COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull'attuazione del regolamento (UE) n. 1260/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle statistiche demografiche europee
1.Introduzione
Il regolamento (UE) n. 1260/2013( 1 ) ("regolamento") definisce un quadro giuridico comune in vista dello sviluppo, della produzione e della diffusione di statistiche europee sulla popolazione e sugli eventi di stato civile.
Gli Stati membri avevano in precedenza fornito tali statistiche per diversi anni su base volontaria. Tuttavia, essendo basate su definizioni, concetti e metodi in campo demografico variabili, le statistiche che ne derivavano erano caratterizzate da un livello di comparabilità, coerenza e tempestività nettamente ridotto. Il quadro comune era inteso a soddisfare la necessità di statistiche demografiche di elevata qualità a livello nazionale e regionale, fondamentali per un'ampia gamma di esigenze istituzionali e politiche. Ad esempio, tali statistiche sono necessarie per calcolare le proiezioni demografiche su cui si basano le proiezioni economiche e di bilancio a lungo termine dell'UE e sono utilizzate come denominatore per molti indicatori politici "pro capite".
Il presente documento costituisce la seconda relazione prevista a norma dell'articolo 11 del regolamento, riguarda il periodo 2019-2023( 2 ) ed è strutturato come segue:
·la sezione 2 offre una panoramica delle statistiche contemplate dal regolamento;
·la sezione 3 descrive le modalità di monitoraggio regolare dei criteri di qualità delle statistiche europee;
·la sezione 4 riassume i risultati delle valutazioni recenti;
·la sezione 5 illustra l'iniziativa legislativa in corso per modernizzare le statistiche europee sulla popolazione e sulle abitazioni, comprese le statistiche a norma del regolamento.
2.Statistiche contemplate dal regolamento
A norma del regolamento, gli Stati membri trasmettono alla Commissione (Eurostat) statistiche riguardanti:
·la popolazione dimorante abitualmente( 3 ) per età, sesso e regione di residenza;
·i nati vivi per sesso, mese di evento, ordine di nascita vitale, età della madre, anno di nascita della madre, paese di nascita della madre, paese di cittadinanza della madre e regione di residenza della madre;
·i decessi per età, sesso, anno di nascita, regione di residenza, paese di nascita, paese di cittadinanza e mese di evento; e
·la popolazione totale dimorante abitualmente ai fini della votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio.
Fatta eccezione per l'ultimo punto, è consentita una certa flessibilità nell'utilizzo della definizione di dimora abituale; gli Stati membri possono fornire statistiche basate sul luogo di "residenza legale o dichiarata nei registri" laddove non sia possibile verificare i criteri relativi alla dimora abituale.
A norma dell'articolo 3, paragrafo 4, del regolamento, la Commissione ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) n. 205/2014( 4 ), che stabilisce condizioni uniformi per le disaggregazioni, i termini di trasmissione e le revisioni di dati. Di conseguenza gli Stati membri trasmettono alla Commissione (Eurostat):
·le statistiche annuali provvisorie sulla popolazione totale, sul totale dei nati vivi e sul totale dei morti a livello nazionale (entro sei mesi dalla fine di ogni anno di riferimento); e
·le statistiche mensili provvisorie sul totale dei nati vivi e sul totale dei morti almeno per i primi sei mesi dell'anno di riferimento, entro il 30 novembre di tale anno.
Oltre a queste statistiche obbligatorie, gli Stati membri trasmettono attualmente diverse statistiche su base volontaria, ad esempio sui decessi per settimana di evento; sui decessi per età, sesso e livello di istruzione; sui matrimoni e sui divorzi per varie caratteristiche. Alcune di queste statistiche volontarie sono necessarie per calcolare gli indicatori demografici, come ad esempio la speranza di vita per livello di istruzione.
3.Monitoraggio regolare della qualità delle statistiche
La presente sezione illustra il monitoraggio dell'attuazione del regolamento in base ai criteri di qualità standard in linea con l'articolo 12 del regolamento (CE) n. 223/2009( 5 ) relativo alle statistiche europee e con il codice delle statistiche europee( 6 ). Gli Stati membri devono garantire la qualità delle statistiche e fornire alla Commissione (Eurostat) metadati e relazioni di qualità. Eurostat verifica tali valutazioni in materia di qualità e pubblica le statistiche e gli articoli analitici sul proprio sito web. Eurostat e gli Stati membri collaborano per dare seguito alle questioni in sospeso. Questioni specifiche sono discusse nelle riunioni annuali del gruppo di esperti sulle statistiche demografiche, in cui sono rappresentati tutti gli istituti nazionali di statistica dell'UE e dell'EFTA.
3.1.Pertinenza
La Commissione ha attribuito grande importanza alla demografia( 7 ). Le statistiche demografiche sono utilizzate per elaborare relazioni periodiche, proposte politiche e relazioni di attuazione previste dalla normativa dell'Unione europea, nonché per l'analisi delle politiche. Ad esempio, le relazioni della Commissione sulla coesione economica, sociale e territoriale( 8 ) e sull'impatto dei cambiamenti demografici in un ambiente in evoluzione( 9 ) utilizzano le statistiche elaborate a norma del regolamento. Nel 2021 Eurostat ha pubblicato la pubblicazione interattiva "Demography of Europe", aggiornata annualmente, che illustra lo sviluppo, il cambiamento e l'invecchiamento della popolazione dell'UE( 10 ). Un esempio di applicazione diretta delle statistiche elaborate a norma del regolamento è riscontrabile nell'ambito delle proiezioni demografiche triennali di Eurostat( 11 ), che mostrano la possibile evoluzione della dimensione e della struttura della popolazione se fosse confermata la validità di alcune ipotesi in materia di fecondità, mortalità e migrazione. Le stesse proiezioni sono altresì utilizzate per la relazione sull'invecchiamento demografico( 12 ), al fine di valutare l'impatto sul lungo periodo, in termini economici e di bilancio, dell'invecchiamento della popolazione. Oltre a queste proiezioni demografiche a lungo termine, nel settembre 2022 Eurostat ha pubblicato per la prima volta aggiornamenti a breve termine delle proiezioni, per integrare l'offerta di dati. Inoltre i conteggi relativi alla popolazione totale dimorante abitualmente per Stato membro sono utilizzati come ponderazione per la votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio.
Le statistiche demografiche sono tra le più consultate tra tutte quelle diffuse da Eurostat. Dal 2015( 13 ) le tabelle relative allo stock di popolazione annuale( 14 ) e alle variazioni demografiche( 15 ) a livello nazionale sono costantemente tra le tabelle dedicate alle statistiche sociali più popolari e tra le prime cinque tabelle di Eurostat più consultate. Dalla metà del 2016 la sezione dedicata a demografia, stock di popolazione ed equilibrio demografico( 16 ) sul sito web di Eurostat figura costantemente tra le prime cinque sezioni tematiche in termini di visite degli utenti.
3.2.Accuratezza
Rispetto alla precedente relazione del 2018, non sono stati conseguiti miglioramenti sostanziali in termini di accuratezza. Eurostat è consapevole del fatto che continuano a verificarsi gli stessi problemi di accuratezza specifici per quanto riguarda la sottocopertura (nel caso in cui alcune persone non dichiarano nei registri la propria residenza) e la sovracopertura (ad esempio nel caso in cui alcune persone non si cancellano dai registri, in quanto spesso non esiste alcun obbligo o incentivo a farlo)( 17 ). Inoltre i metadati comunicati dagli Stati membri sull'accuratezza della stima della popolazione dimorante abitualmente ai fini della votazione a maggioranza qualificata continuano a essere insufficienti per una valutazione dettagliata.
Eurostat continua a promuovere in tale contesto l'uso di "flussi speculari" segnalati dagli Stati membri partner al fine di correggere gli errori di copertura dovuti alla mancanza di registrazioni o cancellazioni anagrafiche. Lo scambio di dati aggregati sui flussi speculari avviene tra istituti nazionali di statistica che ritengono che ciò costituisca un'utile integrazione del loro processo statistico nazionale. In tal modo riescono a migliorare e valutare la qualità dei loro dati.
3.3.Tempestività e puntualità
Il termine principale per la trasmissione della maggior parte delle statistiche demografiche alla Commissione (Eurostat) è fissato a 12 mesi dalla fine dell'anno di riferimento; tre set di dati di dimensioni ridotte devono essere trasmessi rispettivamente entro 6, 8 e 11 mesi dalla fine dell'anno di riferimento. Dall'inizio della rilevazione dei dati a norma del regolamento, non si sono riscontrati problemi significativi legati a ritardi nella trasmissione dei dati da parte degli Stati membri. Non sono pertanto intervenuti cambiamenti rispetto alla relazione del 2018( 18 ).
3.4.Accessibilità e chiarezza
I dati degli Stati membri e i dati aggregati a livello UE sono accessibili gratuitamente sul sito web di Eurostat( 19 ). Gli utenti possono accedere alle statistiche demografiche europee( 20 ) nelle sezioni "Selected datasets" e "Detailed datasets", nonché mediante articoli aggiornati con regolarità su una vasta gamma di temi demografici( 21 ). Nel corso dell'anno la pubblicazione dei dati è affiancata da notizie ad ampia diffusione e da schede di Statistics Explained contenenti maggiori informazioni sulle statistiche demografiche, sulle relative tendenze e sulla loro interpretazione( 22 ). Tuttavia la mancanza di metadati nazionali sufficientemente chiari e comparabili, compresi indicatori quantitativi di qualità, rende difficile anche per gli utenti esperti valutare e confrontare la qualità dei dati degli Stati membri.
3.5.Comparabilità e coerenza
L'applicazione flessibile e non armonizzata del concetto di dimora abituale continua a essere il problema più serio per quanto riguarda la comparabilità e la coerenza. Ad esempio, alcuni Stati membri non includono determinati gruppi di popolazione (ad esempio richiedenti asilo, migranti irregolari o nomadi) oppure non applicano il criterio dei 12 mesi agli stock di popolazione e agli eventi di stato civile, spesso perché le statistiche sono tratte direttamente dai registri amministrativi e dipendono pertanto dai criteri amministrativi nazionali per la registrazione delle persone e degli eventi di stato civile( 23 ). Una recente valutazione ha individuato questo aspetto come una delle questioni chiave dello status quo (cfr. sezione 4 ), mentre l'iniziativa della Commissione volta a ridefinire la base giuridica ha sottolineato la necessità di buone pratiche di stima per migliorare la comparabilità delle statistiche demografiche provenienti da fonti amministrative (cfr. sezione 5 ).
Tranne che per tale questione chiave, le statistiche demografiche sono per lo più comparabili nel tempo per ciascun paese. Emergono solitamente delle discontinuità quando gli Stati membri migliorano o modificano la loro metodologia, anche ricorrendo a un nuovo censimento per valutare e ribasare le proprie stime demografiche o adeguando le unità territoriali utilizzate a fini statistici, che sono segnalate nelle tabelle della banca dati di Eurostat e documentate per gli utenti attraverso i metadati sul sito di Eurostat o nelle pubblicazioni pertinenti.
3.6.Monitoraggio della conformità
La Commissione (Eurostat) continua a seguire casi sporadici di mancata conformità al regolamento, laddove i dati si siano rivelati incompleti, di scarsa qualità oppure non siano stati trasmessi entro i termini legali previsti. Eurostat monitora e valuta costantemente tali aspetti della fornitura dei dati e contatta gli Stati membri interessati a livello tecnico e amministrativo per risolvere i problemi.
4.Valutazione dell'attuale quadro statistico
Nel 2021 la Commissione ha effettuato una valutazione completa dell'intero quadro giuridico attuale e delle risultanti statistiche europee sulla popolazione e sulle abitazioni( 24 ), che ha interessato le statistiche di cui all'articolo 3 del regolamento e tutte le statistiche di cui ai regolamenti (CE) n. 862/2007( 25 ) e (CE) n. 763/2008( 26 ). La valutazione ha avuto una portata molto più ampia rispetto al monitoraggio regolare di cui alla sezione 3 , in quanto i pareri di tutti i pertinenti gruppi di portatori di interessi, compresi gli utenti istituzionali, politici e del settore della ricerca, sono stati raccolti nell'ambito di una consultazione sistematica dei portatori di interessi( 27 ). L'obiettivo era valutare il conseguimento degli obiettivi originari del quadro attuale e individuare eventuali lacune significative.
Dalla valutazione è emerso che il quadro attuale ha consentito di registrare notevoli miglioramenti complessivi nelle statistiche demografiche europee, rispetto alle problematiche e alle esigenze cui la comunità statistica ha dovuto inizialmente far fronte prima della sua entrata in vigore. In particolare, l'attuale quadro giuridico ha notevolmente aumentato il valore aggiunto dell'UE migliorando, per i set di dati divenuti obbligatori, diversi aspetti della qualità delle statistiche a livello dell'UE, tra cui completezza, coerenza e tempestività. Inoltre l'attuale normativa ha soddisfatto tutte le esigenze pertinenti per l'elaborazione delle politiche e le istituzioni a livello dell'UE note al momento della sua messa a punto (2005-2013). In tal modo sono migliorate l'efficacia, l'efficienza e la coerenza della produzione statistica rispetto alla situazione precedente, che si basava esclusivamente su rilevazioni di dati su base volontaria. Durante la consultazione dei portatori di interessi, la maggior parte dei rispondenti di tutti i principali gruppi di portatori di interessi ha confermato tali miglioramenti e ha sottolineato il valore aggiunto dell'attuale quadro giuridico a livello dell'UE. La valutazione ha tuttavia anche rilevato quattro lacune significative nell'attuale normativa.
4.1.Lacuna 1: coerenza, comparabilità, completezza
Sebbene il regolamento stabilisca definizioni comuni per i concetti statistici fondamentali, permane una certa flessibilità nella definizione stessa di popolazione. Gli Stati membri applicano attualmente tre concetti diversi (dimora abituale, residenza dichiarata nei registri, residenza legale) consentiti dal regolamento, talvolta utilizzando concetti diversi per set di dati diversi. Questa problematica di fondo ha determinato una mancanza di comparabilità e coerenza dei dati provenienti dai diversi Stati membri, riducendo il valore aggiunto dell'UE delle rilevazioni di dati. Inoltre le statistiche che continuano a essere di natura volontaria sono spesso incomplete a livello dell'UE per via della mancanza di dati da parte di alcuni Stati membri. Ciò riduce notevolmente l'efficacia complessiva in termini di costi, in quanto la maggior parte degli Stati membri impiega risorse per produrre dette statistiche, ma non si riesce a ottenere un quadro completo a livello dell'UE.
4.2.Lacuna 2: tempestività e frequenza
Il regolamento riguarda solo le statistiche demografiche annuali e la maggior parte dei set di dati deve essere trasmessa 12 mesi dopo la fine del periodo di riferimento. La tempestività, pur essendo complessivamente migliorata soprattutto perché si è posto rimedio ai ritardi eccessivi da parte di pochissimi Stati membri, rimane al di sotto delle aspettative degli utenti. La fornitura di dati a norma del regolamento avviene in maniera meno tempestiva rispetto a pubblicazioni statistiche nazionali comparabili e ad altre trasmissioni di statistiche internazionali nella maggior parte degli Stati membri. Il regolamento non prevede la possibilità di migliorare le periodicità e i termini legali delle statistiche, ad esempio per coprire le statistiche infrannuali sulla popolazione, come quelle elaborate di recente su base volontaria per la mortalità.
4.3.Lacuna 3: dettagli su tematiche e gruppi socialmente pertinenti
Il regolamento si concentra sulle esigenze in materia di dati che corrispondono alle priorità strategiche che esistevano al momento della sua elaborazione. Nel corso del tempo le priorità sono cambiate e le statistiche demografiche disponibili non coprono più adeguatamente le caratteristiche, le tematiche o i gruppi di popolazione pertinenti per le politiche( 28 ). In particolare, le lacune confermate nella consultazione dei portatori di interessi riguardano le caratteristiche di tematiche e gruppi pertinenti. Vi sono inoltre lacune relative all'insufficiente granularità geografica, in particolare per quanto riguarda le tipologie funzionali e i dati georeferenziati per l'integrazione urbana/rurale e l'analisi transfrontaliera.
4.4.Lacuna 4: mancanza di flessibilità del quadro giuridico
Andando ad aggravare le suddette carenze, la normativa vigente non dispone della flessibilità necessaria per adeguarsi alle esigenze nuove ed emergenti in materia di statistiche. Per di più, le nuove fonti di dati negli Stati membri e a livello dell'UE (in particolare i dati amministrativi, compresi i sistemi di interoperabilità e i dati detenuti da privati) offrono potenziali miglioramenti in termini di costi e tempestività, ma l'attuale normativa non consente di accogliere tali sviluppi. Da quando è stato adottato, il quadro giuridico non è stato quindi in grado di adattarsi ai cambiamenti pertinenti per le politiche e ha perciò perso pertinenza piuttosto velocemente.
5.Modernizzazione delle statistiche demografiche europee nell'ambito della riorganizzazione delle statistiche europee sulla popolazione
Per quanto riguarda le lacune significative delineate nella sezione 4 , la valutazione ha individuato quattro elementi legislativi che si applicano anche al regolamento.
·Solo le rilevazioni di dati obbligatorie con norme comuni definite possono garantire la completezza e la tempestività delle statistiche a livello dell'UE. Disciplinare le rilevazioni di dati su base volontaria che già presentano una completezza elevata può migliorare significativamente l'efficacia e l'efficienza in quanto consente di creare un notevole valore aggiunto dell'UE con un limitato aumento dei costi.
·Le rilevazioni di dati su base volontaria sono strumenti adeguati per guidare la produzione di nuove tematiche o caratteristiche e per incentivare un incremento della capacità dei sistemi statistici nazionali di fornire tali nuovi dati. Esse tendono tuttavia a perdere efficienza nel tempo perché i costi di produzione ricorrenti finiscono per impedire la creazione di un valore aggiunto dell'UE in termini di completezza negli Stati membri.
·Definizioni giuridiche poco precise delle tematiche statistiche determinano la perdita di controllo sull'armonizzazione concettuale. Ciò comporta, in ultima analisi, una perdita di coerenza e comparabilità nel tempo. L'esempio della definizione della base di popolazione ha dimostrato come una clausola predefinita, inizialmente introdotta come eccezione di portata limitata, sia diventata una nuova norma di fatto( 29 ).
·Un quadro giuridico troppo rigido rende difficile mantenere la pertinenza nel tempo. L'attuale quadro ha perso pertinenza piuttosto velocemente e il processo era già iniziato durante il periodo di attuazione a causa della mancanza di meccanismi di flessibilità che consentono di adeguare le rilevazioni di dati alle esigenze in evoluzione o di cogliere le opportunità fornite dalla disponibilità di nuove fonti di dati.
Inoltre la valutazione ha evidenziato ridondanze amministrative per quanto riguarda la conformità, l'applicazione e il monitoraggio, in quanto l'attuale normativa in materia di statistiche demografiche è frammentata in tre atti giuridici che sono stati elaborati separatamente. Sulla base della valutazione e di una valutazione d'impatto( 30 ), la Commissione ha pertanto adottato una proposta di nuovo regolamento quadro sulla popolazione e sulle abitazioni che tratta gli elementi legislativi all'origine delle suddette lacune significative, mirando nel contempo a integrare la base giuridica in un unico regolamento( 31 ).
La proposta legislativa contiene elementi ambiziosi per accrescere la coerenza generale e rafforzare i legami tra tutte le statistiche sociali dell'UE fondate su persone e famiglie, anche a norma del regolamento (UE) 2019/1700( 32 ). La proposta contiene disposizioni per sostenere l'utilizzo di una definizione armonizzata di popolazione, basata su solidi concetti di stima statistica, e consentire l'accesso alle fonti di dati disponibili che miglioreranno i processi di produzione e la qualità generale delle statistiche sociali. La proposta contiene inoltre disposizioni volte ad allineare maggiormente le statistiche sulla popolazione e sulle migrazioni internazionali alle statistiche in materia di asilo e procedure amministrative e giudiziarie connesse alla legislazione sull'immigrazione di cui agli articoli da 4 a 7 del regolamento (CE) n. 862/2007. Al momento della presente relazione, la procedura legislativa ordinaria sulla proposta era in corso( 33 ).
6.Conclusioni
I continui sforzi comuni del sistema statistico europeo( 34 ) hanno consentito di attuare correttamente il regolamento, con la conseguente pubblicazione periodica di statistiche demografiche europee complessivamente di elevata qualità, necessarie alle istituzioni dell'UE e ai responsabili politici a tutti i livelli. La conformità giuridica e la qualità delle statistiche sono monitorate regolarmente in linea con il regolamento. Come nella prima relazione del 2018, non sono presenti importanti problemi di conformità.
Tuttavia in una recente valutazione dell'attuale quadro giuridico per le statistiche demografiche sono state individuate quattro lacune significative nella normativa attualmente in vigore, in parte legate al fatto che le statistiche demografiche sono frammentate in tre regolamenti, compreso quello in questione. Le lacune riguardano i) la mancanza di armonizzazione dei concetti statistici, in particolare la definizione di popolazione; ii) l'insufficiente tempestività e frequenza delle pubblicazioni statistiche; iii) la mancanza di dettagli su gruppi e tematiche pertinenti; e iv) la mancanza di flessibilità per adattarsi alle mutevoli esigenze o alle nuove fonti di dati. La Commissione ha pertanto proposto un nuovo regolamento quadro unico relativo alle statistiche europee sulla popolazione e sulle abitazioni, che consoliderebbe il quadro giuridico colmando tutte e quattro le lacune.
Proseguono gli sforzi per portare avanti la procedura legislativa ordinaria relativa al nuovo quadro giuridico integrato per le statistiche demografiche europee, che integrerebbe ed estenderebbe le statistiche demografiche ai sensi del regolamento.