci je třeba použít článek 99 jednacího řádu, jelikož o odpovědi na první a druhou otázku nelze rozumně pochybovat a odpověď na třetí otázku lze jasně vyvodit z judikatury Soudního dvora.

K první a druhé otázce

26

Podstatou prvních dvou otázek předkládajícího soudu, jimiž je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 19 písm. d) a čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1315/2013 ve spojení s bodem 6 odůvodnění tohoto nařízení, jakož i s článkem 8a nařízení č. 561/2006 brání vnitrostátní právní úpravě, která zakazuje výstavbu míst pro poskytování služeb na dálniční síti na soukromých pozemcích.

27

Úvodem je třeba připomenout, že nařízení č. 1315/2013 stanoví v souladu se svým čl. 1 odst. 1 hlavní směry pro rozvoj transevropské dopravní sítě sestávající z dvouvrstvé struktury, skládající se z globální sítě a hlavní sítě, přičemž hlavní síť je zřízena na základě globální sítě.

28

Článek 19 písm. d) tohoto nařízení, který upravuje rozvoj globální sítě, ukládá členským státům, aby při podpoře projektů společného zájmu souvisejících se silniční infrastrukturou upřednostňovaly zajištění náležitého počtu parkovacích míst pro subjekty podnikající v oblasti dopravy a logistiky s příslušnou úrovní bezpečnosti a ochrany.

29

Článek 39 odst. 2 písm. c) uvedeného nařízení, který je součástí jeho kapitoly III, která se týká rozvoje hlavní sítě, stanoví budování odpočívadel na dálnicích této sítě přibližně každých 100 km v souladu s potřebami společnosti, trhu a životního prostředí s cílem zajistit mimo jiné přiměřené, bezpečné a chráněné parkovací plochy pro komerční uživatele silnic.

30

Ze znění těchto ustanovení vyplývá, že tato ustanovení stanoví cíle týkající se budování odpočívadel a parkovacích ploch, avšak stanoví požadavek, zda pozemky, na nichž mají být tato odpočívadla a parkovací plochy postavena, musí být veřejné nebo soukromé.

31

Tento výklad nemůže být zpochybněn bodem 6 odůvodnění nařízení č. 1315/2013, který se omezuje na konstatování, že se realizace multimodální transevropské dopravní sítě a souvisejících investic dnes účastní jiné subjekty než členské státy, zejména „partneři ze soukromého sektoru“. V každém případě z ustálené judikatury vyplývá, že preambule unijního aktu nemá právní závaznost a nemůže být uplatňována pro výklad vlastních ustanovení dotčeného aktu ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. června 2012, Caronna, C‑7/11, EU:C:2012:396, bod 40, a ze dne 20. ledna 2022, Air Berlin, C‑165/20, EU:C:2022:42, bod 55).

32

Pokud jde dále o článek 8a nařízení č. 561/2006, jeho odstavec 1 ukládá Komisi povinnost zajistit, aby řidičům byly snadno dostupné informace o bezpečných a chráněných parkovacích plochách, a aby na pravidelně aktualizovaných oficiálních internetových stránkách zveřejňovala seznam certifikovaných parkovacích ploch. Odstavec 3 tohoto článku 8a připomíná, že je na členských státech, aby v souladu s čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1315/2013 podporovaly budování parkovacích ploch pro komerční uživatele silnic.

33

Podobně jako ustanovení uvedená v bodech 28 a 29 tohoto usnesení je nutno konstatovat, že článek 8a nařízení č. 561/2006 nestanoví žádný požadavek, zda pozemky, na nichž mají být místa pro poskytování služeb postavena, musí být veřejné nebo soukromé. Konkrétně nevyžaduje, aby členské státy povolily výstavbu takových míst na soukromých pozemcích.

34

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na první dvě otázky odpovědět tak, že čl. 19 písm. d) a čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1315/2013 ve spojení s bodem 6 odůvodnění tohoto nařízení, jakož i s článkem 8a nařízení č. 561/2006 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě zakazující výstavbu míst pro poskytování služeb na dálniční síti na soukromých pozemcích.

K třetí otázce

35

Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 56 SFEU vykládán v tom smyslu, že se použije na společnost usazenou v členském státě, která v tomto členském státě zahájila výstavbu místa pro poskytování služeb na dálniční síti a vůči níž je v rámci soudního řízení směřujícího ke zrušení povolení vydaných za tímto účelem namítána vnitrostátní právní úprava zakazující výstavbu takových míst na soukromých pozemcích.

36

Podle ustálené judikatury se ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti svobody usazování, volného pohybu služeb a volného pohybu kapitálu nepoužijí na situaci, jejíž všechny prvky se omezují na území jednoho členského státu (rozsudky ze dne 15. listopadu 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 2. března 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, bod 48).

37

V takové situaci je na předkládajícím soudu, aby uvedl, jakou souvislost – kvůli níž je požadovaný výklad v rámci řízení o předběžné otázce nezbytný pro vyřešení sporu, který před ním probíhá – má tento spor i přes svoji čistě vnitrostátní povahu s ustanoveními unijního práva týkajícími se základních svobod (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. listopadu 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 55, a ze dne 17. října 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, bod 40).

38

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce musí tuto souvislost podložit konkrétními a určitými skutečnostmi bez abstraktních nebo hypotetických indicií. Předkládající soud se tak nemůže v kontextu čistě vnitrostátní situace omezit na předložení skutečnosti, jež umožňují nevyloučit existenci takovéto vazby, ale musí naopak poskytnout objektivní a shodující se důkazy, které Soudnímu dvoru umožní ověřit její existenci (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. března 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, bod 52 a citovaná judikatura, a ze dne 22. února 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, bod 28 a citovaná judikatura).

39

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 20. května 2026] V projednávané věci sám předkládající soud uvádí, že společnost OMV je rumunskou právnickou osobou poskytující své služby na rumunském území a výstavba, jakož i provozování míst pro poskytování služeb na dálniční síti na tomto území představují čistě vnitrostátní situaci v rámci Rumunska. Kromě toho uvádí, že zákaz výstavby takových míst pro poskytování služeb na soukromých pozemcích stanovený vnitrostátními právními předpisy se použije bez rozdílu na všechny poskytovatele takových služeb, a to bez ohledu na jejich státní příslušnost a státní příslušnost příjemců služeb, které poskytují, a nejeví se, že by nepřímo zvýhodňoval poskytovatele služeb, kteří jsou usazeni v Rumunsku.

40

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 20. května 2026] V takovém kontextu, který, jak uznává tento soud, je čistě vnitrostátní záležitostí dotyčného členského státu, tento soud dodává, že služby, které má společnost OMV v úmyslu poskytovat na místech dotčených ve sporu v původním řízení, jsou doplňkovými službami v oblasti silniční dopravy na rumunských dálnicích, takže státní příslušníci jiných členských států, kteří by mohli být v budoucnu jejich příjemci, by do Rumunska necestovali pouze z tohoto důvodu.

41

V každém případě přitom tvrzení, podle něhož část budoucí klientely poskytovatele služeb bude pocházet z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. prosince 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, bod 25).

42

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na společnost usazenou v členském státě, která v tomto členském státě zahájila výstavbu místa pro poskytování služeb na dálniční síti a vůči níž je v rámci soudního řízení směřujícího ke zrušení povolení vydaných za tímto účelem namítána vnitrostátní právní úprava zakazující výstavbu takových míst na soukromých pozemcích.

Ke čtvrté otázce

43

S ohledem na odpověď na třetí otázku není namístě odpovídat na čtvrtou otázku.

K nákladům řízení

44

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.

1)

Článek 19 písm. d) a čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. prosince 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU ve spojení s bodem 6 odůvodnění tohoto nařízení, jakož i s článkem 8a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/1054 ze dne 15. července 2020,

2)

Článek 56 SFEU