I 

Johdanto

1.

Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee tietyn kolmannen maan lainsäädännön soveltamisen ekstraterritoriaalisilta vaikutuksilta sekä siihen perustuvilta tai siitä aiheutuvilta toimilta suojautumisesta 22.11.1996 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2271/96 (jäljempänä ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävä unionin säädös), ( 2 ) sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 6.6.2018 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2018/1100, ( 3 ) tulkintaa. Se pohjautuu suoraan Amerikan yhdysvaltojen (silloisen) presidentin Donald Trumpin toukokuussa 2018 Yhdysvaltojen nimissä tekemään päätökseen vetäytyä sopimuksesta, joka tunnetaan yleisesti Iranin ydinsopimuksena ja joka oli tehty aiemmin heinäkuussa 2015. Tämän päätöksen seurauksena alettiin soveltaa uudelleen tiettyjä Yhdysvaltojen iranilaisille yhtiöille ja muille yhteisöille asettamia pakotteita, joiden soveltaminen oli aiemmin keskeytetty vuonna 2015.

2.

Ulkopolitiikkaan ja kansalliseen turvallisuuteen, etenkin terrorismin torjuntaan, liittyvistä syistä Amerikan yhdysvallat on asettanut erityyppisiä taloudellisia pakotteita valtioille ja yksityis- tai oikeushenkilöille. Osa näistä pakotteista on ollut käytössä jo pitkään, kuten Kuuban saarto, joka hyväksyttiin vuonna 1961 annetulla lailla ulkomaanavusta (Foreign Assistance Act) ja kodifioitiin vuonna 1996 lailla Kuuban vapaudesta ja demokraattisesta solidaarisuudesta (Cuban Liberty and Democractic Solidarity (Libertad) Act). 11.9.2001 lähtien ja terrorismin vastaisen taistelun tehostumisen myötä Yhdysvaltojen taloudellisia pakotteita koskeva ohjelma on laajentunut.

3.

Vaikka näitä pakotteita sovelletaan pääasiallisesti Yhdysvaltojen kansalaisiin ja Yhdysvaltojen lainkäyttövallan piiriin kuuluviin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka käyvät kauppaa kyseisten maiden kanssa tai tekevät investointeja niissä (ensisijaiset pakotteet), jotkin säännökset kohdistuvat myös Yhdysvaltojen lainkäyttövallan ulkopuolisiin toimintoihin, joita ensisijaisesti ulkomaiset yritykset harjoittavat (toissijaiset pakotteet). Suurella osalla näiden pakotteiden täytäntöönpanemiseksi annetusta Yhdysvaltojen lainsäädännöstä pyritään nimittäin joko määräämään seuraamuksia kolmansien maiden yhteisöille, jotka käyvät kauppaa kohdevaltion kanssa, tai kieltämään näitä kolmansien maiden yhteisöjä puolestaan käymästä kauppaa Yhdysvaltojen kanssa. ( 4 )

4.

Näitä Yhdysvaltojen ekstraterritoriaalista toimivaltaa koskevia yrityksiä on perinteisesti arvosteltu unionissa, ( 5 ) koska tällaiset pyrkimykset merkitsevät tyypillisesti eräänlaista eksorbitanttia toimivaltaa, joka on joidenkin mielestä vaikea sovittaa yhteen kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden kanssa. ( 6 ) Tältä osin voidaan huomauttaa, että SEU 21 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan h alakohdassa unioni velvoitetaan suojelemaan ja edistämään tätä kansainvälisen oikeuden järjestelmää. Lisäksi eurooppalaiset liike-elämän edustajat ovat vastustanet tämäntyyppistä lainsäädäntöä sillä perusteella, että se vaikuttaa käytännössä lähes yksinomaan ulkomaisiin yrityksiin. ( 7 )

5.

Kaikista näistä syistä tällaisen lainsäädännön, jolla on mahdollisesti merkittävä ekstraterritoriaalinen vaikutus, olemassaolo ei jäänyt huomaamatta. Vuonna 1996 unioni antoi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän säädöksen, jonka 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa kielletään eurooppalaisia yhtiöitä noudattamasta Yhdysvaltojen toteuttamia toimenpiteitä. ( 8 ) Näiden kahden sääntelyjärjestelmän väliset jännitteet, jotka ovat tämän ennakkoratkaisupyynnön keskiössä, aiheuttavat kuitenkin mahdollisia geopoliittisia ongelmia paitsi suvereniteettikonfliktin myös Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen markkinoilla sovellettavien kilpailevien sääntelyesteiden kannalta. Kuten nyt käsiteltävän asian tosiseikat osoittavat, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen toimintaan liittyy useita oikeudellisia kysymyksiä, joita ei ole tähän mennessä ratkaistu, ja moninaisia hyvin käytännöllisiä ongelmia, etenkin se, että kahden erilaisen ja suoraan vastakkaisen sääntelyjärjestelmän soveltaminen asettaa eurooppalaiset yritykset mahdottomaan – ja hyvin epäoikeudenmukaiseen – ongelmalliseen tilanteeseen. ( 9 ) En voi olla huomauttamatta, että nämä ongelmat – yhdistettynä siihen, ettei ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävästä unionin säädöksestä suoraan johtuvista tärkeistä oikeudellisista kysymyksistä ole annettu selkeää ohjeistusta – ovat luonteeltaan sellaisia, että unionin lainsäätäjä voisi tarkastella uudelleen tapaa, jolla kyseinen säädös nykyisin toimii.

6.

Monet näistä vaikeuksista ovat nousseet jälleen voimakkaasti esille etenkin sen jälkeen, kun silloinen Yhdysvaltojen presidentti Donald Trump päätti toukokuussa 2018 vetäytyä Iranin ydinsopimuksesta (joka tunnetaan virallisesti yhteisenä kattavana toimintasuunnitelmana), jonka Iranin islamilainen tasavalta ja epävirallisesti ”P5 plus 1 ‑maiksi” nimitetyt maat tekivät Wienissä 1.7.2015. ( 10 ) Kyseessä ei ilmeisestikään ollut muodollinen sopimus sinänsä vaan pikemminkin poliittinen yhteisymmärrys, jossa osallisina olivat yhtäältä Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston viisi pysyvää jäsentä (Amerikan yhdysvallat, Venäjän federaatio, Kiinan kansantasavalta, Yhdistynyt kuningaskunta ja Ranskan tasavalta) sekä Saksan liittotasavalta ja Euroopan unioni ja toisaalta Iranin islamilainen tasavalta. Sopimuksessa muun muassa sovittiin, että Iranin islamilainen tasavalta vähentää rikastetun uraanin varastojaan ja sentrifugejaan ja hyväksyy rutiinitarkastuksia koskevan ohjelman vastineena tiettyjen taloudellisten pakotteiden asteittaisesta poistamisesta. Sopimuksen koko tavoitteena oli varmistaa, ettei Iranin islamilainen tasavalta toteuta mahdollisia tavoitteitaan saavuttaa valmiutta valmistaa ja tuottaa ydinaseita.

7.

Presidentti Trumpin päätös vetäytyä sopimuksesta johti puolestaan uusiin Yhdysvaltojen asettamiin pakotteisiin. Tästä aiheutui huomattavia vaikeuksia tietyille suurille eurooppalaisille yrityksille. ( 11 ) Näin ollen estääkseen siitä, että Amerikan yhdysvallat vetäytyi yhteisestä kattavasta toimintasuunnitelmasta, seuranneen Yhdysvaltojen iranilaisille yhteisöille asettamien pakotteiden uudelleenkäyttöönoton vaikutukset Euroopan unioni on lisännyt Iranin pakoteohjelmaa koskevan Yhdysvaltojen lainsäädännön niihin, joihin sovelletaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävää unionin säädöstä.

8.

Ennen näiden kysymysten tarkastelua on tarpeen esittää asiaa koskevat oikeussäännöt.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävä unionin säädös

9.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan ensimmäisestä seitsemänteen perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

10.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

11.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

12.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

13.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 6 artiklassa säädetään seuraavaa:

14.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

15.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 8 artiklassa säädetään seuraavaa:

16.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 9 artiklassa säädetään seuraavaa:

17.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 11 artiklassa säädetään seuraavaa:

2. 

Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/1101

18.

[Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen] 5 artiklan toisen kohdan soveltamisperusteista 3.8.2018 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/1101 ( 14 ) 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

B 

Yhdysvaltojen oikeus

1. 

Irania koskevat toimenpiteet

19.

Yhdysvallat on antanut lainsäädäntöä, jossa säädetään sen muihin maihin kohdistamien saartojen rikkomisen seuraamuksista. Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen liitteessä mainittiin kuitenkin alun perin ainoastaan kolme Yhdysvaltojen säädöstä, nimittäin verovuoden 1993 kansallista puolustusta koskeva laki (National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993), jonka vaatimukset on konsolidoitu lain Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996 I osastossa, ja vuoden 1996 Iranin ja Libyan pakotteista annettu laki (Iran and Libya Sanctions Act 1996).

20.

Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act 1996 (jota kutsutaan yleisesti nimellä Helms-Burton Act (jäljempänä Helms-Burtonin laki)) annettiin Yhdysvaltojen Kuuballe asettaman saarron vahvistamiseksi ja jatkamiseksi. Siinä kielletään viemästä Yhdysvaltoihin joko suoraan tai kolmansien maiden kautta sellaisia tavaroita tai palveluja, jotka ovat peräisin Kuubasta tai jotka sisältävät Kuubasta peräisin olevia materiaaleja tai tavaroita, käymästä kauppaa tavaroilla, jotka ovat tai ovat olleet Kuubassa tai jotka kuljetetaan tai on kuljetettu Kuubasta tai Kuuban kautta, jälleenviemästä Yhdysvaltoihin Kuubasta peräisin olevaa sokeria ilman viejän toimivaltaisen kansallisen viranomaisen ilmoitusta ja tuomasta Yhdysvaltoihin sokerituotteita ilman vakuutusta siitä, että tuotteet eivät ole peräisin Kuubasta. Lisäksi kyseisessä laissa jäädytetään kuubalainen varallisuus ja rahoitukseen liittyvät toimet Kuuban tasavallan kanssa.

21.

Helms-Burtonin lain III osaston säännöksissä säädetään sekä keinoista, joilla ehkäistään investointeja Kuubaan, että oikeussuojakeinoista niille, joiden omaisuutta on pakkolunastettu. Siinä etenkin säädetään oikeussuojakeinosta Yhdysvaltojen kansalaisille, jotka ovat joutuneet Kuuban tasavallan pakkolunastuskäytäntöjen uhreiksi, antamalla heille oikeus nostaa yhdysvaltalaisissa tuomioistuimissa kanne kaikkia kolmansien maiden kansalaisia vastaan, jotka toteuttavat toimenpiteitä (”traffic”), jotka liittyvät omaisuuteen, joka on aikaisemmin kuulunut Yhdysvaltojen kansalaisille ja jonka Kuuban hallitus on ”pakkolunastanut” 1.1.1959 tai sen jälkeen. Helms-Burtonin laissa määritellään nämä toimenpiteet laajasti siten, että niihin kuuluu monia erilaisia pakkolunastettuun omaisuuteen liittyviä toimenpiteitä, kuten sen myynti tai hoito ja muun henkilön toimenpiteistä hyötyminen. ( 15 )

22.

Iranin ja Libyan pakotteista annetussa laissa (josta käytetään myös nimitystä d’Amato-Kennedy Act, jäljempänä d’Amato-Kennedyn laki) säädetään, että talouden toimijat, joita Iranille tai Libyalle asetettu saarto koskee, saavat toteuttaa Iraniin tai Libyaan 12 kuukauden aikana enintään 40 miljoonan USD:n investointeja, ”jotka vaikuttavat suoraan ja merkittävästi Iranin tai Libyan kykyyn kehittää edelleen öljyvarojaan”. Käsite ”investointi” käsittää sopimuksen tekemisen mainitusta kehittämisestä, vakuuksien antamisen, tästä kehittämisestä hyötymisen tai omistusosuuden hankkimisen siitä.

23.

Poliittisen arvostelun esittämisen ja ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen antamisen ohella unioni reagoi tämän Yhdysvaltojen lainsäädännön antamiseen saattamalla asian vireille Maailman kauppajärjestön riitojenratkaisujärjestelmässä ja vaatimalla Yhdysvaltojen säädöksen toteamista lainvastaiseksi tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen XXI artiklan nojalla. ( 16 ) Asiasta luovuttiin myöhemmin sen jälkeen, kun unioni oli päässyt 11.4.1997 Amerikan yhdysvaltojen kanssa yhteisymmärrykseen Yhdysvaltojen ekstraterritoriaalisesta lainsäädännöstä.

24.

Kuten olen edellä jo todennut, toukokuussa 2018 Amerikan yhdysvallat vetäytyi yhteisestä kattavasta toimintasuunnitelmasta, joka allekirjoitettiin Wienissä 14.7.2015 (ja josta käytetään myös nimitystä ”Iranin ydinsopimus”). Yhteisen kattavan toimintasuunnitelman tarkoituksena oli valvoa Iranin ydinohjelmaa ja poistaa Iranille asetetut taloudelliset pakotteet. Vetäytymisen seurauksena Yhdysvaltojen Iranin toimenpiteistä ja pakotteista antamaa asetusta (Iranian Transactions and Sanctions Regulations, jäljempänä ITSR-asetus) alettiin jälleen soveltaa. Näiden uusien toimien seurauksena ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen liitettä muutettiin vuonna 2018, ( 17 ) jotta siihen voitiin sisällyttää uutta Yhdysvaltojen lainsäädäntöä, ensisijaisesti lainsäädäntöä, jonka tarkoituksena on asettaa pakotteita Iranille. Ennakkoratkaisupyynnössä täsmennetään, että valittaja on merkitty ulkomaista varallisuutta valvovan Yhdysvaltojen viraston (Office of Foreign Assets Control, jäljempänä OFAC) ylläpitämään pakotteiden kohteena olevien luetteloon (Specially Designated Nationals and Blocked Person List, jäljempänä SDN-luettelo), johon viitataan useissa ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen liitteessä mainituissa säädöksissä.

25.

Yksi tällainen säädös on Iranin uhan rajoittamisesta ja Syyrian ihmisoikeuksista vuonna 2012 annettu laki (Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012). Sen 220 §:n c momentissa säädetään, että jos henkilö tarjoaa tietoisesti ja suoraan erikoistuneita rahaliikenteen sanomanvälityspalveluja Iranin keskuspankille tai muulle rahalaitokselle tai tietoisesti mahdollistaa niiden suoran tai välillisen pääsyn tällaisiin sanomanvälityspalveluihin tai edistää sitä, Yhdysvaltojen presidentti voi määrätä sille pakotteita.

26.

Toinen ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen liitteessä mainittu nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen säädös on ITSR –asetus.

27.

Sen 560.211 §:ssä, jonka otsikko on ”Jäädytettyä omaisuutta koskevat kielletyt liiketoimet”, säädetään seuraavaa:

28.

Iranin toimenpiteistä ja pakotteista annetun asetuksen 560.325 §:ssä, jonka otsikko on ”Omaisuus; omaisuuteen liittyvät intressit”, säädetään seuraavaa:

29.

Saman asetuksen 560.410 §:ssä, jonka otsikko on ”Palvelujen tarjoaminen”, säädetään seuraavaa:

30.

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole täsmentänyt pyynnössään eikä yksikään menettelyn osapuolista ole täsmentänyt huomautuksissaan, mitä säädöstä ja sen säännöksiä tarkasti ottaen sovellettaisiin todennäköisesti Deutsche Telekom GmbH:hen, jos kyseinen yhtiö ei päätä sopimuksiaan Bank Melli Iranin kanssa. Edellä mainitut kaksi Yhdysvaltojen säädöstä ovat nähdäkseni ainoat, joilla on todennäköisesti tällainen vaikutus, joskin se riippuu asian olosuhteista.

31.

Kun tarkastellaan rahamääräisiä seuraamuksia, sekä d’Amato-Kennedyn laissa että ITSR-asetuksessa viitataan kansainvälisiä taloudellisia hätätilavaltuuksia koskevan lain (International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. 1705) 206 §:ään. Viimeksi mainitussa laissa säädetään, että sen säännösten (ja siten kahden muun edellä mainitun lain säännösten) rikkomisesta määrättävän siviilioikeudellisen seuraamuksen määrä on enintään joko 250 000 USD tai kaksi kertaa sen transaktion määrä, johon rikkominen, josta seuraamus määrätään, perustuu. Kansainvälisiä taloudellisia hätätilavaltuuksia koskevassa laissa myös säädetään rikosoikeudellisista seuraamuksista, että henkilölle, joka tuomitaan kyseisen lain asiaa koskevien säännösten (ja siten d’Amato-Kennedyn lain ja ITSR-asetuksen asiaa koskevien säännösten) rikkomisesta määrätään sakkoa enintään 1 000 000 USD tai, jos kyseessä on luonnollinen henkilö, vankeutta enintään 20 vuotta tai molemmat. ( 18 )

2. 

Foreign Sovereign Compulsion Doctrine Yhdysvaltojen oikeudessa

32.

Foreign sovereign compulsion doctrine on puolustautumiskeino, jonka Yhdysvaltojen Supreme Court (ylin tuomioistuin) tunnusti vuonna 1958 tuomiossa Société Internationale v. Rogers 357 U.S. 197 (1958). ( 19 ) Tämä doktriini pohjautuu oikeudenmukaisen menettelyn periaatteeseen samoin kuin kansainvälisen kohteliaisuuden doktriiniin, toisin sanoen toisen suvereenin valtion oikeusjärjestyksen kunnioittamiseen. ( 20 ) Kyseisen doktriinin, jota on sovellettu etenkin kartellilainsäädännön yhteydessä, ( 21 ) mukaan valtio tai liittovaltion hallinto ei voi vaatia henkilöä i) toteuttamaan toisessa valtiossa toimea, joka on kielletty sen valtion lainsäädännössä, jonka kansalainen hän on; tai ii) pidättymään toteuttamasta toisessa valtiossa toimea, jota edellytetään kyseisen valtion lainsäädännössä tai sen valtion lainsäädännössä, jonka kansalainen hän on.

33.

Kyseisen doktriinin soveltamisesta Kanadan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Euroopan unionin antamien ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävien säädösten yhteydessä District Court for the Eastern District of Pennsylvania (Yhdysvallat) kuitenkin totesi tuomiossa United States v. Brodie, 174 F. Supp. 2d 294 (E.D. Pa. 2001), että kyseisen asian vastaajat, jotka olivat toteuttaneet Kuuban tasavallan kanssa Yhdysvaltojen lainsäädännössä kiellettyjä transaktioita, eivät voineet vedota foreign sovereign compulsion ‑doktriiniin kahdesta syystä. ( 22 ) Jos doktriinin perusteena on suvereenin ulkovallan toimien kunnioittaminen, tätä doktriinia ei voida soveltaa rikosasiassa, koska Yhdysvaltojen oikeusjärjestyksen perusteiden rikkominen painaa vaakakupissa enemmän kuin kansainväliseen kohteliaisuuteen liittyvät näkökohdat. Toiseksi District Court for the Eastern District of Pennsylvania ei katsonut, ettei tämän doktriinin yhteydessä rikosasiassa voisi koskaan tulla esille oikeudenmukaiseen menettelyyn liittyviä kysymyksiä, vaan totesi, ettei kyseisessä asiassa tullut esille tällaisia kysymyksiä sillä perusteella, että tuolloin Kanadassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja unionissa voimassa olleilla ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävillä kansallisilla säädöksillä ei asetettu yhtiölle velvoitetta käydä kauppaa Kuuba tasavallan kanssa. Aiemmissa tapauksissa, joissa tätä doktriinia katsottiin sovellettavan, ulkovallat olivat antaneet vastaajille osoitettuja erityisiä määräyksiä, joissa ne määrättiin nimenomaisesti tekemään jotakin. Ilman tällaisia määräyksiä syytteeseenpanon uhkaa ei ollut. Tällaisia määräyksiä ei ollut annettu tuomiossa United States v. Brodie tarkastellussa tapauksessa. Ehkä kaikkein tärkeintä on se, että mainitussa tapauksessa ei esitetty näyttöä siitä, että kyseessä olevissa ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävissä säädöksissä olisi velvoitettu vastaajat myymään tuotteitaan Kuuban tasavaltaan. Foreign sovereign compulsion ‑doktriinissa edellytettävä pakottamisosatekijä näin ollen puuttui.

C 

Saksan oikeus

34.

Saksan hallituksen mukaan niin sanottujen jatkuvien palvelusopimusten (joihin televiestintäpalvelujen tarjoamista koskevat sopimukset kuuluvat) tapauksessa on niin, että jos tällaiset sopimukset tehdään toistaiseksi, kullakin sopimuspuolella on siviililain (Bürgerliches Gesetzbuch, jäljempänä BGB) 620 §:n 2 momentin nojalla irtisanomisoikeus, mikä tarkoittaa, että sopimus on mahdollista päättää ilman erityistä syytä. Sovellettavat irtisanomisajat määritellään BGB:n 621 §:ssä, jossa säädetään eri irtisanomisajoista sen mukaan, miten vastike maksetaan (päivittäin, viikoittain, kuukausittain, neljännesvuosittain tai muutoin). Käänteisesti määräaikaisissa palvelusopimuksissa lainsäädännössä ei säädetä irtisanomisoikeudesta. Nämä sopimukset päättyvät BGB:n 620 §:n 1 momentin mukaan sopimuksen voimassaoloajan päättyessä. Koska nämä säännökset ovat dispositiivisia, sopimuspuolet voivat poiketa niistä. Lisäksi kaikki sopimukset, joiden täyttäminen on jatkuvaa – kuten monien palvelusopimusten tapauksessa –, voidaan päättää milloin tahansa painavista syistä BGB:n 314 §:n mukaisesti.

35.

BGB:n 134 §:ssä säädetään seuraavaa:

36.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan rikkomista voidaan pitää Saksassa ulkomaankauppalain (Außenwirtschaftsgesetz, jäljempänä AWG) 19 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen 1 kohdassa, luettuna yhdessä ulkomaankauppa-asetuksen (Außenwirtschtsverordnung) 82 §:n 2 momentin kanssa, säädettynä hallinnollisena rikkomisena, ja siitä voidaan määrätä seuraamuksena sakkoa enintään 500 000 euroa (AWG:n 19 §:n 6 momentti). ( 24 )

III 

Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö

37.

Valittaja Bank Melli Iran on iranilainen pankki, joka on Iranin oikeuden mukaan perustettu julkinen osakeyhtiö. Sillä on sivuliike Hampurissa (Saksa), ja sen keskeisenä liiketoimintana on Iranin kanssa käytävään ulkomaankauppaan liittyvä tilitys. Vastapuoli Telekom Deutschland GmbH on Saksan suurimpiin kuuluvan televiestintäpalvelujen tarjoajan Deutsche Telekomin tytäryhtiö. Konsernilla on maailmanlaajuisesti yli 270 000 työntekijää, joista yli 50 000 Yhdysvalloissa, missä kertyy noin 50 prosenttia sen liikevaihdosta.

38.

Valittaja ja vastapuoli tekivät puitesopimuksen, jonka ansiosta valittajan on mahdollista saada yhden sopimuksen piiriin kaikki yrityksensä teleliittymät sen eri toimipaikoissa Saksassa. Tämän sopimussuhteen yhteydessä valittaja tilasi erilaisia palveluja, jotka vastapuoli asetti sen saataville ja joista se laskutti kuukausittain noin 2 000 euroa, jotka valittaja maksoi aina määräajassa. Valittajan sisäiset ja ulkoiset viestintäjärjestelmät Saksassa perustuvat yksinomaan näiden sopimusten kattamiin palveluihin, jotka ovat siten välttämättömiä sen liiketoiminnalle, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi.

39.

Presidentti Trumpin päätettyä toukokuussa 2018, että Yhdysvallat vetäytyy yhteisestä kattavasta toimintasuunnitelmasta, Yhdysvaltojen ITSR-asetusta alettiin vastaavasti jälleen soveltaa. Sen jälkeen, kun Yhdysvalloissa oli annettu 6.8.2018 presidentin asetus (executive order) 13846 tiettyjen Irania koskevien pakotteiden ottamisesta uudelleen käyttöön, Bank Melli Iran merkittiin jälleen OFAC:n ylläpitämään pakoteluetteloon eli SDN-luetteloon. Bank Melli Iran oli aiemmin ollut kyseisessä luettelossa vuodesta 2007 lähtien, kun OFAC oli nimennyt sen tällaiseksi henkilöksi joukkotuhoaseiden levittäjien ja niiden tukijoiden varallisuuden jäädyttämisestä 28.6.2005 annetun presidentin asetuksen 13382 (Executive Order 13382 of June 28 2005, Blocking Property of Weapons of Mass Destruction Proliferators and Their Supporters) ( 25 ) mukaisesti, ennen kuin nämä pakotteet poistettiin yhteisellä kattavalla toimintasuunnitelmalla. Kyseiset uudet pakotteet tulivat voimaan 5.11.2018.

40.

Vastapuoli päätti 16.11.2018 päivätyllä kirjeellä kaikki valittajan kanssa tehdyt sopimukset välittömästi. Se lähetti samana päivänä samansisältöiset irtisanomiskirjeet ainakin neljälle muulle asiakkaalle, joilla on yhteyksiä Iraniin ja jotka ovat sijoittautuneet Saksaan. Valittaja pani vastapuolta vastaan vireille menettelyn, jossa se vetosi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen rikkomiseen, ja ensimmäisenä oikeusasteena toiminut Landgericht Hamburg (Hampurin alioikeus, Saksa) määräsi tässä menettelyssä 28.11.2018 väliaikaisen turvaamistoimen, jossa vastapuoli velvoitettiin täyttämään sopimusvelvoitteensa tavanomaisen irtisanomisajan päättymiseen saakka.

41.

Vastapuoli lähetti 11.12.2018 päivätyllä kirjeellä valittajalle toisen sopimusten päättämistä koskevan ilmoituksen. Kirjeessä todettiin muun muassa seuraavaa: ”– – olimme 16.11.2018 päivätyllä kirjeellä päättäneet jäljempänä mainittuja palveluja koskevat sopimukset välittömästi. Varmuuden vuoksi irtisanomme ne täten myös päättymään irtisanomisajan mukaisena ensimmäisenä mahdollisena ajankohtana.”

42.

Sopimusten irtisanomisajat päättyivät 25.1.2019, 10.2.2019, 13.3.2019, 10. ja 25.9.2019 sekä 30.1.2020, 22.8.2020 ja 7.1.2021. Tämän jälkeen valittaja vaati, että Landgericht Hamburg velvoittaa vastapuolen pitämään kaikki sopimusten kattamat viestintäyhteydet toiminnassa.

43.

Alioikeus velvoitti vastapuolen täyttämään sopimusvelvoitteensa irtisanomisaikojen päättymiseen saakka. Se katsoi, että vastapuolen tekemä riidanalaisten sopimusten irtisanominen oli pätevä ja ettei se etenkään ollut ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan vastainen. Alioikeus hylkäsi kanteen muilta osin.

44.

Valittaja valitti Landgericht Hamburgin ratkaisusta Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburgiin (Hampurin osavaltion ylioikeus, Saksa), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, ja väitti, että vastapuolen antama irtisanomisilmoitus on ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan vastainen ja että sitä olisi näin ollen pidettävä tehottomana ja pätemättömänä, koska sen vaikuttimena oli yksinomaan vastapuolen halu noudattaa yhtä kyseisen asetuksen liitteessä mainittua säädöstä. Vastapuoli vetoaa komission ohjeisiin ja väittää, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäinen kohta ei vaikuta sen irtisanomisoikeuteen, joka ei ollut riippuvainen irtisanomisen syystä, koska se voi kyseisen artiklan nojalla vapaasti päättää liikesuhteen valittajan kanssa milloin tahansa eikä sen vaikuttimilla ole merkitystä.

45.

Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ensinnäkin huomauttaa, ettei valittaja ollut osoittanut, että sopimusten irtisanomista edelsi suora tai välillinen Amerikan yhdysvaltojen viranomaisen tai tuomioistuimen antama määräys. Toinen saksalainen toisen asteen tuomioistuin, Oberlandesgericht Köln (osavaltion ylioikeus, Saksa), katsoi 7.2.2020 antamassaan tuomiossa, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa ei voida soveltaa tällaisessa tilanteessa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin puolestaan katsoo, että toissijaisten pakotteiden pelkkä olemassaolo riittää ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan rikkomisen toteamiseen, koska se on ainoa tapa panna tehokkaasti täytäntöön siinä säädetty velvoite olla noudattamatta tällaisia pakotteita.

46.

Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sopimuksen irtisanomisella rikotaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa, jos sen ratkaisevana vaikuttimena on Yhdysvaltojen asettamien pakotteiden noudattaminen. Sopimusten irtisanomisella ei kuitenkaan rikottaisi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa, jos sen vaikuttimena ovat puhtaasti taloudelliset syyt, joilla ei ole konkreettista yhteyttä pakotteisiin. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisikin ratkaistava, olisiko kyseisen artiklan tehokkuuden varmistamiseksi asianmukaista katsoa, että vastapuolen olisi poikkeuksellisesti selitettävä irtisanomisen syyt tai jopa tapauksen mukaan osoitettava, ettei päätöstä irtisanoa sopimus tehty siksi, että pelättiin mahdollisia kielteisiä seurauksia Yhdysvaltojen markkinoilla.

47.

Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että BGB:n 134 §:n mukaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan vastaisesti tehdyllä sopimuksen päättämisellä ei ole oikeusvaikutuksia. Näin ollen kyseinen tuomioistuin pohtii, voitaisiinko – kun otetaan huomioon vastapuolelle, joka saa 50 prosenttia liikevaihdostaan Yhdysvaltojen markkinoilla, aiheutuvien taloudellisten vahinkojen riski – ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 9 artiklassa vahvistetun seuraamusten oikeasuhteisuuden periaatteen vastaisena pitää sitä, että sakon määräämisen lisäksi vastapuolen edellytetään jatkavan sopimussuhdetta valittajan kanssa.

48.

Neljänneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävällä unionin säädöksellä pyritään sen johdanto-osan mukaan suojaamaan talouden toimijoita. Kyseinen tuomioistuin kuitenkin katsoo, ettei tätä tavoitetta voida saavuttaa, koska ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 6 artiklassa säädetty vahingonkorvausoikeus ja 5 artiklan toisen kohdan mukainen mahdollisuus saada lupa eivät kompensoi riittävästi saman säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamisesta seuraavaa riskiä Yhdysvaltojen markkinoilla aiheutuvista taloudellisista vahingoista, siltä osin kuin uhkaavat taloudelliset menetykset eivät yksin ole välttämättä riittävä peruste luvan saamiseen. Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko toimenpide, jossa yritystä kielletään päättämästä liikesuhdetta, yhteensopiva Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 artiklassa suojatun elinkeinovapauden ja 52 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen kanssa.

49.

Tässä tilanteessa Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

IV 

Asian tarkastelu

50.

Alustavana huomautuksena totean, että vaikka jotkin menettelyn osapuolet ovat viitanneet 7.8.2018 julkaistuihin komission ohjeisiin – kysymyksiä ja vastauksia: ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän säädöksen päivittäminen, ( 26 ) kyseisellä asiakirjalla ei ole sitovaa normatiivista arvoa, koska sitä ei annettu perussopimuksissa määrätyssä menettelyssä, eikä sillä voi olla sitovaa tulkinta-arvoa siltä osin kuin toimivalta tulkita unionin toimielinten antamaa toimea, kuten ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävää unionin säädöstä, on annettu perussopimuksissa ainoastaan unionin tuomioistuimelle. ( 27 ) Tässä tilanteessa katson, ettei kyseistä asiakirjaa voida ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymysten tarkastelussa.

51.

Siltä osin kuin täytäntöönpanoasetus 2018/1101 on alemmantasoinen normi, sen säännöksiä ei vastaavasti voida ottaa huomioon ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen säännösten tulkinnassa. ( 28 )

52.

Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä on tutkittava yksinomaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen ja primaarioikeuden valossa.

A 

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

53.

Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan vain, jos maan, jonka lakeja ja asetuksia mainitaan kyseisen säännöksen liitteessä, hallintoviranomainen tai tuomioistuin on osoittanut suoraan tai välillisesti määräyksiä saman säädöksen 11 artiklassa tarkoitetulle henkilölle, vai riittääkö ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamiseksi, että Euroopan unionin alueelle sijoittautunut talouden toimija noudattaa oma-aloitteisesti kyseistä ulkomaista ekstraterritoriaalista lainsäädäntöä estääkseen tällaisen lainsäädännön mahdollisen soveltamisen.

54.

Tältä osin on muistutettava, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että ”jäljempänä 11 artiklassa tarkoitettu henkilö ei saa suoraan tai avustajan tai muun välittäjänä toimivan henkilön kautta tahallaan tai tahallisen laiminlyönnin vuoksi noudattaa vaatimuksia tai kieltoja, mukaan lukien ulkomaisten tuomioistuinten pyynnöt, jotka suoraan tai välillisesti perustuvat liitteessä lueteltuihin lakeihin tai niihin perustuviin tai niistä aiheutuviin toimiin tai johtuvat edellä mainituista laeista tai toimista”.

55.

Kuten kyseisestä sanamuodosta ilmenee, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa viitataan ”ulkomaisten tuomioistuinten pyyntöihin” ainoastaan yhtenä monista sen liitteessä lueteltujen säädösten mukaisista ”vaatimuksista tai kielloista”, joita 11 artiklassa tarkoitettu henkilö ei saa noudattaa. ( 29 ) Tämä tarkoittaa, että ainakaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklaa ei sovelleta vain siinä tapauksessa, että tuomioistuin on tosiasiallisesti esittänyt pyynnön tai antanut määräyksen. Voitaisiin myös huomauttaa, että kyseisessä artiklassa kielletään jossakin ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen liitteessä mainitussa säädöksessä asetetun ”vaatimuksen” noudattaminen, kun taas juridisesti käsite ”vaatimus” viittaa velvoitteeseen, joka on asetettu minkä tyyppisessä oikeudellisessa toimessa tahansa riippumatta siitä, onko kyseessä kansainvälinen sopimus, sopimus, laki, asetus tai tuomioistuinratkaisu. Kun otetaan huomioon nämä kaksi seikkaa, on selvää, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuoto tukee tulkintaa, jonka mukaan kyseistä säännöstä sovelletaan myös silloin, kun hallintoviranomainen tai tuomioistuin ei ole antanut määräyksiä tai esittänyt pyyntöjä. ( 30 )

56.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. ( 31 )

57.

Kun tarkastellaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan asiayhteyttä, voidaan todeta, että aina kun kyseisen säädöksen säännöksessä edellytetään hallinnollista päätöstä tai tuomioistuinratkaisua, jotta sitä voidaan soveltaa, siinä viitataan nimenomaisesti tämän tyyppiseen toimeen eikä yleisempiin käsitteisiin, kuten ”vaatimus tai kielto”. Koska ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan sanamuoto on tähän verrattuna laaja, kyseistä säännöstä ei nähdäkseni sovelleta vain silloin, jos maan, jonka lait ja asetukset mainitaan sen liitteessä, hallintoviranomainen tai tuomioistuin on osoittanut suoraan tai välillisesti määräyksiä saman säädöksen 11 artiklassa tarkoitetulle henkilölle. Koska ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 4 artiklassa suljetaan pois se mahdollisuus, että unionin ulkopuolisen hallintoviranomaisen tai tuomioistuimen antamia määräyksiä voitaisiin soveltaa unionissa, saman säädöksen 5 artiklan ensimmäisellä kohdalla ei myöskään olisi itsenäistä soveltamisalaa, jos siinä edellytettäisiin, että 11 artiklassa tarkoitetut henkilöt ovat saaneet tällaisia määräyksiä, ennen kuin 5 artiklaa on sovellettava. ( 32 )

58.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen tavoite on myös omiaan vahvistamaan laajan soveltamisalan, joka sen 5 artiklalle on tunnustettava.

59.

Ensinnäkin ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan neljännestä, viidennestä ja kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, että kyseinen säädös annettiin reaktiona sen liitteessä mainittujen säädösten vaikutuksiin. Etenkin sen johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta voidaan päätellä, että nämä lait itsessään eivätkä ainoastaan niiden perusteella toteutetut toimet vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat vallitsevaan kansainväliseen oikeusjärjestykseen, jonka puolustamiseen unioni on sitoutunut, ja vahingoittavat unionin etuja tai luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden etuja heidän käyttäessään unionin oikeuden mukaisia oikeuksiaan.

60.

Toiseksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisellä säädöksellä pyritään suojaamaan niitä luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä, joiden etuja edellä mainitut lait koskevat, mikä on tarkoitus tehdä johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan ”poistamalla, mitätöimällä, estämällä tai muulla tavoin vastustamalla kyseisen ulkomaisen lainsäädännön vaikutuksia”. ( 33 ) Viimeksi mainitusta perustelukappaleesta siten ilmenee, että tavoitteena on torjua ulkomaisen lainsäädännön vaikutusta sinänsä eikä pelkästään niiden päätösten vaikutuksia, joissa sovelletaan näissä laeissa säädettyjä velvoitteita.

61.

Kolmanneksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 1 artiklasta, jossa esitetään tiivistetysti kyseisen säädöksen tavoitteet, myös ilmenee, että tavoitteena on suojata eurooppalaisia toimijoita sen liitteessä eriteltyjen lakien vaikutuksilta ja torjua niitä eikä pelkästään niiden soveltamiselta, kun hallintoviranomainen tai tuomioistuin antaa määräyksen, kuten vastapuoli väittää. Tällaisia tavoitteita ei voitaisi saavuttaa, jos ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävää unionin säädöstä ja etenkin sen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa olisi tulkittava siten, että se käsittää ainoastaan tilanteen, jossa talouden toimija on saanut virallisen määräyksen tuomioistuimelta tai hallintoviranomaiselta. ( 34 ) Koska talouden toimijoiden katsotaan yleisesti karttavan riskejä, huolellisilla talouden toimijoilla on nimittäin taipumus noudattaa oma-aloitteisesti oikeudellisesta toimintaympäristöstään johtuvia oikeudellisia rajoitteita. ( 35 ) Jos asia olisi toisin, olisi olemassa todellinen riski siitä, että vaikka virallista määräystä lopettaa kaupankäynti ei olisikaan annettu, yhteisöt voisivat tästä huolimatta vedota Yhdysvaltojen pakotelainsäädännön mahdolliseen soveltamiseen oikeuttaakseen sopimusvelvoitteidensa täyttämättä jättämisen tai irtisanomisen. Tässä tilanteessa osapuolet, joihin tämä vaikuttaa, jäisivät vaille oikeussuojaa ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen nojalla pelkästään siksi, että ne eivät voisi vedota tässä tarkoituksessa viralliseen määräykseen, vaikka pakotteiden mahdolliseen soveltamiseen liittyvät huolenaiheet olisivatkin pelkästään keinotekoisia.

62.

Joka tapauksessa on niin, että koska ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 4 artiklaa sovelletaan selkeästi tuomioistuimen tai hallintoelimen pakotelainsäädännön perusteella antaman päätöksen täytäntöönpanon estämiseksi, vaikka tällainen ulkomainen elin tai hallintoelin ei olisikaan antanut asiaa koskevaa määräystä, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisellä kohdalla ei olisi itsenäistä soveltamisalaa, jos sen soveltaminen edellyttäisi, että kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitetut henkilöt olivat saaneet tällaisen määräyksen.

63.

Lisäksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen liitteessä mainitut lait tai asetukset eivät itse asiassa velvoita tällaisen lainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavia hallintoviranomaisia tai tuomioistuimia antamaan sellaisen yrityksen sopimuskumppaneille, johon ensimmäisiä pakotteita sovelletaan, virallista kehotusta noudattaa näitä samoja lakeja, ennen kuin näillä viranomaisilla on oikeus määrätä niille seuraamus. Näistä laeista syntyy siten oikeudellinen riski ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 11 artiklassa tarkoitetuille henkilöille siitä hetkestä lähtien, jona niitä aletaan soveltaa täysimääräisesti. Kyseisestä ajankohdasta lähtien näiden toimijoiden on näin ollen ratkaistava, pyrkivätkö ne välttämään tämän riskin vetäytymällä kyseisiltä markkinoilta (tai välttämällä niillä toimimista) (välttämisstrategia) vai pyrkivätkö ne pienentämään tätä riskiä noudattamalla kyseistä lainsäädäntöä riittävin resurssein, mikä käytännössä edellyttää ainakin sitä, että nämä yritykset seuraavat transaktioitaan (riskin pienentämisstrategiat). ( 36 )

64.

Monet suuret yritykset ovat käytännössä jo perustaneet erityisiä ulkomaisen lainsäädännön noudattamisesta huolehtivia osastoja sen varmistamiseksi, että niiden toimet ovat tällaisten rajoitteiden mukaisia. ( 37 ) Tästä seuraa, että toimiessaan maissa, joihin ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen liitteessä eritelty lainsäädäntö mahdollisesti vaikuttaa, nämä yritykset yleensä noudattavat sitä, vaikkei vastaavaa määräystä olisikaan annettu. Tällaisen lainsäädännön vaikutusten torjumiseksi ja eurooppalaisten yritysten suojaamiseksi on siten tarpeen, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa olisi voitava soveltaa silloinkin, kun kolmannen valtion hallintoviranomaiset tai tuomioistuimet eivät ole antaneet tällaista virallista määräystä kaupankäynnin lopettamisesta. Kuten vastapuoli huomautti, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 1 artiklassa tiivistetään tavoitteet, joihin kyseisellä säädöksellä pyritään, siten, että siinä säädetään ”suojautumisesta – – liitteessä eriteltyjen lakien – – ekstraterritoriaalisesta soveltamisesta aiheutuvilta vaikutuksilta – – sekä vaikutusten torjumisesta”. Kyseiseen 1 artiklaan sisältyvää käsitettä ”soveltaminen” ei kuitenkaan pitäisi mielestäni ymmärtää ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen yhteydessä siten, että tämän säädöksen soveltaminen edellyttää sen liitteessä mainituissa säädöksissä säädettyjen velvoitteiden konkretisoimista ulkovaltion tuomioistuimen tai hallintoviranomaisen antaman määräyksen muodossa. Kyseisessä artiklassa nimittäin myös täsmennetään, että mainitulla säädöksellä pyritään suojautumaan myös tällaiseen lainsäädäntöön perustuvien tai siitä aiheutuvien toimien vaikutuksilta, mikä tarkoittaa a fortiori, että tämän suojan odotetaan toimivan ensisijaisesti tämän lainsäädännön säännösten osalta. Katson näin ollen pikemminkin, että tällä käsitteellä viitataan siihen, mitä unionin lainsäätäjä vaikuttaa pitävän ongelmallisena, nimittäin – kuten ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee – ei ulkomaisessa lainsäädännössä asetettuja kieltoja sinänsä vaan niiden ekstraterritoriaalista soveltamisalaa.

65.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta ainoastaan silloin, kun maan, jonka lakeja ja asetuksia mainitaan kyseisen säädöksen liitteessä, hallintoviranomainen tai tuomioistuin on osoittanut suoraan tai välillisesti määräyksiä 11 artiklassa tarkoitetulle henkilölle. Kyseiseen säännökseen sisältyvää kieltoa sovelletaan myös siinä tapauksessa, että toimija noudattaa tällaista lainsäädäntöä ilman, että ulkomainen hallintoviranomainen tai tuomioistuin on ensin määrännyt sen tekemään näin.

B 

Toinen ennakkoratkaisukysymys

66.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansallisen oikeuden tulkitsemiselle siten, että kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitettu henkilö voi päättää jatkuvan sopimusvelvoitteen sellaisen sopimuskumppanin kanssa, joka mainitaan OFAC:n ylläpitämässä SDN-luettelossa, esittämättä perusteita päätökselleen päättää nämä sopimukset.

67.

Vaikka onkin niin, että Saksan sopimusoikeudessa (ja monien muiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä) annetaan yleisesti elinkeinonharjoittajille oikeus päättää sopimussuhde toisten elinkeinonharjoittajien kanssa esittämättä perusteita tälle päätökselle, nyt käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, että ellei Telekom Deutschland voi jollain tapaa oikeuttaa päätöstään päättää sopimussuhde Bank Melli Iranin kanssa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pysty varmistumaan siitä, päättikö ensiksi mainittu yritys kyseiset suhteet sellaisesta syystä, joka ei ole ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen vastainen.

68.

Ennen kuin tarkastellaan sitä, olisiko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että siinä asetetaan 11 artiklassa tarkoitetulle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle velvollisuus esittää perustelut, kun se päättää SDN-luettelossa mainitun osapuolen kanssa tehdyn sopimuksen, tai muutoin oikeuttaa tällainen päättäminen, on ensinnäkin tarpeen ottaa esille kysymys siitä, voiko tällaisen henkilön sopimuskumppani vedota pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäiseen kohtaan. ( 38 )

1. 

Sovelletaanko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävää unionin säädöstä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen?

69.

Kyse on siitä, olisiko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäinen kohta ymmärrettävä siten, että siinä annetaan henkilölle oikeus vedota siihen estääkseen eurooppalaista toimijaa rikkomasta sitä, jolloin Bank Melli Iran voi pääasian oikeudenkäynnissä vedota kyseiseen artiklaan riitauttaakseen kyseessä olevien sopimusten päättämisen.

70.

Ensinnäkin on huomattava, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava suppeasti, koska se vaikuttaa voimakkaasti elinkeinovapauteen. Jos esimerkiksi Bank Melli Iranin kaltainen yksityinen yritys voisi vedota kyseiseen artiklaan kanteessa, tästä seuraisi, että Telekom Deutschlandin kaltainen toinen, eurooppalainen yritys velvoitettaisiin harjoittamaan liiketoimintaa sen kanssa. Tällä puututtaisiin tavanomaisiin kaupallisiin vapauksiin kauaskantoisella tavalla.

71.

Toiseksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävässä unionin säädöksessä ei viitata nimenomaisesti mihinkään oikeuksiin, joita kyseisellä säädöksellä annettaisiin muille kuin sen 11 artiklassa tarkoitetuille henkilöille. Voidaan etenkin huomauttaa, että kun tarkastellaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa, kyseisessä säännöksessä asetettu kielto koskee yleistä menettelyä, jota saman säädöksen 11 artiklassa tarkoitetuilta yrityksiltä edellytetään, nimittäin jonkin sen liitteessä mainitun säädöksen noudattamista. Kun otetaan huomioon tämän kiellon yleinen luonne ja unionin lainsäätäjän valinta käyttää direktiivin sijasta asetusta, jos kyseisellä säännöksellä olisi ollut tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, siinä olisi odottanut käsiteltävän niitä erityisiä olosuhteita, joissa osapuoli, johon liitteessä mainittu lainsäädäntö vaikuttaa, voi vedota ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäiseen kohtaan sisältyvään kieltoon omien yksityisten etujensa puolustamiseksi. Näin ei kuitenkaan ole.

72.

Kolmanneksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 9 artiklassa (joka on sen ainoa säännös, jossa käsitellään säädöksen rikkomisen seurauksia) asetetaan jäsenvaltioille velvoite päättää säädöksen rikkomisesta aiheutuvista tehokkaista, oikeudenmukaisista ja ennalta ehkäisevistä seuraamuksista. Tällaisella käsitteistöllä – etenkin adjektiivin ”ennalta ehkäisevä” käytöllä – viitataan tavallisesti julkisoikeudelliseen eikä yksityisoikeudelliseen täytäntöönpanoon. ( 39 )

73.

Neljänneksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan toisessa kohdassa, jonka mukaan komissiolla on toimivalta antaa henkilöille lupa noudattaa kyseisessä lainsäädännössä säädettyjä tai siitä johtuvia vaatimuksia tai kieltoja kokonaan tai osittain, ei säädetä, että päättäessään tällaisen luvan myöntämisestä komission olisi otettava huomioon kolmansien osapuolten edut, kuten olisi voinut odottaa, jos ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävässä unionin säädöksessä tunnustettaisiin sen liitteessä mainitussa lainsäädännössä tarkoitettujen henkilöiden edut. ( 40 )

74.

Näiden ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuotoon ja asiayhteyteen pohjautuvien perusteiden lisäksi ehkä vahvin argumentti, joka tukee mainitun säännöksen tulkitsemista yksinkertaisesti siten, että siinä säädetään talouspolitiikkaa koskevasta säännöstä eikä sillä anneta sopimuspuolille oikeuksia, ovat kyseisen säädöksen tavoitteet. ( 41 ) Sen tavoitteenahan ei nimittäin ole suojata kolmansien maiden yrityksiä, joihin Yhdysvaltojen toimenpiteet kohdistuvat suoraan, vaan pikemminkin, kuten sen 1 artiklassa säädetään, torjua liitteessä mainitun lainsäädännön vaikutuksia ja suojata eurooppalaisia yrityksiä ja välillisesti jäsenvaltioiden suvereniteettia tältä kansainvälisen oikeuden vastaiselta lainsäädännöltä. ( 42 ) Jos Bank Melli Iran voisi vedota ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäiseen kohtaan nyt kyseessä olevan kaltaisella yksityisellä täytäntöönpanokanteella, tämän voitaisiin katsoa olevan ristiriidassa kyseisen säädöksen tavoitteiden eli eurooppalaisten yritysten (eikä yritysten, joihin ensisijaiset pakotteet kohdistuvat) suojaamisen kanssa, koska se asettaa ne epäkiitolliseen ja lähes mahdottomaan asemaan. ( 43 )

75.

Vaikka tunnustankin näiden näkökohtien vahvuudet, minun on kuitenkin pakko katsoa, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että siinä annetaan tällaisia oikeuksia Bank Melli Iranin kaltaisille kolmansille osapuolille.

76.

Lähtökohtana tässä on ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan alun pakottava sanamuoto (”Jäljempänä 11 artiklassa tarkoitettu henkilö ei saa – – noudattaa vaatimuksia tai kieltoja, – – jotka – – perustuvat liitteessä lueteltuihin lakeihin – –”). Ikään kuin tämä vahva ja ehdoton sanamuoto ei riittäisi, unionin lainsäätäjä turvautui kattavasti oikeudellisen kielen arsenaaliinsa varmistaakseen, että tälle kiellolle annettiin täysi voima ja vaikutus (”suoraan tai avustajan tai muun välittäjänä toimivan henkilön kautta tahallaan tai tahallisen laiminlyönnin vuoksi – – jotka suoraan tai välillisesti perustuvat liitteessä lueteltuihin lakeihin tai niihin perustuviin tai niistä aiheutuviin toimiin tai johtuvat edellä mainituista laeista tai toimista”).

77.

Näitä poliittisia tavoitteita selvennetään johdanto-osan perustelukappaleissa. Niihin sisältyy (johdanto-osan kolmannessa, neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa esitetty) vakaumus siitä, että tämäntyyppinen ekstraterritoriaalinen lainsäädäntö on kansainvälisen oikeuden vastainen ja vaarantaa sisämarkkinoiden tehokkaan toiminnan. Johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan näissä poikkeuksellisissa olosuhteissa on tarpeen ”[unionin] vallitsevan oikeusjärjestyksen, [unionin] etujen sekä [perussopimusten mukaisia oikeuksia käyttävien] luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden etujen suojelemiseksi” toteuttaa toimia erityisesti ”poistamalla, mitätöimällä, estämällä tai muulla tavoin vastustamalla kyseisen ulkomaisen lainsäädännön vaikutuksia”.

78.

Unionin tuomioistuimen velvollisuus onkin panna täytäntöön poliittinen valinta, joka ilmenee ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan perustelukappaleista ja aineellisista säännöksistä, jotka unionin lainsäätäjä on muotoillut mitä tinkimättömimmin ja voimakkaimmin ilmaisuin. ( 44 ) Jos Bank Melli Iranilla ei katsottaisi olevan kanneoikeutta, tästä kuitenkin seuraisi, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa ilmaistun politiikan täytäntöönpano olisi riippuvainen jäsenvaltioiden ( 45 ) ja välillisesti komission tahdosta.

79.

Tämä puolestaan tarkoittaisi, että tietyissä jäsenvaltioissa esimerkiksi Telekom Deutschlandin kaltainen suuri talouden toimija voisi päättää noudattaa Yhdysvaltojen pakotelainsäädäntöä päättämällä Bank Melli Iranin kanssa tekemänsä sopimuksen.

80.

Muut seuraisivat varmasti sen esimerkkiä, ja ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen taustalla olevia koko oikeusjärjestyksen perusteita heikentäisi nopeasti asiaintila, jossa monet eurooppalaiset yhteisöt hiljaisesti päättävät noudattaa (myös välillisesti) näitä pakotteita. Tässä tilanteessa kyseisen säädöksen 9 artiklassa säädetty jäsenvaltioiden lainsäädäntöön sisältyvien ”ennalta ehkäisevien” seuraamusten uhkaus olisi tyhjä, ja unioni ja sen jäsenvaltiot voisivat pelkästään väittää, kuten Shakespearen kuningas Lear, että ”kostan – en vain tiedä miten, mutta kostoni on hirvittävä”.

81.

On totta, että yksi tämän tulkinnan seuraus on se, että ulkomainen yhteisö – kuten Bank Melli Iran – hyötyy välillisesti tästä kanneoikeudesta sellaisen eurooppalaisen yhteisön – kuten Telekom Deutschlandin – kustannuksella, joka olisi sitten velvollinen jäämään sitovaan sopimussuhteeseen asiakkaan kanssa, jonka asiakkuutta se ei enää halua. Niin epätyydyttävältä kuin tämä saattaakin joistain vaikuttaa, en kuitenkaan näe mitään muuta vaihtoehtoa, jos unionin tuomioistuimen on tarkoitus vaalia niitä oikeusjärjestyksen perusteita koskevia tavoitteita, jotka ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisellä kohdalla on tarkoitus toteuttaa.

82.

Tätä voidaan ehkä arvioida toisella tavalla. Oletetaan esimerkiksi, että yhdysvaltalainen yritys oli saanut Yhdysvalloissa tuomioistuimelta Bank Melli Irania koskevan määräyksen ja että tämä tuomioistuinratkaisu perustui ”suoraan tai välillisesti” Yhdysvaltojen pakotelainsäädäntöön. Olettakaamme myös, että kyseinen yhdysvaltalainen yhtiö vaati sitten tämän määräyksen täytäntöönpanoa saksalaisissa tuomioistuimissa. Voitaisiinko katsoa, ettei Bank Melli Iranilla ole oikeutta vaatia näitä tuomioistuimia keskeyttämään kyseisen täytäntöönpanomenettelyn ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 4 artiklan valossa, vaikka kyseisessä säännöksessä ei (kuten asia on) myöskään mainita kolmansien maiden yhteisöjen oikeudesta esittää tämän kaltainen vaatimus?

83.

Tämä kysymys on nähdäkseni samalla myös vastaus, ja samaa voidaan pitkälti sanoa myös kolmansien osapuolten oikeuksista ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan osalta.

84.

Voidaanko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkita siten, että siinä asetetaan kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitetuille henkilöille velvoite perustella ab initio, kun ne päättävät sopimussuhteen sellaisen henkilön kanssa, johon kohdistuu ensisijaisia pakotteita?

85.

Heti aluksi on syytä huomauttaa, että tätä kysymystä on tarkasteltava Saksan oikeuden asiayhteydessä, ja kyseisen oikeuden mukaan pääasian oikeudenkäynnin asianosaisten asemassa olevat henkilöt voivat käyttää sopimusvapauden perusteella oikeutta irtisanoa toistaiseksi voimassa oleva sopimus, eikä irtisanominen edellytä mitään perustetta tai sen yksilöimistä. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen olisi siten ymmärrettävä koskevan lähinnä sitä, velvoitetaanko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa jäsenvaltiot tunnustamaan poikkeus tähän sopimusvapauteen, jos sopimus on tehty sellaisen henkilön kanssa, johon kohdistuu ensisijaisia pakotteita, jolloin kyseisessä tilanteessa irtisanomiselle olisi esitettävä peruste, jotta voidaan varmistaa, onko irtisanomisen vaikuttimena sen liitteessä mainitun lainsäädännön olemassaolo, ja siten varmistaa kyseisen säännöksen tehokas vaikutus.

86.

On totta, ettei ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuodossa sen enempää kuin kyseisessä säädöksessä yleisestikään ole mitään sellaista, mikä tukisi näkemystä siitä, että kyseisessä säädöksessä asetetaan velvoite perustella liikesuhteen päättäminen sellaisen henkilön kanssa, johon kohdistuu ensisijaisia pakotteita. Katson kuitenkin, että tällainen velvoite on johdettava ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen tavoitteista lähinnä kaikista niistä syistä, jotka olen edellä esittänyt tarkasteltaessa oikeutta nostaa kanne ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan täytäntöönpanemiseksi. Jos asia olisi toisin, yhteisö voisi hiljaisesti päättää noudattaa Yhdysvaltojen pakotelainsäädäntöä; jos tällainen yhteisö pysyisi vaiti menettelynsä syistä, jolloin myöskään sen käyttämiä menetelmiä ei (käytännössä) voitaisi arvioida, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan perustelukappaleissa ja 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa muotoillut merkittävät poliittiset tavoitteet vaarannettaisiin ja ne menettäisivät merkityksensä.

87.

Näin vaikuttaa pohjimmiltaan tapahtuneen nyt käsiteltävässä asiassa. Sen, että Telekom Deutschland pyrki päättämään Bank Melli Iranin kanssa tekemänsä sopimuksen (ja kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomautti, lähetti enemmän tai vähemmän samansisältöisen kirjeen neljälle muulle asiakkaalle, joista jokaisella oli merkittäviä yhteyksiä Iraniin) kahden viikon sisällä uudelleen käyttöön otettujen Yhdysvaltojen asettamien pakotteiden voimaantulosta, voidaan ajatella puhuvan puolestaan, vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia onkin viime kädessä ratkaista, mikä tästä voidaan mahdollisesti päätellä. Perustelujen puuttuessa tämä viittaa siihen, että Telekom Deutschland päätti olla ottamatta sitä riskiä, että Yhdysvaltojen asettamia pakotteita sovelletaan siihen (mihin liittyvät riskit suurista sakoista, liiketoiminnan häiriintymisestä ja huomattavasta maineelle aiheutuvasta vahingosta), ja sen sijaan noudattaa näitä pakotteita riippumatta siitä, että se kielletään ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa.

88.

On tietysti myönnettävä, että on monia yrityksiä ja yksityishenkilöitä, joilla on eettisiä epäilyksiä ja varauksia liiketoiminnan harjoittamisesta Iranin islamilaisen tasavallan kaltaisten maiden (ja laajemmin Bank Melli Iranin kaltaisten suurten iranilaisten yhteisöjen, jotka ovat käytännössä Iranin hallituksen määräysvallassa) kanssa: sen ydinvoimaan liittyvät tavoitteet, sen pyrkimykset luoda epävakautta alueen muissa hallinnoissa, sen valmius käydä sijaissotia usein rahoittamalla ja tukemalla terroristiryhmiä tässä tarkoituksessa, sen uskonnollinen fundamentalismi ja yleinen mielipide-erojen suvaitsemattomuus, sen harjoittama naisiin ja vähemmistöihin kohdistuva syrjintä ja sen summittainen tapa käyttää kuolemanrangaistusta usein summaaristen ja – ainakin meidän vaatimustemme näkökulmasta – hyvin epäoikeudenmukaisten oikeudenkäyntien jälkeen ovat kaikki sellaisen valtion ominaisuuksia, joita monet ymmärrettävästi eivät voi hyväksyä ja pitävät erittäin tuomittavina. Yrityksen oikeus päättää omien liiketoiminnan eettisten arvojensa perusteella, ettei se harjoita liiketoimintaa tällaisen hallinnon kanssa, on tietysti keskeinen osa perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdassa suojattua omantunnon vapautta ja sen 16 artiklassa tarkoitettua elinkeinovapautta.

89.

Jotta kuitenkin voidaan todeta, että päätökselle päättää sopimus tällä perusteella esitetyt syyt olivat todellakin vilpittömiä, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 11 artiklassa tarkoitetun henkilön – nyt käsiteltävässä asiassa Telekom Deutschlandin – olisi nähdäkseni osoitettava, että se harjoittaa aktiivisesti johdonmukaista ja järjestelmällistä yrityksen yhteiskuntavastuupolitiikkaa, jonka vuoksi se muun muassa kieltäytyy toimimasta minkä tahansa sellaisen yrityksen – eikä vain niiden, joihin kohdistuu ensisijaisia pakotteita – kanssa, jolla on yhteyksiä Iranin hallintoon. ( 46 )

90.

Joka tapauksessa ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan ehdottomasta sanamuodosta kuitenkin seuraa, että – ainakin lähtökohtaisesti – yrityksen, joka haluaa päättää iranilaisen yhteisön, johon Yhdysvaltojen asettamat pakotteet kohdistuvat, kanssa tekemänsä muutoin pätevän sopimuksen, on lähtökohtaisesti osoitettava ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta tyydyttävällä tavalla, ettei se tehnyt näin siksi, että se halusi noudattaa näitä pakotteita.

91.

Tältä osin, kuten olen edellä jo todennut, vastapuolen velvollisuutena ei ole pelkästään esittää päätökselleen perustelut vaan myös oikeuttaa se. Kaikista mainitsemistani syistä ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan tehokas vaikutus nimittäin vaarantuisi, jos kyseisten henkilöiden sallittaisiin piiloutua jonkin päätöstään koskevan etäisesti uskottavan syyn taakse. ( 47 ) Kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitetun henkilön ei etenkään pitäisi mielestäni voida vedota ylivoimaista estettä (force majeure) koskevaan ehtoon oikeuttaakseen sopimussuhteen päättämisen ainakaan osoittamatta, että ylivoimaisen esteen muodostava tapahtuma ei liity säädöksen liitteessä mainittuun Yhdysvaltojen pakotelainsäädäntöön. ( 48 ) Mikä tahansa muu päätelmä heikentäisi yhteisön, johon sopimuksen päättäminen vaikuttaa, kykyä käyttää sille ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävässä unionin säädöksessä annettuja oikeuksia.

92.

Todetessani näin en jätä huomiotta sitä, että ensinnäkin tietyntyyppisissä sopimuksissa sopimuspuolten välinen henkilökohtainen kontakti (intuitu personae) voi olla tärkeä, mutta tämä itsessään ei voi sulkea pois sitä vaatimusta, että sopimuksen päättäminen on oikeutettava. Päinvastoin näiden sopimusten erityisyys ja sopimuspuolten välinen suhde, johon niitä sovelletaan, voivat juuri olla oikeutettu peruste mainitun sopimuksen päättämisen oikeuttamiseen, jos olosuhteissa tapahtuu muutoksia, jotka eivät liity ensisijaisiin pakotteisiin. Olisi joka tapauksessa melko epärealistista olettaa, että nyt kyseessä olevaa asianosaisten välistä sopimusta olisi tarkasteltava tällä tavalla: se oli päinvastoin kahden yrityksen neuvottelema ei-henkilökohtainen sopimus, joka koski olennaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamista sellaisen suuren televiestintäyrityksen toimesta, jolla oli käytännössä hallitseva asema tällaisten palvelujen tarjoamista koskevilla asianomaisilla markkinoilla. Tämä velvollisuus oikeuttaa sopimuksen irtisanominen ei kuitenkaan ole erillinen ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesta, sen 11 artiklassa tarkoitettuja henkilöitä koskevasta velvollisuudesta olla noudattamatta liitteessä mainittua pakotelainsäädäntöä. Se liittyy pikemminkin todistustaakkaan, eikä tätä oikeuttamisperustetta tarvitse siten välttämättä esittää irtisanomisajankohtana, vaan se voitaisiin esimerkiksi esittää myös osana puolustusta, kun on aloitettu tuomioistuinmenettely, jossa vaaditaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan täytäntöönpanoa.

93.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jos alaa ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, jäsenvaltiot voivat vapaasti antaa omat menettelysääntönsä, joissa säädetään unionin oikeuden täytäntöönpanosta. Menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatetta ei mielestäni voida kuitenkaan soveltaa, jos on niin, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, että tarve varmistaa ”tehokas vaikutus” määrää tietynlaisen todistustaakan jaon. ( 49 ) Jos nimittäin katsottaisiin, että todistustaakka on prosessioikeutta ( 50 ) eikä, kuten joissain jäsenvaltioissa näyttää olevan, aineellista oikeutta koskeva kysymys, vaatimus varmistaa unionin oikeuden tehokkuus estäisi tämän todistustaakan siirtymisen tavalla, joka vaikeuttaisi unionin oikeuden soveltamista riita-asiassa.

94.

Unionin oikeudessa pääperiaate on se, että todistustaakka on henkilöllä, joka esittää vaatimuksia, ( 51 ) mutta siinä myös tunnustetaan, että tietyissä olosuhteissa todistustaakan kääntäminen voi olla tarpeen. ( 52 ) Tämä lähestymistapa on omaksuttu esimerkiksi syrjinnän vastaisissa unionin direktiiveissä, sillä tällä alalla on hyvin tiedossa, että todisteita syrjivästä menettelystä voi olla vaikea esittää. ( 53 )

95.

Kun tarkastellaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa, kolmansien osapuolten on selvästi vaikeinta kerätä todisteita siitä, että päätös olla solmimatta tai jatkamatta liikesuhdetta on seurausta siitä, että 11 artiklassa tarkoitettu henkilö haluaa noudattaa Yhdysvaltojen lainsäädäntöä. Lukuun ottamatta sitä epätodennäköistä tapausta, että viimeksi mainitussa artiklassa tarkoitettu henkilö esimerkiksi myöntäisi julkisesti haluavansa noudattaa kyseisen säädöksen liitteessä mainittua lainsäädäntöä, en näe, mitä näyttöä kantajat voisivat esittää: liikesuhteiden päättämisestä samanaikaisesti tehdyt päätökset tai se, että osapuoli on kieltäytynyt liikesuhteesta sellaisten henkilöiden kanssa, joihin sovelletaan ensisijaisia pakotteita? Liikesalaisuuden vuoksi yrityksen on kuitenkin käytännössä erittäin vaikea olla tietoinen todellisista päätöksistä, joita sen toimittaja on tehnyt toisten yritysten osalta. ( 54 )

96.

Tässä tilanteessa katson, että jos kantaja on yksinkertaisesti esittänyt prima facie näyttöä yhtäältä siitä, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 11 artiklan soveltamisalaan kuuluva henkilö, jonka kanssa kantaja haluaa aloittaa liikesuhteen tai jatkaa sitä, voi katsoa jonkin kyseisen säädöksen liitteessä mainitun säädöksen koskevan itseään, ja toisaalta siitä, että se täytti vaaditut edellytykset kyseisen yrityksen asiakkaaksi tulemiselle tai sellaisena säilymiselle, ( 55 ) ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisestä kohdasta seuraa, että 11 artiklassa tarkoitetun henkilön on oikeutettava liiketoimintapäätöksensä päättää kyseessä oleva sopimus tai kieltäytyä ottamasta kantajaa asiakkaakseen. ( 56 )

97.

Voidaankin katsoa, että tällainen todistustaakan kääntäminen saattaa joidenkin mielestä olla sopimusvapauden vastaista. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, perusoikeuskirjassa mainittujen oikeuksien käyttäminen taataan kuitenkin ainoastaan sen vastuun rajoissa, joka kullakin kansalaisella on omista toimistaan. ( 57 ) Lisäksi voitaisiin huomauttaa, että unionin tuomioistuin on jo ainakin kilpailulainsäädännön yhteydessä katsonut, että tietyissä olosuhteissa yritys voi olla velvollinen tekemään sopimuksen kolmansien osapuolten kanssa. ( 58 ) Näissä erityisissä olosuhteissa oikeusjärjestyksen perusteisiin liittyvät pakottavat syyt, kansainvälisen oikeuden noudattaminen ja unionin yleinen vastenmielisyys tämäntyyppistä tungettelevaa ekstraterritoriaalista lainsäädäntöä kohtaan, jotka – kuten olemme jo nähneet – heijastuvat kaikki ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan perustelukappaleista sekä 4 artiklan ja 5 artiklan ensimmäisen kohdan säännöksistä, edellyttävät samaa. ( 59 )

98.

Siltä osin kuin kyse on kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevasta menettelystä, koska Bank Melli Iranin ja Telekom Deutschlandin välillä oli jo liikesuhde eikä kumpikaan niistä ole muuttanut liiketoimintaansa (tämä on kuitenkin seikka, joka kansallisen tuomioistuimen on todennettava), on nähdäkseni Telekom Deutschlandin tehtävä osoittaa, että kyseisten sopimusten irtisanomiseen oli jokin muu objektiivinen peruste kuin se, että Bank Melli Iraniin kohdistui ensisijaisia pakotteita, ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia on tarkistaa tällaisten perusteiden totuudenmukaisuus. Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuodosta ilmenee, että ratkaisevaa on talouden toimijan aikomus noudattaa mainittuja pakotteita riippumatta siitä, koskeeko niiden soveltaminen sitä tosiasiallisesti vai ei.

99.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansallisen oikeuden tulkitsemiselle siten, että kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitettu henkilö voi päättää jatkuvan sopimusvelvoitteen sellaisen sopimuskumppanin kanssa, joka mainitaan OFAC:n ylläpitämässä SDN-luettelossa, esittämättä perusteita päätökselleen päättää nämä sopimukset tai oikeuttamatta muutoin päätöstään päättää nämä sopimukset.

C 

Kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys

100.

Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että jos kyseisen artiklan säännöksiä ei noudateta, tuomioistuinten, joiden käsiteltäväksi sopimuspuoli, johon kohdistuu ensisijaisia pakotteita, on saattanut asian, on määrättävä kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitettu henkilö jatkamaan asianomaista sopimussuhdetta, vaikka ensinnäkin kyseisen 5 artiklan toista kohtaa on tulkittava suppeasti, toiseksi tällainen määräys on omiaan rikkomaan perusoikeuskirjan 16 artiklaa ja kolmanneksi jonkin liitteessä mainitun säädöksen soveltamisesta vastaavat viranomaiset todennäköisesti määräävät tällaiselle henkilölle näin ollen vakavia seuraamuksia.

101.

Tältä osin on syytä muistuttaa, että kansallisten tuomioistuinten, jotka vastaavat toimivaltansa rajoissa sellaisten unionin oikeuden säännösten ja määräysten soveltamisesta, joilla on välitön oikeusvaikutus, tehtävänä on varmistaa niiden täysi tehokkuus. ( 60 ) Koska SEUT 288 artiklan mukaan ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen kaltaista asetusta sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa, kyseisillä tuomioistuimilla on tämä velvoite, vaikka kansalliseen lainsäädäntöön ei sisältyisi säännöstä, jolla kyseinen asetus pannaan täytäntöön.

102.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisestä kohdasta voidaan huomauttaa, ettei kyseisessä säännöksessä täsmennetä, mitä seurauksia on oltava sillä, että kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitettu henkilö päättää 5 artiklan ensimmäisen kohdan vastaisesti olla aloittamatta liikesuhdetta tai päättää liikesuhteen sellaisen henkilön kanssa, johon kohdistuu ensisijaisia pakotteita, noudattaakseen sen liitteessä mainittua lainsäädäntöä.

103.

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista, joita sovelletaan annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, edellyttäen että ne ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ( 61 ) ja ennalta ehkäiseviä. ( 62 ) Jos unionin tuomioistuin ehdotukseni mukaisesti katsoo, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa on katsottava annettavan oikeuksia henkilöille, joihin kohdistuu ensisijaisia pakotteita, käsite ”seuraamus” olisi siis ymmärrettävä laajasti siten, että se käsittää sekä rikosoikeudelliset tai hallinnolliset seuraamukset että siviilioikeudelliset seuraamukset, joiden tarkoitus ei ole välttämättä rankaiseminen vaan pelkästään kyseisen säännöksen tehokkaan vaikutuksen varmistaminen. ( 63 )

104.

Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että jäsenvaltiot voisivat vapaasti päättää seuraamusten luonteesta. On nimittäin syytä muistuttaa, että jos oikeusnormissa annetaan jäsenvaltioille tehtäväksi määrittää seuraamukset, joita on määrättävä unionin oikeuden mukaisen velvoitteen rikkomisesta, tätä toimivaltaa rajoittaa jäsenvaltioiden ja etenkin kansallisten tuomioistuinten velvollisuus varmistaa unionin oikeuden täysi tehokkuus. Tämä velvollisuus edellyttää, että kansalliset tuomioistuimet korjaavat sääntöjenvastaisuudesta aiheutuvan tilanteen ja etenkin asettavat oikeudenhaltijat tilanteeseen, jossa ne olisivat olleet ilman kyseistä sääntöjenvastaisuutta.

105.

Tästä seuraa, että jos asetuksen säännöstä rikotaan, jäsenvaltioiden on toteutettava seuraamusten määräämiseksi tästä rikkomisesta toimenpiteitä, joiden osalta on erotettava toimenpiteet, joilla on rankaiseva tarkoitus ja jotka ovat tarpeen vaadittavan pelotevaikutuksen varmistamiseksi, ja toimenpiteet, joilla korjataan sääntöjenvastaisuudesta aiheutuva tilanne ja joiden toteuttaminen on tarpeen unionin oikeuden täyden tehokkuuden takaamiseksi. ( 64 ) Ensiksi mainittujen toimien tapauksessa jäsenvaltioilla on verrattain laaja harkintavalta päättäessään siitä, mitä toimenpiteitä ne toteuttavat, edellyttäen että ne ovat – kuten edellä todettiin – tehokkaita, oikeasuhteisia ja ennalta ehkäiseviä, ( 65 ) siltä osin kuin viimeksi mainituilla toimilla pannaan täytäntöön jäsenvaltioiden velvollisuus varmistaa unionin oikeuden täysi tehokkuus, tämä harkintavalta voi sen sijaan olla rajallinen tai jopa olematon. ( 66 )

106.

Etenkin kun kyseessä on asetukseen ( 67 ) sisältyvän säännöksen, jolla annetaan oikeuksia kolmansille osapuolille, rikkominen, on niin, että koska asetus on välittömästi täytäntöönpanokelpoinen, siinä tapauksessa, ettei unionin oikeudessa täsmennetä asiaa, kansallisen lainsäätäjän tehtävä on vahvistaa menettelysäännöt kanteille, joilla pyritään turvataan kyseisessä säännöksessä tietyille henkilöille annetut oikeudet, mutta kansallisia tuomioistuimia sitoo tästä huolimatta velvollisuus varmistaa kyseisen säännöksen täysi tehokkuus. ( 68 ) Kaikki tämä tarkoittaa, että tällaiset kansalliset tuomioistuimet ovat velvollisia palauttamaan aiemmin vallinneen tilanteen (status quo ante), jossa näitä menettelysääntöjä noudattanut oikeudenhaltija olisi ollut, ellei sääntöjenvastaisuutta olisi tapahtunut.

107.

Tässä yhteydessä lisään, että toisin kuin rankaisemiseen tarkoitetut toimet tämä velvollisuus varmistaa, että kyseisten henkilöiden tai yhteisöjen lainmukaiset oikeudet säilytetään ja että aiemmin vallinnut tilanne palautetaan, ei voi – siltä osin kuin se liittyy unionin oikeudessa annettujen oikeuksien keskeiseen sisältöön – johtaa erilaiseen tulokseen eri jäsenvaltioissa. Toisin sanoen vaikka kansallisten tuomioistuinten täytäntöönpanoa koskevat menettelysäännöt voivat vaihdella, lopputuloksen on lähtökohtaisesti oltava sama koko Euroopan unionissa. Ei riitä, että oikeuksien olemassaolosta ilmoitetaan, jotta niistä tulee todellisuutta unionin kansalaisten arjessa; niihin on myös liityttävä tehokkaita seuraamuksia, etenkin kun ne perustuvat asetukseen, jota on tarkoitus soveltaa sellaisenaan.

108.

Katson näin ollen, että jos rikotaan säännöstä, jossa säädetään menettelystä, jota on noudatettava jatkuvasti (kuten nyt käsiteltävässä asiassa), kansallisten tuomioistuinten on määrättävä rikkoja lopettamaan rikkominen toistuvan seuraamusmaksun tai muun asianmukaisen seuraamuksen uhalla, koska vain silloin sääntöjenvastaisuuden jatkuvat vaikutukset voidaan lopettaa ja unionin oikeuden noudattaminen taata täysimääräisesti.

109.

Tältä osin voidaan huomauttaa, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa kielletään saman säädöksen 11 artiklassa tarkoitettuja henkilöitä noudattamasta sen liitteessä mainittua lainsäädäntöä. Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa lainsäädännössä kielletään kaikkia yrityksiä, jotka eivät ole sijoittautuneet Yhdysvaltoihin, käymästä kauppaa sellaisen henkilön kanssa, johon kohdistuu ensisijaisia pakotteita. Kyseessä on näin ollen yleinen kielto. Sen rikkominen tarkoittaa näin ollen sitä, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 11 artiklassa tarkoitettu henkilö ei voi missään vaiheessa kieltäytyä jatkamasta liikesuhdetta syystä, joka perustuu Yhdysvaltojen pakotelainsäädäntöön.

110.

Tässä yhteydessä sen myöntäminen, että kyseisen säännöksen rikkomisesta voidaan määrätä sanktiona vain kiinteämääräinen vahingonkorvaus, merkitsisi sen mahdollisuuden myöntämistä, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 11 artiklassa tarkoitettu henkilö voisi noudattaa jotakin sen liitteessä mainittua Yhdysvaltojen pakotelainsäädännön säädöstä 5 artiklan toisessa kohdassa säädetyn mekanismin ulkopuolella pelkästään maksamalla korvauksen sopimukseen perustuvien oikeuksien haltijoille. Päinvastoin, jos asia todellakin olisi näin, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa erittäin selvästi määrätty kielto vääristyisi, eikä jo mainitsemiani oikeusjärjestyksen perusteita koskevia tavoitteita torjua ja poistaa Yhdysvaltojen pakotelainsäädännön vaikutukset voitaisi saavuttaa.

111.

Koska katson, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa annetaan oikeuksia henkilöille, joihin kohdistuu ensisijaisia pakotteita, tästä olisi loogisesti seurattava, että kyseisen säädöksen 11 artiklassa tarkoitetun henkilön päätöstä päättää sopimussuhde sellaisen henkilön kanssa, johon kohdistuu ensisijaisia pakotteita, olisi pidettävä pätemättömänä ja tehottomana silloin, jos tätä päätöstä ei voida oikeuttaa millään muulla perusteella kuin halulla noudattaa mainittua Yhdysvaltojen lainsäädäntöä, sillä seurauksella, että kansalliset tuomioistuimet ovat velvollisia katsomaan kyseisen sopimussuhteen jatkuneen samoin kaupallisin ehdoin kuin aiemmin. ( 69 ) Tällainen velvollisuus tarkoittaisi näin ollen, että kansallisten tuomioistuinten olisi tarvittaessa määrättävä ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 11 artiklassa tarkoitettu henkilö jatkamaan kyseistä sopimussuhdetta toistuvan seuraamusmaksun tai muun asianmukaisen seuraamuksen uhalla.

112.

Tältä osin on merkityksetöntä, säädetäänkö pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä hallinnollisista seuraamuksista rahamääräisen sakon muodossa. Koska on katsottava, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa annetaan oikeuksia henkilöille, joihin kohdistuu ensisijaisia pakotteita, hallinnollisten seuraamusten olemassaolo ei korjaa suoraan kansallisille tuomioistuimille asetettua velvollisuutta toteuttaa siinä tapauksessa, että mainittua säännöstä rikotaan, kaikki tarvittavat toimet näiden oikeuksien täyden tehokkuuden takaamiseksi. ( 70 )

113.

Perusoikeuskirjan 16 artikla ei nähdäkseni aseta tätä päätelmää kyseenalaiseksi.

114.

On totta, että perusoikeuskirjaa sovelletaan seuraamuksiin, joita jäsenvaltiot ovat säätäneet unionin oikeuden noudattamisen varmistamiseksi, ( 71 ) eikä ole epäilystäkään siitä, että tällaisen määräyksen antaminen todennäköisesti vaikuttaa kauaskantoisella tavalla elinkeinovapauteen, sellaisena kuin se taataan perusoikeuskirjan 16 artiklassa. On nimittäin riidatonta, että elinkeinovapaus käsittää sopimusvapauden ( 72 ) ja siten väistämättä myös vapauden olla tekemättä sopimusta.

115.

Kuten olen jo selittänyt, jos katsotaan – kuten nähdäkseni on tehtävä –, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa annetaan oikeuksia yrityksille, joihin kohdistuu ensisijaisia pakotteita, tarve varmistaa näiden oikeuksien täysi tehokkuus johtaa kuitenkin siihen, että kansallisille tuomioistuimille asetetaan velvollisuus määrätä siinä tapauksessa, että näitä oikeuksia loukataan, 11 artiklassa tarkoitettu henkilö jatkamaan kyseessä olevaa sopimussuhdetta.

116.

Tästä näin ollen seuraa, että perusoikeuskirjassa taatun elinkeinovapauden loukkaaminen ei ole seurausta kyseisen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen harkintavallan käytöstä vaan pikemminkin sen velvollisuudesta taata unionin oikeuden täysi tehokkuus. Kysymystä perusoikeuskirjan 16 artiklan mahdollisesta perusteettomasta rikkomisesta olisi siten tutkittava unionin oikeuden tasolla.

117.

Ennen kuin tutkitaan, merkitseekö ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäinen kohta perusoikeuskirjan 16 artiklan perusteetonta rikkomista, herää kysymys, voiko unionin tuomioistuin tutkia tätä seikkaa menettelyllisesti. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei nimittäin muotoillut kysymystään siten, että se koskee ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan (tai sen päätöksen, jolla kyseinen Yhdysvaltojen lainsäädäntö sisällytettiin mainitun säädöksen liitteeseen) pätevyyttä vaan pikemminkin kyseisen artiklan ja perusoikeuskirjan 16 artiklan tulkintaa.

1. 

Unionin tuomioistuimen mahdollisuus tutkia viran puolesta ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan yhteensopivuutta kyseessä olevan Yhdysvaltojen lainsäädännön sisällyttämisestä sen liitteeseen tehdyn päätöksen kanssa

118.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole kysymyksissään nimenomaisesti kyseenalaistanut unionin toimen yhteensopivuutta, unionin tuomioistuimella ei ole velvollisuutta tutkia kyseisen toimen pätevyyttä, ( 73 ) sillä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on sen käsiteltävänä olevan asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. ( 74 ) Jos unionin tuomioistuimen ei edellytetä tutkivan toimen pätevyyttä omasta aloitteestaan antaessaan ennakkoratkaisun unionin oikeuden tulkinnasta, voiko se kuitenkin tehdä niin omasta aloitteestaan?

119.

Tältä osin tätä ratkaisua vastaan voitaisiin vedota kahteen perusteeseen. Ensinnäkin oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanteen yhteydessä ylemmäntasoisen oikeusnormin rikkominen ei muodosta oikeusjärjestyksen perusteisiin kuuluvaa perustetta, joka unionin tuomioistuinten on tutkittava viran puolesta. ( 75 ) Toiseksi ennakkoratkaisupyynnön esittämisen perusteena ei ole neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisistä tai hypoteettisista kysymyksistä vaan unionin oikeuteen liittyvän riita-asian todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve. ( 76 ) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vain silloin, jos kansallisessa lainsäädännössä annetaan tuomioistuimelle toimivalta soveltaa sitovaa oikeussääntöä omasta aloitteestaan, kyseisellä tuomioistuimella on velvollisuus ottaa omasta aloitteestaan esille unionin oikeuden säännösten rikkomista koskeva peruste. ( 77 ) Näin ollen toteamuksella, jonka mukaan unionin oikeussääntö on pätemätön, kun asianosaiset eivät ole riitauttaneet sitä, ei välttämättä ole todennäköisesti vaikutusta riita-asian tosiasialliseen ratkaisemiseen, sillä tällainen vaikutus vaihtelee niiden oikeudellisten perusteiden luonteen mukaan, joita kansallinen tuomioistuin voi ottaa esille omasta aloitteestaan.

120.

Unionin tuomioistuin on kuitenkin useissa tuomiossa katsonut, että sillä on oikeus tutkia viran puolesta ennakkoratkaisupyynnössä kyseessä olevan säännöksen pätevyys kahdessa tilanteessa, nimittäin ensinnäkin, jos ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodosta huolimatta ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät epäilyt liittyvät itse asiassa sen toimen pätevyyteen, jonka tulkintaa muodollisesti pyydetään, ja toiseksi, jos kyseisen toimen pätevyys on otettu esille pääasian oikeudenkäynnissä. ( 78 ) Näissä kahdessa tilanteessa kyseisen säännöksen pätevyyden tutkiminen viran puolesta ei nimittäin vaikuta olevan täysin ristiriidassa edellä mainitun oikeuskäytännön kanssa, siltä osin kuin pätevyyskysymys on jo jollakin tapaa osa riita-asiaa, joten voidaan myös perustellusti katsoa, että tällaisesta tutkimisesta voisi olla hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.

121.

Sellaisen säännöksen, jonka tulkintaa pyydetään, pätevyyden tutkiminen viran puolesta edellyttää kuitenkin, että kunnioitetaan kyseisen säännöksen antaneiden toimielinten oikeutta tulla kuulluksi ja jäsenvaltioiden menettelyllisiä oikeuksia. Kuten unionin tuomioistuin nimittäin aivan äskettäin jälleen kerran huomautti, ”vastaaminen – – lisäkysymyksiin [joita ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt] olisi lisäksi vastoin unionin tuomioistuimen velvollisuutta varmistaa, että jäsenvaltioiden hallituksille ja asianomaisille osapuolille annetaan mahdollisuus esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti, kun otetaan huomioon se, että tämän määräyksen mukaan ainoastaan ennakkoratkaisupyynnöt annetaan tiedoksi osapuolille”. ( 79 ) On etenkin hyvin selvää, että kun otetaan huomioon pätemättömyyden toteamisen vaikutukset, kyseisen jäsenvaltion tai kyseisten toimielinten ennakkoratkaisumenettelyyn osallistumisesta tekemä päätös vaihtelee todennäköisesti sen mukaan, onko kysymyksen katsottava koskevan toimen tulkintaa vai pätevyyttä.

122.

Tästä seuraa, että unionin tuomioistuin voi omasta aloitteestaan tutkia toimen pätevyyden ennakkoratkaisumenettelyssä, kun kysymykset koskevat ainoastaan muodollisesti säännöksen tulkintaa, silloin, jos ennakkoratkaisupyynnöstä, sellaisena kuin se on annettu tiedoksi jäsenvaltioille niiden virallisella kielellä, tai sen tiivistelmästä ilmenee riittävän selvästi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset liittyvät sen toimen pätevyyteen, jonka tulkintaa on pyydetty ainoastaan muodollisesti, tai jos kyseisen toimen pätevyys muodostaa pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan riita-asian keskeisen kohteen. Ellei näin ole, kyseisen toimen antajien ja jäsenvaltioiden oikeuksien kunnioittaminen edellyttää, että unionin tuomioistuin ilmoittaa niille aikomuksestaan tutkia omasta aloitteestaan kyseisen toimen pätevyyden.

123.

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee selvästi, että se voidaan ymmärtää oikeudellisesti riittävällä tavalla siten, että neljännen ennakkoratkaisukysymyksen perusteena olevat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyt liittyvät sellaisen ”yleisen kiellon” olemassaoloon, joka on seurausta ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen antamisesta ja päätöksestä sisällyttää ITSR-asetus sen liitteeseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomautti etenkin seuraavaa: ”Asiaa käsittelevän jaoston käsityksen mukaan toissijaisten pakotteiden noudattamisen kielto aiheuttaa kahdesta huonosta vaihtoehdosta valitsemisen pulman vastapuolen kaltaisessa tilanteessa oleville unionin toimijoille, joiden suojaaminen on asetuksen johdanto-osan mukaan asetuksen tarkoituksena.– – Asiaa käsittelevän jaoston käsityksen mukaan [ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen] 6 artiklassa säännelty oikeus vahingonkorvaukseen ei kompensoi tätä riskiä riittävästi. Sama koskee [ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen] 5 artiklan 2 kohdan mukaista mahdollisuutta poikkeuslupien antamiseen.– – Näillä perusteilla asiaa käsittelevällä jaostolla on epäilyjä siitä, onko huomattavien taloudellisten menetysten uhatessa Yhdysvaltojen markkinoilla sen yleinen kieltäminen, että näiden uhkien torjumiseksi luovutaan – kaiken lisäksi taloudellisesti merkityksettömästä – liikekumppanista, yhteensopiva – – perusoikeuskirjan 16 artiklassa turvatun elinkeinovapauden ja – – perusoikeuskirjan 52 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen kanssa” (kursivointi tässä). Eri osapuolten huomautuksista joka tapauksessa ilmenee, että ne ovat ymmärtäneet täysin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyt siten, että ne liittyvät ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen pätevyyteen.

124.

Katson näin ollen, että unionin tuomioistuin voi tutkia viran puolesta ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen ja päätöksen sisällyttää ITSR-asetus sen liitteeseen pätevyyden perusoikeuskirjan 16 artiklan kannalta, ilman että unionin tuomioistuimen on ilmoitettava jäsenvaltioille aikomuksestaan suorittaa tällainen tutkinta. ( 80 )

2. 

Ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan yhteensopivuus perusoikeuskirjan 16 artiklan kanssa

125.

Tältä osin on syytä muistuttaa, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Näiden vapauksien käyttämistä voidaan lisäksi rajoittaa vain, jos nämä rajoitukset suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

126.

Kun tarkastellaan ensimmäistä näistä edellytyksistä, nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että se täyttyy siltä osin kuin on katsottava, että 11 artiklassa tarkoitettuja henkilöitä koskevasta kiellosta noudattaa liitteessä mainittua lainsäädäntöä johtuvasta elinkeinovapauden rajoittamisesta säädetään lailla, sillä se on seurausta ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisestä kohdasta.

127.

Kun tarkastellaan toista edellytystä eli elinkeinovapauden, jonka yksi osatekijä sopimusvapaus vain on, keskeisen sisällön kunnioittamista, on syytä muistuttaa, että perusoikeuskirjan 1 artiklassa taattua ihmisarvoa – joka on kyseisen artiklan nimenomaisen sanamuodon mukaan loukkaamaton – ja ehkä myös kaikkien I osastoon sisältyviä määräyksiä ( 81 ) lukuun ottamatta minkä tahansa perusoikeuskirjassa mainitun vapauden tapaan sopimusvapaus ei ole ehdoton ( 82 ) vaan siihen voidaan yleisen edun nimissä puuttua moninaisilla julkisen vallan toimilla, edellyttäen ( 83 ) – mainittujen vapauksien institutionaalisesta näkökulmasta – että nämä toimet kohdistuvat tiettyihin tilanteisiin.

128.

Siltä osin kuin kyse on sopimusvapaudesta, unionin tuomioistuin on etenkin jo katsonut, että unionin oikeudessa voidaan asettaa toimijalle sopimuspakko etenkin kilpailulainsäädäntöön liittyvistä syistä. ( 84 ) Samanlaista päättelyä noudattaen voidaan siten katsoa, että vaikka vapaus olla tekemättä sopimus on yleisesti osa elinkeinovapauden keskeistä sisältöä, on myös tilanteita, joissa tämä vapaus voidaan syrjäyttää. Aivan kuten yhdenvertaista kohtelua koskevassa lainsäädännössä esimerkiksi säädetään, että yritykset eivät saa harjoittaa sopimussuhteissaan yleisön kanssa rotuun tai sukupuoleen perustuvaa syrjintää, voi myös olla muita tilanteita, joissa oikeusjärjestyksen perusteisiin liittyvät näkökohdat voivat syrjäyttää elinkeinovapauden. Tämä on näin ollen oikeus, jota voidaan siten rajoittaa, edellyttäen että muut perusoikeuskirjan 52 artiklassa mainitut edellytykset täyttyvät.

129.

Näin ollen on vielä tutkittava, onko ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäistä kohtaa pidettävä toimenpiteenä, joka on oikeassa suhteessa unionin tunnustaman yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen nähden, mikä perusoikeuskirjan 52 artiklan mukaan edellyttää, että tällainen toimenpide on välttämätön ja vastaa tosiasiallisesti tällaista tavoitetta. Siltä osin kuin oikeuskäytännössä tulkitaan näitä kahta edellytystä siten, että niillä viitataan oikeasuhteisuuden arvioinnin tavanomaisiin edellytyksiin, oikeuskäytännössä edellytetään, että tällaisten toimenpiteiden on sovelluttava niillä tavoiteltavan päämäärän saavuttamiseen siinä mielessä, että niiden on ainakin myötävaikutettava tämän päämäärän saavuttamiseen, ja että ne eivät saa ylittää sitä, mikä on asianmukaista ja tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 85 )

130.

Tältä osin on ensinnäkin todettava, että kuten edellä jo huomautettiin, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisellä kohdalla pyritään suojaamaan unionia, sen jäsenvaltioita sekä unionissa perusvapauksia käyttäviä luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä kyseisen säädöksen liitteessä mainitun lainsäädännön ekstraterritoriaaliselta soveltamiselta ja torjumaan tämän lainsäädännön vaikutuksia. Kuten ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, tämä tavoite on osa laajempaa päämäärää suojella unionin vallitsevaa oikeusjärjestystä ja unionin ja jäsenvaltioiden etuja sellaisen ulkomaisen lainsäädännön ekstraterritoriaalisilta vaikutuksilta, jonka ulottuvuutta pidetään kohtuuttomana ja joka toimii kansainvälisen oikeuden vastaisella tavalla. Koska etenkin SEU 21 artiklan 2 kohdan a, b, e ja h alakohdan mukaan unionin tavoitteena on turvata omat perusetunsa, tukea kansainvälisen oikeuden periaatteita, kannustaa kansainvälisen kaupan esteiden poistamiseen ja edistää maailmanlaajuista hyvää hallintotapaa, tällaisten tavoitteiden olisi katsottava kuuluvan unionin tunnustamiin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin. ( 86 ) Nämä ovat kaikki perustavanlatuisia oikeusjärjestyksen perusteisiin liittyviä tavoitteita, joilla myös suojellaan unionin jäsenvaltioiden keskeistä kansallista suvereniteettia.

131.

Toiseksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäinen kohta vaikuttaa soveltuvan näiden tavoitteiden saavuttamiseen. Tältä osin on syytä muistuttaa, että kuten jo selitin, kyseisessä artiklassa pelkästään määritellään seuraukset, jotka liittyvät lainsäädännön sisällyttämiseen sen liitteeseen. Vaikka ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävässä unionin säädöksessä ei nimenomaisesti täsmennetä, minkä edellytysten perusteella komissio voi päättää sisällyttää lainsäädäntöä liitteeseen, ( 87 ) kyseisen säädöksen tavoitteista voidaan päätellä, että pääasiallinen edellytys on se, että ulkomaisella pakotelainsäädännöllä on ekstraterritoriaalinen vaikutus ainakin kyseisessä säädöksessä tarkoitetulla tavalla. Kun otetaan huomioon tämä edellytys, vaikuttaa siltä, että edellä mainitut tavoitteet voidaan saavuttaa toimenpiteellä, jolla eurooppalaisia yrityksiä kielletään noudattamasta kyseistä lainsäädäntöä. ( 88 )

132.

Tällainen säännös vaikuttaa myös välttämättömältä, koska edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi ei ilmeisestikään ole vähemmän rajoittavia keinoja, jotka olisivat samanaikaisesti yhtä tehokkaita. ( 89 )

133.

Kun tarkastellaan lopuksi edellytystä, jonka mukaan toimenpiteestä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden ja johon unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä aika ajoin viitataan, voidaan todeta, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tarkoituksiin toteuttamilla toimilla saattaa olla ”vaikutuksia omaisuudensuojaan ja vapaaseen ammatinharjoittamiseen ja – – niillä aiheutetaan siten vahinkoa tahoille, jotka eivät ole millään tavalla vastuussa siitä tilanteesta, joka on seuraamusten asettamisen perustana”. ( 90 )

134.

Lisäksi ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan toisen kohdan mukaan talouden toimijat voivat hakea komissiolta lupaa poiketa saman artiklan ensimmäisestä kohdasta, jos ulkomaisen lainsäädännön noudattamatta jättäminen vahingoittaisi vakavasti heidän etujaan tai unionin etuja. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaisen poikkeusmekanismin olemassaolo riittää varmistamaan, ettei kyseisellä kiellolla loukata tarpeettomasti merkittävää vapautta. ( 91 ) Tässä tilanteessa elinkeinovapauden rajoittaminen seuraa mitä todennäköisimmin siitä, että komissio kieltäytyy perusteettomasti myöntämästä tällaista lupaa. ( 92 )

135.

Katson näin ollen, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäinen kohta ei ole sinänsä perusoikeuskirjan 16 artiklan vastainen. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että sama pätee välttämättä päätökseen sisällyttää lainsäädäntöä kyseisen säädöksen liitteeseen. On kuitenkin selvää, että lisätessään kolmansien maiden antamaa lainsäädäntöä liitteeseen komission on myös varmistettava, että sisällyttäminen edistää ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen tavoitteita ja että sisällyttämisen seuraukset ovat oikeutettuja ja oikeasuhteisia ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen aiheuttamiin vaikutuksiin nähden. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tai menettelyn osapuolet eivät kuitenkaan ole ottaneet tätä kysymystä esille eivätkä edes maininneet sitä, eikä nyt käsiteltävässä asiassa ole joka tapauksessa väitetty, että Yhdysvaltojen pakotelainsäädännön sisällyttäminen liitteeseen oli epäasianmukaista.

V 

Ratkaisuehdotus

136.

On todettava, ettei tähän nimenomaiseen lopputulokseen päätyminen tuota minulle mitään mielihyvää. Kuten nyt käsiteltävän asian tosiseikat ovat selvästi osoittaneet, ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävä unionin säädös ei ole kovinkaan tehokas väline, kun se on suunniteltu poistamaan Yhdysvaltojen asettamien pakotteiden tungettelevat ekstraterritoriaaliset vaikutukset unionissa. Tämä sterilisointimenetelmä tuottaa väistämättä uhreja, ja monet saattavat ajatella, että Telekom Deutschland on ensimmäisten kärsijöiden joukossa, etenkin koska sen liiketoiminta Yhdysvalloissa on laajaa. Kuten olen jo vihjannut, näitä seikkoja unionin lainsäätäjä saattaa hyvinkin haluta pohtia ja tarkastella.

137.

Unionin tuomioistuin on tästä huolimatta yksinkertaisesti tuomioistuin, ja meidän velvollisuutemme on varmistaa asianmukaisesti annetun lainsäädännön toteutuminen. Edellä esittämistäni syistä katson, että ulkomaisen lainsäädännön vaikutukset estävän unionin säädöksen 5 artiklan ensimmäisellä kohdalla on nämä kauaskantoiset vaikutukset, vaikka tietyissä tilanteissa tällaisten säännösten voidaan myös ajatella syrjäyttävän tavanomaiset liiketoimintavapaudet epätavallisella ja tungettelevalla tavalla. Ehdotankin, että Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburgin esittämiin kysymyksiin vastataan seuraavasti: