De feiten van de zaak, het procesverloop en de door partijen krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:
<TI><NP><NO.P>1.</NO.P><TXT>De feiten en het procesverloop</TXT></NP></TI>De Société des produits de maïs SA, verzoekster in het hoofdgeding, im- en exporteert, koopt, verwerkt en verkoopt mais en verscheidene uit mais verkregen produkten.
Zij heeft verscheidene van die door verwerking van mais verkregen produkten uit Frankrijk uitgevoerd naar andere Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap, te weten:
gebroken mais (tariefpost 10.05, thans 23.02);
gluten (post 23.03);
andere produkten, zoals zetmeel, glucose, dextrose en zogenoemde gewijzigde produkten (bijvoorbeeld zetmeel vermengd met chemische produkten) (onder meer posten 11.08 A I, 17.02 B I a), 17.02 B I b), 17.02 B II a), 17.02 B II b), 17.02-23, 17.02-28.0, 17.02-28.1, 35.05 A, 29.04-77.001)
Krachtens verordening nr. 652/76 van de Commissie van 24 maart 1976 (PB L 79 van 1976, biz. 4) en de wijzigingsverordeningen daarvan werden bij de uitvoer van die produkten monetair compenserende bedragen (hierna: mcb's) geheven.
Nadat verordening nr. 652/76 en de wijzigingsverordeningen door het Hof bij arrest van 15 oktober 1980 (zaak 145/79, Roquette, Jurispr. 1980, blz. 2917) ongeldig waren verklaard, dagvaardde de Société des produits de maïs op 30 december 1980 de Administratie der douane en indirecte rechten voor het Tribunal d'instance te Parijs, le arrondissement, en vorderde terugbetaling van de zonder wettelijke grondslag geheven mcb's, te weten:
FF 598212,48 voor gebroken mais (post 10.05, thans 23.02);
FF 1008731,36 voor gluten (post 23.03);
FF 3443653,01 voor andere afgeleide produkten (zetmeel, glucose, dextrose en gewijzigde produkten voor onder meer de posten 11.08 A I, 17.02 B I a), 17.02 B I b), 17.02 B II a), 17.02 B II b), 17.02-23,17.02-28.0,17.02-28.1, 35.05 A, 29.04-77.001).
Tevens vorderde zij betaling van moratoire interessen over deze bedragen.
De douaneadministratie voerde als verweer aan, dat verzoekster niet had aangetoond dat de bij de betrokken verordening vastgestelde mcb's voor afgeleide produkten aanzienlijk hoger waren dan de mcb's voor de hoeveelheid ter vervaardiging van die afgeleide produkten gebruikte mais; bovendien had het Hof in het arrest van 15 oktober 1980 beslist, dat de ongeldigheid van verordening nr. 652/76 en de latere verordeningen, voor wat betreft het vóór de datum van dat arrest gelegen tijdvak, niet de weg opende voor betwisting van een op grond van die bepalingen verrichte heffing of toekenning van monetair compenserende bedragen door de nationale autoriteiten.
Het Tribunal d'instance is van mening, dat 's Hofs beslissing, dat geen terugvordering van de vóór de datum van dat arrest geheven bedragen kan plaatsvinden, het belang van de ongeldigverklaring goeddeels teniet doet, lijnrecht ingaat tegen de vroegere rechtspraak van het Hof en belangrijke vragen oproept over de toepassing van de artikelen 177 en 174, tweede alinea, EEG-Verdrag. Met het oog op een goede rechtsbedeling en ter verkrijging van duidelijkheid heeft het Tribunal d'instance bij vonnis van 7 juni 1983 besloten de procedure te schorsen en het Hof de navolgende prejudiciële vragen voor te leggen:
- 1)Zijn de bepalingen van verordening nr. 652/76 van de Commissie van 24 maart 1976 tot vaststelling van de monetair compenserende bedragen bij uitvoer van gebroken mais (post 10.05, thans 23.02), gluten (post 23.03) en produkten vallende onder de posten 11.08 A I, 17.02 B I a), 17.02 B I b), 17.02 B II a), 17.02 B II b), 17.02-23, 17.02-28.0, 17.02-28.1, 35.05 A, 29.04-77.001, rechtsgeldig ?
- 2)Zo neen, in hoeverre dienen zij dan ongeldig te worden verklaard ?
- 3)Tot welke rechtsgevolgen leidt zodanige ongeldigheid wanneer om gehele of gedeeltelijke restitutie wordt verzocht van monetair compenserende bedragen welke door de nationale overheid krachtens de bepalingen van verordening nr. 652/76 van de Commissie van 24 maart 1976 zijn geheven ?
- 4)Mocht de naar behoren vastgestelde ongeldigheid van een communautaire verordening ertoe leiden, dat voor het verleden niet meer kan worden getornd aan monetair compenserende bedragen welke krachtens die verordening zijn geheven, houdt zulks dan tevens in — en, zo ja, in hoeverre — dat iedere betaling ter zake van zulke monetair compenserende bedragen is uitgesloten ?
Het verwijzingsvonnis is op 16 juni 1983 ingeschreven ter griffie van het Hof.
Krachtens artikel 20 van 's Hofs Sta-tuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur F. Lamoureux, en de Société des produits de maïs, vertegenwoordigd door A. Desmazières de Séchelles, advocaat te Parijs.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en de advocaatgeneraal gehoord, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het Hof heeft evenwel de Commissie en verzoekster in het hoofdgeding verzocht, schriftelijk enkele vragen te beantwoorden.
<TI><NP><NO.P>2.</NO.P><TXT>Samenvatting van de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen</TXT></NP></TI>De Commissie begint met erop te wijzen, dat uit de aan het Hof overgelegde stukken niet blijkt wanneer de betrokken exporten hebben plaatsgevonden, en dat het in de onderhavige zaak, met uitzondering van maiszetmeel (post 11.08 A I), om andere produkten gaat dan in voornoemde zaak 145/79; verder heeft de nationale rechter voor een aantal produkten gerefereerd aan de gehele post van het gemeenschappelijk douanetarief, in plaats van aan de exacte onderverdeling van de post zoals in de betrokken regeling, waar de mcb's zijn vastgesteld per onderverdeling. Bovendien zijn verschillende onjuistheden en onduidelijkheden in het verwijzingsvonnis geslopen: onderverdeling 17.02-23 omvat geen enkel produkt, noch in het GDT noch in de Nimexe; de onderverdelingen 17.02-28.0 en 17.02-28.1 zijn Nimexe-posten die corresponderen met onderverdeling 17.02 B II b) van het GDT, en ook post 29.04-77.001 is een Nimexe-post, corresponderend met onderverdeling 29.04 C III b) 1 van het GDT.
Over de betrokken produkten merkt de Commissie op, dat gebroken mais behoort tot onderverdeling 23.02 A I (zemelen van mais of van rijst) en gluten tot onderverdeling 23.03 A I. Van de andere afgeleide produkten behoort maiszetmeel tot onderverdeling 11.08 A I, glucose en glucosestroop tot de onderverdelingen 17.02 B I a), 17.02 B II a) en 17.02 B II b), dextrine tot 35.05 A en glucitol (sorbitol) tot onderverdeling 29.04 C III b) 1 (overeenkomend met Nímexe-post 29.04-77.001).
Wat de eerste vraag betreft herinnert de Commissie eraan, dat verordening nr. 652/76 door het Hof in voornoemde zaak 145/79 ongeldig is verklaard, voornamelijk omdat de Commissie de grenzen van verordening nr. 974/71 had overschreden door de mcb's voor maiszetmeel te berekenen over de interventieprijs van mais zonder aftrek van de produktierestitutie, terwijl de mcb's voor andere op basis van mais verwerkte produkten, waarvoor geen produktierestituties golden, eveneens waren berekend over de interventieprijs van mais. Na dat arrest heeft de Commissie de mcb's voor de produkten waarvoor geen rekening was gehouden met de produktierestitutie, met ingang van de datum van het arrest gewijzigd, bij verordening nr. 3013/80 van 21 november 1980 (PB L 312 van 1980, blz. 12) voor de produkten die onder de gemeenschappelijke marktordening voor granen vallen, en bij verordening nr. 3224/80 van 11 december 1980 (PB L 340 van 1980, blz. 1) voor verwerkte landbouwprodukten die niet onder bijlage II van het Verdrag vallen. Voor alle betrokken produkten, met uitzondering van die van onderverdeling 23.02 A I, zijn nieuwe mcb's vastgesteld, aangezien de Commissie van mening was dat de reden waarom het Hof de mcb's voor maiszetmeel ongeldig had verklaard, ook gold voor een aantal andere produkten waarvoor de mcb's op een andere grondslag waren berekend dan de interventieprijs van mais, verminderd met de produktierestitutie. Op de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord, dat verordening nr. 652/76 op de in het arrest van 15 oktober 1980 vermelde gronden ongeldig is voor wat betreft de vaststelling van de mcb's voor produkten van de onderverdelingen 11.08 A I, 17.02 B I, 17.02 B II, 23.03 A I, 29.04 C III b) 1 en 35.05 A.
Wat de produkten van onderverdeling 23.02 A I (gebroken mais) betreft, herinnert de Commissie eraan, dat het Hof in zaak 145/79 heeft geoordeeld, dat verordening nr. 652/76 eveneens ongeldig kan zijn in zoverre de som van de mcb's voor afgeleide produkten die bij de verwerking van een bepaalde hoeveelheid basisprodukt in een zelfde produktieketen zijn verkregen, aanzienlijk hoger is dan het mcb voor de gebruikte hoeveelheid basisprodukt. Verzoekster in het hoofdgeding geeft echter niet per type en kwaliteit van de hoofdprodukten aan, in welke soort produktieketen de betrokken hoeveelheden zemelen zijn verkregen, en toont evenmin aan, dat de som van de mcb's voor de afgeleide produkten — zemelen inbegrepen — aanzienlijk hoger is dan het compenserende bedrag voor de hoeveelheid gebruikte mais.
Het Hof zou dan ook in zijn antwoord op de eerste vraag moeten aangeven, dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van verordening nr. 652/76, voor wat de vaststelling betreft van de mcb's voor produkten van onderverdeling 23.02 A I.
Ten aanzien van de tweede, derde en vierde vraag meent de Commissie — in aanmerking genomen de uitspraak van het Hof van 15 oktober 1980, dat de ongeldigheid van de betrokken bepalingen niet de weg opent voor betwisting van een op grond van die bepalingen verrichte heffing of toekenning van mcb's door de nationale autoriteiten voor wat betreft het vóór de datum van het arrest gelegen tijdvak —, dat de werkelijke problematiek in deze, blijkens de motivering van het verwijzingsvonnis, niet zozeer betrekking heeft op de toepasselijkheid van 's Hofs beslissing op alle soortgelijke gevallen, als wel op de juistheid van de analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, in een prejudicieel arrest tot ongeldigverklaring.
Het Tribunal d'instance te Rijsel, rechter a quo in zaak 145/79, kritiseerde de door het Hof gestelde beperkingen aan de ongeldigheid van verordening nr. 652/76; in zijn vonnis van 15 juli 1981 overwoog het Tribunal omtrent de analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, dat het initiatief van het Hof — welks bevoegdheid met de uitlegging van het gemeenschapsrecht ter beantwoording van de prejudiciële vragen is uitgeput — om aan de daarmee afgesloten raadpleging een opmerking toe te voegen, gebaseerd op een niet op de betrokken situatie toepasselijke bepaling, wettelijke grondslag mist. Het initiatief van het Hof lijkt geenszins een nuttige aanvulling ter verduidelijking van zijn uitleggingswerk, maar veeleer de weloverwogen uiting van een keuze, waarbij het rechtszekerheidsbeginsel boven het wettigheidsbeginsel, en het gezag van de communautaire rechtsorde boven de nationale rechtsorde prevaleert. Volgens de Commissie zijn de onderhavige prejudiciële vragen bedoeld om voor het Hofeen debat uit te lokken over de analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, hetgeen in zaak 145/79 achterwege was gebleven doordat deze kwestie eerst ter terechtzitting door de Commissie ter sprake was gebracht.
De Commissie wijst erop, dat zij het Hof reeds herhaaldelijk heeft verzocht om toepassing te geven aan artikel 174, tweede alinea; zij wil zich hier beperken tot een uiteenzetting van de algemene overwegingen die voor de oplossing van het Hof in het kader van een arrest tot ongeldigverklaring pleiten, en de opvatting verdedigen dat de beperking van de gevolgen van een ongeldigverklaring in beginsel niet de gevallen mag raken waarin de vordering tot teruggaaf vóór de datum van het arrest van het Hof bij de nationale autoriteiten is ingesteld.
De analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, in arresten tot ongeldigverklaring is om tweeërlei reden gerechtvaardigd, en wel ter verzekering van de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht en ter bescherming van de rechtszekerheid. De toekenning van algemene, of in elk geval het raam van het betrokken geval te buiten gaande werking aan prejudiciële arresten omtrent uitlegging of rechtsgeldigheid is in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 177, dat beoogt een eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht door de nationale rechters te waarborgen. Ten aanzien van de arresten tot ongeldigverklaring gelden bovendien, zoals het Hof overwoog in zijn arrest van 13 april 1981 (zaak 66/80, International Chemical Corporation, Jurispr. 1981, blz. 1191), naast de eis van een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht bijzonder dwingende eisen van rechtszekerheid.
De opvatting dat de werking van prejudiciële beslissingen niet tot het hoofdgeding beperkt blijft, brengt mee dat zij ex time moeten werken. Deze voor de gevolgen van uitleggingsarresten ontwikkelde oplossing is eveneens toegepast op arresten tot ongeldigverklaring. Door de werking ex tunc van ongeldigverklaringen wordt het verschil met arresten tot nietigverklaring weliswaar nog verder verkleind, doch zij kan, met name in Lid-Staten die lange verjaringstermijnen kennen, ernstige en soms onvoorzienbare gevolgen hebben voor het verleden, doordat kan worden getornd aan reeds voltooide rechtsverhoudingen.
De verstoring van bestaande rechtsverhoudingen als gevolg van een arrest tot ongeldigverklaring behoeft niet wezenlijk te verschillen van die welke uit een arrest tot nietigverklaring voortvloeit, zodat niet valt in te zien waarom de rechter niet evenals in geval van nietigverklaring, de gevolgen van zijn beslissing voor het verleden zou mogen beperken indien dit noodzakelijk lijkt.
Door artikel 174, tweede alinea, in te lassen hebben de auteurs van het Verdrag, in overeenstemming met wat in de meeste rechtsstelsels geldt, erkend dat het aan elke rechtsorde inherente conflict tussen rechtszekerheid en billijkheid bij uitzondering kan worden opgelost door de onder vigeur van de oude, doch ongeldig gebleken wet ontstane betrekkingen te beschermen. Artikel 174 vervult dan de rol van veiligheidsklep. Deze oplossing gaat in feite het eigenlijke kader van het geschil over de nietigverklaring te buiten: zij dient als leidraad voor het Hof wanneer het zich ziet geplaatst voor de kans op welhaast onoplosbare moeilijkheden, doordat de geldigheid van een juridische situatie voor het verleden in twijfel wordt getrokken.
De algemene overwegingen van rechtszekerheid die aan artikel 174, tweede alinea, ten grondslag liggen, waren reeds in zaak 43/75 (arrest van 8 april 1976, Defrenne II, Jurispr. 1976, blz. 455) aanleiding voor het Hof om te oordelen, dat geen beroep kon worden gedaan op de rechtstreekse werking van artikel 119 ter staving van aanspraken daterend van vóór de datum van het arrest. Dezelfde techniek heeft het Hof in de zaak-Roquette toegepast. In de zaak-Defrenne II benadrukte het Hof dat de praktische gevolgen van een rechterlijke uitspraak weliswaar zorgvuldig moeten worden afgewogen, doch dat dit er niet toe moet leiden dat de objectiviteit van het recht geweld wordt aangedaan en omwille van de weerslag die een rechterlijke beslissing voor het verleden kan hebben, de toepassing van dat recht in de toekomst in gevaar wordt gebracht.
Uit de omstandigheid dat het Verdrag niet uitdrukkelijk heeft voorzien in de mogelijkheid, de gevolgen van ongeldigverklaringen in de tijd te beperken, kan niet worden afgeleid dat het Hof in de zaak-Roquette zijn rechtsmacht heeft overschreden en op de stoel van de wetgever is gaan zitten. Een dergelijke opvatting sluit de mogelijkheid uit dat het Hof overeenkomstig het systeem van het gemeenschapsrecht in een leemte van het Verdrag voorziet, en stelt in wezen het gehele stelsel van rechtsbescherming tegen onwettig handelen van de wetgevende macht, berustend op de door artikel 177 tot stand gebrachte samenwerking tussen het Hof en de nationale rechters, op losse schroeven.
De kritiek in de Franse doctrine op de analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, berust volgens de Commissie in feite op een verwarring van de doelstellingen van de exceptie van onwettigheid naar Frans recht, waar zij is bedoeld om de strikte scheiding van de bevoegdheden van de verschillende soorten rechterlijke organen in stand te houden, met die van artikel 177, dat niet op de scheiding van bevoegdheden, maar op samenwerking ter waarborging van de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht is gericht.
De in de zaak-Defrenne II gekozen oplossing — die eveneens is neergelegd in § 79, lid 2, laatste zin, van het Bundesverfassungsgesetz en in § 183 van de Verwaltungsgerichtsordnung —, volgens welke de analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, enkel dient te gelden voor de bijzondere situatie van de belanghebbenden die vóór het arrest tot ongeldigverklaring de wettigheid van de ongeldig verklaarde regeling hebben betwist, vindt haar rechtvaardiging in het vereiste, een doeltreffende rechtsbescherming te waarborgen aan particulieren die zich tijdig in rechte hebben voorzien.
Niettemin zijn beperkingen denkbaar op deze uitzonderlijke analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, ten aanzien van aanspraken die vóór de datum van het arrest tot ongeldigverklaring geldend zijn gemaakt. Dit is het geval, wanneer de beperking van de gevolgen in de tijd voor de belanghebbenden geen werkelijk nadeel inhoudt of wanneer het Hof, zoals in het arrest van 15 oktober 1980, vaststelt dat de terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen tot aanzienlijke verschillen in behandeling en bijgevolg tot nieuwe distorsies van de mededinging zou kunnen leiden.
Op grond van deze overwegingen geeft de Commissie het Hof in overweging, de tweede, derde en vierde vraag te beantwoorden als volgt:
Behoudens in gevallen waarin de ongeldig verklaarde bepalingen van verordening nr. 652/76 binnen de voorgeschreven termijn en vóór de uitspraak van het arrest in zaak 145/79 zijn betwist voor de nationale autoriteiten of rechterlijke instanties, kan de in het voormelde en in het onderhavige arrest vastgestelde ongeldigheid van de bepalingen — voor wat betreft het vóór de datum van het arrest in zaak 145/79 gelegen tijdvak — niet de weg openen voor betwisting van een op grond van die bepalingen verrichte heffing of betaling van monetair compenserende bedragen door de nationale autoriteiten.
De Société des produits de maïs, verzoekster in het hoofdgeding, meent dat de eerste twee vragen geen uitgebreide bespreking behoeven, aangezien verordening nr. 652/76 en de latere verordeningen door het Hof bij arrest van 15 oktober 1980 ongeldig zijn verklaard:
voor zover daarbij de compenserende bedragen voor maiszetmeel zijn vastgesteld op een andere grondslag dan die van de interventieprijs van mais, verminderd met de restitutie bij de produktie van zetmeel;
voor zover daarbij de compenserende bedragen voor de verschillende, bij de verwerking van een bepaalde hoeveelheid van een zelfde basisprodukt, zoals mais of tarwe, in een bepaalde produktieketen verkregen produkten, zijn vastgesteld op een aanzienlijk hoger niveau dan het compenserende bedrag voor die bepaalde hoeveelheid van het basisprodukt.
Dit arrest is haars inziens eveneens van toepassing op de produkten ten aanzien waarvan zij terugbetaling van mcb's heeft gevorderd.
De produkten die bij de verwerking van mais worden verkregen, zijn nagenoeg standaardprodukten, waarvoor de benodigde hoeveelheid mais per fabrikant nagenoeg gelijk is. Om deze reden stelt de Commissie de prijzen en mcb's voor afgeleide produkten vast aan de hand van de prijzen en mcb's voor basisprodukten. Evenals iedere andere exporteur van uit mais verkregen produkten kan zij aantonen, dat de over de uitvoer van maiszetmeel en -glucose geheven mcb's op een andere grondslag zijn vastgesteld dan die van de interventieprijs van mais, verminderd met de restitutie bij de produktie van zetmeel, en dat de over de uitvoer van dextrose en gewijzigde produkten geheven mcb's zijn vastgesteld op een aanzienlijk hoger niveau dan het compenserende bedrag voor de hoeveelheid basisprodukt waaruit zij werden verkregen. De regel dat de mcb's voor produkten, verkregen bij de verwerking van een bepaalde hoeveelheid mais, niet hoger mogen zijn dan het compenserend bedrag voor die bepaalde hoeveelheid, moet, ofschoon het arrest-Roquette daarover zwijgt, eveneens toepassing vinden op de uitvoer van gluten (post 23.03) en gebroken mais (post 10.05, thans 23.02).
Gluten en gebroken mais zijn produkten die bij de verwerking van mais worden verkregen, dat wil zeggen bijprodukten van de fabricage van zetmeel, glucose, dextrose of gewijzigde produkten. Het feit dat over het veredelde produkt een compenserend bedrag wordt geheven, brengt mee dat, wanneer ook het bijprodukt wordt belast, het totale mcb per definitie hoger is dan het over het gebruikte basisprodukt geheven mcb.
Zij is derhalve van mening, dat in het antwoord op de vragen van de nationale rechter de bij arrest van 15 oktober 1980 vastgestelde ongeldigheid van verordening nr. 652/76 moet worden bevestigd, met de aanvulling dat deze verordening en de wijzigingsverordeningen eveneens ongeldig zijn.
voor zover daarbij mcb's voor bijprodukten zijn vastgesteld, terwijl de overeenkomstige hoeveelheid van het gebruikte basisprodukt reeds is belast met de mcb's die zijn vastgesteld voor het (de) veredelde produkt(en).
Ten aanzien van de twee laatste vragen acht verzoekster in het hoofdgeding het evenals de Commissie gewenst, dat het netelige vraagstuk van de werking in de tijd van prejudiciële arresten tot ongeldigverklaring ter sprake komt voor het Hof, niettegenstaande het derde onderdeel van het dictum van het arrest-Roquette.
De oplossing welke het Hof in dat arrest heeft aanvaard, is gestuit op felle kritiek van de doctrine (Dalloz, jurispr. 1981, blz. 168, noot Y.L.; Dalloz 1982, jurispr. blz. 10, noot Boulouis; Joliét Le droit institutionnel des Communautés européennes — Le Contentieux, blz. 233; Labayle, R.T.D.E. 1982, blz. 484, en Actualité juridique du droit administratif 1983, blz. 168) en op sterke weerstand van de Franse rechtspraak (Tribunal d'instance te Rijsel, 15 juli 1981, Dalloz 1982, jurispr. blz. 9; Douai 19 januari 1983, Gaz. Pal., 1 juni 1983, jurispr. blz. 3; Tribunal administratif te Châlons-sur-Marne en Tribunal administratif te Orléans, niet gepubliceerd, cf. 16e Algemeen Verslag van de Commissie over de werkzaamheden van de Europese Gemeenschappen 1982, blz. 341).
Het lijkt wenselijk dat het Hof zijn standpunt herziet en terugkeert naar zijn vroegere rechtspraak (met name het arrest van 12 juni 1980, zaak 130/79, Express Dairy Foods, Jurispr. 1980, blz. 1887, gewezen overeenkomstig conclusie van de advocaatgeneraal Capotorti).
Artikel 174, tweede alinea, EEG-Verdrag komt niet in aanmerking voor analogische toepassing in een procedure krachtens artikel 177. Wanneer een verordening bij een prejudicieel arrest ongeldig wordt verklaard, kan deze verordening slechts nietig zijn ten opzichte van partijen en de nationale rechter die de prejudiciële vraag heeft gesteld.
Voor deze opvatting pleiten de volgende argumenten:
1.Het rechtstreekse beroep tot nietigverklaring en de prejudiciële procedure waarbij de ongeldigheid wordt uitgesproken, zijn naar hun aard volledig verschillend, met name wat betreft termijnen, procespartijen en bevoegde rechters. Aangezien het twee, geheel los van elkaar staande rechtsgangen betreft, die elk volkomen coherent zijn en een afgerond geheel vormen, bestaat geen aanleiding om bepalingen die zijn geschreven voor het beroep tot nietigverklaring, naar analogie toe te passen op een prejudiciële procedure waarin de ongeldigheid wordt uitgesproken. Dit geldt temeer omdat artikel 174, tweede alinea, binnen de nietigverklaringsregeling een zeer aparte plaats inneemt en slechts mag worden toegepast wanneer het Hof dit nodig oordeelt, en dan nog alleen voor verordeningen. Deze uitzonderingsbepaling, die afwijkt van de normale situatie rechtens en bedoeld is om in geval van noodzaak overgangsrechtelijke moeilijkheden als gevolg van de nietigverklaring van een verordening te verhelpen, moet restrictief worden toegepast. Van een extensieve toepassing in het kader van de nietigverklaringsregeling kan daarom al evenmin sprake zijn als van een alanogische toepassing in het kader van een prejudiciële procedure waarbij de ongeldigheid wordt uitgesproken.2.Met de analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, worden een met het gemeenschapsrecht onverenigbare verordening alsook de krachtens die verordening geheven mcb's in stand gehouden. Voor de ondernemingen die met een dergelijke situatie worden geconfronteerd, vormt dit een vermogensaantasting die niet te rijmen valt met artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dergelijke gevolgen zijn aanvaardbaar in het kader van een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring, waar zij sterk zijn afgezwakt. In dat bestek wordt het Hof immers op korte termijn geädieerd, zodat wanneer het Hof, in geval van noodzaak, gebruik maakt van artikel 174, tweede alinea, de gevolgen hiervan in de tijd beperkt en voor alle ondernemingen die zich in dezelfde situatie bevinden, dezelfde zullen zijn. De toepassing van artikel 174, tweede alinea, in een prejudiciële procedure heeft daarentegen tot gevolg dat een reeds verscheidene jaren durende onrechtmatige toestand gehandhaafd blijft.3.De analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, is eveneens aanvechtbaar, omdat zij tot ernstige onzekerheden leidt. Aangezien de mcb's pas kunnen worden teruggevorderd vanaf de datum van hun ongeldigverklaring, zullen de nationale en communautaire autoriteiten minder terugbetalingsverzoeken te verwerken krijgen naarmate het arrest tot ongeldigverklaring langer op zich laat wachten. Het gevaar bestaat derhalve dat de terugbetaalde bedragen verschillen naar gelang van het tijdstip waarop de rechtsvordering is ingesteld, de duur van de procedure, de uitputting van de rechtsmiddelen, de omstandigheid of de nationale rechter het geschil al dan niet voorlegt aan het Hof, alsook van het tijdstip waarop dat geschiedt. Het terugbetaalde bedrag dreigt op deze wijze dus door het toeval te worden bepaald, hetgeen met name in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.4.De analogische toepassing van bedoeld artikel is eveneens in strijd met het beginsel van de rechtstreekse toepasselijkheid van het gemeenschapsrecht, omdat het nationale recht aldus wordt gediscrimineerd ten gunste van het gemeenschapsrecht. Wanneer een nationale bepaling is strijd is met het gemeenschapsrecht, heeft het gemeenschapsrecht onmiddellijk van rechtswege voorrang. Een wetswijziging of een voorafgaande rechterlijke beslissing, waarbij de onverenigbaarheid wordt vastgesteld alsook het tijdstip waarop die onverenigbaarheid ten opzichte van het gemeenschapsrecht van kracht wordt, behoeft niet te worden afgewacht. Indien artikel 174, tweede alinea, wordt toegepast op prejudiciële procedures, wordt de ongeldigheid van een met hoger gemeenschapsrecht strijdige verordening pas van kracht op de dag van de uitspraak van het arrest tot ongeldigverklaring, en uitsluitend voor de toekomst. De voorrang van de hogere communautaire rechtsregel boven de lagere wordt dus afhankelijk gemaakt van een nieuwe handeling, en wel van een rechterlijke handeling, waarbij de ongeldigheid wordt vastgesteld en de gevolgen van de voorrang van de hogere communautaire rechtsregel beperkt blijven tot de toekomst. Deze toepassing van bedoeld artikel vormt een schrijnende schending van het beginsel van de rechtstreekse toepasselijkheid van het gemeenschapsrecht, omdat 1) met het gemeenschapsrecht strijdig nationaal recht wordt gediscrimineerd ten opzichte van lager gemeenschapsrecht dat in strijd is met hoger gemeenschapsrecht, 2) de Commissie, de hoedster van de Verdragen, het gemeenschapsrecht minder zorgvuldig zou mogen hanteren dan de Lid-Staten, en 3) de communautaire autoriteiten welbeschouwd worden ontheven van de verantwoordelijkheid voor hun handelingen.5.De analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, maakt artikel 177 tot een dode letter. Volgens deze bepaling immers is de geldigheid van een communautaire verordening waarover een nationale rechter zich moet uitspreken, een prealabele vraag in het hoofdgeding; dit wordt een prejudiciële vraag wanneer de nationale rechter deze voorlegt aan het Hof. Wil deze vraag ontvankelijk zijn, dan moet de vordering in het hoofdgeding ontvankelijk zijn. Hierover kan grote twijfel ontstaan, wanneer een meer algemene toepassing van de bepalingen van artikel 174, tweede alinea, zou leiden tot een stelsel waarin de ongeldigheid slechts effect sorteert voor de periode na de vaststelling ervan. Aangezien de verordening waarbij de mcb's zijn vastgesteld, in een dergelijk stelsel geldig is tot de dag van het arrest tot ongeldigverklaring, welke geen terugwerkende kracht heeft, staat vast dat deze bedragen, op het tijdstip waarop de vordering bij de nationale rechter aanhangig is gemaakt, niet terugvorderbaar zijn. De nationale rechter, die moet uitgaan van de dag waarop de vordering werd ingesteld, zal derhalve moeten vaststellen dat eiser geen belang heeft bij de terugvordering van de betaalde bedragen en de hoofdvordering mitsdien niet ontvankelijk verklaren. En indien zich geen geschil voordoet, kan de nationale rechter geen prejudiciële vraag stellen. Wat verordeningen betreft die financiële verplichtingen inhouden, wordt daarmee de weg afgesneden voor een exceptie betreffende de ongeldigheid of een prejudicieel onderzoek van de ongeldigheid. Deze consequentie is niet verenigbaar met artikel 177, dat in dergelijke beperkingen niet voorziet en aldus van zijn wezenlijke inhoud wordt ontdaan.6.De analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, is niet te rechtvaardigen met een beroep op de rechtspraak met betrekking tot de analogische toepassing van artikel 176 (arresten van 19 oktober 1977, gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel, Jurispr. 1977, blz. 1753, en gevoegde zaken 124/76 en 20/77, Moulins Pont-à-Mousson, Jurispr. 1977, blz. 1795). Artikel 176, eerste alinea, noch deze rechtspraak derogeren aan het beginsel van de rechtstreekse toepasselijkheid van het gemeenschapsrecht of zijn daarmee in strijd. De analogische toepassing van artikel 176 versterkt juist die rechtstreekse toepasselijkheid. Bovendien lijkt de volledige, onverkorte en harmonische toepassing van artikel 177 daardoor niet op het spel te worden gezet.7.De analogische toepassing van artikel 174, tweede alinea, is evenmin in overeenstemming met 's Hofs uitspraak in de zaak-Defrenne II (arrest van 8 april 1976, zaak 43/75, Jurispr. 1976, blz. 455) en het arrest-Marckx van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (arrest van 13 juni 1979). In tegenstelling tot artikel 119 EEG-Verdrag betreffende de gelijke beloning, of tot bepaalde Belgische voorschriften betreffende de rechtspositie van natuurlijke kinderen, zijn de door verordening nr. 652/76 en de wijzigingsverordeningen geschonden hogere communautaire rechtsregels niet onlangs pas uitgelegd of eerst recent als rechtstreeks werkend erkend, aangezien het immers gaat om verordening nr. 974/71 van de Raad.Ten aanzien van de vierde vraag betoogt verzoekster in het hoofdgeding subsidiair, dat wanneer artikel 174, tweede alinea, analogisch wordt toegepast en de terugbetaling van de vóór het arrest tot ongeldigverklaring voldane bedragen evenals in het arrest-Roquette wordt geblokkeerd met het argument, dat aan de betwisting van de betrokken bedragen in algemeen economisch opzicht meer nadelen dan voordelen zijn verbonden, aldus van de betrokken ondernemingen een offer wordt verlangd in het algemene communautaire belang. Deze omstandigheid in aanmerking genomen, en gelet op het feit dat de Franse rechtspraak in een dergelijk geval een recht op schadeloosstelling heeft aangenomen, mag een betaling ter zake van de betrokken mcb's — zij het slechts bij wijze van schadeloosstelling — niet volledig worden uitgesloten.
Op deze gronden geeft verzoekster in het hoofdgeding het Hof in overweging, de laatste twee vragen te beantwoorden als volgt:
de ongeldigheid van verordening nr. 652/76 brengt mee, dat zij als nietig is te beschouwen,
of, subsidiair,
het feit dat geen terugbetaling mogelijk is van mcb's welke vóór de datum van het arrest tot ongeldigverklaring zijn geheven krachtens een ongeldig verklaarde verordening, sluit niet uit dat de ondernemingen waarvan aldus een offer in het algemeen belang wordt verlangd, deswege schadeloos worden gesteld.