In december 1970 en december 1971 importeerde Cayrol in Frankrijk diverse partijen tafeldruiven van oorsprong uit Spanje, die vanuit Italië (waar zij in het vrije verkeer waren gebracht) waren verzonden door de firma Giovanni Rivoira & Figli. De druiven waren voorzien van het Italiaanse exportmerk en gingen vergezeld van een certificaat van het Istituto Nazionale per il Commercio Estero (ICE), waaruit bleek dat de waar aan de kwaliteitsnormen voldeed en van Italiaanse oorsprong was.

Als gevolg van een onderzoek door de Franse douane op 9 augustus 1972 werden Cayrol en Rivoira gedagvaard wegens invoer van verboden waren (het Franse invoercontingent voor Spaanse druiven was uitgeput) met gebruikmaking van een valse verklaring van oorsprong en valse of onjuiste documenten.

Op de grondslag van bedoelde dagvaarding werden Cayrol en Rivoira bij vonnis van het Tribunal de Grande Instance te Montpellier van 26 januari 1976 veroordeeld tot — onder meer — een boete van FF 532435 in stede van verbeurdverklaring van de in beslag genomen waren alsmede een boete ter waarde van viermaal de waarde van voor verbeurdverklaring in aanmerking komende voorwerpen, te weten FF 1064870.

Daar de vennoten Rivoira bij verstek waren veroordeeld, hebben zij tegen dit vonnis verzet gedaan.

Intussen accepteerde Cayrol een hem door de Franse douane aangeboden schikking, neerkomende op een boete van FF 175000. Hij wendde zich vervolgens tot het Tribunale te Saluzzo met het verzoek om conservatoire beslaglegging op de bezittingen van de firma Rivoira met het oog op schadevergoeding. Hangende deze procedure heeft het Hof van Justitie zijn arrest van 30 november 1977 (zaak 52/77, Cayrol, Jurispr. 1977, blz. 2261) uitgesproken.

Het Tribunal de Grande Instance te Montpellier, waarbij de vennoten Rivoira in verzet gingen tegen het vonnis van 26 januari 1976, heeft aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen voorgelegd :

Het verwijzingsvonnis van 5 juni 1978 werd op 25 augustus 1978 ingeschreven ter griffie van het Hof.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verweerders in het hoofdgeding, de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Met toepassing van artikel 95, par. 1, van het Reglement voor de procesvoering heeft het Hof bij beschikking van 20 december 1978 besloten de zaak naar de Eerste Kamer te verwijzen.

De vennoten Rivoira betogen dat de eerste vraag beantwoording vindt in de in het arrest van 30 november 1977 (zaak 52/77, Cayrol, Jurispr. 1977, blz. 2261) neergelegde beginselen. Blijkens dit arrest (overwegingen 24-26) was destijds aan de basisvoorwaarde voor toepassing van artikel 115 EEG-Verdrag voldaan en had de Franse Republiek de in artikel 115, lid 1, tweede zin, bedoelde machtiging gevraagd noch gekregen. Slechts deze machtiging zou Frankrijk de bevoegdheid hebben gegeven de Spaanse druiven van de communautaire behandeling uit te sluiten en hun oorsprong in het intracommunautaire handelsverkeer te controleren.

Zij wijzen erop dat de waren die zich in het vrije verkeer bevinden in alle Lid-Staten onder de communautaire behandeling vallen. In casu waren die diverse partijen druiven tijdens hun vervoer voorzien van de certificaten DD1 of T2. Volgens de vennoten Rivoira tonen deze certificaten aan dat de waar op regelmatige wijze is toegelaten tot het vrije verkeer in de zin van artikel 9, lid 2, EEG-Verdrag (arrest van 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921).

Ten aanzien van de tweede vraag betogen de vennoten Rivoira dat er een onderscheid bestaat tussen de douanevoorschriften en elke andere maatregel inzake douanetoezicht. Deze laatste hebben een zuiver administratief karakter en mogen niet leiden tot sancties als verbeurdverklaring van de goederen of een aan de hand van de waarde der goederen vastgestelde geldboete (zaak 52/77, reeds geciteerd, overwegingen 37 en 38). Tot deze administratieve overtredingen behoren de overtredingen betreffende de communautaire verklaring van oorsprong. Uit het arrest in zaak 52/77 kan worden afgeleid dat een onjuiste verklaring van oorsprong niet kan worden aangemerkt als een inbreuk op een douanevoorschrift.

Bijgevolg kunnen daarop ook niet de strafbepalingen inzake inbreuken op het douanerecht worden toegepast.

Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat er in casu ook sprake is van discriminatie doordat de onjuiste verklaring van oorsprong — als kwaliteitscontrole — niet bij alle op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat in de handel gebrachte waren, maar, krachtens de strenge bepalingen van de Code des douanes, uitsluitend bij ingevoerde waren wordt bestraft (zaak 53/76, Bouhelier, Jurispr. 1977, blz. 197).

Volgens de bepalingen van de verordeningen nrs. 58/62

PB 1962, nr. 1606/62.

De Franse regering bevestigt in de eerste plaats dat Frankrijk inderdaad voor de jaren 1970 en 1971 geen gebruik had gemaakt van de door artikel 115 EEG-Verdrag geboden mogelijkheid om in overleg met de Commissie noodzakelijke beschermende maatregelen te nemen.

Volgens haar was zij gerechtigd van de importeurs een verklaring omtrent de herkomst van de in Frankrijk ingevoerde tafeldruiven te verlangen onder de door de rechtsspraak van het Hof vastgestelde voorwaarden (zaken 41/76, Donckerwolcke, en 52/72, Cayrol, reeds geciteerd). De aanduiding van de herkomst van de waren had juist ten doel de Franse autoriteiten in de gelegenheid te stellen toezicht te houden op de ingevoerde hoeveelheden, teneinde eventueel gebruik te kunnen maken van de proceduren van artikel 115 EEG-Verdrag.

Bijgevolg kan een onjuiste verklaring van oorsprong met het duidelijke oogmerk van fraude worden bestraft. Het Hof heeft de mogelijkheid van sancties niet uitgesloten, mits zij niet onevenredig zijn aan de ernst van zo een zuiver administratieve overtreding.

In casu gaat het in werkelijkheid echter om een frauduleuze kunstgreep en niet om een vergissing te goeder trouw.

De Franse regering betoogt dat een dergelijke kunstgreep, indien bewezen, strafrechtelijk zou moeten worden vervolgd, los van de oplegging van een administratieve sanctie voor een eenvoudige vergissing bij de verklaring van oorsprong.

De Commissie merkt op dat, zoals reeds blijkt uit het arrest in zaak 52/77 (reeds geciteerd), de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord.

Deze conclusie vindt uitdrukkelijk steun in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2513/69 van de Raad van 9 december 1969 betreffende de coördinatie en de eenmaking van de invoerregelingen voor groenten en fruit die door elke Lid-Staat ten opzichte van derde landen worden toegepast (PB L 318 van 1969, blz. 6), waaruit blijkt dat de door deze bepaling aan de Lid-Staten gelaten mogelijkheid om bepaalde kwantitatieve beperkingen toe te passen, is beperkt tot de invoer van de betrokken produkten uit derde landen.

De draagwijdte van het beginsel van het vrije verkeer van goederen voor produkten van oorsprong uit derde landen, die zich in een Lid-Staat in het vrije verkeer bevinden, is duidelijk omschreven in de arresten in zaak 41/76, Donckerwolcke, en zaak 52/77, Cayrol (reeds geciteerd).

Bijgevolg kon een Lid-Staat in 1970 en 1971 de invoer op zijn grondgebied van Spaanse tafeldruiven, afkomstig uit een andere Lid-Staat waar zij zich in het vrije verkeer bevonden, niet verbieden zonder daartoe overeenkomstig artikel 115 EEG-Verdrag door de Commissie behoorlijk te zijn gemachtigd.

Beziet men slechts de door de verwijzende rechter gebruikte formulering, dan lijkt het antwoord op de tweede vraag voor de hand liggend. Een strafrechtelijke veroordeling op grond van een met het gemeenschapsrecht strijdig bevonden nationale wettelijke bepaling is eveneens daarmee onverenigbaar (arrest van 16 februari 1978, zaak 88/77, minister van Visserij/Schonenberg, Jurispr. 1978, blz. 473).

Gelet op de bepalingen van de Franse Code des douanes op grond waarvan de verwijzende rechter uitspraak moet doen, is het evenwel mogelijk aan de gestelde vraag een ruimere inhoud toe te kennen.

De Commissie merkt hierover het volgende op.

Als gevolg van de veelvuldig gebruikte methode van assimilaties of van wettelijke ficties of vermoedens, wordt in de Franse Code des douanes vaak een bijzonder ruim toepassingsgebied aan de aldaar gehanteerde begrippen verleend. Dit geldt met name voor het delict in- of uitvoer van verboden goederen zonder aangifte of onjuiste aangifte van verboden goederen. Niet alleen wordt in de delictsomschrijving het begrip verboden goederen gebruikt, dat op zichzelf zeer ruim is als gevolg van artikel 38 Code des douanes, doch dit delict kan zelfs worden gepleegd door de aangifte van niet verboden goederen, met name in het geval, bedoeld in artikel 426, lid 3, Code des douanes, dat mede als rechtsgrondslag diende voor het vonnis van het Tribunal de Grande Instance van 26 januari 1976. Anders dan artikel 426, lid 2, handelend over onjuiste aangiften die ten doel of ten gevolge hebben de toepassing van verbodsmaatregelen te ontduiken, heeft artikel 426, lid 3, betrekking op onjuiste aangiften ongeacht hun doel, hun gevolg of de maatregelen ten aanzien van de aangegeven goederen. Hier wordt de valse aangifte als zodanig strafbaar gesteld

Aldus Cour de Cassation (Ch. crim. 10 november 1970. Dalloz, 1971, blz. 509, noot J. Mazard); het oordeelde daar dat artikel 426, lid 3, geenszins vereist dat de onjuiste verklaring ten doel of ten gevolge heeft de betaling van rechten, belastingen of heffingen te ontduiken. Het is eveneens van toepassing bij een onjuiste verklaring of wanneer in de aangifte de waarde van de uitgevoerde goederen valselijk is verhoogd (Cass. crim. 3 november 1972, D. 1973, Somm. 11).

Volgens artikel 426, lid 3, vormt zulk een onjuiste aangifte een misdrijf wanneer zich de verzwarende omstandigheid voordoet dat die aangifte werd gedaan met behulp van valse, onjuiste, onvolledige of niet toepasselijke rekeningen, certificaten of andere documenten.

Volgens de Commissie kan artikel 426, lid 3, Code des douanes, derhalve zelfs dan toepasselijk zijn, wanneer voor de betrokken goederen geen enkel invoerverbod of -beperking geldt.

In casu gaat het om de vraag in hoeverre de toepassing van deze bepaling en de mogelijk daaruit voortvloeiende strafrechtelijke veroordelingen verenigbaar zijn met de verdragsregels, wanneer goederen zich in de Lid-Staten in het vrije verkeer bevinden.

De Commissie betoogt dat het antwoord op deze vraag is te vinden in de arresten Donckerwolcke en Cayrol (reeds geciteerd). Uit deze rechtsspraak volgt dat de verdragsbepalingen met betrekking tot het vrije verkeer van goederen zich ertegen verzetten dat een onjuiste aangifte inzake de eerste oorsprong van een zich in het vrije verkeer bevindende waar, die vanuit een Lid-Staat op het grondgebied van een andere wordt ingevoerd, kan leiden tot toepassing van een sanctie zoals voorzien in artikel 414 Code des douanes voor onjuiste aangiften, die gelden als in- en uitvoeren van verboden goederen zonder aangifte. Deze sanctie (inbeslagneming van de waar en een boete gelijk aan de dubbele waarde daarvan) kan niet worden gerechtvaardigd voor zover zij strekt tot bestraffing van een overtreding van een invoerverbod of -beperking, welke voor de betrokken goederen per definitie niet gelden indien de Lid-Staat daartoe niet overeenkomstig artikel 115 EEG-Verdrag naar behoren is gemachtigd. Zij is bovendien duidelijk onevenredig aan hetgeen voor een Lid-Staat noodzakelijk is om de goederenbewegingen in het oog te houden.

Op grond van het bovenstaande stelt de Commissie voor de gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

Een onjuiste aangifte inzake de eerste oorsprong van een zich in het vrije verkeer bevindende waar die afkomstig is uit een andere Lid-Staat kan niet leiden tot toepassing van een strafsanctie zoals voorzien in artikel 414 Code des douanes voor onjuiste aangiften, die gelden als in- en uitvoeren van verboden goederen zonder aangifte, daar een dergelijke sanctie duidelijk onevenredig is aan hetgeen voor een Lid-Staat noodzakelijk is om redelijk volledige en juiste gegevens te verkrijgen omtrent de bewegingen van onder bijzondere handelspolitieke maatregelen vallende goederen.

Ter terechtzitting van 22 februari 1979 hebben verweerders en interveniente in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door G. M. Ubertazzi en F. Capelli, advocaten te Milaan, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door J. Amphoux als gemachtigde, mondelinge opmerkingen gemaakt.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 15 maart 1979 conclusie genomen.