(1)

För att säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) på budgetpolitikens område och i synnerhet undviker alltför stora offentliga underskott fastställs i rådets direktiv 2011/85/EU  (2) närmare regler för hur medlemsstaternas budgetramverk ska vara utformade.

(2)

För att ta tillvara erfarenheterna av Ekonomiska och monetära unionen sedan direktiv 2011/85/EU trädde i kraft är det nödvändigt att ändra kraven i det direktivet vad gäller de regler och förfaranden som utgör medlemsstaternas budgetramverk.

(3)

År 2019 offentliggjorde Europeiska revisionsrätten en rapport i vilken man granskade unionens krav på nationella budgetramverk och rekommenderade kommissionen att se över kraven med beaktande av internationella standarder och internationell bästa praxis. Europeiska revisionsrätten föreslog särskilda åtgärder för att förbättra de nationella budgetramverkens omfattning och ändamålsenlighet, i synnerhet vad gäller budgetramverk på medellång sikt och oberoende finanspolitiska institutioner  (3) .

(4)

I kommissionens meddelande av den 5 februari 2020  (4) framhölls att det skett betydande men ojämna framsteg i utvecklingen av nationella budgetramverk eftersom unionsrätten endast fastställer minimikrav samt att tillämpningen och efterlevnaden av nationella bestämmelser har varierat avsevärt. I meddelandet beaktades även i vilken utsträckning ramverket skulle kunna svara mot ekonomiska, miljömässiga och socialpolitiska behov i samband med omställningen till en klimatneutral, resurseffektiv och digital europeisk ekonomi och därmed utgöra ett komplement till den centrala roll som regelverk och strukturreformer har i detta sammanhang.

(5)

I kommissionens meddelande av den 11 december 2019Den europeiska gröna given  (5) efterlystes större användning av gröna budgeteringsverktyg för att styra om offentliga investeringar, konsumtion och beskattning till gröna prioriteringar och bort från skadliga subventioner. I den europeiska klimatlagen fastställs ett unionsomfattande mål om att uppnå klimatneutralitet senast 2050 och unionens institutioner och medlemsstaterna åläggs att öka sin anpassningsförmåga. Kommissionen åtog sig att samarbeta med medlemsstaterna för att granska och jämföra metoder för grön budgetering. I kommissionens meddelande av den 24 februari 2021 om den nya EU-strategin för klimatanpassning  (6) framhålls klimatförändringarnas relevans ur ett makroekonomiskt perspektiv och behovet av att stärka unionens resiliens mot klimatförändringarnas konsekvenser. Den europeiska planeringsterminen utgör ytterligare ett ramverk för att stödja sådana insatser och praktiskt stöd för deras genomförande erbjuds genom instrumentet för tekniskt stöd.

(6)

I kommissionens meddelande av den 9 november 2022 om riktlinjer för en reform av EU:s ramverk för ekonomisk styrning  (7) framhålls vikten av att stärka skuldhållbarheten, minska höga offentliga skuldkvoter och främja en hållbar och inkluderande tillväxt i samtliga medlemsstater. Huvudsyftena med riktlinjerna är att stärka det nationella ägarskapet, förenkla ramverket och i större utsträckning anlägga en medelfristig inriktning, tillsammans med ett skärpt och mer enhetligt genomdrivande av efterlevnad.

(7)

För att förbättra efterlevnaden av bestämmelserna i EUF-fördraget, och i synnerhet förebygga uppkomsten av alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser i den mening som avses i artikel 126 i EUF-fördraget, bör det i enlighet med kommissionens meddelande av den 9 november 2022 om riktlinjer för en reform av EU:s ramverk för ekonomisk styrning finnas särskilda bestämmelser i medlemsstaternas lagstiftning för att stärka det nationella ägarskapet, utöver de bestämmelser som för närvarande krävs enligt direktiv 2011/85/EU. På grundval av uppgifter om genomförandet av det direktivet bör ändringarna även omfatta bestämmelser om transparens, statistik, prognoser och medelfristig budgetering för att åtgärda brister som konstaterats under genomförandet.

(8)

Detta direktiv ingår i ett paket tillsammans med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) [XXX]  (8) om ersättande av förordning (EG) nr 1466/97  (9) (stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del) och rådets förordning [XXX]  (10) om ändring av rådets förordning (EG) nr 1467/97  (11) (stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del). Tillsammans utgör de ett reviderat ramverk för ekonomisk styrning i unionen genom vilket innehållet i avdelning III Finanspolitisk överenskommelse i det mellanstatliga fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen (SSS-fördraget) införlivas i unionsrätten  (12) , i enlighet med artikel 16 i fördraget. Med utgångspunkt i medlemsstaternas erfarenheter av att genomföra SSS-fördraget behålls den finanspolitiska överenskommelsens medelfristiga perspektiv i paketet som ett verktyg för att uppnå budgetdisciplin och främja tillväxt. I paketet förstärks den landsspecifika dimensionen i syfte att stärka det nationella ägarskapet, bland annat genom att oberoende finanspolitiska institutioner behåller sin roll på grundval av den finanspolitiska överenskommelsens gemensamma principer som föreslagits av kommissionen  (13) i enlighet med artikel 3.2 i SSS-fördraget. Den analys av utgifter exklusive diskretionära åtgärder på inkomstsidan som behövs för en samlad bedömning av efterlevnaden i enlighet med den finanspolitiska överenskommelsen anges i förordning [XXX] om ersättande av förordning (EG) nr 1466/97. Precis som i den finanspolitiska överenskommelsen är tillfälliga avvikelser från den medelfristiga planen endast tillåtna enligt förordning [XXX] om ersättande av förordning (EG) nr 1466/97 om det föreligger exceptionella omständigheter. På samma sätt bör, vid betydande avvikelser från den medelfristiga planen, åtgärder vidtas för att korrigera avvikelserna under en fastställd tidsperiod. Genom paketet stärks budgetövervakningen och förfarandena för efterlevnadskontroll i syfte att fullgöra åtagandet om att främja sunda och hållbara offentliga finanser och en hållbar och inkluderande tillväxt. I det reformerade ramverket för ekonomisk styrning behålls därmed SSS-fördragets grundläggande mål vad gäller budgetdisciplin och skuldhållbarhet.

(9)

En fullständig och tillförlitlig offentlig bokföringspraxis som omfattar alla delsektorer av offentlig förvaltning är en förutsättning för att ta fram statistik av hög kvalitet som kan jämföras mellan medlemsstaterna. Tillgången till och kvaliteten på statistik enligt det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS) är av avgörande betydelse för att säkerställa att unionens ramverk för budgetövervakning fungerar korrekt. ENS 2010 bygger på uppgifter som lämnas enligt periodiseringsprincipen. Det är därför önskvärt att insamlingen av periodiserade uppgifter och den information som krävs för att ta fram periodiserad statistik förbättras på ett sätt som är heltäckande och konsekvent för alla delsektorer av offentlig förvaltning.

(10)

Om högfrekventa uppgifter finns tillgängliga blir det möjligt att upptäcka mönster som kräver en noggrannare övervakning och att förbättra kvaliteten på budgetprognoser. Medlemsstaterna och kommissionen (Eurostat) bör offentliggöra kvartalsvisa uppgifter om underskott och skulder med tillämpning av definitionerna i artikel 2 i protokoll (nr 12) om förfarandet vid alltför stora underskott, fogat till fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och EUF-fördraget. För att stärka det nationella ägarskapet bör offentliggörande av mer högfrekventa budgetuppgifter som är särskilt anpassade till nationella budgetdefinitioner fastställas på grundval av nationella transparenskrav och användarbehov.

(11)

Partiska och orealistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser för den årliga och fleråriga budgetlagstiftningen kan påtagligt försämra budgetplaneringens effektivitet och därmed även budgetdisciplinen. För att förbättra basantagandena bör medlemsstaterna jämföra sina makroekonomiska prognoser och budgetprognoser med de mest uppdaterade prognoserna från kommissionen och, om så är lämpligt, med andra oberoende organs prognoser.

(12)

För att förbättra kvaliteten på makroekonomiska prognoser och budgetprognoser för årlig och flerårig budgetplanering för offentlig förvaltning bör dessa regelbundet bli föremål för objektiva och omfattande utvärderingar som utförs i efterhand av ett oberoende organ eller andra organ som är funktionellt oberoende av medlemsstaternas skattemyndigheter och som inte är detsamma som det organ som utarbetar prognosen. Sådana utvärderingar bör innefatta granskning av ekonomiska antaganden, jämförelser med andra institutioners prognoser och utvärdering av tidigare prognosutfall.

(13)

Oberoende organ med uppdrag att övervaka medlemsstaternas offentliga finanser är en effektiv beståndsdel i ett budgetramverk. I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013  (14) måste medlemsstater som har euron som valuta ha oberoende finanspolitiska institutioner som har i uppdrag att godkänna eller framställa makroekonomiska prognoser och i förordningen fastställs särskilda skyddsåtgärder för att säkra deras oberoende och tekniska kapacitet. Utan att det påverkar kraven i förordning (EU) nr 473/2013 bör de oberoende finanspolitiska institutionernas uppgift att framställa, bedöma eller godkänna makroekonomiska prognoser, i enlighet med artikel 8.4, ta hänsyn till etablerade nationella förfaranden och praxis i medlemsstaterna, inbegripet dem som avser tidpunkten för uppgiftens genomförande.

(14)

För att stärka ansvaret för finanspolitiken bör oberoende finanspolitiska institutioner ha ett betydande operativt oberoende, nödvändiga resurser för att kunna fullgöra sitt uppdrag och i tid få omfattande tillgång till nödvändig information. Medlemsstaterna får inrätta mer än en oberoende finanspolitisk institution och var och en av dem får utföra en eller flera av de uppgifter som fastställs i detta direktiv, förutsatt att det finns en tydlig ansvarsfördelning och att det inte finns några överlappningar mellan dem. En alltför stor institutionell uppdelning av övervakningsuppgifterna bör undvikas. Vid utformningen av dessa övervakningsorgan bör hänsyn tas till den berörda medlemsstatens befintliga institutionella och administrativa ramar.

(15)

För att förbättra budgetplaneringen bör vederbörlig uppmärksamhet i möjligaste mån ägnas de makroekonomiska risker som klimatförändringarna medför, inbegripet deras miljö- och fördelningseffekter. Det är mycket viktigt att förstå genom vilka potentiella kanaler klimatrelaterade chocker påverkar de offentliga finanserna för att kunna utforma nationella strategier som begränsar och hanterar de finanspolitiska risker som härrör från klimatförändringar och klimatrelaterade katastrofer.

(16)

Även om godkännandet av den årliga budgetlagstiftningen är ett viktigt steg i budgetprocessen för demokratiskt ansvarsutkrävande är en budgetplanering som sker utifrån ett ettårsperspektiv begränsad som grundval för en sund finanspolitik, eftersom de flesta åtgärder har konsekvenser som sträcker sig över betydligt längre tid än den årliga budgetcykeln. En effektiv medelfristig finanspolitisk planering stärker därför finanspolitikens trovärdighet och tar samtidigt hänsyn till skuldhållbarheten. Den bör bygga på en tydlig och samstämmig definition av de nationella budgetmål på medellång sikt som läggs fram i de nationella medelfristiga planerna för den offentliga förvaltningen. För att förstärka det fleråriga budgetperspektivet bör planeringen av den årliga budgetlagstiftningen vara förenlig med nationella budgetmål på medellång sikt som avses i artikel 2 e.

(17)

För att effektivt främja budgetdisciplin och hållbara offentliga finanser bör budgetramverket omfatta de offentliga finanserna som helhet. Särskild uppmärksamhet bör av detta skäl ägnas offentliga organ och medel som inte ingår i de ordinarie budgetarna men som ingår i offentlig förvaltning, inbegripet i delsektorer, och som direkt eller på medellång sikt påverkar medlemsstaternas budgetställningar. Medlemsstaterna ska även offentliggöra värden avseende dessa organs och medels samlade inverkan på offentliga saldon och skulder. Närmare uppgifter om hur skatteutgifter påverkar inkomster bör offentliggöras.

(19)

Gröna budgeteringsverktyg kan bidra till att styra om offentliga inkomster och utgifter till gröna prioriteringar. Regelbunden rapportering av relevant information förbättrar i detta avseende budgetöverläggningar. Medlemsstaterna kan offentliggöra information om hur relevanta delar av deras budgetar bidrar till att fullgöra nationella och internationella klimat- och miljöåtaganden samt om den metod som används. Medlemsstaterna kan offentliggöra uppgifter och beskrivande information separat för utgifts-, skatteutgifts- och inkomstposter. Medlemsstaterna kan offentliggöra information om budgetpolitikens fördelningseffekter och ta hänsyn till sysselsättningsaspekter, sociala aspekter och fördelningsaspekter vid utvecklingen av grön budgetering  (15) .

(20)

Lämplig uppmärksamhet bör även ägnas ansvarsförbindelser. Ansvarsförbindelser omfattar närmare bestämt möjliga förpliktelser som kan uppstå beroende på om en osäker framtida händelse inträffar, eller aktuella förpliktelser där betalning troligen inte kommer att ske eller beloppet för den troliga betalningen inte kan mätas på ett tillförlitligt sätt. De omfattar till exempel offentliga garantier, nödlidande lån, skulder som härrör från offentliga bolags verksamhet samt, så långt det är möjligt, katastrof- och klimatrelaterade ansvarsförbindelser.

(21)

Naturkatastrofer och extrema väderhändelser har drabbat de flesta medlemsstater och sådana händelser förväntas på grund av klimatförändringarna inträffa oftare och öka i intensitet. Stater investerar i klimatanpassningsåtgärder och ingriper för att täcka kostnaderna för krishjälp, återhämtning och återuppbyggnad, samt träder i vissa fall in som försäkringsgivare i sista hand. Med tanke på de nuvarande och framtida utmaningarna för de offentliga finansernas hållbarhet bör särskild uppmärksamhet ägnas förpliktelser för staten och risker för de offentliga finanserna som är en följd av naturkatastrofer och klimatrelaterade chocker, till att börja med genom insamling och offentliggörande av information om offentligfinansiella kostnader för tidigare händelser, så långt det är möjligt.

(21a)

Rapporteringen om makroekonomiska risker som är en följd av klimatförändringarna, klimatrelaterade ansvarsförbindelser och offentligfinansiella kostnader för katastrofer håller på att förbättras, men den befinner sig fortfarande i en uppstartsfas, och metoder och indikatorer för sådan rapportering håller fortfarande på att utvecklas. Anpassningen till denna rapportering kommer att kräva betydande insatser från de offentliga förvaltningarnas sida. Rapporteringen på dessa områden bör med beaktande av dessa utmaningar och så långt det är möjligt genomföras och utvecklas parallellt med sådana metodframsteg.

(22)

Kommissionen bör fortsätta att regelbundet övervaka genomförandet av direktiv 2011/85/EU. Bästa praxis för genomförandet av bestämmelserna i det direktivet bör identifieras och utbytas.

(23)

Direktiv 2011/85/EU bör därför ändras i enlighet med detta.