Privremena verzija

PRESUDA SUDA (deveto vijeće)

22. listopada 2026.(*)

„Zahtjev za prethodnu odluku – Unutarnje tržište električne energije – Uredba (EU) 2022/1854 – Hitna intervencija za rješavanje pitanja visokih cijena energije – Članak 6. stavak 1. – Gornja granica tržišnih prihoda koje proizvođači električne energije ostvaruju korištenjem određenih izvora energije – Članak 8. – Ranija nacionalna mjera – Nacionalni doprinos izračunan na temelju ukupnih prihoda proizvođača električne energije, nametnut radi financiranja javnog tijela nadležnog za osiguravanje financijske stabilnosti i sigurnosti energetskog tržišta – Mjera koja nije obuhvaćena područjem primjene Uredbe 2022/1854 – Direktiva (EU) 2018/2001 – Promicanje uporabe energije iz obnovljivih izvora – Članak 3. stavci 1., 3. i 4. – Uredba (EU) 2019/943 – Članak 3. točke (a), (b), (h) i (p) te članak 10. stavci 1., 4. i 5. – Direktiva (EU) 2019/944 – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Članak 5. stavci 1., 3. i 4. – Uredba (EU) 2021/1119 – Europski zakon o klimi – Članci 2. i 4. – Nediskriminacija – Proporcionalnost – Članak 63. UFEU-a – Nepostojanje dostatnih pojašnjenja – Nedopuštenost – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Neprovođenje prava Unije – Nenadležnost Suda”

U predmetu C-327/25,

povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska), odlukom od 13. svibnja 2025., koju je Sud zaprimio 14. svibnja 2025., u postupku

„VETS Svoge” EOOD

protiv

Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond „Sigurnost na elektroenergijnata sistema”,

SUD (deveto vijeće),

u sastavu: R. Frendo, predsjednica vijeća, I. Jarukaitis (izvjestitelj), predsjednik četvrtog vijeća i M. Condinanzi, sudac,

nezavisni odvjetnik: A. Biondi,

tajnik: V. Di Bucci,

uzimajući u obzir pisani dio postupka,

uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

– za „VETS Svoge” EOOD, M. Raykov i L. G. Terzieva, advokati,

– za Predsedatela na Upravitelnia savet na Fond „Sigurnost na elektroenergijnata sistema”, V. Marinova,

– za Vijeće Europske unije, I. Gurov i L. Vétillard, u svojstvu agenata,

– za Europsku komisiju, O. Beynet, T. Scharf i I. Zaloguin, u svojstvu agenata,

odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,

donosi sljedeću

Presudu

1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 8. Uredbe Vijeća (EU) 2022/1854 od 6. listopada 2022. o hitnoj intervenciji za rješavanje pitanja visokih cijena energije (SL 2022., L 261 I, str. 1.); članaka 2. i 4. Uredbe (EU) 2021/1119 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. lipnja 2021. o uspostavi okvira za postizanje klimatske neutralnosti i o izmjeni uredaba (EZ) br. 401/2009 i (EU) 2018/1999 („Europski zakon o klimi”) (SL 2021., L 243, str. 1.) u vezi s člankom 191. stavkom 2. UFEU-a; članka 3. stavaka 1., 3. i 4. Direktive (EU) 2018/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (SL 2018., L 328, str. 82. te ispravci SL 2020., L 311, str. 11., SL 2022., L 41, str. 37., SL 2023./90078, L i SL 2025./90854, L); članka 3. točaka (a), (b), (h) i (p) te članka 10. stavaka 1., 4. i 5. Uredbe (EU) 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije (SL 2019., L 158, str. 54. i ispravak SL 2024./90205, L), u vezi s njezinim uvodnim izjavama 22. i 23. te člankom 5. stavcima 1., 3. i 4. Direktive (EU) 2019/944 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU (SL 2019., L 158, str. 125.) i člankom 8. Uredbe 2022/1854; članka 63. UFEU-a i članka 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

2 Zahtjev je upućen u okviru spora između društva „VETS Svoge” EOOD (u daljnjem tekstu: VETS Svoge) i Predsedatela na Upravitelnia savet na Fond „Sigurnost na elektroenergijnata sistema” (predsjednik upravnog odbora Fonda „Sigurnost sustava električne energije”, Bugarska, u daljnjem tekstu: upravno tijelo) u vezi sa zakonitošću akta kojim se utvrđuje javno potraživanje države prema tom društvu.

Pravni okvir

Pravo Unije

Povelja

3 Člankom 17. Povelje, naslovljenim „Pravo na vlasništvo”, stavkom 1. određuje se:

„Svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. [...]”

4 Člankom 51. Povelje, naslovljenim „Područje primjene”, stavkom 1. propisuje se:

„Odredbe ove Povelje odnose se na [...] države članice samo kada provode pravo Unije. [...]”

Ugovor o funkcioniranju Europske unije

5 U skladu s člankom 63. stavkom 1. UFEU‑a:

„U okviru odredaba određenih ovim poglavljem, zabranjena su sva ograničenja kretanja kapitala među državama članicama te između država članica i trećih zemalja.”

6 Članak 191. stavak 2. UFEU‑a glasi:

„Politika [Europske u]nije u području okoliša usmjerena je prema postizanju visokog stupnja zaštite, uzimajući u obzir različitost prilika u različitim regijama Unije. Temelji se na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća.

S tim u vezi mjere usklađivanja kojima se odgovara na zahtjeve zaštite okoliša uključuju, kada je to primjereno, zaštitnu klauzulu kojom se državama članicama omogućuje da iz neekonomskih razloga zaštite okoliša poduzmu privremene mjere koje podliježu inspekcijskom postupku Unije.”

Direktiva 2018/2001

7 Člankom 3. Direktive 2018/2001, naslovljenim „Obvezujući opći cilj Unije za 2030.”, u stavcima 1., 3. i 4. određivalo se:

„1. Države članice zajednički osiguravaju da udio energije iz obnovljivih izvora u ukupnoj konačnoj bruto potrošnji energije u Uniji 2030. bude najmanje 32 %. [Europska k]omisija procjenjuje taj cilj kako bi do 2023. godine podnijela zakonodavni prijedlog za njegovo povećanje u slučaju daljnjih znatnih smanjenja troškova proizvodnje energije iz obnovljivih izvora, radi ispunjenja međunarodnih obveza Unije za dekarbonizaciju, kada je to potrebno, ili ako je takvo povećanje opravdano znatnim smanjenjem potrošnje energije u Uniji.

[...]

3. Države članice osiguravaju da su njihove nacionalne politike [...] te njihovi programi potpora osmišljeni uzimajući u obzir hijerarhiju otpada [...] kako bi [se] izbjegl[i] pretjerani učinci narušavanja tržišta sirovina. Države članice ne dodjeljuju potporu za energiju iz obnovljivih izvora proizvedenu putem spaljivanja otpada ako nisu ispunjene obveze odvojenog prikupljanja iz te direktive.

4. Od 1. siječnja 2021. udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije svake države članice ne smije biti manji od osnovnog udjela navedenoga u trećem stupcu tablice u dijelu A Priloga I. ovoj Direktivi. Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale usklađenost s osnovnim udjelom. Ako država članica ne održi svoj osnovni udio prema mjerenju tijekom bilo kojeg jednogodišnjeg razdoblja, primjenjuje se i članak 32. stavak 4. prvi i drugi podstavak Uredbe (EU) 2018/1999 [Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o upravljanju energetskom unijom i djelovanjem u području klime, izmjeni uredaba (EZ) br. 663/2009 i (EZ) br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva 94/22/EZ, 98/70/EZ, 2009/31/EZ, 2009/73/EZ, 2010/31/EU, 2012/27/EU i 2013/30/EU Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Vijeća 2009/119/EZ i (EU) 2015/652 te stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 525/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2018., L 328, str. 1.)].”

Uredba 2019/943

8 Uvodne izjave 22. i 23. Uredbe 2019/943 glase:

„(22) U ključnim bi tržišnim načelima trebalo biti navedeno da se cijene električne energije trebaju odrediti potražnjom i ponudom. Te bi cijene trebale ukazivati na to kada je potrebna električna energija, na taj način pružajući tržišno utemeljene poticaje za ulaganja u izvore fleksibilnosti kao što su fleksibilna proizvodnja, interkonekcija, upravljanje potrošnjom ili skladištenje energije.

(23) Iako je dekarbonizacija sektora električne energije, pri čemu energija iz obnovljivih izvora postaje veliki dio tržišta, jedan od ciljeva energetske unije, ključno je uklanjanje postojećih prepreka prekograničnoj trgovini na tržištu i poticanje ulaganja u prateću infrastrukturu, primjerice fleksibilniju proizvodnju, interkonekciju, upravljanje potrošnjom i skladištenje energije. Kako bi se poduprlo taj prijelaz na promjenjivu i distribuiranu proizvodnju te osiguralo da načela tržišta energije budu temelj Unijinih tržišta električne energije budućnosti, ključno je obnoviti usmjerenost na kratkoročna tržišta i određivanje cijena u oskudici.”

9 U članku 3. te uredbe, naslovljenom „Načela koja se odnose na funkcioniranje tržišta električne energije”, navodi se:

„Države članice, regulatorna tijela, operatori prijenosnih sustava, operatori distribucijskih sustava, operatori tržišta i delegirani operatori osiguravaju da se na tržištima električne energije djeluje u skladu sa sljedećim načelima:

(a) cijene se formiraju na temelju potražnje i ponude;

(b) tržišnim se pravilima potiče slobodno formiranje cijena te se izbjegavaju aktivnosti kojima se sprječava formiranje cijena na temelju potražnje i ponude;

[...]

(h) postepeno se uklanjaju prepreke prekograničnim protocima električne energije između zona trgovanja ili država članica, i prekograničnim transakcijama na tržištima električne energije te povezanim tržištima usluga;

[...]

(p) tržišnim se pravilima olakšava trgovina proizvodima diljem Unije a u okviru regulatornih izmjena u obzir se uzimaju kratkoročni i dugoročni učinci na terminska tržišta i proizvode;

[...]”

10 Člankom 10. navedene uredbe, naslovljenim „Tehnička ograničenja trgovanja”, određuje se:

„1. Nema gornjeg ni donjeg ograničenja za veleprodajnu cijenu električne energije. Ova se odredba, među ostalim, primjenjuje na podnošenje ponuda i obračun u svim vremenskim okvirima i uključuje energiju uravnoteženja i cijene odstupanja, ne dovodeći u pitanje tehnička ograničenja cijena koja se mogu primijeniti u vremenskom okviru za uravnoteženje te u vremenskom okviru dana unaprijed i unutardnevnom vremenskom okviru u skladu sa stavkom 2.

[...]

4. Regulatorna tijela ili, ako je država članica za tu svrhu imenovala drugo nadležno tijelo, tako određena nadležna tijela utvrđuju politike i mjere koje se primjenjuju na njihovim državnim područjima i koje bi mogle pridonijeti neizravnom ograničenju formiranja veleprodajnih cijena, uključujući ograničavanje ponuda koje se odnose na aktivaciju energije uravnoteženja, mehanizme za razvoj kapaciteta, mjere koje poduzimaju operatori prijenosnih sustava, mjere kojima se dovode u pitanje postojeći tržišni rezultati ili sprječavaju zlouporabe dominantnih položaja ili neučinkovito definiranih zona trgovanja.

5. Ako regulatorno tijelo ili određeno nadležno tijelo utvrdi politiku ili mjeru kojom bi se moglo ograničiti formiranje veleprodajnih cijena, poduzima primjerene aktivnosti kako bi uklonilo učinak te politike ili mjere na podnošenje ponuda ili, ako to nije moguće, kako bi ublažil[o] taj učinak. Države članice podnose izvješće Komisiji do 5. siječnja 2020. u kojem detaljno navode mjere i aktivnosti koje su poduzele ili namjeravaju poduzeti.”

Direktiva 2019/944

11 Prema članku 5. Direktive 2019/944, naslovljenom „Cijene opskrbe utemeljene na tržištu”:

„1. Opskrbljivači slobodno određuju cijenu po kojoj kupce opskrbljuju električnom energijom. Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere radi osiguravanja učinkovitog tržišnog natjecanja među opskrbljivačima.

[...]

3. Odstupajući od stavaka 1. i 2. države članice smiju provoditi javne intervencije u cijene opskrbe električnom energijom energetski siromašnih ili ugroženih kupaca iz kategorije kućanstvo. Na takve javne intervencije primjenjuju se uvjeti utvrđeni u stavcima 4. i 5.

4. Javne intervencije u cijene opskrbe električnom energijom:

(a) od općeg su gospodarskog interesa i ne prelaze ono što je potrebno za ostvarenje tog općeg gospodarskog interesa;

(b) jasno su definirane, transparentne su, nediskriminacijske i provjerljive;

(d) imaju ograničeno trajanje i proporcionalne su u pogledu svojih korisnika;

(e) ne stvaraju dodatne troškove za sudionike na tržištu na diskriminirajući način.

[...]”

Uredba 2021/1119

12 Člankom 2. Uredbe 2021/1119, naslovljenim „Cilj klimatske neutralnosti”, predviđa se:

„1. Emisije i uklanjanje stakleničkih plinova koji se odnose na cijelu Uniju i uređeni su pravom Unije moraju biti uravnoteženi unutar Unije najkasnije do 2050., čime će se do te godine emisije smanjiti na nultu neto razinu, a Unija mora nastojati da nakon toga ostvari negativne emisije.

2. Relevantne institucije Unije na razini Unije i države članice na nacionalnoj razini poduzimaju potrebne mjere kako bi omogućile zajedničko ostvarenje cilja klimatske neutralnosti utvrđenog u stavku 1., uzimajući u obzir i važnost promicanja i pravednosti i solidarnosti među državama članicama i troškovnu učinkovitost u ostvarenju tog cilja.”

13 U skladu s člankom 4. te uredbe, naslovljenim „Prijelazni klimatski ciljevi Unije”:

„1. Kako bi se ostvario cilj klimatske neutralnosti utvrđen u članku 2. stavku 1., obvezujući klimatski cilj Unije za 2030. jest domaće smanjenje neto emisija stakleničkih plinova (emisija nakon što se odbije uklanjanje) do 2030. za najmanje 55 % u odnosu na razine iz 1990.

[...]

2. Komisija do 30. lipnja 2021. preispituje relevantno zakonodavstvo Unije kako bi se omogućilo ostvarenje cilja utvrđenog u stavku 1. ovog članka i cilja klimatske neutralnosti utvrđenog u članku 2. stavku 1. te razmatra poduzimanje potrebnih mjera, uključujući donošenje zakonodavnih prijedloga, u skladu s Ugovorima.

[...]

3. Kako bi se ostvario cilj klimatske neutralnosti utvrđen u članku 2. stavku 1. ove Uredbe, utvrđuje se klimatski cilj na razini Unije za 2040. [...]

[...]

5. Pri predlaganju klimatskog cilja Unije za 2040. u skladu sa stavkom 3. Komisija uzima u obzir sljedeće:

[...]

(g) energetsku učinkovitost i načelo ,energetska učinkovitost na prvom mjestu’, cjenovnu pristupačnost energije i sigurnost opskrbe;

[...]

7. Odredbe ovog članka preispituju se u svjetlu međunarodnih zbivanja i napora [...]”

Uredba 2022/1854

14 Uvodne izjave 25., 40. i 41. Uredbe 2022/1854 glasile su:

„(25) U situaciji u kojoj su potrošači izloženi iznimno visokim cijenama koje ujedno štete gospodarstvu Unije, potrebno je privremeno ograničiti izvanredne tržišne prihode proizvođača s nižim graničnim troškovima primjenom gornje granice tržišnih prihoda ostvarenih prodajom električne energije unutar Unije.

[...]

(40) S obzirom na to da se kombinacija proizvodnje i struktura troškova postrojenja za proizvodnju električne energije znatno razlikuju među državama članicama, trebalo bi im dopustiti da zadrže ili uvedu nacionalne krizne mjere pod posebnim uvjetima.

(41) Države članice posebno bi trebale zadržati mogućnost daljnjeg ograničavanja prihoda proizvođača na koje se primjenjuje gornja granica tržišnih prihoda i određivanja posebne gornje granice tržišnih prihoda ostvarenih prodajom električne energije proizvedene iz ugljena, čija cijena može biti znatno niža od cijene marginalnih tehnologija u nekim državama članicama. Kako bi se osigurala pravna sigurnost, državama članicama trebalo bi dopustiti i da zadrže ili uvedu nacionalne krizne mjere kojima se ograničavaju tržišni prihodi proizvođača koji ne podliježu gornjoj granici tržišnih prihoda na razini Unije.”

15 Člankom 1. te uredbe, naslovljenim „Predmet i područje primjene”, propisivalo se:

„Ovom se Uredbom uspostavlja hitna intervencija za ublažavanje učinaka visokih cijena energije putem izvanrednih, ciljanih i vremenski ograničenih mjera. Cilj je tih mjera smanjiti potrošnju električne energije, uvesti gornju granicu tržišnih prihoda koje određeni proizvođači ostvaruju od proizvodnje električne energije i ciljano ih preraspodijeliti krajnjim kupcima električne energije [...]”

16 U članku 6. navedene uredbe, naslovljenom „Obvezna gornja granica tržišnih prihoda”, u stavku 1. navodilo se:

„Tržišni prihodi proizvođača ostvareni proizvodnjom električne energije iz izvora iz članka 7. stavka 1. ograničavaju se na najviše 180 [eura] po [megavatsatu (MWh)] proizvedene električne energije.”

17 U članku 7. iste uredbe, naslovljenom „Primjena gornje granice tržišnih prihoda na proizvođače električne energije”, u stavku 1., pojašnjavalo se da se gornja granica tržišnih prihoda predviđena u članku 6. iste uredbe primjenjivala na tržišne prihode ostvarene prodajom električne energije proizvedene iz izvora navedenih u tom stavku 1.

18 Člankom 8. Uredbe 2022/1854, naslovljenim „Nacionalne krizne mjere”, određivalo se:

„1. Države članice mogu:

(a) zadržati ili uvesti mjere kojima se dodatno ograničavaju tržišni prihodi proizvođača koji proizvode električnu energiju iz izvora navedenih u članku 7. stavku 1., uključujući mogućnost razlikovanja tehnologija, kao i tržišni prihodi drugih sudionika na tržištu, uključujući one koji se bave trgovanjem električnom energijom;

(b) odrediti višu gornju granicu tržišnih prihoda za proizvođače koji proizvode električnu energiju iz izvora navedenih u članku 7. stavku 1., pod uvjetom da njihovi troškovi ulaganja i operativni troškovi premašuju maksimalan iznos utvrđen u članku 6. stavku 1.;

(c) zadržati ili uvesti nacionalne mjere za ograničavanje tržišnih prihoda proizvođača električne energije iz izvora koji nisu navedeni u članku 7. stavku 1.;

(d) utvrditi posebnu gornju granicu tržišnih prihoda ostvarenih prodajom električne energije proizvedene iz ugljena;

(e) na hidroelektrane koje nisu navedene u članku 7. stavku 1. točki (d) primijeniti gornju granicu tržišnih prihoda, ili zadržati ili uvesti takve mjere kojima se dodatno ograničavaju njihovi tržišni prihodi, uključujući mogućnost razlikovanja tehnologija.

2. Mjere iz stavka 1., u skladu s ovom Uredbom:

(a) moraju biti proporcionalne i nediskriminirajuće;

(b) ne smiju ugrožavati signale za ulaganja;

(d) ne smiju narušavati funkcioniranje veleprodajnih tržišta električne energije, a osobito ne smiju utjecati na redoslijed vrijednosti i formiranje cijena na veleprodajnom tržištu;

(e) moraju biti u skladu s pravom Unije.”

19 U skladu s člankom 22. stavkom 2. točkom (c) te uredbe, njezini članci 6., 7. i 8. primjenjivali su se od 1. prosinca 2022. do 30. lipnja 2023.

Bugarsko pravo

Zakon o energiji

20 Zakonom za energetikata (Zakon o energiji) (DV br. 107 od 9. prosinca 2003.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o energiji), njegovim člankom 36.f, propisuje se:

„(1) U [Fond ,Sigurnost na elektroenergijnata sistema’ (Fond za sigurnost elektroenergetskog sustava, Bugarska) (u daljnjem tekstu: FSES)] mjesečne doprinose u visini od 5 % uplaćuju:

1. proizvođači električne energije na osnovi prihoda od prodaje električne energije, bez [poreza na dodanu vrijednost (PDV)], i oni koji primaju naknadu [...] na temelju Zakona za energijata ot vazobnovjaemi iztočnici (Zakon o energiji iz obnovljivih izvora, u daljnjem tekstu: Zakon o obnovljivoj energiji), također na osnovi prihoda od te naknade, bez [PDV-a]. [...];

[...]

(2) Osobe iz stavka 1., osim proizvođača iz članka 30. stavka 2. Zakona o obnovljivoj energiji, do 20. u tekućem mjesecu moraju:

[...]

2. uplatiti [FSES-u] odgovarajući doprinos za prethodni mjesec na temelju stavka 1.

(3) Proizvođači električne energije iz članka 30. stavka 2. [Zakona o obnovljivoj energiji] do 31. ožujka svake godine moraju:

[...]

2. uplatiti [FSES-u] odgovarajuće doprinose za prethodnu kalendarsku godinu na temelju stavka 1.

[...]

(5) Za potrebe oporezivanja doprinosi uplaćeni [FSES-u] smatraju se tekućim operativnim troškovima.”

Uredba o FSES-ovim prihodima

21 U Naredbi za reda i načina za nabiraneto, ražodvaneto, otčitaneto i kontrola na sredstvata na Fond „Sigurnost na elektroenergijnata sistema” (Uredba o metodama i načinima naplate, trošenja, knjiženja i kontrole sredstava FSES-a), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Uredba o sredstvima FSES-a), u članku 5. predviđa se:

„[FSES] se financira:

1. doprinosima u visini od 5 % prihoda proizvođača električne energije od prodaje električne energije, bez PDV-a;

[...]”

22 U skladu s člankom 8. te uredbe:

„(1) Prihodi iz članka 5. točke 1. su svi prihodi od prodaje koji su naplaćeni po uređenim ili slobodno dogovorenim cijenama električne energije koju je proizveo obveznik, uključujući:

1. prihode od aktivne prodaje električne energije;

2. prihode od opskrbe energijom uravnoteženja na temelju ugovora [...];

3. neto rezultat uravnoteženja na temelju ugovora [...].

(2) Za potrebe izračuna prihoda u smislu članka 5. točke 1. prijavljeni troškovi neproizvedene energije uravnoteženja odbijaju se u okviru ,daljnjeg’ propisa.

(3) Ako je neto rezultat uravnoteženja u smislu stavka 1. točke 3. negativan, njegov se iznos oduzima od iznosa prihoda za potrebe izračuna prihoda u smislu članka 5. točke 1.

[...]”

Zakon o provedbi proračuna iz 2022.

23 U Zakonu za prilagane na razporedbi na Zakona za daržavnia bjudžet na Republika Bulgaria za 2022 g., Zakona za bjudžeta na daržavnoto obštestveno osigurjavane za 2022 g. i Zakona za bjudžeta na Nacionalnata zdravnoosiguritelna kasa za 2022 g. (Zakon o primjeni odredbi Zakona o proračunu Republike Bugarske za 2022., Zakona o proračunu za državno socijalno osiguranje za 2022. i Zakona o proračunu za Nacionalni zavod za zdravstveno osiguranje za 2022.) (DV br. 104 od 30. prosinca 2022.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o provedbi proračuna iz 2022.), u članku 8. njegovih prijelaznih i završnih odredbi predviđa se:

„(1) Proizvođači električne energije koji imaju postrojenja za proizvodnju električne energije instalirane snage veće od 1 [megavata (MW)], čiji tržišni prihodi proizlaze iz prodaje električne energije proizvedene iz izvora iz članka 7. stavka 1. [Uredbe 2022/1854], [...] uplaćuju [FSES-u] namjenske doprinose koji predstavljaju pozitivnu razliku između tržišnih prihoda, bez [PDV-a], i utvrđene gornje granice prihoda, izračunane primjenom vrijednosti za odgovarajuću vrstu proizvođača, s razdobljem isporuke od 1. prosinca 2022. do 30. lipnja 2023. [...] Iznos namjenskog doprinosa izračunava se za svaku transakciju.

(2) Vrijednosti na kojima se temelji izračun gornje granice prihodâ za odgovarajuću vrstu proizvođača u skladu s točkom 1. određuju se pravnim aktom Ministerskog saveta [Vijeće ministara, Bugarska].

(3) Proizvođači s postrojenjima za proizvodnju električne energije instalirane snage veće od 1 MW koji su sklopili ugovor o kompenzacijskim naknadama koji je bio na snazi 8. listopada 2022. i ostvaruju tržišne prihode prodajom električne energije proizvedene iz izvora navedenih u članku 7. stavku 1. [Uredbe 2022/1854] uplaćuju [FSES-u] namjenske doprinose na temelju tržišnih prihoda za svaku transakciju izvršenu po slobodno dogovorenim cijenama, bez [PDV-a], u razdoblju isporuke od 1. prosinca 2022. do 30. lipnja 2023., osim transakcija koje se odnose na energiju uravnoteženja. Iznos namjenskog doprinosa za svaku transakciju odgovara:

1. pozitivnoj razlici između tržišnih prihoda od odgovarajuće transakcije po slobodno dogovorenoj cijeni (ostvarena tržišna cijena) bez [PDV-a] i utvrđene gornje granice tržišnih prihoda, koja je izračunana na temelju procijenjene tržišne cijene iz odluke Komisije za energijno i vodno regulirane [Komisija za regulaciju energije i vode, Bugarska] o određivanju cijena kojom je utvrđena važeća naknada za odgovarajućeg proizvođača, u slučaju proizvođača za koje ta naknada ne iznosi 0,00 bugarskih leva po MWh bez [PDV-a] te

2. 90 % pozitivne razlike između tržišnih prihoda od odgovarajuće transakcije po slobodno dogovorenoj cijeni (ostvarena tržišna cijena) bez [PDV-a] i utvrđene gornje granice prihodâ, koja je izračunana na temelju povlaštene cijene utvrđene odlukom Komisije za regulaciju energije i vode u skladu s ugovorom o kompenzacijskim naknadama, u slučaju proizvođača za koje je utvrđeni iznos naknade 0,00 bugarskih leva po MWh bez [PDV-a].

[...]

(11) Namjenski doprinosi na temelju točaka 1., 3., 4. i 5. smatraju se tekućim operativnim troškovima za potrebe oporezivanja proizvođača, trgovaca električnom energijom i javnog opskrbljivača.

[...]

(15) Namjenski doprinosi na temelju točaka 1., 3., 4. i 5. javna su potraživanja države, pri čemu se doprinosi koji nisu plaćeni u roku utvrđuju i naplaćuju u skladu sa Danačno-osiguritelnia procesualen kodeks [Zakonik o postupcima u području poreza i doprinosa za socijalno osiguranje] [...]

[...]”

Zakon o proračunu iz 2023.

24 Člankom 3. prijelaznih i završnih odredbi Zakona za daržavnia bjudžet na Republika Bulgaria za 2023 g. (Zakon o proračunu Republike Bugarske za 2023.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o proračunu iz 2023.), određuje se:

„(1) Proizvođači električne energije koji imaju postrojenja za proizvodnju električne energije instalirane snage veće od 1 MW, čiji tržišni prihodi proizlaze iz prodaje električne energije proizvedene iz energije vjetra, solarne energije (toplinska i fotonaponska), geotermalne energije, hidroelektrana bez akumulacije, biogoriva (krutih i plinovitih, osim biometana), otpada, nuklearne energije, lignita, naftnih derivata i treseta, kao i električne energije proizvedene iz ugljena i u hidroelektranama uplaćuju [FSES-u] namjenske doprinose koji predstavljaju pozitivnu razliku između tržišnih prihoda, bez [PDV-a], i utvrđene gornje granice prihoda, izračunane na temelju vrijednosti za dotičnu vrstu proizvođača, s razdobljem isporuke od 1. srpnja do 31. prosinca 2023. [...] Iznos namjenskog doprinosa izračunava se za svaku transakciju.

(2) Vrijednosti na kojima se temelji izračun gornje granice prihodâ za odgovarajuću vrstu proizvođača u skladu s člankom1. određuju se pravnim aktom Vijeća ministara.

(3) Proizvođači koji imaju postrojenja za proizvodnju električne energije instalirane snage veće od 1 MW koji su sklopili ugovor o kompenzacijskim naknadama koji je bio na snazi 8. listopada 2022. i ostvaruju tržišne prihode prodajom električne energije proizvedene iz energije vjetra, solarne energije (toplinska i fotonaponska), geotermalne energije, hidroelektrana bez akumulacije, biogoriva (krutih i plinovitih, osim biometana), otpada, nuklearne energije, lignita, naftnih derivata i treseta uplaćuju [FSES-u] namjenske doprinose na temelju tržišnih prihoda za svaku transakciju izvršenu po slobodno dogovorenim cijenama, bez [PDV-a], u razdoblju isporuke od 1. srpnja do 31. prosinca 2023., osim transakcija koje se odnose na energiju uravnoteženja. Iznos namjenskog doprinosa za svaku transakciju izračunava se [u skladu s istom metodom koja je predviđena člankom 8. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o provedbi proračuna iz 2022.].

[...]”

25 U podtočkama 11. i 15. te točke 3. na isti se način preuzimaju odredbe iz podtočaka 11. i 15. točke 8. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o provedbi proračuna iz 2022.

Zakon o proračunu iz 2024.

26 U članku 3. prijelaznih i završnih odredbi Zakona za daržavnia bjudžet na Republika Bulgaria za 2024 (Zakon o proračunu Republike Bugarske za 2024.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o proračunu iz 2024.), preuzimaju se odredbe članka 3. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o proračunu iz 2023. za električnu energiju isporučenu između 1. siječnja i 31. prosinca 2024.

Glavni postupak i prethodna pitanja

27 VETS Svoge društvo je osnovano u skladu s bugarskim pravom koje je vlasnik pet hidroelektrana. Ono ima status proizvođača električne energije i uvršteno je na popis obveznika iz članka 7. Uredbe o FSES-ovim prihodima. Na temelju članka 36.f stavka 1. Zakona o energiji, ono je dužno plaćati mjesečni doprinos u visini od 5 % prihoda ostvarenih prodajom njegove električne energije (u daljnjem tekstu: doprinos od 5 %).

28 Odlukom upravnog tijela od 8. travnja 2024. pokrenut je upravni postupak za donošenje akta kojim se utvrđuje javno potraživanje države. U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, društvo VETS Svoge na taj je datum imalo dospjele i neplaćene dugove zbog doprinosa dugovanih na temelju članka 36.f stavka 1. Zakona o energiji za siječanj i veljaču 2024., u iznosu od 86 828,39 bugarskih leva (oko 44 395 eura), što čini 5 % prihoda izračunanih u skladu s člankom 8. Uredbe o FSES-ovim prihodima.

29 Dopisom od 14. travnja 2024. to društvo podnijelo je svoja očitovanja na odluku o pokretanju postupka. Navelo je da je pravodobno platilo te dugove, pri čemu je priložilo odgovarajuće naloge za plaćanje.

30 Dopisom od 17. travnja 2024. upravno tijelo obavijestilo je navedeno društvo da nije pravilno izračunalo i uplatilo svoje doprinose na temelju tog članka 36.f za prosinac 2022. kao i za siječanj, veljaču, ožujak, travanj, rujan i listopad 2023. s obzirom na to da je bez pravne osnove od prihoda na temelju kojih se izračunava doprinos od 5 % oduzelo namjenske doprinose koje je uplatilo na temelju prijelaznih i završnih odredbi Zakona o provedbi proračuna iz 2022. te na temelju prijelaznih i završnih odredbi Zakona o proračunu iz 2023.

31 Iako je društvo VETS Svoge izvršilo određena plaćanja kako bi podmirilo glavnicu doprinosa dugovanih na temelju članka 36.f Zakona o energiji za 2023. i dio doprinosa koji se duguje za siječanj 2024., upravno tijelo smatralo je da to društvo nije u potpunosti ispunilo svoje obveze plaćanja doprinosa od 5 % i pripadajućih zateznih kamata. To je tijelo stoga 22. travnja 2024. donijelo akt kojim se utvrđuje javno potraživanje države, kojim je ukupan iznos dugova društva VETS Svoge utvrđen na 55 671,89 bugarskih leva (oko 28 465 eura), odnosno 41 971,86 bugarskih leva (oko 21 460 eura) za glavnicu, koji odgovara doprinosima od 5 % na prihode od prodaje električne energije bez PDV-a za siječanj i veljaču 2024. i 13 700,03 bugarska leva (oko 7005 eura) za zatezne kamate koje se duguju na doprinose od 5 % koji nisu plaćeni u rokovima za razdoblje od 1. kolovoza 2021. do 22. travnja 2024.

32 Društvo VETS Svoge podnijelo je Administrativen sadu Sofia-grad (Upravni sud grada Sofije, Bugarska) tužbu kojom osporava zakonitost tog akta.

33 Taj sud je presudom od 9. listopada 2024. odbio tu tužbu. Osobito je utvrdio da je to društvo za ožujak 2022. i za siječanj, veljaču, ožujak, travanj, rujan i listopad 2023. za svaku od svojih pet elektrana izvršilo odbitke od svojih prihoda od prodaje električne energije navedene na računima koje je samo izdalo, tako da je platilo manji doprinos na temelju članka 36.f Zakona o energiji od onog koji se duguje na temelju tog članka.

34 Navedeni je sud u tom pogledu smatrao da su predmet doprinosa koji se duguju na temelju navedenog članka i doprinosa koji se duguju na temelju članka 8. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o provedbi proračuna iz 2022., donesenog na osnovi Uredbe 2022/1854, kao i onih koji se duguju na temelju članka 3. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o proračunu iz 2023. i članka 3. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o proračunu iz 2024., prije svega, različiti socijalni odnosi te su uređeni različitim zakonodavnim aktima, koji se ne podudaraju, zatim imaju različite mehanizme izračuna, isplate i utvrđivanja te su, naposljetku, doneseni kako bi se nadoknadili troškovi različitih vrsta i iznosa. Dodao je da je bugarski zakonodavac donošenjem tih dvaju doprinosa nastojao postići različite ciljeve. Također je istaknuo da nijednom od prijelaznih odredbi nije izmijenjen članak 36.f Zakona o energiji niti način izračuna doprinosa od 5 % predviđenog tim člankom.

35 Slijedom toga, taj je sud zaključio da je upravno tijelo opravdano smatralo da društvo VETS Svoge nije pravilno izračunalo ni uplatilo doprinose koji se duguju na temelju navedenog članka 36.f kada je odbilo namjenske doprinose od prihoda na temelju kojih se izračunavaju ti prvonavedeni doprinosi.

36 Društvo VETS Svoge podnijelo je žalbu u kasacijskom postupku Varhoven administrativen sadu (Visoki upravni sud, Bugarska), sudu koji je uputio zahtjev. U prilog toj žalbi tvrdi da su utvrđenja prvostupanjskog suda protivna, s jedne strane, Zakonu o energiji, zakonu o provedbi proračuna iz 2022., zakonima o proračunu iz 2023. i 2024., Uredbi o FSES-ovim prihodima te temeljnim načelima i slobodama utvrđenima u Konstituciji na Republika Bulgaria (Ustav Republike Bugarske) jer se njima proizvođačima električne energije nameće neopravdano i neproporcionalno financijsko opterećenje te, s druge strane, pravu Unije.

37 U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev navodi, kao prvo, da osobito iz Uredbe 2022/1854 proizlazi da se prihodi proizvođača električne energije koji prekoračuju gornju granicu prihoda utvrđenu tom uredbom ne smatraju prihodima za dotične proizvođače, nego čine prihode u korist država članica, preusmjerene na krajnje potrošače kako bi se ograničili negativni učinci povećanja cijena. Također ističe da, u skladu s navedenom uredbom, države članice mogu uvesti ili zadržati mjere kojima se dodatno ograničavaju tržišni prihodi samo ako se poštuju uvjeti navedeni u istoj uredbi. Iz toga proizlazi da se dodatna mjera može smatrati proporcionalnom samo ako se njome ne nanosi šteta proizvođačima niti ne ugrožava tržišno natjecanje.

38 Kao drugo, taj sud ističe da, u svrhu izračuna doprinosa od 5 % predviđenog člankom 36.f Zakona o energiji, prihode od prodaje električne energije čine svi prihodi od prodaje koji su naplaćeni po uređenim ili slobodno dogovorenim cijenama, pri čemu su jedini troškovi koji se mogu odbiti troškovi nestašica u opskrbi. Stoga mjera iz tog članka 36.f ne ispunjava uvjete utvrđene Uredbom 2022/1854 jer je neproporcionalna, ne uzima u obzir operativne troškove, troškove proizvodnje i ulaganja proizvođača električne energije te ograničava njihovu djelatnost. Ta uredba, kao instrument prava Unije, ima prednost pred nacionalnim zakonodavstvom i stoga isključuje istodobno postojanje doprinosa iz članka 36.f Zakona o energiji, koji također odgovara gornjoj granici prihoda, s obveznom gornjom granicom prihoda koja se njome uspostavlja.

39 Osim toga, čak i pod pretpostavkom da potonja gornja granica i doprinos predviđen navedenim člankom 36.f mogu istodobno postojati, valja utvrditi da iznos naplaćen kao namjenski doprinosi ne predstavlja prihod sa stajališta dotičnog proizvođača. Slijedom toga, bilo bi nezakonito da se, u okviru primjene članka 36.f Zakona o energiji, doprinos od 5 % koji se duguje na temelju te odredbe izračunava i na iznos namjenskih doprinosa. Usto, to bi dovelo do dvostrukog oporezivanja iste vrijednosti. To je također neproporcionalno i protivno ciljevima Uredbe 2022/1854, a kojom se nastoje ograničiti stvarno ostvareni prihodi, a ne fiktivni prihodi.

40 U tom pogledu navedeni sud dodaje da se, u skladu s člankom 8. podtočkom 11. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o provedbi proračuna iz 2022., namjenski doprinosi smatraju tekućim operativnim troškovima proizvođačâ električne energije. Činjenica da se s njima postupa kao s prihodima samo u svrhu njihova oporezivanja na temelju tog članka 36.f predstavlja proizvoljan akt države koji nije u skladu s načelima solidarnosti i proporcionalnosti utvrđenima pravom Unije. Nadalje, čak i pod pretpostavkom da je takva mjera zakonita prema nacionalnom pravu, na temelju načela lex posterior derogat legi priori valjalo bi uzeti u obzir prešutno stavljanje izvan snage navedenog članka 36.f, pri čemu pojam „prihodi” treba razumjeti u smislu te točke 8. prijelaznih i završnih odredbi.

41 Kao treće, obveza plaćanja doprinosa od 5 % na iznos namjenskih doprinosa odvraća od proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora i dovodi do prekida ulaganja i prisilnog ograničenja proizvodnje te vrste električne energije, uzimajući u obzir gubitke koji nastaju. Usto, taj doprinos nije u skladu s politikom Unije u području zaštite okoliša i promicanja klimatske neutralnosti koja se nastoji postići Uredbom 2021/1119.

42 Kao četvrto, navedeni doprinos nije u skladu sa slobodnim kretanjem kapitala jer proizvođače koji žele ući na bugarsko tržište električne energije ili zadržati svoju djelatnost na njemu podvrgava prekomjernom oporezivanju, čime se usto ograničava sloboda poslovnog nastana i povređuje članak 17. Povelje.

43 U tim je okolnostima Varhoven administrativen sad (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1. Treba li članak 8. [Uredbe 2022/1854] tumačiti na način da se nacionalna mjera poput doprinosa u visini od 5 % prihoda ostvarenih prodajom električne energije predviđenog člankom 36.f Zakona o energiji može održati na snazi i da istodobno može postojati obvezna gornja granica tržišnih prihoda proizvođača električne energije?

2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: treba li članak 8. [Uredbe 2022/1854] tumačiti na način da je dopušteno da se doprinos u visini od 5 % prihoda ostvarenih prodajom električne energije obračunava i duguje na iznose koji premašuju obveznu gornju granicu prihoda, koje proizvođači električne energije trebaju uplatiti [FSES-u] i koji za njih ne predstavljaju prihode? Može li se prilikom tumačenja tih odredbi pretpostaviti da doprinos u visini od 5 % na prihode ostvarene prodajom električne energije ne predstavlja diskriminaciju iako za dio proizvođača električne energije dovodi do dvostrukog opterećenja istih iznosa [prihoda]?

3. Uzimajući u obzir tumačenje

– članka 2. stavaka 1. i 2. te članka 4. Uredbe 2021/1119, u vezi s člankom 191. stavkom 2. UFEU-a, kojima je uređena temeljna važnost tranzicije država članica prema energetskom sustavu koji se temelji na obnovljivim izvorima,

– članka 3. stavaka 1., 3. i 4. Direktive 2018/2001, kojim su uređeni obvezujući cilj Europske unije da do 2030. određeni udio energije ostvari iz obnovljivih izvora i obveza država članica da osiguraju ostvarenje tog udjela, i

– članka 3. točaka (a), (b), (h) i (p) te članka 10. stavaka 1., 4. i 5. Uredbe 2019/943, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 22. i 23. i člankom 5. stavcima 1., 3. i 4. Direktive 2019/944 te člankom 8. Uredbe 2022/1854, kojima su uređena načela povezana s formiranjem cijena na energetskom tržištu:

dopušta li pravo Unije bugarskoj državi da od proizvođača električne energije iz obnovljivih izvora prikuplja i naplati doprinose poput doprinosa iz članka 36.f Zakona o energiji na iznose koji premašuju obveznu gornju granica prihoda, koje proizvođači električne energije trebaju uplatiti [FSES-u] i koji za njih ne predstavljaju prihode? Može li se, uzimajući u obzir tumačenje tih odredbi, takvo postupanje smatrati proporcionalnim iako se ne uzimaju u obzir stvarni operativni troškovi proizvođača električne energije?

4. Treba li članak 63. UFEU-a i članak 17. [Povelje] tumačiti na način da im se protive nacionalni propis i nacionalna praksa poput onih o kojima je riječ u ovom slučaju, u skladu s kojima se iznosi koje proizvođač električne energije plaća državi (iznosi koji premašuju obveznu gornju granicu prihoda proizvođača energije) opterećuju dodatnom javnopravnom obvezom (u visini od 5 % u skladu s člankom 36.f Zakona o energiji)?”

O prethodnim pitanjima

Prvo pitanje

44 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 8. Uredbe 2022/1854 tumačiti na način da mu se protivi propis države članice na temelju kojeg su proizvođači električne energije dužni plaćati mjesečni doprinos u iznosu od 5 % njihovih prihoda od prodaje električne energije, koji služi financiranju javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice i koji postoji istodobno s mjerom gornje granice prihodâ proizvođača električne energije predviđenom tom uredbom.

45 U tom pogledu najprije valja istaknuti da se, u skladu s elementima iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, koje treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev, glavni postupak odnosi na mjesečni doprinos predviđen člankom 36.f stavkom 1. Zakona o energiji, koji se mora platiti za prodaju električne energije koju je društvo VETS Svoge ostvarilo u razdoblju od 1. kolovoza 2021. do 22. travnja 2024.

46 Stoga kao prvo valja podsjetiti na to da su se, u skladu s člankom 22. stavkom 2. točkom (c) Uredbe 2022/1854, njezini članci 6., 7. i 8. primjenjivali od 1. prosinca 2022. do 30. lipnja 2023. Iz toga proizlazi da se, u svakom slučaju, članak 8. te uredbe ne može tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis poput onog opisanog u točki 44. ove presude u razdoblju tijekom kojeg taj članak nije bio primjenjiv (vidjeti u tom smislu presudu od 22. siječnja 2026., Secab, C-423/23, EU:C:2026:32, t. 38.), to jest u razdoblju prije 1. prosinca 2022. i u razdoblju nakon 30. lipnja 2023.

47 Kao drugo, kad je riječ o razdoblju tijekom kojeg su se primjenjivali ti članci 6., 7. i 8., valja podsjetiti na to da se člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2022/1854 predviđa da se tržišni prihodi koje proizvođači električne energije ostvare iz izvora navedenih u njezinu članku 7. stavku 1. ograničavaju na najviše 180 eura po MWh proizvedene električne energije. U skladu s potonjom odredbom, ti izvori su energija vjetra, solarna energija, geotermalna energija, hidroenergija bez akumulacije, kruta ili plinovita goriva iz biomase, isključujući biometan, otpad, nuklearna energija, lignit, naftni derivati i treset.

48 Što se tiče članka 8. te uredbe, njime se u stavku 1. preciziraju različite druge mjere koje države članice mogu poduzeti. Riječ je, u biti, o zadržavanju ili uvođenju mjera kojima se dodatno ograničavaju tržišni prihodi proizvođača koji proizvode električnu energiju iz izvora navedenih u članku 7. stavku 1. te uredbe; o utvrđivanju više gornje granice tržišnih prihoda za te proizvođače, pod uvjetom da njihovi troškovi ulaganja i operativni troškovi premašuju maksimalan iznos utvrđen u članku 6. stavku 1. navedene uredbe; o zadržavanju ili uvođenju nacionalnih mjera radi ograničavanja tržišnih prihoda proizvođača koji proizvode električnu energiju iz izvora koji nisu navedeni u tom članku 7. stavku 1.; o utvrđivanju posebne gornje granice tržišnih prihoda od prodaje električne energije proizvedene iz ugljena i o podvrgavanju hidroelektrana koje nisu navedene u navedenom članku 7. stavku 1. točki (d) gornjoj granici tržišnih prihoda ili nastavku ili uvođenju mjera kojima se dodatno ograničavaju njihovi prikupljeni tržišni prihodi. U članku 8. stavku 2. iste uredbe nabrajaju se uvjeti koje mjere iz tog članka 8. stavka 1. moraju poštovati.

49 Osim toga, u skladu s člankom 1. Uredbe 2022/1854, njome se uvodi hitna intervencija za ublažavanje učinaka visokih cijena energije putem izvanrednih, ciljanih i vremenski ograničenih mjera, a cilj je tih mjera osobito uvesti gornju granicu tržišnih prihoda koje određeni proizvođači ostvaruju od proizvodnje električne energije i ciljano ih preraspodijeliti krajnjim kupcima električne energije.

50 Tako se u uvodnoj izjavi 25. te uredbe pojašnjava da je, u situaciji u kojoj su potrošači izloženi iznimno visokim cijenama koje ujedno štete gospodarstvu Unije, potrebno privremeno ograničiti izvanredne tržišne prihode proizvođača s nižim graničnim troškovima primjenom gornje granice tržišnih prihoda ostvarenih prodajom električne energije unutar Unije. Također u tom smislu, u uvodnoj izjavi 41. navedene uredbe navodi se da bi države članice trebale zadržati mogućnost daljnjeg ograničavanja prihoda proizvođača na koje se primjenjuje gornja granica tržišnih prihoda i to, u skladu s uvodnom izjavom 40. iste uredbe, s obzirom na to da se kombinacija proizvodnje i struktura troškova postrojenja za proizvodnju električne energije znatno razlikuju među državama članicama.

51 Valja utvrditi da nacionalni doprinos poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji je nametnut svim proizvođačima električne energije koji prodaju električnu energiju na državnom području te države članice i čiji je cilj financiranje javnog tijela zaduženog za osiguravanje financijske stabilnosti energetskog sektora i sigurnosti elektroenergetske mreže navedene države članice, s jedne strane, nije mjera gornje granice prihoda predviđena u članku 6. stavku 1. Uredbe 2022/1854. S druge strane, on ne može biti obuhvaćen ni mjerama koje države članice mogu poduzeti na temelju članka 8. stavka 1. te uredbe. Naime, predmet takvog doprinosa očito nije povezan s ciljem koji se nastoji postići tom uredbom i njegovo područje primjene ratione personae ni na koji način ne odgovara onomu mjera predviđenih tim člankom 8.

52 Iz toga proizlazi da nacionalni propis kojim se nalaže doprinos poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćen područjem primjene Uredbe 2022/1854, a osobito njezinih članaka 6., 7. i 8.

53 Usto, Sud je već presudio da ni iz jedne odredbe te uredbe ne proizlazi da se ona primjenjuje na mjeru gornje granice prihoda uvedenu nacionalnim propisom za razdoblje prije stupanja na snagu navedene uredbe i da se, u nedostatku propisa Unije u tom području, koji se primjenjuje ratione temporis, ne može smatrati da su države članice lišene mogućnosti izvršavanja svojih nadležnosti u tom pogledu (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2025., Electrabel i dr., C-633/23, EU:C:2025:991, t. 58.).

54 Potonje utvrđenje mora a fortiori vrijediti i kad je riječ o nacionalnom propisu kojim se predviđa doprinos poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku koji po samoj svojoj prirodi nije obuhvaćen područjem primjene Uredbe 2022/1854. Konkretnije, ni iz jedne odredbe te uredbe ne proizlazi da su tijekom njezina razdoblja primjene ratione temporis države članice lišene svoje nadležnosti za nametanje obveznih davanja za financiranje javnih subjekata kojima su povjerene zadaće od javnog interesa, kao što su u ovom slučaju jamstvo financijske stabilnosti energetskog sektora i sigurnost nacionalne elektroenergetske mreže.

55 U tom je pogledu točno da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, države članice moraju izvršavati svoje nadležnosti poštujući pravo Unije i stoga na način kojim se osobito zadržava koristan učinak odredbi navedene uredbe (presuda od 18. prosinca 2025., Electrabel i dr., C-633/23, EU:C:2025:991, t. 40. i navedena sudska praksa). Međutim, uzimajući u obzir obilježja doprinosa poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, osobito njegov predmet i područje primjene, on ni na koji način ne može ugroziti taj koristan učinak te, osim toga, ništa ne upućuje na to da bi se njime na drugi način povrijedilo pravo Unije.

56 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 8. Uredbe 2022/1854 treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice na temelju kojeg su proizvođači električne energije dužni plaćati mjesečni doprinos u iznosu od 5 % njihovih prihoda od prodaje električne energije, koji služi financiranju javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice i koji postoji istodobno s mjerom gornje granice prihodâ proizvođača električne energije predviđenom tom uredbom.

Drugo pitanje

57 Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 8. Uredbe 2022/1854, osobito uvjet nediskriminacije iz tog članka 8. stavka 2. točke (a), tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa da se mjesečni doprinos koji su proizvođači električne energije dužni platiti na temelju tog propisa, koji služi financiranju javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice, izračunava i naplaćuje na temelju svih prihoda od prodaje električne energije koju su ti proizvođači ostvarili na državnom području navedene države članice.

58 U tom je pogledu s jedne strane dovoljno podsjetiti na to da se, kao što je to istaknuto u točki 46. ove presude, taj članak 8. ne može tumačiti na način da mu se protivi takav nacionalni propis za razdoblje tijekom kojeg navedeni članak 8. nije bio primjenjiv. S druge strane, kao što je to utvrđeno u točki 52. ove presude, takav nacionalni propis nije obuhvaćen područjem primjene te uredbe. Iz toga proizlazi da se istom članku 8. ne može protiviti to da se doprinos poput onog opisanog u prethodnoj točki izračunava i naplaćuje na temelju svih prihoda od prodaje električne energije koju su ti proizvođači ostvarili na području navedene države članice.

59 Stoga na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 8. Uredbe 2022/1854, osobito uvjet nediskriminacije iz tog članka 8. stavka 2. točke (a), treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa da se mjesečni doprinos koji su proizvođači električne energije dužni platiti na temelju tog propisa, koji služi financiranju javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice, izračunava i naplaćuje na temelju svih prihoda od prodaje električne energije koju su ti proizvođači ostvarili na državnom području navedene države članice.

Treće pitanje

60 Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti traži tumačenje, kao prvo, članka 2. stavaka 1. i 2. te članka 4. Uredbe 2021/1119, u vezi s člankom 191. stavkom 2. UFEU-a, kao drugo, članka 3. stavaka 1., 3. i 4. Direktive 2018/2001 i, kao treće, članka 3. točaka (a), (b), (h) i (p) te članka 10. stavaka 1., 4. i 5. Uredbe 2019/943, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 22. i 23., člankom 5. stavcima 1., 3. i 4. Direktive 2019/944 te člankom 8. Uredbe 2022/1854.

61 U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između Suda i nacionalnih sudova, koji je uspostavljen člankom 267. UFEU‑a, isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje ili valjanost pravnog pravila Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku (vidjeti presude od 21. travnja 1988., Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, t. 8.; od 24. srpnja 2023., Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, t. 61. i od 11. lipnja 2026., OTP banka, C-81/24, EU:C:2026:470, t. 26. i navedenu sudsku praksu).

62 Naime, pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati, uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odgovoriti na zahtjev za prethodnu odluku nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presude od 16. prosinca 2008., Cartesio, C-210/06, EU:C:2008:723, t. 67. i navedena sudska praksa i od 11. lipnja 2026., OTP banka, C-81/24, EU:C:2026:470, t. 27. i navedena sudska praksa).

63 Međutim, iz članka 94. Poslovnika Suda i ustaljene sudske prakse proizlazi da, kako bi se došlo do tumačenja prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu, zahtjev za prethodnu odluku mora, kao prvo, sadržavati sažeti prikaz predmeta spora kao i relevantne činjenice, kako ih je utvrdio sud koji je uputio zahtjev, ili barem prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja. Taj zahtjev, kao drugo, mora sadržavati sadržaj nacionalnih odredbi koje se mogu primijeniti u glavnom predmetu i, prema potrebi, relevantnu nacionalnu sudsku praksu. Kao treće, sud koji je uputio zahtjev mora iznijeti razloge koji su ga naveli da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredbi prava Unije te vezu koja prema njegovu mišljenju postoji između tih odredbi i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku (vidjeti rješenje predsjednika Suda od 12. lipnja 2014., Municipiul Piatra Neamț, C-13/14, EU:C:2014:2000, t. 10. i navedenu sudsku praksu i presudu od 4. lipnja 2026., Darashev, C-312/24, EU:C:2026:449, t. 56.).

64 Točno je da je u ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev izložio sadržaj nacionalnih odredbi primjenjivih u glavnom postupku kao i predmet tog spora. Usto, u pogledu trećeg pitanja naveo je da doprinos od 5 % odvraća od proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora, dovodi do prekida ulaganja i prisilnog ograničenja proizvodnje te vrste električne energije te nije u skladu s politikom Unije u području zaštite okoliša i promicanja klimatske neutralnosti.

65 Međutim, osim tih općih tvrdnji i kao što je to također istaknulo upravno tijelo, taj sud uopće nije iznio razloge zbog kojih se pita o tumačenju odredbi prava Unije na koje se odnosi to pitanje ni vezu koja prema njegovu mišljenju postoji između njih i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku.

66 U tom pogledu, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se taj spor odnosi na načine izračuna doprinosa koji je uspostavio bugarski zakonodavac, namijenjenog financiranju javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice. Ipak, navedeni sud uopće nije objasnio vezu koju uspostavlja između, s jedne strane, nacionalnog zakonodavstva koje se odnosi na taj doprinos i načina njegova izračuna i, s druge strane, odredbi čije tumačenje traži svojim trećim pitanjem. Iako sud koji je uputio zahtjev nadalje općenito spominje Uredbu 2021/1119, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne spominju se nikakvi drugi akti ni odredbe na koje se odnosi njegovo treće pitanje.

67 U tim okolnostima Sud ne raspolaže potrebnim elementima kako bi na koristan način odgovorio na treće pitanje. Slijedom toga, ono je nedopušteno, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 62. i 63. ove presude.

Četvrto pitanje

68 Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 63. UFEU-a i članak 17. Povelje tumačiti na način da im se protivi propis države članice na temelju kojeg su proizvođači električne energije koji prodaju električnu energiju na državnom području te države članice dužni plaćati mjesečni doprinos u iznosu od 5 % radi financiranja javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice, a koji se izračunava na temelju svih njihovih prihoda od te prodaje.

69 U tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da, osim opće tvrdnje prema kojoj takav doprinos ograničava slobodno kretanje kapitala, sud koji je uputio zahtjev uopće nije ni na koji način objasnio razloge zbog kojih se pita o tumačenju članka 63. UFEU-a ni vezu koja prema njegovu mišljenju postoji između te odredbe i spora u glavnom postupku. Stoga, u dijelu u kojem se to četvrto pitanje odnosi na tu odredbu, ono je nedopušteno, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 62. i 63. ove presude.

70 S druge strane, u dijelu u kojem sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje članka 17. Povelje, valja podsjetiti na to da je područje primjene Povelje definirano u njezinu članku 51. stavku 1., u skladu s kojim se, kad je riječ o djelovanju država članica, odredbe Povelje na njih odnose samo kada provode pravo Unije.

71 Dakle, temeljna prava koja se jamče pravnim sustavom Unije primjenjuju se u svim situacijama uređenima pravom Unije, ali ne i izvan njih (presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, t. 19. i od 29. srpnja 2024., protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, t. 41.).

72 Suprotno tomu, kada pravna situacija ne ulazi u područje primjene prava Unije, Sud nije nadležan o njoj odlučivati, a odredbe Povelje na koje se eventualno poziva ne mogu same po sebi biti temelj te nadležnosti (vidjeti presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, t. 22. i od 21. svibnja 2026., 24.hu, C-843/24, EU:C:2026:426, t. 28.).

73 Pojam „provedba prava Unije” u smislu članka 51. stavka 1. Povelje pretpostavlja postojanje veze između akta prava Unije i nacionalne mjere o kojoj je riječ, pri čemu ta veza nadilazi bliskost obuhvaćenih područja ili neizravne učinke jednog područja na drugo (presuda od 29. srpnja 2024., protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, t. 42. i navedena sudska praksa).

74 Prema tome, da bi se utvrdilo odnosi li se nacionalna mjera na „provedbu prava Unije” u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, treba pored drugih okolnosti provjeriti je li cilj nacionalnog propisa iz glavnog postupka provedba odredbe prava Unije, kakva je priroda tog propisa i ima li on ciljeve različite od onih koji su obuhvaćeni pravom Unije, čak i ako može neizravno utjecati na potonje, te postoji li poseban propis u pravu Unije u tom području ili koji bi mogao na njega utjecati (presuda od 29. srpnja 2024., protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, t. 43. i navedena sudska praksa).

75 U ovom slučaju, s jedne strane, iz analize prvog pitanja proizlazi da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćen područjem primjene Uredbe 2022/1854. S druge strane, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi postojanje poveznice između tog propisa i drugog akta prava Unije. Stoga se ne može smatrati da je cilj navedenog propisa provedba prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje.

76 Slijedom toga, Sud nije nadležan odgovoriti na četvrto pitanje u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje članka 17. Povelje.

Troškovi

77 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

1. Članak 8. Uredbe Vijeća (EU) 2022/1854 od 6. listopada 2022. o hitnoj intervenciji za rješavanje pitanja visokih cijena energije

treba tumačiti na način da mu se:

ne protivi propis države članice na temelju kojeg su proizvođači električne energije dužni plaćati mjesečni doprinos u iznosu od 5 % njihovih prihoda od prodaje električne energije, koji služi financiranju javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice i koji postoji istodobno s mjerom gornje granice prihodâ proizvođača električne energije predviđenom tom uredbom.

2. Članak 8. Uredbe 2022/1854, osobito uvjet nediskriminacije iz tog članka 8. stavka 2. točke (a),

treba tumačiti na način da mu se:

ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa da se mjesečni doprinos koji su proizvođači električne energije dužni platiti na temelju tog propisa, koji služi financiranju javnog tijela čiji je cilj zajamčiti financijsku stabilnost energetskog sektora i sigurnost elektroenergetske mreže te države članice, izračunava i naplaćuje na temelju svih prihoda od prodaje električne energije koju su ti proizvođači ostvarili na državnom području navedene države članice.

Potpisi

* Jezik postupka: bugarski