–

za Secretaria Regional de Saúde dos Açores, P. Linhares Dias i L. da Ponte, advogados,

–

za Ministério Público, J. V. de Almeida,

–

za portugalsku vladu, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo i F. Batista, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, M. Farrajota i A. Tokár, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 58. stavka 4. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68. i SL 2016., L 311, str. 26.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2170 od 24. studenoga 2015. (SL 2015., L 307, str. 5.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2014/24).

2

Zahtjev je upućen u okviru postupka povodom žalbe koju je podnijela Secretaria Regional de Saúde dos Açores (Ministarstvo zdravstva Azora, Portugal) (u daljnjem tekstu: Ministarstvo zdravstva) protiv odluke br. 7/2016 Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas (regionalni odjel Revizorskog suda na Azorima, Portugal) (u daljnjem tekstu: SRATC) od 26. rujna 2016. (u daljnjem tekstu: sporna odluka), donesene u okviru postupka prethodne provjere br. 51/2016, kojom je odbijeno davanje odobrenja za ugovor o javnoj nabavi za obnovu i unapređenje zgrade zdravstvenog centra u Velasu (Portugal), sklopljen između Ministarstva zdravstva autonomne regije Azora (u daljnjem tekstu: RAA) i društva Afavias – Engenharia e Construções – Açores SA (u daljnjem tekstu: Afavias), u iznosu od 1 387 000 eura.

Pravni okvir

Pravo Unije

3

Člankom 94. Poslovnika Suda, naslovljenim „Sadržaj zahtjeva za prethodnu odluku”, određeno je:

4

Člankom 58. stavkom 4. Direktive 2014/24, naslovljenim „Kriteriji za odabir”, određeno je:

Portugalsko pravo

5

Člankom 214. Ustava određeno je:

6

Iz članka 5. stavka 1. točke (c) Zakona o organizaciji i postupku Tribunala de Contas (Revizorski sud), koji je odobren Zakonom br. 98/97 od 26. kolovoza 1997. (Diário da República I, serija I.-A, br. 196 od 26. kolovoza 1997., u daljnjem tekstu: LOPTC) proizlazi da je Tribunal de Contas (Revizorski sud), među ostalim, dužan provoditi prethodnu provjeru zakonitosti i proračunske opravdanosti svih vrsta akata i ugovora o rashodu odnosno akata i ugovora koji imaju za posljedicu teret ili odgovornost, izravnu ili neizravnu, za tijela navedena u članku 2. stavcima 1. i 2. točkama (a) do (c) kao i za tijela svih vrsta koja je osnovala država ili drugo tijelo javne vlasti za obavljanje upravnih funkcija koje su izvorno funkcije javne uprave, a kojima su povjerene zadaće koje tijela koja su ih osnovala izravno ili neizravno financiraju, uključujući i davanjem sredstva osiguranja.

7

Člankom 96. stavkom 1. LOPTC‑a utvrđeno je:

8

Pod naslovom „Dokumenti za sudjelovanje”, člankom 40. Regionalne uredbe sa zakonskom snagom br. 27/2015/A od 29. prosinca 2015. o odobravanju pravnog uređenja ugovorâ o javnoj nabavi u [RAA‑u] kojom se u regionalni pravni poredak Azora prenosi Direktiva 2014/24 (Diário da República, 1. serija, br. 253 od 29. prosinca 2015., u daljnjem tekstu: Regionalna uredba br. 27/2015/A), predviđeno je, među ostalim:

9

U skladu sa svojim člankom 100. stavkom 1. i člankom 104.º, Regionalna uredba br. 27/2015/A stupila je na snagu 1. siječnja 2016. i primjenjuje se na postupke javne nabave pokrenute nakon tog datuma.

Glavni postupak i prethodno pitanje

10

Odlukom od 8. ožujka 2016. Ministarstvo zdravstva odobrilo je pokretanje postupka javne nabave za dodjelu ugovora o javnoj nabavi radova za obnovu i unapređenje zgrade zdravstvenog centra u Velasu, smještenog na jednom od otoka Azorskog otočja, u iznosu od oko 1 400 000 eura bez poreza na dodanu vrijednost.

11

U okviru tog postupka u obavijesti o nadmetanju, objavljenoj u Jornal Oficial da República RAA‑a 11. ožujka 2016. (serija II., br. 50), nalazi se točka 8.3. podtočka (a), na temelju koje, u skladu s člankom 40. stavkom 3. Regionalne uredbe br. 27/2015/A, uspješni ponuditelji mogu biti samo gospodarski subjekti koji u fazi odobrenja za sudjelovanje dokažu da su u RAA‑u izvršili tri posla čija jedinična vrijednost prelazi iznos od 750 000 eura (u daljnjem tekstu: zemljopisni kriterij sudjelovanja).

12

Osim toga, iz točke 25.1. podtočke (e) navedene obavijesti o nadmetanju proizlazi da uspješni ponuditelj u fazi odobrenja za sudjelovanje mora podnijeti reference koje izdaju odgovarajući investitori za svaki od triju poslova o kojima je riječ, kojima se dokazuje usklađenost sa zemljopisnim kriterijem sudjelovanja.

13

Odlukom br. 44/2016 od 30. ožujka 2016. odbor vlade RAA‑a dao je suglasnost na odluku ministra zdravstva od 8. ožujka 2016. o pokretanju postupka javne nabave i odobravanju pripadajućih dokumenata.

14

Odlukom br. 116/2016 odbora vlade od 7. lipnja 2016. ugovor je dodijeljen društvu Afavias, jednom od dvaju ponuditelja koji su se odazvali na poziv za nadmetanje.

15

Ugovor sklopljen s društvom Afavias podnesen je SRATC‑u radi prethodne provjere u skladu s člankom 214. stavkom 1. Ustava.

16

Spornom odlukom SRATC odbio je izdati prethodno odobrenje za navedeni ugovor zbog toga što zemljopisni kriterij sudjelovanja iz obavijesti o nadmetanju povređuje članak 40. stavak 3. i stavak 5. točku (c) Regionalne uredbe br. 27/2015/A. Usto, prema SRATC‑u, takav kriterij nije valjan za utvrđivanje tehničke i stručne sposobnosti uspješnog ponuditelja za izvršenje ugovora o kojem je riječ. U tim okolnostima predmetna obavijest o nadmetanju mogla bi ograničiti tržišno natjecanje zbog nepoštovanja, osobito, načela jednakog postupanja.

17

U prilog osnovanosti žalbe koju je protiv sporne odluke podnijelo Tribunalu de Contas (Revizorski sud) Ministarstvo zdravstva tvrdi da je zemljopisni kriterij sudjelovanja u skladu s člankom 40. Regionalne uredbe br. 27/2015/A, koji je u skladu i s člankom 58. Direktive 2014/24 i s Prilogom XII. toj direktivi.

18

Tribunal de Contas (Revizorski sud) smatra da se obvezivanjem ponuditelja na podnošenje dokaza o svojem ranijem iskustvu može dokazati njihova tehnička i stručna sposobnost za izvršenje predmetnog ugovora. Međutim, osim povrede načelâ transparentnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja, čini mu se pretjeranim zahtijevati od ponuditelja da navode iskustvo u području koje je predmet navedenog ugovora samo u jednoj određenoj zemlji ili regiji.

19

Međutim, iz teksta članka 58. stavka 4. Direktive 2014/24 ne može se zaključiti mogu li „odgovarajuće reference koje se odnose na ugovore koje su u prošlosti izvršili uspješni ponuditelji, a koje dokazuju dovoljnu razinu iskustva prikladnu za pravilno izvršenje ugovora”, koje su navedene u članku 40. stavku 5. točki (c) Regionalne uredbe br. 27/2015/A, u određenom postupku uključivati zemljopisni kriterij sudjelovanja koji se odnosi isključivo na ranije izvršene radove u RAA‑u. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev primjećuje nedostatak sudske prakse Suda u tom području.

20

U tim je okolnostima Tribunal de Contas (Revizorski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

21

Na temelju članka 53. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je zahtjev za prethodnu odluku očito nedopušten, Sud može, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, u svakom trenutku odlučiti obrazloženim rješenjem, bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.

22

U ovom predmetu valja primijeniti tu odredbu.

23

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑a instrument je suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje spora koji se pred njima vodi (vidjeti osobito presudu od 27. studenoga 2012., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, t. 83. i rješenje od 8. rujna 2016., Google Ireland i Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, t. 14.).

24

Slijedom toga, kako bi bilo ovlašteno obratiti se Sudu u okviru prethodnog postupka, tijelo koje je uputilo zahtjev mora se moći kvalificirati „sudom” u smislu članka 267. UFEU‑a, što je na Sudu da provjeri na temelju zahtjeva za prethodnu odluku.

25

Pretpostavke u vezi sa sadržajem zahtjeva za prethodnu odluku – kojih, u okviru suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, sud koji je uputio zahtjev mora biti svjestan i kojih se mora strogo pridržavati – izričito su navedene u članku 94. Poslovnika (vidjeti rješenja od 3. srpnja 2014., Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, t. 21. i od 8. rujna 2016., Google Ireland i Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, t. 15.).

26

Te su pretpostavke, osim toga, navedene u točkama 13. i 15. Preporuka Suda namijenjenih nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (SL 2016., C 439, str. 1.).

27

Iako su istodobno namijenjene omogućavanju vladama država članica kao i drugim zainteresiranim osobama podnošenja očitovanja u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije, informacije koje moraju biti uključene u zahtjev za prethodnu odluku također trebaju omogućiti Sudu, s jedne strane, provjeru dopuštenosti takvog zahtjeva i, s druge strane, davanje korisnih odgovora na pitanja koja je uputio sud koji je uputio zahtjev.

28

Budući da se postupak pred Sudom temelji na zahtjevu za prethodnu odluku, nužno je da nacionalni sud u samom tom zahtjevu osobito odredi činjenični i zakonodavni okvir spora u glavnom postupku.

29

Ta obveza osobito se mora poštovati u određenim područjima koja karakteriziraju složene činjenične i pravne situacije (vidjeti u tom smislu presudu od 26. siječnja 1993., Telemarsicabruzzo i dr., C‑320/90 do C‑322/90, EU:C:1993:26, t. 7.; rješenje od 19. ožujka 1993., Banchero, C‑157/92, EU:C:1993:107, t. 5. i presudu od 12. prosinca 2013., Ragn‑Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, t. 39.), ali i kada su tijelu koje je uputilo zahtjev zakonom povjerene funkcije različite naravi.

30

U potonjem slučaju dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku može ovisiti o pitanju može li se nacionalno tijelo, ako obavlja sudske funkcije, kvalificirati kao „nacionalni sud” u smislu članka 267. UFEU‑a, dok to kod obavljanja drugih funkcija, posebice administrativne prirode, nije moguće (vidjeti rješenje od 26. studenoga 1999., ANAS, C‑192/98, EU:C:1999:589, t. 22.).

31

U tom pogledu potrebno je podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi se odredilo je li tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku „nacionalni sud” u smislu članka 267. UFEU‑a, a to pitanje proizlazi isključivo iz prava Unije, Sud procjenjuje sve elemente, primjerice je li tijelo utemeljeno na zakonu, je li stalno, je li njegova nadležnost obvezna, provodi li postupak kontradiktorne naravi, primjenjuje li pravna pravila te je li neovisno (vidjeti osobito presude od 17. rujna 1997., Dorsch Consult, C‑54/96, EU:C:1997:413, t. 23.; od 19. prosinca 2012., Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, t. 18. i od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, t. 38.).

32

Osim toga, pojam nacionalnog suda u smislu članka 267. UFEU‑a može po svojoj naravi označavati samo tijelo koje je treća strana u odnosu na ono koje je donijelo odluku koja je predmet glavnog postupka (presude od 30. ožujka 1993., Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, t. 15. i od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 49.).

33

Konačno, nacionalna tijela smiju se obratiti Sudu samo ako se pred njima vodi postupak i ako moraju odlučivati u okviru nekog postupka u kojem će biti donesena odluka koja ima svojstva sudske odluke (vidjeti osobito rješenja od 5. ožujka 1986., Greis Unterweger, 318/85, EU:C:1986:106, t. 4. i od 26. studenoga 1999., ANAS, C‑192/98, EU:C:1999:589, t. 21. kao i presudu od 19. prosinca 2012., Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, t. 19.).

34

Međutim, u ovom slučaju ni u zahtjevu za prethodnu odluku ni u odgovoru na pitanje koje mu je Sud uputio u zahtjevu za dostavu informacija od 5. listopada 2017. Tribunal de Contas (Revizorski sud) nije dokazao da u glavnom postupku ima svojstvo „nacionalnog suda” u smislu članka 267. UFEU‑a.

35

Naime, iz okolnosti spora u glavnom postupku ne proizlazi jasno da odluka koju je Tribunal de Contas (Revizorski sud) donio u postupku prethodne provjere zakonitosti i proračunske opravdanosti o kojoj je riječ u glavnom postupku spada u područje obavljanja sudbene funkcije, a ne u područje obavljanja potpuno administrativne funkcije (vidjeti analogijom presudu od 19. prosinca 2012., Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, t. 28.).

36

Osim toga, iz spisa koji je podnesen Sudu ne proizlazi da je Tribunal de Contas (Revizorski sud) treća strana u odnosu na tijelo koje je donijelo spornu odluku i da zato žalba podnesena vijeću koje zasjeda u punom sastavu tog suda na temelju članka 96. stavka 1. LOPTC‑a protiv te sporne odluke nije upravna žalba (vidjeti analogijom presude od 30. svibnja 2002., Schmid, C‑516/99, EU:C:2002:313, t. 37. i od 19. prosinca 2012., Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, t. 23.).

37

Na temelju elemenata koje je dostavio Tribunal de Contas (Revizorski sud) nastavno na navedeni zahtjev za dostavu informacija koji mu je uputio Sud ne može se, dakle, utvrditi da Tribunal de Contas (Revizorski sud) u glavnom postupku izvršava sudbenu funkciju.

38

Iz toga slijedi da zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal de Contas (Revizorski sud) treba proglasiti očito nedopuštenim.

39

Usto treba utvrditi da Tribunal de Contas (Revizorski sud), koji je uputio zahtjev, nije istaknuo potrebne elemente koji Sudu omogućuju provjeru postoji li u predmetu u glavnom postupku određeni prekogranični interes. Međutim, kao što je to već spomenuto u točkama 23. do 25. ovog rješenja, iz članka 94. Poslovnika Suda proizlazi da Sud u zahtjevu za prethodnu odluku mora moći pronaći prikaz činjenica na kojima se temelje pitanja kao i vezu koja postoji osobito između tih činjenica i tih pitanja. Stoga se utvrđenje potrebnih elemenata koji omogućuju provjeru postojanja određenog prekograničnog interesa kao i, općenito govoreći, sva utvrđenja koja nacionalni sudovi moraju izvršiti i o kojima ovisi primjenjivost akta sekundarnog prava ili akta primarnog prava Unije moraju provesti prije pokretanja postupka pred Sudom (vidjeti presudu od 11. prosinca 2014., Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” i dr., C‑113/13, EU:C:2014:2440, t. 47.).

40

Naime, postojanje određenog prekograničnog interesa ne može se teorijski izvesti iz određenih elemenata koji, razmatrani apstraktno, mogu u tom smislu biti indicije, nego mora jasno proizlaziti iz konkretne ocjene okolnosti predmetnog ugovora (presuda od 6. listopada 2016., Tecnoedi Construzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, t. 22.).

41

Međutim, unatoč zemljopisnoj udaljenosti Azorskog otočja, zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nijedan element iz kojeg jasno proizlazi postojanje određenog prekograničnog interesa.

42

Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal de Contas (Revizorski sud) treba proglasiti očito nedopuštenim.

Troškovi

43

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.