(1)

Am 25. Januar 2022 nahm der Rat die Empfehlung (EU) 2022/107 (1) an. Die Empfehlung (EU) 2022/107 folgt einem „personenbasierten“ Ansatz in Bezug auf Beschränkungen der Freizügigkeit im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie, indem sie vorsieht, dass Personen, die im Besitz eines gültigen, auf der Grundlage der Verordnung (EU) 2021/953 des Europäischen Parlaments und des Rates ausgestellten Zertifikats (2) (im Folgenden „digitales COVID-Zertifikat der EU“) sind, unabhängig von ihrem Abreiseort in der Union grundsätzlich keinen zusätzlichen Beschränkungen wie Tests oder Quarantäne unterliegen sollten. Personen, die nicht über ein gültiges digitales COVID-Zertifikat der EU verfügen, könnten verpflichtet werden, sich bis spätestens 24 Stunden nach ihrer Ankunft einem Test zu unterziehen. Mit der Empfehlung (EU) 2022/107 wurde auch die Methode für die Ampelkarte angepasst, mit der die epidemiologische Lage auf regionaler Ebene in der gesamten Union dargestellt wird; die Ampelkarte war mit der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates (3) eingeführt worden und wurde vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten wöchentlich veröffentlicht.

(2)

Am 25. November 2021, als die Kommission ihren Vorschlag (4) für die spätere Empfehlung (EU) 2022/107 annahm, unterschied sich die epidemiologische Lage in Bezug auf die COVID-19-Pandemie erheblich von der heutigen Situation. Zu diesem Zeitpunkt war noch die besorgniserregende Delta-Variante in der Union vorherrschend. Mehr als zehn Monate später ist nun die hochansteckende Omikron-Variante — in Form verschiedener Subvarianten — die vorherrschende Variante in der Union.

(3)

Die Omikron-Variante führt zu weniger schweren Krankheitsverläufen als die zuvor beobachtete Delta-Variante, was zumindest teilweise auf die Schutzwirkung von Impfungen und durchgemachten Infektionen zurückgeführt werden kann (5). Aus diesem Grund und dank des höheren Schutzniveaus aufgrund von Impfungen und Vorinfektionen bewegt sich der Druck auf die Gesundheitssysteme auch bei kurzzeitigen Infektionsspitzen — wie während der durch die Omikron-BA.4- und -BA.5-Subvarianten ausgelösten Sommerwelle im Jahr 2022 — noch auf einem beherrschbaren Niveau.

(4)

Beschränkungen der Freizügigkeit, die als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie eingeführt werden, dürfen nicht über das hinausgehen, was zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unbedingt erforderlich ist. Wie unter den Nummern 1 und 2 der Empfehlung (EU) 2022/107 dargelegt, sollten sämtliche Beschränkungen dieser Art im Einklang mit den Grundsätzen der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit aufgehoben werden, sobald die epidemiologische Lage dies zulässt. Bis August 2022 hatten alle Mitgliedstaaten sämtliche Maßnahmen, die sich auf die Freizügigkeit in der EU auswirken, aufgehoben, einschließlich der Vorgabe, dass Reisende im Besitz eines digitalen COVID-Zertifikats der EU sein müssen.

(5)

Daher sollte der in der Empfehlung (EU) 2022/107 dargelegte Ansatz angepasst werden. Insbesondere sollte die genannte Empfehlung dahin gehend geändert werden, dass die Mitgliedstaaten in dieser Phase der Pandemie grundsätzlich von pandemiebedingten Beschränkungen der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Gesundheit absehen sollten. Die Sommerwelle 2022 zeigt, dass eine hohe Viruszirkulation nach dem Auftreten einer neuen besorgniserregenden Variante nicht zwangsläufig zu einem erheblichen Druck auf die nationalen Gesundheitssysteme führt. Dies verdeutlicht die Notwendigkeit eines umsichtigen Ansatzes, wenn basierend auf der Zahl der Fälle oder aufgrund des Auftretens einer neuen Variante die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit in Erwägung gezogen wird.

(6)

Gleichwohl ist die weltweite COVID-19-Pandemie nicht vorbei. Neue Infektionswellen, die unter anderem infolge des Auftretens einer neuen besorgniserregenden oder einer unter Beobachtung stehenden Variante zu einer Verschlechterung der epidemiologischen Lage führen könnten, sind nicht auszuschließen. Daher ist es wichtig, die Vorsorgemaßnahmen in der gesamten Union weiter zu koordinieren. Im Rahmen dieser Bemühungen verlängerten das Europäische Parlament und der Rat am 29. Juni 2022 die Geltungsdauer der Verordnung (EU) 2021/953 über das digitale COVID-Zertifikat der EU bis zum 30. Juni 2023.

(7)

Durch die Ausweitung des Rahmens für das digitale COVID-Zertifikat der EU wird sichergestellt, dass Unionsbürger weiterhin interoperable und gegenseitig anerkannte COVID-19-Impf-, Test- und Genesungszertifikate nutzen können, falls die Mitgliedstaaten es in gewissen Situationen gegebenenfalls für notwendig erachten, bestimmte Beschränkungen der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Gesundheit vorübergehend wieder einzuführen. Gleichzeitig sei darauf hingewiesen, dass die Verordnung (EU) 2021/953 die Mitgliedstaaten in keiner Weise verpflichtet, für die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit einen Impf-, Test- oder Genesungsnachweis zu verlangen.

(8)

Ist ein Mitgliedstaat aufgrund einer erheblichen Verschlechterung der epidemiologischen Lage der Auffassung, dass Freizügigkeitsbeschränkungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit dennoch erforderlich und verhältnismäßig sind, sollte von den Reisenden lediglich der Besitz eines gültigen digitalen COVID-Zertifikats der EU verlangt werden. Insbesondere sollten Personen, die innerhalb der Union reisen und im Besitz eines gültigen digitalen COVID-Zertifikats der EU sind, in solchen Situationen nicht zu Quarantäne, Selbstisolierung oder zusätzlichen Tests verpflichtet werden. Bei der Feststellung, ob eine Situation als erhebliche Verschlechterung der epidemiologischen Lage einzustufen ist, sollten die Mitgliedstaaten insbesondere die Belastung ihrer Gesundheitssysteme aufgrund von COVID-19 berücksichtigen und dazu insbesondere die Zahl der im Krankenhaus auf Normal- und Intensivstationen neu aufgenommenen und behandelten Patienten, die Schwere zirkulierender SARS-CoV-2-Varianten sowie die vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten regelmäßig bereitgestellten Informationen über die Entwicklung der epidemiologischen Lage heranziehen. In diesem Zusammenhang veröffentlicht das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten einschlägige Daten über die Entwicklung der epidemiologischen Lage.

(9)

Die Mitgliedstaaten sollten auch bewerten, ob sich solche Beschränkungen voraussichtlich positiv auf die epidemiologische Lage auswirken und u. a. die nationalen Gesundheitssysteme deutlich entlasten würden, da inländische Faktoren die epidemiologische Lage normalerweise stärker beeinflussen als grenzüberschreitende Reisen. In solchen Situationen können nationale Mitigationsmaßnahmen wie das Tragen von Masken, Belüftung und physische Distanzierung — anstelle von Reisebeschränkungen — die Ausbreitung von COVID-19 gegebenenfalls wirksam eindämmen, wenn sie frühzeitig und umfassend durchgeführt und von der Gesellschaft in ausreichendem Maße in die Praxis umgesetzt werden (6).

(10)

Was die Pflicht zum Besitz eines gültigen digitalen COVID-Zertifikats der EU anbelangt, so sollten die mit der Verordnung (EU) 2022/1034 des Europäischen Parlaments und des Rates (7) eingeführten Änderungen der Verordnung (EU) 2021/953 in der Empfehlung (EU) 2022/107 berücksichtigt werden. Erstens sollte festgehalten werden, dass digitale COVID-Zertifikate der EU, die Teilnehmern von klinischen Prüfungen für COVID-19-Impfstoffe ausgestellt werden, von anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden können, um Beschränkungen der Freizügigkeit aufzuheben. Um Unionsbürgern, die einen COVID-19-Impfstoff erhalten haben, der das Verfahren der WHO zur Notfallzulassung durchlaufen hat, die Ausübung der Freizügigkeit zu erleichtern, wird den Mitgliedstaaten zudem empfohlen, digitale COVID-Zertifikate der EU anzuerkennen, die nach Verabreichung solcher Impfstoffe ausgestellt wurden. Darüber hinaus können nun Test- und Genesungszertifikate auf der Grundlage laborbasierter Antigentests ausgestellt werden.

(11)

Angesichts ihrer besonderen Situation oder ihrer wichtigen Funktion sollten bestimmte Kategorien von Reisenden von der möglichen Pflicht zum Besitz eines digitalen COVID-Zertifikats der EU ausgenommen werden, wenn sie diese wichtige Funktion wahrnehmen. Aufgrund der derzeitigen Sicherheitslage ist es wichtig, dass die Liste dieser Personen ausdrücklich Diplomaten, Personal internationaler Organisationen und von internationalen Organisationen eingeladene Personen, militärisches Personal, humanitäre Helfer und Katastrophenschutzpersonal einschließt. Die Liste sollte auch Personen umfassen, die unter Artikel 2 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2022/382 des Rates (8) fallen, und sie sollte mit der Empfehlung (EU) 2022/2548 des Rates (9) in Einklang stehen. Dies sollte die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran hindern, diesen Personenkategorien Impfungen und Tests anzubieten.

(12)

Um rasch auf neue SARS-CoV-2-Varianten reagieren zu können, sollte die „Notbremse“, d. h. die Möglichkeit, zusätzlich zum digitalen COVID-Zertifikat der EU weitere Maßnahmen zu ergreifen, beibehalten werden. Dieses Verfahren für eine Notbremse könnte im Falle des Auftretens einer neuen besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden SARS-CoV-2-Variante genutzt werden, um die Ausbreitung der Variante durch Reisebeschränkungen zu verlangsamen, Zeit für die Bereitstellung von Krankenhauskapazitäten zu gewinnen und Impfstoffe zu entwickeln. Es könnte auch in Situationen zum Einsatz kommen, in denen sich die epidemiologische Lage rasch so erheblich verschlechtert, dass vom Auftreten einer neuen besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden SARS-CoV-2-Variante auszugehen ist.

(13)

Schreibt ein Mitgliedstaat die Vorlage eines gültigen digitalen COVID-Zertifikats der EU vor oder führt er gemäß dem Verfahren für eine Notbremse zusätzliche Maßnahmen ein, sollte er die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten umgehend über das Netz der Integrierten Regelung für die politische Reaktion auf Krisen (IPCR) informieren und Angaben zu den Gründen, den erwarteten Auswirkungen, dem Inkrafttreten und der Dauer dieser Reisebeschränkungen bereitstellen. Aus diesen Angaben sollte auch hervorgehen, inwiefern die Einführung der Reisebeschränkungen den Grundsätzen der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit entspricht, was beispielsweise wegen der besonderen geografischen Lage des betreffenden Mitgliedstaats oder der besonderen Anfälligkeit seines nationalen Gesundheitssystems der Fall sein kann. Dadurch sollte auch die Kohärenz mit den Vorschriften für Reisen aus Drittländern gewährleistet werden. Um eine wirksame Koordinierung auf Unionsebene zu gewährleisten, sollte das Netz der Integrierten Regelung für die politische Reaktion auf Krisen (IPCR) rasch einberufen werden, um die Situation zu überprüfen, falls ein Mitgliedstaat die Notbremse auslöst.

(14)

Um zeitnahe, relevante und repräsentative Informationen über das Auftreten und die Verbreitung von besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden SARS-CoV-2-Varianten zu erhalten, sollten die Mitgliedstaaten die Verbreitung verschiedener SARS-CoV-2-Varianten in der Bevölkerung bewerten, indem sie repräsentative Stichproben sequenzieren, genetische Charakterisierungen vornehmen und die Ergebnisse ihrer Varianten-Genotypisierung gemäß den vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten veröffentlichten Sequenzierungsleitlinien melden (10).

(15)

Ebenso muss weiterhin sichergestellt werden, dass Informationen über neue Maßnahmen so früh wie möglich veröffentlicht werden. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung vom 2. September 2022 (11) dargelegt hat, sollten die Mitgliedstaaten alles in ihrer Macht Stehende tun, um sicherzustellen, dass potenzielle Reisende über etwaige Beschränkungen für die Einreise in einen anderen Mitgliedstaat gut informiert sind. Die Online-Plattform „Re-Open EU“ ist nach wie vor eine wichtige Orientierungshilfe für alle, die innerhalb der Union reisen.

(16)

Die Ampelkarte, die das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten seit der Annahme der Empfehlung (EU) 2020/1475 im Oktober 2020 veröffentlicht hat, sollte nicht mehr verwendet werden. Entsprechend den epidemiologischen Entwicklungen wurde die Methodik der Karte mehrfach angepasst. Die jüngste Ausgabe der Karte mit einer 14-tägigen Melderate und einer Gewichtung nach der Impfquote beruhte auf den Erfahrungen mit der Delta-Variante. Die hohen Infektionszahlen der Omikron-Variante führten jedoch dazu, dass große Teile der Karte als „dunkelrot“ ausgewiesen wurden, obwohl alle Mitgliedstaaten ihre Freizügigkeitsbeschränkungen aufgehoben hatten. Da die Mitgliedstaaten überdies ihre Teststrategien angepasst haben, wurden zudem viele Regionen als „dunkelgrau“ ausgewiesen, weil die übermittelten Testquoten unter den in der Empfehlung (EU) 2022/107 festgelegten Schwellenwert gesunken waren. Diese Neuausrichtung der Teststrategien hin zu repräsentativen Stichproben der Bevölkerung wird sich in absehbarer Zukunft nicht ändern. Die Ampelkarte spiegelt die epidemiologische Lage in der Union somit nicht mehr angemessen wider. Nach Konsultation der Mitgliedstaaten und der Kommission hat das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten die Veröffentlichung der Karte im Juli 2022 bereits vorübergehend ausgesetzt.

(17)

Dementsprechend sollten die Verweise auf spezifische zusätzliche Maßnahmen für Personen, die aus „dunkelroten“ Gebieten reisen, und die Ampelkarte aus der Empfehlung (EU) 2022/107 entfernt werden.

(18)

Die Tatsache, dass bei Reisen innerhalb der EU zu Kontaktnachverfolgungszwecken Reiseformulare (PLF) vorgelegt werden müssen, stellt eine zusätzliche Vorbedingung für die Freizügigkeit dar. Diese Vorbedingung ist aber nur gerechtfertigt, wenn sie erforderlich und verhältnismäßig ist. Insbesondere sollten die Mitgliedstaaten von Personen, die mit privaten Verkehrsmitteln, wie Pkw oder Fahrrad, oder zu Fuß reisen, keine Reiseformulare verlangen. Zum einen haben die Betreffenden zwangsläufig ein geringeres Expositionsrisiko als bei der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel, und zum anderen kennen sie in der Regel die Identität ihrer Mitreisenden.

(19)

Sollten die Mitgliedstaaten die Kontaktnachverfolgung von Reisenden im Grenzverkehr aktivieren wollen, stehen gemeinsame Instrumente — wie das digitale EU-Reiseformular und das Modul für den selektiven Austausch des Frühwarn- und Reaktionssystems — für den Austausch von Passagierdaten zur Verfügung, um die Möglichkeiten zur Kontaktnachverfolgung zu verbessern und gleichzeitig den Aufwand für Passagiere und Verkehrsunternehmen zu begrenzen. Um zu vermeiden, dass Reiseformulare vorgelegt werden müssen, könnten die Mitgliedstaaten, soweit dies nach nationalem Recht und im Einklang mit den Datenschutzvorschriften möglich ist, gegebenenfalls auch die Verwendung vorhandener Passagierdaten für die Kontaktnachverfolgung in Erwägung ziehen.

(20)

Die Kommission sollte mit Unterstützung des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten die Empfehlung (EU) 2022/107 weiterhin regelmäßig überprüfen und ihre Ergebnisse dem Rat zur Berücksichtigung übermitteln, gegebenenfalls zusammen mit einem Vorschlag zur Änderung der Empfehlung —