LAUSUNTO NRO 4/2020

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan ja 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla)

ehdotuksesta 2020/0101 (COD) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU) N:o 1303/2013 muuttamisesta Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteen mukaisten poikkeuksellisten lisämäärärahojen ja toteutusjärjestelyjen osalta avustuksen antamiseksi covid-19-pandemian aiheuttaman kriisin vahinkojen korjaamisen tukemiseen sekä pohjan luomiseen talouden vihreälle, digitaaliselle ja palautumiskykyä tukevalle elpymiselle (REACT-EU-väline); sekä muutetusta ehdotuksesta 2018/0196 (COD) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahasto plussaa, koheesiorahastoa, oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä ja rahoitussäännöistä sekä turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoa, sisäisen turvallisuuden rahastoa ja rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälinettä koskevista rahoitussäännöistä

(2020/C 272/01)

SISÄLLYS

	Kohta	Sivu
Johdanto…	1-4	2
Tilintarkastustuomioistuimen arvio asiakirjasta COM(2020) 451 – REACT-EU…	5-21	3
Lisävarojen käyttö kriisin ratkaisemiseen…	6-9	3
Varojen jakaminen jäsenvaltioille…	10-11	4
Varojen käytön suunnittelu…	12-16	5
Seuranta ja arviointi…	17-19	6
Petosriski…	20-21	7
Tilintarkastustuomioistuimen arvio asiakirjasta COM(2020) 450 – muutettu ehdotus vuosien 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi…	22-29	7
Toimenpiteiden kesto…	24	7
Budjetoinnin joustavuus…	25-26	8
Ohjelmasuunnittelu ja seuranta…	27-29	8
Loppupäätelmät…	30-33	9
Liite I – Tilintarkastustuomioistuimen 13. heinäkuuta 2020 mennessä julkaisemat lausunnot, jotka koskevat koheesiopolitiikan alan lainsäädäntöehdotuksia ohjelmakaudelle 2021–2027…		10
Liite II – Covid-19-kriisiin liittyvät lausuntopyynnöt, jotka tilintarkastustuomioistuin on vastaanottanut 13. heinäkuuta 2020 mennessä…		11

Johdanto

1.

Covid-19-pandemia vaikuttaa edelleen suuresti kansalaisten elämään. EU on jo ryhtynyt useisiin toimiin ratkaistakseen kriisin. Se on muun muassa pyrkinyt — rajoittamaan viruksen leviämistä — huolehtimaan terveydenhuollon laitteiden saatavuudesta — tehostamaan lääkkeiden ja rokotteiden tutkimusta — tukemaan työpaikkoja, yrityksiä ja taloutta. Viimeksi mainitun kohdan osalta EU on esittänyt seuraavan sukupolven EU:ta koskevan Next Generation EU -elvytyspaketin, joka on 750 miljardin euron suuruinen. Paketilla tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkimyksissä minimoida pandemian sosioekonomiset vaikutukset ja palata kestävän kasvun tielle (1).

2.

Tässä tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa käsitellään kahta viimeaikaista ehdotusta, jotka käsittelevät koheesiopolitiikkaa. Ne liittyvät Euroopan rakenne- ja investointirahastoja (ERI-rahastot) koskevaan lainsäädäntöön sekä yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen. — Osana Next Generation EU -pakettia muutetaan ohjelmakauden 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta siten, että vuosina 2020–2022 olisi käytettävissä 58 miljardin euron lisämäärärahat (2). Tämä ehdotus tunnetaan nimellä REACT-EU eli koheesiota ja Euroopan alueita tukeva elpymisapu (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe). — Komission ehdotusta ohjelmakauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi muutetaan niin, että siinä säädetään mekanismeista, jotka voidaan ottaa nopeasti käyttöön, jos unionissa ilmenee lähivuosina uusia häiriöitä (3). Ehdotus on edelleen lainsäädäntöviranomaisten käsiteltävänä.

3.

Komission ehdotusten oikeusperustan mukaan Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kuuleminen on pakollista. Tilintarkastustuomioistuin sai virallisen lausuntopyynnön neuvostolta (8. kesäkuuta 2020 ja 10. kesäkuuta 2020) ja parlamentilta (kummankin ehdotuksen osalta 9. kesäkuuta 2020). Nämä kaksi komission ehdotusta liittyvät toisiinsa, kuten kunkin ehdotuksen perusteluissa nimenomaisesti todetaan. Tätä taustaa vasten ja siksi, että näihin lausuntopyyntöihin on tarpeen vastata hyvin nopeasti, tilintarkastustuomioistuin päätti antaa lausunnon molemmista ehdotuksista samassa asiakirjassa. Tämä asiakirja täyttää näin ollen kumpaakin ehdotusta koskevat kuulemisvaatimukset. Kohdissa 5–21 käsitellään REACT-EU-välinettä koskevaa ehdotusta ja kohdissa 22–29 muutettua ehdotusta kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi. Liitteessä I luetellaan kaikki tilintarkastustuomioistuimen 13. heinäkuuta 2020 mennessä julkaisemat lausunnot, joissa käsitellään ohjelmakautta 2021–2027.

4.

Tilintarkastustuomioistuimelta on pyydetty useita lausuntoja covid-19-kriisiin liittyvistä lainsäädäntöehdotuksista (ks. liite II ). Se julkaisi ensimmäisen näistä lausunnoistaan 15. huhtikuuta 2020 (4). Nyt esitettävä lausunto on järjestyksessä toinen. Tilintarkastustuomioistuin pyrkii lausuntonsa avulla helpottamaan lainsäätäjien suorittamaa komission ehdotusten arviointia. Tilintarkastustuomioistuimelle on kertynyt kokemusta lainsäädäntöehdotusten analysoimisesta ja sääntöjenmukaisuuden ja varainhoidon moitteettomuuden arvioinnista. Kokemuksensa pohjalta tilintarkastustuomioistuin on määrittänyt eräitä EU:n varojen käyttöä koskevia yleisiä periaatteita, joita lainsäätäjät voivat pitää hyödyllisinä erityisesti kehitettäessä covid-19-kriisiin liittyviä/kiireellisiä toimenpiteitä (ks. laatikko 1 ). Tilintarkastustuomioistuin sovelsi näitä periaatteitaan nyt käsillä olevien ehdotusten yleisinä arviointipuitteina. Laatikko 1 EU:n varojen käyttöä hätätilanteissa sääntelevät periaatteet 1) Relevanssi: On osoitettava selkeän toimintalogiikan avulla, miten rahoituksella vastataan tarpeisiin ja mikä on EU:n tuella aikaansaatu lisäarvo. 2) Kohdentaminen: Rahoitus olisi kohdennettava niille alueille ja edunsaajille, joiden tarpeet ovat suurimmat, jotta sillä saataisiin aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. 3) Yksinkertaisuus: Tuen hallinnoinnin olisi oltava yksinkertaista samalla, kun tuella saavutetaan sille asetetut tavoitteet niin, että edunsaajille aiheutuva rasite on mahdollisimman vähäinen. 4) Koordinointi: EU:n tukea olisi koordinoitava hyvin muiden erilaisten EU:n järjestelmien sekä EU:n ja kansallisten tukitoimenpiteiden kanssa. 5) Ajoitus: EU:n tuen olisi oltava oikea-aikaisesti jäsenvaltioiden ja siten edunsaajien saatavilla. Toimenpiteitä olisi toteutettava vain niin kauan, kuin niitä tarvitaan. 6) Läpinäkyvyys ja tilivelvollisuus: Komission ja jäsenvaltioiden pitäisi olla tilivelvollisia EU-varojen käytöstä. Kiireellisten toimenpiteiden jäljittäminen ja siten läpinäkyvyyden ylläpitäminen voi olla haastavaa, mutta se on tilivelvollisuuden varmistamisen kannalta olennaisen tärkeää. 7) Varainhoidon moitteettomuus (vastineen saaminen varoille): Vaikka jäsenvaltioiden on hyödynnettävä saamansa lisävarat tietyn ajan kuluessa, varojen käyttämistä ei sinällään pitäisi asettaa etusijalle varoille saatavaa vastinetta koskeviin näkökohtiin nähden. 8) Seuranta ja raportointi: Käytössä olisi oltava seurantajärjestelyt, jotka edesauttavat tilivelvollisuuden toteutumista ja tarjoavat johtohenkilöstölle täsmällisiä ja luotettavia tietoja, joiden avulla voidaan tehdä käytännön kokemuksiin perustuvia parannuksia. 9) Arviointi: Päätöksenteossa olisi hyödynnettävä ohjelmien ja toimintapolitiikan tasolla tehtyjä arviointeja. Jos aika ei riitä ennakkoarviointiin, olisi säädettävä jäsenvaltioiden tasolla tapahtuvasta jälkiarvioinnista, jota komissio voi hyödyntää. 10) Tietoisuus petosten/väärinkäytösten riskistä: Kun EU antaa merkittävää tukea kiireellisten toimenpiteiden yhteydessä ja menettelyvaatimuksia höllennetään, sääntöjenvastaisuuksien ja petosten riski kasvaa. Kaikkien julkisten varojen hallinnointiin osallistuvien organisaatioiden olisi kiinnitettävä erityistä huomiota näihin riskeihin. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tilintarkastustuomioistuimen arvio asiakirjasta COM(2020) 451 – REACT-EU

5.

Komissio ehdottaa, että EU:n talousarvion koko painoarvoa hyödynnetään investointien liikkeelle saamiseksi ja rahoitustuen antamiseksi etupainotteisesti elpymisen ratkaisevan tärkeinä ensimmäisinä vuosina. Tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa käsitellään seuraavia ehdotukseen sisältyviä näkökohtia: — lisävarojen käyttö kriisin ratkaisemiseen — varojen jakaminen jäsenvaltioille — varojen käytön suunnittelu — seuranta ja arviointi — petosriski.

Lisävarojen käyttö kriisin ratkaisemiseen

Keskeiset näkökohdat: — Lisärahoituksen saaminen nopeasti jäsenvaltioiden käyttöön edellyttää kaiken asiaa koskevan lainsäädännön nopeaa hyväksymistä. — Joidenkin jäsenvaltioiden kohdalla on varojen alhaisen käyttöasteen vuoksi vaarana, että ne eivät kykene käyttämään saamaansa lisärahaa vaikuttavasti.

6.

Niillä 58 miljardilla eurolla, jotka komissio ehdottaa otettavaksi käyttöön REACT-EU-välineen kautta, täydennetään aiempia toimenpiteitä, jotka olivat välitön vastaus pandemian vaikutuksiin (5). REACT-EU-väline on suunniteltu lyhyen ja keskipitkän aikavälin vastaukseksi kriisiin, ja sen avulla on tarkoitus luoda perusta EU:n elpymiselle. Ehdotuksen mukaan REACT-EU-välineestä myönnetään viisi miljardia euroa vuonna 2020, ja suurin osa uusista varoista, eli 42 miljardia euroa, sidotaan vuodelle 2021 ja viimeinen erä, 11 miljardia euroa, vuodelle 2022.

7.

Lisävarojen nopea käyttöönotto EU:n talouden tukemiseksi edellyttää paitsi REACT-EU-ehdotuksen pikaista hyväksymistä, myös kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen muuttamista ja omia varoja koskevan päätöksen muuttamista niin, että se tarjoaa mahdollisuuden uusiin omiin varoihin. Viiveet näiden ehdotusten hyväksymisessä saattavat myöhästyttää REACT-EU-välineen voimaantuloa.

8.

Tilintarkastustuomioistuimen aiempi kokemus osoittaa, että pelkkä varojen myöntäminen jäsenvaltioille ei ole riittävä toimintatapa, vaan niillä on myös oltava varojen hyödyntämisen edellyttämä määrä aikaa ja tarvittavat hallinnolliset valmiudet. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin tuonut esiin, että ohjelmakauden loppuun liittyy erityisiä riskejä: ”Kiire varojen käytössä [eli käytettävissä olevien varojen hyödyntämisessä] voi näet johtaa siihen, että rahalle saatavaa vastinetta ei oteta asianmukaisesti huomioon” (6). Tilintarkastustuomioistuin panee erityisesti merkille, että eräät jäsenvaltiot, joihin covid-19-pandemia todennäköisesti eniten vaikuttaa, kuuluvat myös niihin, joissa EU:n varojen käyttöaste on nykyisellä ohjelmakaudella alhainen (7). Ehdotuksissaan komissio on pyrkinyt keventämään jäsenvaltioiden taakkaa esimerkiksi asettamalla 50 prosenttia vuoden 2020 lisämäärärahoista saataville välittömästi ennakkorahoituksen muodossa (8). On kuitenkin olemassa riski, että jotkin jäsenvaltiot eivät kenties kykene hyödyntämään käytettävissään olevaa rahoitusta ja saamaan varoille vastinetta (9).

9.

Komissio ehdottaa, että suurin osa lisärahoituksesta hankitaan lainaamalla rahoitusmarkkinoilta (10). Toisin kuin perinteiset EU:n menojen rahoitustavat, jotka perustuvat jäsenvaltioiden rahoitusosuuksiin, tämä menetelmä aiheuttaa lisäkustannuksia korkojen muodossa. Tätä kysymystä ei kuitenkaan käsitellä suoraan REACT-EU-ehdotuksessa, ja aihe onkin laaja-alaisempi kuin nyt puheena oleva ehdotus. Näistä syistä sitä ei käsitellä tässä lausunnossa. Tilintarkastustuomioistuin saattaa palata aiheeseen myöhemmin erillisessä asiakirjassa.

Varojen jakaminen jäsenvaltioille

Keskeinen näkökohta: Ehdotukseen sisältyy uusi menetelmä lisävarojen jakamiseksi jäsenvaltioille. Menetelmää saattaa kuitenkin vääristää se, jos laskelmissa käytetään työttömyyslukuja, jotka eivät ole edustavia.

10.

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin havainnut (11), että koheesiovarojen kohdentamista ohjaavat suhteellisen monimutkaiset prosessit, joissa otetaan huomioon erilaiset taloudelliset, sosiaaliset ja poliittiset tekijät. Määrärahojen jakaminen on sitäkin haastavampaa kriisiaikoina, jolloin varat on asetettava saataville tiukoissa määräajoissa ja nopeasti muuttuvissa olosuhteissa. Tältä osin tilintarkastustuomioistuin panee merkille ehdotuksen ottaa käyttöön poikkeuksellisten lisämäärärahojen tapauskohtainen jakomenetelmä ja etenkin sisällyttää asetukseen perinteisten koheesioalan kriteerien ohella erityisiä indikaattoreita ja tarkistusmekanismeja, joilla pyritään kuvaamaan kriisin suhteellista vaikutusta kansantalouksiin (BKT:n perusteella mitattuna) ja työllisyyteen (12).

11.

Nämä uudet säännökset vastaavat komission tavoitetta tukea niitä jäsenvaltioita, ”joiden talous on kärsinyt […] ankarimmin ja joiden valmiudet palata kasvu-uralle ovat heikoimmat”. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että laskelmissa käytetään riittävän ajantasaisia tilastoja. Viitejakso, jota ehdotetaan käytettäväksi työttömyysastelaskelmissa vuosien 2020 ja 2021 määrärahoja ajatellen on kesä-elokuu 2020. (Kyseinen määrärahojen osuus on 82 prosenttia lisärahoituksen kokonaismäärästä.) Niissä jäsenvaltioissa, joissa työpaikkojen säilyttämistä koskevat tilapäisjärjestelyt ovat edelleen käytössä tuolla jaksolla, tämä voi johtaa todellisen työttömyysasteen aliarviointiin, koska työttömyysasteet todennäköisesti nousevat näiden järjestelmien voimassaolon päätyttyä.

Varojen käytön suunnittelu

Keskeiset näkökohdat: — Sitoumusten tekemiseen varatun ajan pidentäminen kasvattaa painetta, joka kohdistuu jäsenvaltioiden kykyyn käyttää lisärahoitus sääntöjen ja moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti. — Ehdotuksessa kaavaillaan perustellusti, että uutta rahoitusta hallinnoitaisiin jäsenvaltioissa jo olemassa olevien ERI-rahastojen hallintorakenteiden avulla. — Jäsenvaltioiden ei tarvitsisi ilmoittaa, miten ne aikovat koordinoida lisävaroja, mutta vaarana on, että EU:n tuesta tulee hajanaista tai ilmenee päällekkäisyyksiä.

12.

Komissio ehdottaa sitoumusten tekemiselle asetetun määräajan pidentämistä kahdella vuodella eli vuoteen 2022. Jäsenvaltioiden, jotka päättävät hyödyntää REACT-EU-lisätukea, on muutettava nykyisiä toimenpideohjelmiaan tai ehdotettava uusia. Jos kauden 2014–2020 tarkistettu monivuotinen rahoituskehys ja omia tuloja koskeva päätös hyväksytään ajoissa, tällaiset muutokset olisi valmisteltava ja niistä olisi neuvoteltava vuonna 2020 vuosien 2020 ja 2021 erien osalta ja uudelleen vuosina 2021–2022 vuoden 2022 erän osalta. Neuvottelut käydään todennäköisesti samaan aikaan, kun kauden 2021–2027 ohjelmia valmistellaan ja niistä neuvotellaan ja kumpaakin ohjelmakautta koskevat toimenpideohjelmat pannaan täytäntöön. Tämä olisi merkittävä haaste kaikille osapuolille.

13.

Vaarana on, että kauden 2021–2027 käynnistyminen viivästyy entisestään. Lisäksi vuoden 2022 erä jättää jäsenvaltioille suhteellisen vähän aikaa käyttää saamansa uudet varat. Siten on myös olemassa riski, että jäsenvaltiot pyrkivät ensisijaisesti saamaan varat käytettyä sen sijaan, että ne painottaisivat varoille saatavaa vastinetta – jos jäsenvaltiot nimittäin eivät käytä varoja, ne menettävät ne.

14.

Ehdotuksen mukaan REACT-EU-välineen lisävarat asetettaisiin ainoastaan sellaisten viranomaisten käyttöön, jotka on nimetty tällaiseen tarkoitukseen nykyisissä ohjelmissa. Varojen käyttö suunniteltaisiin jo olemassa olevien kauden 2014–2020 toimenpideohjelmien yhteydessä erillisten toimintalinjojen ja/tai tarvittaessa uusien tarkoitukseen varattujen toimenpideohjelmien puitteissa. Lisävarat kohdennettaisiin uuden monialaisen temaattisen tavoitteen mukaisesti (13). Komission ja jäsenvaltioiden neuvottelut asiasta ovat vielä kesken. Nämä olisivat kuitenkin myönteisiä osatekijöitä, jotka voisivat yksinkertaistaa ohjelmasuunnittelua, helpottaa vakaan logiikan määrittämistä paikallisia menoja varten ja auttaa komissiota jäljittämään varojen käyttöä. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin raportoinut, että kauden 2014–2020 toimenpideohjelmat ovat yleisesti ottaen perustuneet vakaaseen toimintalogiikkaan (14). Se on lisäksi todennut, että investointien merkitseminen erikseen auttaisi varmistamaan, että tilivelvollisuus EU:n kansalaisia kohtaan toteutuu varojen käytön osalta (15).

15.

Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että ehdotuksessa ei edellytetä viranomaisten raportoivan menoista erityisten toimenpidekoodien mukaisesti edes ehdotuksessa sallittujen uusien tukimuotojen kohdalla (esimerkiksi pk-yritysten käyttöpääoman rahoittaminen). Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että yhteisiä säännöksiä koskevassa komission muutetussa ehdotuksessa vuosiksi 2021–2027 sen sijaan otettaisiin käyttöön erityinen toimenpidekoodi (ks. kohta 28 jäljempänä). Ei ole selvää, miksi tällaista toimenpidekoodia ei ole ehdotettu REACT-EU-välinettä koskevassa muutosehdotuksessa.

16.

Ehdotuksessa määritellään väljästi alat, joilla uutta rahoitusta olisi sovellettava, mutta jäsenvaltioilla olisi harkintavaltaa sen suhteen, minkä tyyppisiä hankkeita ne rahoittavat (16). Ehdotuksessa annetaan viranomaisille myös huomattavan suuri vapaus siirtää määrärahoja rahastosta ja investointityypistä toiseen (17). Joustavuuden lisääminen on tarkoituksenmukaista covid-19-kriisin aiheuttamissa olosuhteissa. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että ehdotuksessa ei vaadita jäsenvaltioita ilmoittamaan, miten ne aikovat koordinoida tukitoimia eri toimenpideohjelmien ja ajanjaksojen välillä niin, että rahoitustuki kohdistuu sinne, missä tarve on suurin. Ilman koordinointia on vaarana, että EU:n tuki on hajanaista tai päällekkäistä erityisesti jäsenvaltioissa, joissa toteutetaan useita toimenpideohjelmia.

Seuranta ja arviointi

Keskeiset näkökohdat: — Pakollisten yhteisten indikaattoreiden puuttuminen vaikeuttaa vaikuttavuuden arvioimista EU:n tasolla. — REACT-EU-lisärahoituksen osalta ei vaadita erillistä jälkiarviointia, mikä rajoittaa komission mahdollisuuksia oppia kokemuksista tulevia kriisejä silmällä pitäen.

17.

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut, että komissio voi mitata ja arvioida EU:n investointien vaikuttavuutta vain, jos tuotoksista ja tuloksista on saatavilla asianmukaista, luotettavaa ja oikea-aikaista tietoa ja jos nämä tiedot ovat muodossa, joka voidaan koota yhteen (18). Vaikka muutetussa ehdotuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot määrittelevät tuotos- ja tulosindikaattorit REACT-EU-investoinneille, siinä ei vahvisteta EU:n tasolle yhteisiä indikaattoreita, jotka kattaisivat covid-kriisiin liittyvät toimet (19).

18.

Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle aikovansa toimittaa jäsenvaltioiden käyttöön joukon yhteisiä indikaattoreita. Niiden soveltaminen ei olisi pakollista, ja jäsenvaltiot voisivat vapaasti määrittää omia ohjelmakohtaisia indikaattoreita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi aiemmin, että jäsenvaltioiden mahdollisuus määritellä ohjelmakohtaisia indikaattoreita kaudella 2014–2020 johti noin 9 000 erilaisen indikaattorin käyttöön, mistä aiheutui huomattava hallinnollinen rasite viranomaisille ja edunsaajille (20). Kaikkien jäsenvaltioiden yhteisten pakollisten indikaattoreiden puuttuminen merkitsi sitä, että vaikka tuloksellisuutta voitiin arvioida toimenpideohjelmien tasolla tai alueiden ja maiden sisällä, tuloksellisuustietoja ei ollut mahdollista koota yhteen EU:n tasolla. Tämä rajoitti vaikuttavuutta ja vaikutuksia koskevan kokonaisarvioinnin laajuutta. Sen vuoksi tilintarkastustuomioistuin ehdotti, että tuloksellisuustiedot olisi rajoitettava siihen, mikä on ehdottoman tarpeellista (21). REACT-EU-ehdotuksessa ei käsitellä tätä aihetta.

19.

Ehdotuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot suorittavat vähintään yhden arvioinnin REACT-EU-rahoitustuen vaikuttavuudesta, tehokkuudesta ja vaikutuksista (22). Ehdotuksen mukaan komission ei tarvitse suorittaa jälkiarviointia erityisesti REACT-EU-välineestä. Sen sijaan REACT-EU-varojen käyttöä arvioidaan yhdessä muiden ERI-rahastojen kanssa yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen liittyvien tavanomaisen arviointivaatimuksen mukaisesti (23). Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan se, että REACT-EU-toimissa on kyse hätäavusta, joitakin menettelyvaatimuksia lievennetään, rahoitusmuoto on uusi ja siihen liittyvät rahasummat ovat suuria, oikeuttaisi REACT-EU-välineen erityisen jälkiarvioinnin, jonka avulla voidaan oppia kokemuksista mahdollisia tulevia kriisitoimia silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että ehdotuksessa on tekijöitä, jotka helpottaisivat komission suorittamaa jälkiarviointia, kuten lisämäärärahoja koskeva erityinen temaattinen tavoite.

Petosriski

Keskeinen näkökohta: REACT-EU-välineestä myönnetään huomattava määrä lisärahoitusta lyhyessä ajassa. Tämä lisää sääntöjenvastaisuuksien ja petosten riskiä, mikä kaikkien sidosryhmien on otettava huomioon.

20.

REACT-EU-välineen huomattavat lisämäärärahat on tarkoitettu käytettäviksi lyhyessä ajassa, mikä lisää valvontajärjestelmiin kohdistuvaa painetta. EU:n poliisiyhteistyövirasto Europol on varoittanut, että rikolliset, jotka pyrkivät käyttämään hyväkseen covid-19-pandemian vuoksi ehdotettuja taloudellisia kannustimia, tulevat tekemään petosyrityksiä tällaisen julkisen rahoituksen saamiseksi (24). Eräässä aiemmassa kertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin toi esiin useita puutteita, jotka vaikuttivat petostentorjunnan hallinnointiprosessiin, ja kehotti komissiota ja hallintoviranomaisia tehostamaan petosten havaitsemista, niihin reagoimista ja toimien koordinointia jäsenvaltioiden elinten välillä (25).

21.

Tämän perusteella tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti komission aikomukseen tehostaa petosten ja sääntöjenvastaisuuksien vastaisia toimenpiteitä vielä lisää (26). Tilintarkastustuomioistuin valvoo EU:n taloudellisia etuja ja kehottaa siksi jokaista asianosaista (komissiota, jäsenvaltioita ja niiden viranomaisia, Euroopan parlamenttia, Euroopan syyttäjänvirastoa, OLAFia, Europolia ja Eurojustia) tekemään kaikkensa ottaakseen käyttöön ja soveltaakseen tehokkaita petostentorjuntatoimenpiteitä, joilla torjutaan taloudellisten kannustimien, kuten REACT-EU-välineen, yhteydessä aiheutuvia uusia riskejä.

Tilintarkastustuomioistuimen arvio asiakirjasta COM(2020) 450 – muutettu ehdotus vuosien 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi

22.

Komissio julkaisi 29. toukokuuta 2018 ehdotuksen rahastojen yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi, jota sovellettaisiin seuraavalla ohjelmakaudella vuosina 2021–2027. Tätä alkuperäistä ehdotusta käsiteltiin tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa 6/2018 (27). Euroopan komissio julkaisi 14. tammikuuta 2020 muutosehdotuksen 29. toukokuuta 2018 antamaansa säädösehdotukseen. Tilintarkastustuomioistuin käsitteli muutosehdotusta lausunnossaan 2/2020 (28).

23.

Viimeisimmällä ehdotuksella, jota tämä nyt käsillä oleva lausunto koskee, pyritään vahvistamaan EU:n valmiuksia reagoida poikkeuksellisiin ja epätavallisiin olosuhteisiin antamalla komissiolle neuvoston päätöksen (29) seurauksena väliaikaisesti mahdollisuus reagoida entistä nopeammin täytäntöönpanopäätösten avulla. Ehdotus ei rajoitu covid-19-kriisistä johtuvan tilanteen mahdolliseen vaikeutumiseen eikä ylipäätään kansanterveydellisiin hätätilanteisiin. Sitä sovellettaisiin kaikkiin neuvoston kriisiksi tunnistamiin tilanteisiin. Tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa käsitellään ehdotuksen seuraavia osatekijöitä: — toimenpiteiden kesto — budjetoinnin joustavuus — ohjelmasuunnittelu ja seuranta.

Toimenpiteiden kesto

Keskeinen näkökohta: Ehdotuksessa ei täsmennetä komissiolle myönnettävien lisävaltuuksien päättymisajankohtaa.

24.

Ehdotuksessa ei tehdä selväksi, milloin ja missä olosuhteissa komission väliaikainen valtuutus päättyisi. Kuten tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut, tällaisten poikkeuksellisten toimenpiteiden olisi oltava ajallisesti rajoitettuja ja niiden olisi pysyttävä voimassa vain niin kauan, kuin se on tarpeen (30).

Budjetoinnin joustavuus

Keskeinen näkökohta: Ehdotuksessa ei perustella, miksi eri ohjelmakausille jaksotettavien toimien kynnysarvon alentaminen 10 miljoonasta eurosta 5 miljoonaan euroon ei rajoitu väliaikaisiin toimenpiteisiin.

25.

Yhteisiä säännöksiä koskevassa muutetussa ehdotuksessa selvennetään, millaisin edellytyksin määrärahoja voidaan siirtää rahastosta toiseen (31). Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti tähän selvennykseen, joka on yhteneväinen sen yhteisiä säännöksiä koskevasta ehdotuksesta antaman alkuperäisen lausunnon kanssa. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että tällaisten siirtojen olisi vastattava kiireellisimpiin tarpeisiin (32).

26.

Ehdotuksessa alennetaan sellaisten toimien, jotka voidaan jaksottaa eri ohjelmakausille, kynnysarvo 10 miljoonasta eurosta 5 miljoonaan euroon (33). Tämä ehdotus antaisi jäsenvaltioille enemmän joustovaraa hankkeiden rahoituksessa ja auttaisi yleisesti ottaen varojen hyödyntämisessä (34). Tämä toimenpide ei kuitenkaan rajoitu poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi toteutettaviin väliaikaisiin toimenpiteisiin, vaan sitä voitaisiin soveltaa kaikkiin hankkeisiin riippumatta siitä, onko kyseessä kriisitilanne.

Ohjelmasuunnittelu ja seuranta

Keskeiset näkökohdat: — Ehdotukseen ei sisälly säännöksiä, joilla pienennettäisiin hankkeiden takautuvasta hyväksymisestä aiheutuvaa hukkavaikutuksen riskiä. — Ehdotuksessa esitetään aiempaa parempia säännöksiä hätätilanteissa annettavan rahoituksen jäljittämiseen.

27.

Ehdotuksessa säädetään erityisistä rahoitusjärjestelyistä, joiden avulla voidaan puuttua poikkeuksellisiin ja epätavallisiin olosuhteisiin, mukaan lukien mahdollisuus valita ja rahoittaa joitakin toimia takautuvasti (35). Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin havainnut, että hankkeiden takautuvaan rahoittamiseen liittyy hukkavaikutuksen riski ja että tällaiset hankkeet ovat alttiimpia sääntöjenmukaisuuteen liittyville virheille (36). Vaihtoehtona olisi rajoittaa takautuva rahoitus sellaisiin selkeästi määriteltyihin hanketyyppeihin, jotka ovat merkityksellisimpiä poikkeuksellisissa olosuhteissa.

28.

Ehdotuksessa otetaan käyttöön erityiset toimenpidekoodit, joiden avulla voidaan jäljittää pk-yrityksille myönnettyjä pääomatukia ja hätätilanteissa tarvittavia kriittisiä laitteita ja tarvikkeita näiden väliaikaisten toimenpiteiden yhteydessä (37). Tämä on ensimmäinen askel kohti suurempaa läpinäkyvyyttä ja tervetullut parannus verrattuna kauden 2014–2020 säännöksiin (38). Ehdotukseen olisi hyödyllistä lisätä, että jos ja kun nämä hätätoimenpiteet otetaan käyttöön jonkin tulevan kriisin yhteydessä, komissio määrittelee toimet, joille voidaan myöntää rahoitusta. Näin varmistettaisiin, että rahoitus kohdennetaan asianmukaisesti.

29.

Ehdotuksessa ei viitata komission mahdollisuuksiin vahvistaa tuotoksiin ja tuloksiin sovellettavia yhteisiä tuloksellisuusindikaattoreita. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi REACT-EU-ehdotuksesta antamassaan lausunnossa (kohta 18 edellä), komissio voisi yhteisten indikaattoreiden avulla jäljittää poikkeuksellisten ja epätavallisten olosuhteiden johdosta antamaansa rahoitustukea ja helpottaa myöhempää arviointia.

Loppupäätelmät

30.

Covid-19-epidemian puhjettua komissio ryhtyi toimiin useilla eri rintamilla. Se muun muassa asetti käyttöön lisävaroja, jotka antavat jäsenvaltioille enemmän joustovaraa nykyisellä ohjelmakaudella (2014–2020), ja esitti uusia aloitteita ja muutoksia seuraavaa ohjelmakautta (2021–2027) varten ehdotettuun lainsäädäntöön ja rahoitukseen. Kaikki nämä toimenpiteet ovat tervetulleita, mutta ne voivat olla vaikuttavia vain, jos niitä koordinoidaan hyvin niin EU:n kuin jäsenvaltioidenkin tasolla. Eri toimenpiteet sisältävän yhteenvedon laatiminen auttaisi jäsenvaltioita ja ohjaisi niitä eri tukimuotojen käytössä kriisin eri vaikutusten hillitsemiseen.

31.

REACT-EU-ehdotuksen tarkoituksena on tarjota jäsenvaltioille lisätukea lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä ottamalla käyttöön useita poikkeuksellisia toimenpiteitä, joilla mahdollistetaan lisämäärärahojen nopea käyttöön asettaminen. Eri tavoitteiden välille syntyy kuitenkin väistämättä jännitteitä: yhtäältä rahoitus on tarkoitus antaa jäsenvaltioiden käyttöön mahdollisimman nopeasti ja toisaalta rahoitus on asetettava saataville siellä, missä sitä eniten tarvitaan, ja tavalla, jolla todennäköisesti saadaan aikaan suurin vaikutus. Ehdotuksessa edellytetään, että REACT-EU-määrärahojen käyttö suunnitellaan vakiintuneiden rakenteiden kautta, mikä onkin perusteltu ja käytännöllinen ajatus. Ehdotuksessa annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa sen suhteen, miten varat olisi käytettävä, mutta siinä ei anneta yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten REACT-EU-toimenpiteitä koordinoitaisiin muiden EU:n välineiden ja kansallisten järjestelmien kanssa.

32.

Vuosia 2021–2027 koskevassa muutetussa ehdotuksessa säädetään komission nopeasta toiminnasta tulevissa määrittelemättömissä poikkeuksellisissa olosuhteissa. Ehdotuksessa ei käsitellä useita EU:n varojen hallinnointiin liittyviä näkökohtia, jotka edistäisivät moitteetonta varainhoitoa. Sen vuoksi komissio saattaa joutua täydentämään ehdotusta kriisitilanteisiin liittyvällä lisälainsäädännöllä, jos ja kun kriisejä ilmenee.

33.

Tilintarkastustuomioistuin ymmärtää, että tarvitaan nopeaa reagointia, jolla jäsenvaltioita voidaan tukea niiden pyrkimyksissä lieventää covid-19-pandemian vaikutuksia. Samoin se ymmärtää tämän lausunnon kohteena olevien ehdotettujen toimenpiteiden perustelut. Tilintarkastustuomioistuin tuo esiin, että ehdotukset, ja erityisesti REACT-EU-välinettä koskeva ehdotus, lisäävät petosten riskiä. Petosten riski puolestaan herättää EU:n kansalaisissa paljon huolta. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin muistuttaa jo aiemmin ilmaisemastaan näkemyksestä, jonka mukaan joustavuus ja reaktiivisuus eivät saisi toteutua julkisen tilivelvollisuuden ja tuloksellisuuden kustannuksella (39), koska tämä voisi osaltaan heikentää EU:n kansalaisten luottamusta EU:n toimielimiä kohtaan.

---

(1)  Komission tiedonanto ”EU:n talousarvio Euroopan elpymissuunnitelman moottorina” (The EU budget powering the recovery plan for Europe) 27.5.2020 (COM(2020) 442 final).

(2)  Euroopan komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU) N:o 1303/2013 muuttamisesta Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteen mukaisten poikkeuksellisten lisämäärärahojen ja toteutusjärjestelyjen osalta avustuksen antamiseksi covid-19-pandemian aiheuttaman kriisin vahinkojen korjaamisen tukemiseen sekä pohjan luomiseen talouden vihreälle, digitaaliselle ja palautumiskykyä tukevalle elpymiselle (REACT-EU-väline) (COM(2020) 451 final).

(3)  Euroopan komission muutettu ehdotus Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahasto plussaa, koheesiorahastoa, oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä ja rahoitussäännöistä sekä turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoa, sisäisen turvallisuuden rahastoa ja rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälinettä koskevista rahoitussäännöistä (COM(2020) 450 final).

(4)  Lausunto nro 3/20 ehdotuksesta 2020/0054 (COD) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetusten (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) N:o 1301/2013 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse erityistoimenpiteistä, joilla voidaan tarjota poikkeuksellista joustavuutta Euroopan rakenne- ja investointirahastojen käyttöön covid-19-epidemian vastatoimena.

(5)  Koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskeva investointialoite (Coronavirus Response Investment Initiative, CRII) ja koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskeva investointialoite PLUS (Coronavirus Response Investment Initiative Plus, CRII+).

(6)  Erityiskertomus nro 17/2018 ”Komission ja jäsenvaltioiden ohjelmakauden 2007–2013 viimeisinä vuosina toteuttamilla toimilla puututtiin varojen vähäiseen käyttöön mutta ei keskitytty riittävästi tuloksiin”, kohta 82.

(7)  Kaavio ”EU overview of implementation by country – total cost of selection and spending as % of planned (bullet chart)” (osoitteessa https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview).

(8)  Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (COM(2020) 451 final) ehdotettu uusi 92 b artikla, 7 kohta.

(9)  Erityiskertomus nro 17/2018, suositus 4.

(10)  Euroopan komission muutettu ehdotus neuvoston päätökseksi Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä (COM(2020) 445 final), 28.5.2020, uuden 3 b artiklan 1 kohdan a alakohta.

(11)  Nopea tilannearvio 3/2019 ”Koheesiopolitiikan määrärahojen jakaminen jäsenvaltioille vuosiksi 2021–2027”.

(12)  Muutetun asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (COM(2020) 451 final) liitteessä VII a olevan 1 kohdan a alakohdan i alakohta, 1 kohdan b alakohdan ii alakohta ja 1 kohdan c alakohdan ii alakohta.

(13)  Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (COM(2020) 451 final) ehdotettu uusi 92 b artikla, 8 ja 10 kohta.

(14)  Erityiskertomus nro 2/2017 ”Koheesioalan kauden 2014–2020 kumppanuussopimuksia ja ohjelmia koskevat komission neuvottelut”, kohdat 81–83.

(15)  Lausunto nro 3/2020 ehdotuksesta 2020/0054 (COD) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetusten (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) N:o 1301/2013 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse erityistoimenpiteistä, joilla voidaan tarjota poikkeuksellista joustavuutta Euroopan rakenne- ja investointirahastojen käyttöön covid-19-epidemian vastatoimena, kohta 11.

(16)  Asetus (EU) N:o 1303/2013 (COM(2020) 451 final), ehdotettu uusi 92 b artikla, 8 kohta.

(17)  Asetus (EU) N:o 1303/2013 (COM(2020) 451 final), ehdotettu uusi 92 b artikla, 5 kohta.

(18)  Tilintarkastustuomioistuimen ”Aihekohtainen katsaus tuloksellisuuden edistämisestä koheesioalalla”, kesäkuu 2019, kohdat 40 ja 48.

(19)  Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 muuttamista koskeva ehdotus (COM(2020) 451 final), johdanto-osan 14 kappale.

(20)  Erityiskertomus nro 2/2017, kohdat 107 ja 110–113 sekä kaaviot 11 ja 13.

(21)  Tilintarkastustuomioistuimen ”Aihekohtainen katsaus tuloksellisuuden edistämisestä koheesioalalla”, kesäkuu 2019, kohta 49.

(22)  Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (COM(2020) 451 final) ehdotettu uusi 92 b artikla, 11 kohta.

(23)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320), 57 artikla.

(24)  Europol, ”Europol launches the European Financial and Economic Crime Centre”, lehdistötiedote 5.6.2020 (osoitteessa https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/europol-launches-european-financial-and-economic-crime-centre).

(25)  Erityiskertomus nro 6/2019 ”EU:n koheesiomenoihin kohdistuvien petosten torjunta: hallintoviranomaisten on kehitettävä havaitsemista, reagointia ja koordinointia”, kohta 79 ja suositukset.

(26)  EU:n talousarvio Euroopan elvytyssuunnitelman moottorina (COM(2020) 442 final), 27.5.2020.

(27)  Lausunto nro 6/2018 yhteisistä säännöksistä 29 päivänä toukokuuta 2018 annetusta komission asetusehdotuksesta (COM(2018) 375 final).

(28)  Lausunto nro 2/2020 (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan ja 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla) 14 päivänä tammikuuta 2020 annetusta komission muutetusta ehdotuksesta yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi (COM(2020) 23 final).

(29)  Ehdotettu uusi 15 a artikla (COM(2020) 450 final).

(30)  Lausunto nro 3/2020, kohta 12.

(31)  Ehdotettu uusi 21 artikla (COM(2020) 450 final).

(32)  Lausunto nro 6/2018, kohdat 27 ja 28 sekä suositus 2.

(33)  Ehdotettu uusi 111 artiklan 1 kohdan b alakohta (COM(2020) 450 final).

(34)  Erityiskertomus nro 17/2018, kohta 62.

(35)  Ehdotettu uusi 15 a artikla (COM(2020) 450 final).

(36)  Erityiskertomus nro 17/2018, kohdat 63–69.

(37)  Ehdotettu uusi muutos liitteessä I olevaan taulukkoon 1 koodeihin ”023a Pk-yritysten käyttöpääoman rahoittaminen avustuksina hätätilanteissa” sekä ”095a Kriittiset laitteet ja tarvikkeet hätätilanteita varten” (COM(2020) 450 final).

(38)  Euroopan komission ehdotus COM(2020) 138 final (menettely 2020/0054 (COD)) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetusten (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) N:o 1301/2013 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse erityistoimenpiteistä, joilla voidaan tarjota poikkeuksellista joustavuutta Euroopan rakenne- ja investointirahastojen käyttöön covid-19-epidemian vastatoimena, sekä Euroopan komission muutettu ehdotus kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi (COM(2020) 450 final).

(39)  Lausunto nro 3/2020, kohta 14, sekä ”Yleiskatsaus tilivelvollisuuteen ja julkiseen tarkastukseen EU:ssa: puutteita, päällekkäisyyksiä ja haasteita”, 2014, kohta 14.