1

Kantaja TP vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan Euroopan komission 1.10.2022 tekemän päätöksen, jolla kantaja suljettiin pois yhtäältä unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1; jäljempänä vuoden 2018 varainhoitoasetus) mukaisista ratkaisu‑ tai myöntämismenettelyistä tai yhdennestätoista Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitettavista myöntämismenettelyistä ja toisaalta Euroopan unionin varojen hoitamista koskevista valintamenettelyistä (jäljempänä riidanalainen päätös).

Asian tausta

2

Kantaja teki 26.6.2009 konsortiosopimuksen toisen yhtiön (jäljempänä sopimuskumppani) kanssa osallistuakseen komission käynnistämään rakennusurakkaa koskevan hankintasopimuksen tekomenettelyyn. Sopimus koski erään rakennuksen osan nykyaikaistamista.

3

Komissio päätti valita kantajan ja sen sopimuskumppanin muodostaman konsortion (jäljempänä konsortio) hankintasopimuksen sopimuspuoleksi. Tätä koskeva sopimus tehtiin 5.10.2009 (jäljempänä riidanalainen sopimus).

4

Työt aloitettiin marraskuussa 2009, ja ne saatiin päätökseen kaksi vuotta myöhemmin marraskuussa 2011.

5

Helmikuussa 2012 rakennuksen osan toiminnassa todettiin häiriöitä. Töistä vastannut insinööri teki tällöin selvityksen. Sopimuskumppani suoritti konsortion nimissä korjaukset kyseisen tutkimuksen ja insinöörin antamien ohjeiden perusteella.

6

Komissio oli tyytymätön sopimuskumppanin tekemiin korjauksiin, ja se lähetti 17.12.2013 konsortiolle ilmoituksen riidanalaisen sopimuksen ennenaikaisesta irtisanomisesta. Konsortio puolestaan lähetti 14.1.2014 ilmoituksen riidanalaisen sopimuksen irtisanomisesta.

7

Komissio ja konsortio sopivat, että sopimuksen irtisanomista koskeva niiden välinen riita ratkaistaan saattamalla se riidanratkaisukomitean käsiteltäväksi.

8

Riidanratkaisukomitea totesi 3.7.2014 antamassaan ratkaisussa, että rakennuksen osan toimintaan liittyneet ongelmat johtuivat suunnittelu‑ ja toteutusvirheistä, joista sekä komissio että konsortio olivat vastuussa.

9

Komissio vaati tällöin, että rakennuksen osasta oli tehtävä uusi selvitys; kyseinen selvitys johti raportin tiedoksi antamiseen 17.7.2017.

10

Komissio käynnisti 15.9.2017 muun muassa kyseisen raportin perusteella Kansainvälisen kauppakamarin (ICC) välityssääntöjen mukaisen välimiesmenettelyn.

11

Kansainvälisen kauppakamarin yhteyteen perustettu välitystuomioistuin (jäljempänä välitystuomioistuin) antoi 11.2.2020 osatuomion, jossa se totesi, että riidanalaisen sopimuksen mukaisesti tehtyihin töihin liittyi 6 757 virhettä. Sen mukaan 4 206 virhettä kuului yksinomaan konsortion vastuun piiriin ja 2 551 virhettä kuului 60‑prosenttisesti komission vastuun ja 40‑prosenttisesti konsortion vastuun piiriin.

12

Välitystuomioistuin antoi 19.7.2022 lopullisen välitystuomionsa, jossa se totesi muun muassa, että kantaja ja sopimuskumppani velvoitettiin maksamaan unionille yhteisvastuullisesti summa, joka vastasi rakennuksen osan välttämättömiä korjauskustannuksia.

13

Tämän ratkaisun tehdessään välitystuomioistuin katsoi konsortion toimineen törkeän huolimattomasti, minkä vuoksi se pystyi jättämään soveltamatta riidanalaisen sopimuksen ehtoa, jolla sopimuspuolten sopimusperusteista vastuuta rajoitettiin.

14

Välitystuomioistuimen molemmista tuomioista nostettiin kanne, joka oli edelleen vireillä nyt käsiteltävän kanteen nostamispäivänä.

15

Komissio oli saattanut asian helmikuussa 2021 vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 143 artiklan nojalla perustetun toimielinten yhteisen tutkintaelimen käsiteltäväksi, jonka tehtävänä on – kuten kyseisen asetuksen johdanto‑osan 38 perustelukappaleesta ilmenee – arvioida komission tai muiden unionin toimielinten ja elinten sille esittämiä pyyntöjä poissulkemisten sekä taloudellisten seuraamusten määräämisestä sekä antaa niitä koskevia suosituksia.

16

Komissio antoi edellä 15 kohdassa mainitun toimielinten yhteisen tutkintaelimen suosituksesta riidanalaisen päätöksen 1.10.2022.

Asianosaisten vaatimukset

17

Kantaja vaatii kirjelmiensä viimeisimmässä versiossa, että unionin yleinen tuomioistuin

–

kumoaa riidanalaisen päätöksen

–

velvoittaa komission korvaamaan kantajalle riidanalaisesta päätöksestä aiheutuneen vahingon

–

velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

18

Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

–

hylkää kanteen

–

velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Oikeudellinen arviointi

Tietojen poistamista koskeva pyyntö

19

Kantaja esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 5.1.2023 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla pyynnön erinäisten tietojen poistamiseksi yleisön saatavilta.

20

Sovittaessaan yhteen tuomioistuinten päätösten julkisuuden henkilötietojen suojaa ja liikesalaisuuksien suojaa koskevan oikeuden kanssa tuomioistuinten on kussakin yksittäistapauksessa pyrittävä löytämään asianmukainen tasapaino ja näin tehdessään otettava huomioon yleisön oikeus tutustua tuomioistuinten ratkaisuihin (tuomio 27.4.2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz – Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii v. komissio, T‑4/20, EU:T:2022:242, 29 kohta).

21

On lisäksi muistutettava, että tuomioistuinratkaisujen julkisuuden tarkoituksena on se, että yleisö voi harjoittaa tuomioistuimiin kohdistuvaa valvontaa, ja se muodostaa perustavanlaatuisen menettelyllisen takeen mielivaltaa vastaan (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 16.4.2013, Fazliyski v. Bulgaria, CE:ECH:2013:0416JUD004090805, 69 kohta).

22

Näin ollen kantajan pyyntö on mahdollisuuksien mukaan hyväksyttävä siltä osin kuin vaatimus siitä, että yleisö voi harjoittaa tuomioistuimiin kohdistuvaa valvontaa, ei ole esteenä sille. Muilta osin kyseinen vaatimus hylätään.

Päätöksen kumoamista koskevat vaatimukset

23

Kantaja vetoaa kumoamisvaatimustensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen, joista ensimmäisen mukaan vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan säännöksiä on rikottu, toisen mukaan vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 3 kohdan säännöksiä on rikottu ja suhteellisuusperiaatetta on loukattu ja kolmannen mukaa ankarampaa seuraamusta on sovellettu taannehtivasti.

24

Kantaja väittää ensimmäisessä kanneperusteessa, että tulojen ja menojen hyväksyjän, joka on toimivaltainen määräämään seuraamuksen vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla, tehtävänä on tutkia asianomaisen henkilön toiminta yksilöllisesti myös silloin, kun tilanne koskee useita henkilöitä tai yhteisöjä. Se väittää, ettei komissio ole toiminut sen osalta näin, koska komissio on perustanut kantansa yksinomaan kantajan yhteisvastuuseen konsortion jäsenenä, ja kantaja päättelee tästä, että komissio on rikkonut vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohtaa.

25

Todettuaan ensin, että riidanalainen päätös ei ollut rikosoikeudellinen seuraamus, komissio väittää, ettei kantaja ole onnistunut osoittamaan virheellisiksi tosiseikkoja koskevia toteamuksia, jotka sille oli kyseisen päätöksen antamista edeltäneessä hallintomenettelyssä ilmoitettu.

26

Komissio huomauttaa välitystuomioistuimen todenneen, että kantajan käyttäytyminen sopimuspuolen osana oli ollut törkeän huolimatonta ja että mitään vastuun rajoitusta ei todettujen laiminlyöntien merkittävyyden ja vakavuuden vuoksi voitu soveltaa. Komissio lisää, että se on antanut riidanalaisen päätöksen tukeutuen tähän välitystuomioistuimen toteamukseen, josta se saattoi päätellä, että kantaja oli laiminlyönyt henkilökohtaisesti riidanalaisen sopimuksen täyttämisen kannalta keskeiset velvoitteet.

27

Komissio muistuttaa lisäksi, että kantaja ja sopimuskumppani ovat sitoutuneet täyttämään riidanalaisen sopimuksen yhteisvastuullisesti.

28

Komissio vetoaa myös unionin tuomioistuimen kilpailuasioita koskevaan oikeuskäytäntöön, jossa on kyse emoyhtiön vastuusta tytäryhtiönsä toiminnasta, ja erityisesti 14.9.2016 annettuun tuomioon Ori Martin ja SLM v. komissio (C‑490/15 P ja C‑505/15 P, ei julkaistu, EU:C:2016:678, 60 kohta).

29

Nyt käsiteltävää kanneperustetta tutkittaessa on ratkaistava, voiko sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen toteamus sopimusvelvoitteiden laiminlyönnistä, jonka on katsottava johtuvan henkilöryhmittymästä, jonka kanssa unionin toimielin tai elin on tehnyt sopimuksen, josta ilmenee kunkin tähän ryhmittymään osallistuneen henkilön sopimusperusteinen yhteisvastuu, antaa toimivaltaiselle tulojen ja menojen hyväksyjälle mahdollisuuden toteuttaa näistä henkilöistä yhtä koskeva poissulkemistoimenpide pelkästään tämän yhteisvastuun perusteella.

30

Tältä osin on ensinnäkin ratkaistava, onko vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa tulkittava siten, että siinä automaattisesti edellytetään sitä, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa poissulkemistoimenpiteen.

31

Jos tällainen yhteys on olemassa, sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen toteamus sopimusvelvoitteiden laiminlyönnistä, jonka on katsottava johtuvan henkilöryhmittymästä, jonka kanssa unionin toimielin tai elin on tehnyt sopimuksen, josta ilmenee kunkin tähän ryhmittymään osallistuneen henkilön sopimusperusteinen yhteisvastuu, antaisi toimivaltaiselle tulojen ja menojen hyväksyjälle mahdollisuuden toteuttaa näistä henkilöistä yhtä koskeva poissulkemistoimenpide pelkästään tämän yhteisvastuun perusteella.

32

Jos päättelyn ensimmäisen vaiheen päätteeksi ilmenee, että vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa ei voida tulkita siten, että siinä automaattisesti velvoitetaan toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttamaan poissulkemistoimenpide, on toiseksi selvitettävä, onko tätä säännöstä tulkittava siten, että siinä edellytetään toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän tutkivan asianomaisen henkilön toimintaa yksilöllisesti silloin, kun se aikoo soveltaa tätä säännöstä.

Sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja poissulkemistoimenpiteen toteuttamisen välinen automaattinen yhteys

33

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on, ja tarvittaessa sen syntyhistoria (ks. tuomio 18.10.2022, IG Metall ja ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

–

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodon mukainen tulkinta

34

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan, jonka otsikko on ”Poissulkemisperusteet ja poissulkemispäätökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

35

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa viitataan siten oikeudellisen sitoumuksen täytäntöönpanoon liittyvään velvoitteiden laiminlyöntiin.

36

Oikeudellisen sitoumuksen käsite määritellään vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 2 artiklassa. Kyse on toimesta, jolla toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä luo tai vahvistaa velvoitteen, jonka perusteella suoritetaan yksi tai useampi maksu sekä otetaan meno talousarvioon ja johon kuuluu rahoitusta koskevien puitekumppanuussopimusten ja puitesopimusten mukaisesti tehtyjä erityisiä sopimuksia. Tämä hyvin laaja määritelmä kattaa sopimukset.

37

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen johdanto‑osan 67 perustelukappaleessa viitataan lisäksi sopimusrikkomukseen silloin, kun kyse on päätöksestä sulkea henkilö tai yhteisö pois ratkaisu‑ tai myöntämismenettelyistä.

38

Sopimusperusteiseen asiayhteyteen viitataan lisäksi vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, jossa säädetään muun muassa siitä, että todettu laiminlyönti on johtanut ”ennenaikaiseen irtisanomiseen” tai ”sopimuksen” mukaisten seuraamusten soveltamiseen.

39

Näin ollen vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa sovelletaan tilanteeseen, jossa sopimusvelvoitteet on laiminlyöty.

40

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa ei kuitenkaan säädetä, että jokainen sopimusvelvoitteen laiminlyönti johtaisi automaattisesti poissulkemistoimenpiteeseen. Kyseisessä säännöksessä näet viitataan siihen, että ”keskeisten velvoitteiden” täytäntöönpanossa on ollut ”merkittäviä puutteita”. Kyse on lisäedellytyksistä, joita varainhoitoasetuksessa poissulkemistoimenpiteen toteuttamiselle asetetaan.

41

Se, että tällaisia edellytyksiä, jotka eivät perustu sopimukseen tai sopimukseen sovellettavaan lainsäädäntöön vaan vuoden 2018 varainhoitoasetukseen, on olemassa, merkitsee sitä, että tällaisessa tapauksessa kyse on toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän suorittamasta tosiseikkojen oikeudellisesta luonnehdinnasta, joka on erillinen luonnehdinnasta, jonka sopimusasioissa toimivaltainen tuomioistuin mahdollisesti suorittaa.

42

Käytetyt ilmaisut ovat lisäksi riittävän epätäsmällisiä jättääkseen toimivaltaiselle tulojen ja menojen hyväksyjälle tosiseikkojen oikeudellisen luonnehdinnan osalta harkintavaltaa, mikä vahvistaa sen, että kyseisen hyväksyjän on ennen poissulkemistoimenpiteen toteuttamista suoritettava itsenäinen tosiseikkojen oikeudellinen luonnehdinta.

43

Edellä 34–42 kohdassa esitettyjen seikkojen perusteella vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodosta voidaan päätellä ilmenevän, että sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen tekemän sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja tulojen ja menojen hyväksyjän toteuttaman poissulkemistoimenpiteen välillä ei ole automaattista yhteyttä, koska tulojen ja menojen hyväksyjän on tehtävä asianomaisen henkilön käyttäytymisestä itsenäinen oikeudellinen luonnehdinta kyseisessä artiklassa säädettyjen erityisten kriteerien kannalta.

–

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan asiayhteyteen perustuva tulkinta

44

Ensinnäkin vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan b–d ja f–h alakohdissa tarkoitettujen tapausten yhteydessä viitataan tiettyyn käyttäytymiseen, kuten verojen tai sosiaaliturvamaksujen maksamiseen liittyvien velvollisuuksien laiminlyöntiin, ammatin harjoittamiseen liittyvään vakavaan virheeseen tai unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvaan petokseen, joiden oikeudellinen luonnehdinta on jo tehty lainvoimaisessa tuomiossa tai lopullisessa hallinnollisessa päätöksessä.

45

Näissä tapauksissa on siten ilmeistä, että tulojen ja menojen hyväksyjää, joka on toimivaltainen toteuttamaan poissulkemistoimenpiteen, sitoo tästä hyväksyjästä erillisen viranomaisen suorittama oikeudellinen luonnehdinta, eikä sillä ole minkäänlaista harkintavaltaa tämän luonnehdinnan osalta.

46

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa sitä vastoin viitataan suoraan kyseessä olevaan käyttäytymiseen eikä tuomioon tai hallinnolliseen päätökseen, jolla toimivaltaisesta tulojen ja menojen hyväksyjästä erillinen viranomainen – esimerkiksi sopimusasioissa toimivaltainen tuomioistuin – olisi ensin luonnehtinut tätä käyttäytymistä.

47

Tällaisen olennaisen eron avulla vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodossa suljetaan pois automaattinen yhteys sen, että sopimusasioissa toimivaltainen tuomioistuin toteaa asianomaisen henkilön laiminlyöneen sopimusvelvoitteensa, ja sen, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa poissulkemistoimenpiteen, välillä. Toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on tehtävä kyseessä olevasta käyttäytymisestä itsenäinen oikeudellinen luonnehdinta erityisesti tämän säännöksen kattamassa tapauksessa.

48

Toiseksi vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 2 kohdassa säädetään toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän tosiseikoista tekemän oikeudellisen luonnehdinnan ja siitä erillisten viranomaisten esittämien toteamusten välisestä suhteesta.

49

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 2 kohdasta kuitenkin ilmenee, että lainvoimaisessa tuomiossa tai lopullisessa hallinnollisessa päätöksessä esitetyt toteamukset sitovat toimivaltaista tulojen ja menojen hyväksyjää vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan c, d ja f–h alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa mutta eivät saman artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa tapauksessa.

50

Nämä kaksi tapausta erotetaan näet toisistaan vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, jossa todetaan, että ensin mainitussa tapauksessa toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä tekee tosiseikoista itsenäisen luonnehdinnan, jos lainvoimaista tuomiota ei ole annettu tai lopullista hallinnollista päätöstä ei ole tehty, kun taas jälkimmäisessä tapauksessa se voi tehdä tällaisen luonnehdinnan ilman tätä varaumaa.

51

Koska vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 2 kohdassa ei säädetä, että tulojen ja menojen hyväksyjästä erillisen viranomaisen antamalla lainvoimaisella tuomiolla tai tekemällä lopullisella päätöksellä olisi vaikutusta arviointiin, jonka tulojen ja menojen hyväksyjä kyseisen asetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa tapauksessa tekee, sen, että sopimusasioissa toimivaltainen tuomioistuin toteaa asianomaisen henkilön laiminlyöneen sopimusvelvoitteensa, ja sen, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa poissulkemistoimenpiteen, välillä ei ole automaattista yhteyttä. Kun kyse on erityisesti tästä säännöksestä, toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on sitä vastoin tehtävä asianomaisen henkilön käyttäytymisestä itsenäinen oikeudellinen luonnehdinta.

52

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan asiayhteyden tarkastelusta kokonaisuudessaan seuraa, ettei kyseistä säännöstä voida tulkita siten, että siinä vahvistettaisiin automaattinen yhteys sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen tekemän sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän toteuttaman poissulkemistoimenpiteen välille.

–

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan historiallinen ja teleologinen tulkinta

53

On muistutettava, että poissulkemistoimenpiteet otettiin käyttöön Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL 2002, L 248, s. 1; jäljempänä vuoden 2002 varainhoitoasetus). Näihin toimenpiteisiin sovellettiin alusta alkaen itsenäistä oikeudellista järjestelmää, joka sisälsi myös taloudellisia seuraamuksia.

54

Vuoden 2002 varainhoitoasetuksen säännösten mukaan sekä taloudellisten seuraamusten että poissulkemistoimenpiteiden oli oltava oikeasuhteisia kaikkien kyseisessä asetuksessa määriteltyjen kriteerien kannalta. Poissulkemistoimenpiteiden toteuttamista ja taloudellisten seuraamusten määräämistä helpotti se, että jokaisessa unionin toimielimessä otettiin käyttöön tietokanta, johon myös muilla toimielimillä oli pääsy.

55

Itsenäinen oikeudellinen järjestelmä, joka mainitaan edellä 53 kohdassa ja jota täsmennetään edellä 54 kohdassa, pidettiin varainhoitoasetuksen eri muutosten yhteydessä voimassa vuoden 2018 varainhoitoasetuksen antamiseen saakka. Tälle järjestelmälle on nyttemmin vuoden 2018 varainhoitoasetuksessa omistettu kokonainen jakso, joka sisältää kahdeksan artiklaa ja jossa säädetään muun muassa komission perustaman yhtenäisen tietokannan käyttöön ottamisesta.

56

Edellä 53–55 kohdassa esitetyistä seikoista seuraa, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on alusta alkaen ollut ottaa käyttöön itsenäinen seuraamusjärjestelmä, joka on pidetty voimassa ja jota on ajan myötä kehitetty muun muassa vuoden 2018 varainhoitoasetuksen antamisen yhteydessä.

57

Ei voida olettaa, että toimivaltaisesta tulojen ja menojen hyväksyjästä erillisen viranomaisen toteamus tuottamuksesta, josta säädetään kansallisessa tai unionin lainsäädännössä, ja se, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa varainhoitoasetuksella käyttöön otetun itsenäisen seuraamusjärjestelmän mukaisen poissulkemistoimenpiteen, olisivat automaattisesti yhteydessä toisiinsa.

58

Se, ettei automaattista yhteyttä ole, vahvistetaan tässä yhteydessä sopimusasioiden osalta – eli vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa tapauksessa (ks. edellä 37–39 kohta) – vuoden 2018 varainhoitoasetuksen johdanto‑osan 76 perustelukappaleessa, jossa todetaan, että mahdollisuus tehdä päätöksiä poissulkemisesta ja taloudellisten seuraamusten määräämisestä ei ole riippuvainen mahdollisuudesta soveltaa sopimuksen mukaisia seuraamuksia, kuten sopimussakkoja.

59

Lisäksi varainhoitoasetuksen mukaisella itsenäisellä seuraamusjärjestelmällä on sen käyttöönotosta lähtien pyritty erityisiin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin, jotka eroavat sopimuksen asianmukaisesta täyttämisestä tai sopimuspuolten suojaamisesta ja korvausten maksamisesta niille, jotka pyritään varmistamaan sopimusperusteista vastuuta koskevalla järjestelmällä. Kuten vuoden 2002 varainhoitoasetuksen johdanto‑osan 25 perustelukappaleessa todetaan, kyse on sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemisestä, petosten ja lahjonnan torjumisesta sekä moitteettoman ja tehokkaan varainhoidon edistämisestä. Varainhoitoasetuksella käyttöön otetun seuraamusjärjestelmän tavoitteiden ja sopimusperusteista vastuuta koskevan järjestelmän tavoitteiden välinen ero vahvistaa sen, ettei automaattista yhteyttä ole, kuten edellä 58 kohdassa todettiin.

–

Päätelmä

60

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodon mukaisesta, asiayhteyteen perustuvasta, historiallisesta ja teleologisesta tulkinnasta seuraa, että sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen tekemän sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjän toteuttaman poissulkemistoimenpiteen välillä ei ole automaattista yhteyttä.

Velvollisuus tutkia asianomaisen henkilön toiminta yksilöllisesti ennen poissulkemistoimenpiteen toteuttamista

61

Koska vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa ei voida ymmärtää siten, että se automaattisesti edellyttäisi poissulkemistoimenpidettä, on selvitettävä, onko tätä säännöstä tulkittava siten, että siinä velvoitetaan toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä tutkimaan asianomaisen henkilön toiminta yksilöllisesti silloin, kun se aikoo soveltaa kyseistä säännöstä.

62

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodon mukaisesta tulkinnasta on todettava ensinnäkin, että säännöksen sanamuodosta käy ilmi, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä sulkee pois sopimusvelvoitteensa laiminlyöneen ”henkilön” tai ”yhteisön”. Tämä edellyttää lähtökohtaisesti sitä, että laiminlyöntiin syyllistynyt taho on sama kuin se, jolle seuraamus määrätään, ja näin ollen sitä, että se, jolle seuraamus määrätään, on itse laiminlyönyt sopimusvelvoitteensa.

63

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta on toiseksi todettava aluksi, että asiayhteyteen perustuva tulkinta voi perustua sellaisten säännösten tarkasteluun, jotka ovat osa muita asiakirjoja kuin sitä, johon tulkittava säännös kuuluu, muun muassa silloin, kun kyseessä olevat säännökset ovat analogisia tai kun asiakirjoilla, joihin ne sisältyvät, on sama tarkoitus (ks. vastaavasti tuomio 16.3.2022, MEKH ja FGSZ v. ACER, T‑684/19 ja T‑704/19, EU:T:2022:138, 109 kohta; julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑582/08, EU:C:2010:286, 44 kohta) ja julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Belgian Electronic Sorting Technology (C‑657/11, EU:C:2013:195, 43 kohta).

64

Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) sisältyy vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa vastaava säännös eli sen 57 artiklan 4 kohdan g alakohta. Tässä säännöksessä näet säädetään mahdollisuudesta sulkea talouden toimija pois hankintamenettelystä talouden toimijan toiminnassa esiintyneiden merkittävien tai toistuvien puutteiden vuoksi.

65

Unionin lainsäätäjä on lisäksi halunnut varmistaa vuoden 2018 varainhoitoasetuksen ja direktiivin 2014/24 välisen johdonmukaisuuden, mikä ilmenee useista kyseisen asetuksen johdanto‑osan perustelukappaleista, muun muassa 77, 101, 105 ja 106 perustelukappaleesta. Johdanto‑osan 77 perustelukappaleessa todetaan erityisesti, että poissulkemisen kestoa olisi rajoitettava direktiivin 2014/24/EU mukaisesti, mikä osoittaa sen, että tätä johdonmukaisuutta koskevaa lainsäätäjän vaatimusta sovelletaan poissulkemistoimenpiteisiin.

66

Unionin tuomioistuin on todennut direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan g alakohtaa tulkitessaan ensinnäkin, että kyseisessä säännöksessä säädetyn vapaaehtoisen poissulkemisperusteen olennaisten piirteiden kunnioittamiseksi ja suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi kyseisen direktiivin kansallinen täytäntöönpanojärjestelmä on järjestettävä niin, että ennen kuin talouden toimija, joka kuuluu ryhmittymään, jonka kanssa irtisanottu sopimus oli tehty, merkitään epäluotettavien toimittajien luetteloon, on arvioitava konkreettisesti kaikkia merkityksellisiä seikkoja, jotka tämä toimija on esittänyt osoittaakseen, että sen merkitseminen kyseiseen luetteloon olisi perusteetonta sen oma toiminta huomioon ottaen. Unionin tuomioistuimen mukaan näin ollen ei voida hyväksyä sitä, että jos hankintasopimus irtisanotaan sen täyttämisen yhteydessä esiintyneiden merkittävien tai toistuvien puutteiden vuoksi, tällainen talouden toimija luokitellaan automaattisesti epäluotettavaksi ja suljetaan tilapäisesti pois hankintamenettelyistä ilman, että sen toimintaa on ensin arvioitu konkreettisesti ja yksilöllisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa (tuomio 26.1.2023, Baltic ym., C‑682/21, EU:C:2023:48, 46 ja 47 kohta).

67

Toiseksi on niin, että vaikka unionin tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltioilla on direktiivin 2014/24 täytäntöönpanemiseksi käytettävissään olevan harkintavallan puitteissa oikeus säätää olettamasta, jonka mukaan jokaisen talouden toimijan, joka on oikeudellisesti vastuussa hankintasopimuksen asianmukaisesta täyttämisestä, oletetaan osallistuneen hankintasopimuksen täyttämisen yhteydessä kyseisen hankintasopimuksen irtisanomiseen johtaneiden merkittävien tai toistuvien puutteiden muodostumiseen ja jatkumiseen (tuomio 26.1.2023, HSC Baltic ym., C‑682/21, EU:C:2023:48, 48 kohta), se on todennut kuitenkin, että kun sopimus on tehty sellaisten talouden toimijoiden ryhmittymän kanssa, joiden yksittäiset osuudet näiden puutteiden muodostumisessa ja mahdolliset toimet niiden korjaamiseksi eivät välttämättä ole samanlaisia, tällaisen olettaman on kuitenkin oltava kumottavissa, sillä muuten loukattaisiin tämän vapaaehtoisen poissulkemisperusteen olennaisia piirteitä ja suhteellisuusperiaatetta, josta muistutetaan tämän direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa. Unionin tuomioistuimen mukaan näet tällaisen ryhmittymän jäsenten oikeudellisesta yhteisvastuusta riippumatta direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan g alakohdassa säädetyn vapaaehtoisen poissulkemisperusteen soveltamisen on nimittäin perustuttava kyseessä olevan yksittäisen toiminnan virheelliseen tai huolimattomaan luonteeseen (tuomio 26.1.2023, HSC Baltic ym., C‑682/21, EU:C:2023:48, 48 ja 49 kohta).

68

On todettava, että velvollisuus arvioida asianomaisen henkilön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa – velvollisuus, josta jäsenvaltion sillä direktiivin 2014/24 täytäntöönpanon yhteydessä olevasta harkintavallasta huolimatta on säädettävä lainsäädännössään – on voimassa sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun unionin toimielimet ja laitokset soveltavat vuoden 2018 varainhoitoasetusta.

69

Unionin tuomioistuin on näet todennut direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan g alakohdan tulkinnasta sen, että tällainen velvollisuus on olemassa, mutta se on samalla myöntänyt, että jäsenvaltiolla on oikeus panna kyseinen direktiivi täytäntöön soveltamalla edellä 67 kohdassa mainitun kaltaista olettamaa mutta että kyseisen olettaman on tämän velvollisuuden vuoksi oltava kumottavissa (tuomio 26.1.2023, HSC Baltic ym., C‑682/21, EU:C:2023:48, 48 kohta).

70

Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdasta on kuitenkin todettava, että mikään olettama ei ole mahdollinen, koska kyseistä varainhoitoasetusta ei voida tulkita siten, että sillä otettaisiin käyttöön automaattinen yhteys sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen tekemän sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja poissulkemistoimenpiteen toteuttamisen välillä (ks. edellä 60 kohta).

71

Direktiiviä 2014/24 koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön analogisesta soveltamisesta seuraa siten, että toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävänä on arvioida asianomaisen henkilön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti silloin, kun se soveltaa vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa.

72

Kolmanneksi on todettava, että velvollisuus arvioida asianomaisen henkilön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa on sitäkin tärkeämpi, sillä unionin tuomioistuin on katsonut, että vuoden 2018 varainhoitoasetuksella käyttöön otettu poissulkemisseuraamus on pääasiallisesti rangaistusluonteinen (ks. analogisesti tuomio 30.5.2024, Vialto Consulting v. komissio, C‑130/23 P, EU:C:2024:439, 31 kohta).

73

Seuraamusten henkilökohtaisuuden yleisen periaatteen noudattamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2013, Eni v. komissio, C‑508/11 P, EU:C:2013:289, 50 kohta) ja sen rajoittamatta, että unionin lainsäätäjällä on mahdollisuus säätää nimenomaisesti poikkeuksesta, jota se pitää tarpeellisena ja perusteltuna, unionin tuomioistuinten ei pitäisi tulkita unionin oikeuden säännöstä siten, että siinä sallittaisiin poissulkemistoimenpiteen toteuttaminen ilman, että ensin tutkitaan asianomaisen henkilön omaa toimintaa.

74

Edellä 66–73 kohdassa esitetyistä seikoista seuraa, että ennen kuin toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla henkilöä tai yhteisöä koskevan poissulkemistoimenpiteen, sen on arvioitava kyseisen henkilön tai kyseisen yhteisön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa.

75

On lisättävä, että velvollisuus, jonka mukaan asianomaisen henkilön toimintaa on arvioitava konkreettisesti ja yksilöllisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa, on unionin lainsäätäjän poissulkemistoimenpiteille asettamien tavoitteiden eli sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemisen, petosten ja lahjonnan torjumisen sekä moitteettoman ja tehokkaan varainhoidon edistämisen mukainen (ks. edellä 59 kohta).

76

Asianomainen toimielin tai elin voi näet lähtökohtaisesti pyytää kyseisiä henkilöitä tai yksiköitä toimittamaan sille kyseessä olevan sopimuksen seurantaa koskevia asiakirjoja, joiden perusteella se voi arvioida ryhmittymän kunkin jäsenen yksilöllistä käyttäytymistä. Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan iii alakohdassa säädetään tässä yhteydessä, että puutteita on voitu havaita tulojen ja menojen hyväksyjän suorittaman tutkinnan yhteydessä.

77

Lisäksi kyseinen toimielin tai elin voi siinä tapauksessa, että se allekirjoittaa sopimuksen yritysten ryhmittymän kanssa, lähtökohtaisesti vaatia, että kunkin osallistujan suoritteet on voitava yksilöidä, jotta kunkin osallistujan yksilöllinen vastuu vuoden 2018 varainhoitoasetuksella käyttöön otetun seuraamusjärjestelmän kannalta voidaan tarvittaessa määrittää, ja tämä vastuu on osallistujien mahdollisesta sopimusperusteisesta yhteisvastuusta erillinen (ks. edellä 58 kohta).

78

Kyseessä olevalla toimielimellä tai elimellä on tarvittaessa aina mahdollisuus selvittää unionin tuomioistuimissa, että sen on ollut mahdotonta erottaa toisistaan monitahoisen ryhmittymän kunkin osallistujan vastuuta. Sen on kuitenkin osoitettava, että se on ainakin yrittänyt suorittaa yksilöllisen tarkastelun ja että se ei ole tyytynyt perustelemaan poissulkemispäätöstä pelkästään sillä, että asianomaisen henkilön on todettu olevan sopimusperusteisessa yhteisvastuussa.

Komission riidanalaisessa päätöksessä suorittaman tarkastelun luonne

79

Aluksi on todettava, että kantajan argumenttien perustana oleva tosiseikkoja koskeva oletus on se, että komissio on tyytynyt perustamaan kantansa kantajan yhteisvastuuseen konsortion jäsenenä ottamatta huomioon kantajan yksilöllistä toimintaa.

80

On todettava, että komissio kuitenkin myönsi istunnossa – ja tämä on merkitty pöytäkirjaan –, että se oli päättänyt kantajan poissulkemisesta tutkimatta kummankin sopimuspuolen yksilöllistä vastuuta sopimuksen täyttämisessä tapahtuneista laiminlyönneistä ja että se oli arvioinut asiaa konsortion molempien osapuolten yhteisvastuun ja koko konsortion vastuun perusteella.

81

Komission istunnossa esittämät lausumat tukevat riidanalaisen päätöksen sisällöstä tehtyä analyysiä. Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyjä edellytyksiä ja erityisesti toteamusta siitä, että kantaja oli laiminlyönyt sopimusvelvoitteitaan, koskevat riidanalaisen päätöksen perustelut sisältyvät näet kyseisen päätöksen, joka koostuu kuudesta osasta, ensimmäiseen ja kolmanteen osaan. Ensinnäkin riidanalaisen päätöksen ensimmäisessä osassa viitataan yhtäältä ”sopimuspuoleen”, joka on nimitys, jolla riidanalaisen päätöksen ensimmäiseen perustelukappaleeseen sisältyvän määritelmän mukaan viitataan konsortioon, ja toisaalta kantajaan ”osana sopimuspuolta” eli konsortion yhteisvastuullisena jäsenenä, mikä ilmenee luettaessa riidanalaista päätöstä kokonaisuudessaan ja mikä vahvistetaan vastineen 24 kohdassa. Riidanalaisen päätöksen ensimmäisessä osassa viitataan siten ainoastaan konsortion käyttäytymiseen. Kyseisen päätöksen johdanto‑osan 20–22 perustelukappaleessa todetaan välitystuomioistuimen osatuomioon sisältyneistä päätelmistä, että ”sopimuspuolen” on todettu olevan kokonaan tai osittain vastuussa rakennusurakan virheistä ja että sen on todettu laiminlyöneen useita sopimusvelvoitteitaan. Riidanalaisen päätöksen kolmannessa osassa, joka koskee sen tosiasiallisen tilanteen arviointia, johon komissio perusti kantansa todetessaan kantajan laiminlyöneen sopimusvelvoitteensa, viitataan ainoastaan kantajan laiminlyönteihin ”osana sopimuspuolta” eli konsortion yhteisvastuullisena jäsenenä. Näin on erityisesti riidanalaisen päätöksen 84–92 perustelukappaleessa, joissa komissio toisti välitystuomioistuimen osatuomioon sisältyneet päätelmät ja muistutti siitä, mitä sopimusvelvoitteista ei ollut noudatettu. Kun riidanalaista päätöstä tarkastellaan kokonaisuutena, ei ole ilmeistä, että todetessaan kantajan laiminlyöneen sopimusvelvoitteitaan komissio olisi perustanut kantansa muihin kuin välitystuomioistuimen esittämiin toteamuksiin. Välitystuomioistuimen kahdesta tuomiosta ilmenee, että se on lausunut konsortion jäsenten sopimusperusteisesta yhteisvastuusta tekemättä eroa kummankin jäsenen yksilöllisen vastuun välillä.

82

Edellä esitetystä seuraa, että komissio on vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa soveltaessaan perustanut kantansa kantajan yhteisvastuuseen konsortion jäsenenä ottamatta huomioon kantajan yksilöllistä toimintaa.

83

Näin ollen kaikesta edellä esitetystä seuraa, että koska toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on, ennen kuin se voi vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla toteuttaa henkilöä tai yhteisöä koskevan poissulkemistoimenpiteen, arvioitava kyseisen henkilön tai kyseisen yhteisön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa (ks. edellä 74 kohta) ja koska komissio on nyt käsiteltävässä asiassa perustanut kantansa ainoastaan kantajan yhteisvastuuseen konsortion jäsenenä ottamatta huomioon kantajan omaa toimintaa (ks. edellä 82 kohta), kantajan ensimmäinen kanneperuste on perusteltu.

84

Näin ollen kantajan esittämät kumoamisvaatimukset on hyväksyttävä, eikä kahta muuta kanneperustetta, joihin kantaja on näiden vaatimustensa tueksi vedonnut, ole tarpeen tutkia.

Muut vaatimukset

85

Niistä vaatimuksista, jotka koskevat komission velvoittamista korvaamaan kantajalle riidanalaisesta päätöksestä aiheutunut vahinko (ks. edellä 17 kohta), kantaja totesi vastauksessaan, että se ei aikonut ajaa SEUT 268 artiklaan perustuvaa vahingonkorvauskannetta vaan että se aikoi pikemminkin vaatia unionin yleistä tuomioistuinta täsmentämään tulevan tuomion perusteluissa, että komission on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet riidanalaisen päätöksen seurausten poistamiseksi.

86

On todettava, että nämä vaatimukset, joiden osalta kantaja korosti, ettei niiden tarkoituksena ole se, että komissio velvoitettaisiin toimimaan tietyllä tavalla, eivät ole kantajan kumoamisvaatimuksiin nähden itsenäisiä vaatimuksia.

87

SEUT 266 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin yleisen tuomioistuimen tuomiolla kumotun toimen toteuttaneen toimielimen on nimittäin toteutettava kyseisen tuomion täytäntöönpanemiseksi tarvittavat toimenpiteet. Kumottu toimi kuitenkin poistetaan taannehtivin vaikutuksin oikeusjärjestyksestä siten, ettei sen katsota koskaan olleen olemassa (ks. tuomio 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. neuvosto, T‑256/07, EU:T:2008:461, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

88

Näin ollen riidanalaisen päätöksen kumoamisella itsessään komissio velvoitetaan toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet kyseisen päätöksen seurausten poistamiseksi, eikä unionin yleisen tuomioistuimen ole tarpeen täsmentää tätä tuomiossaan.

89

Kaiken edellä esitetyn perusteella riidanalainen päätös on kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

90

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kantajan vaatimusten mukaisesti.

1)

Euroopan komission 1.10.2022 tekemä päätös, jolla TP suljettiin pois unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 mukaisista ratkaisu‑ tai myöntämismenettelyistä tai yhdennestätoista Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitettavista myöntämismenettelyistä ja Euroopan unionin varojen hoitamista koskevista valintamenettelyistä, kumotaan.

2)

Komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, välitoimimenettelystä aiheutuneet kulut mukaan lukien.