EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
over de uitvoering van Verordening (EU) nr. 1260/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende Europese demografische statistieken
1.Inleiding
Bij Verordening (EU) nr. 1260/2013 1 (“de verordening”) is een gemeenschappelijk rechtskader vastgesteld voor de ontwikkeling, productie en verspreiding van Europese statistieken over de bevolking en levensgebeurtenissen.
Voorheen hebben de lidstaten dergelijke statistieken enkele jaren op vrijwillige basis verstrekt. Deze gegevens waren echter gebaseerd op verschillende demografische definities, begrippen en methoden, wat duidelijk ten koste ging van de vergelijkbaarheid, consistentie en tijdigheid van de daaruit voortvloeiende statistieken. Het gemeenschappelijke kader was bedoeld om te voldoen aan de behoefte aan kwalitatief hoogwaardige bevolkingsstatistieken op nationaal en regionaal niveau die van cruciaal belang zijn voor een breed scala van institutionele en beleidsbehoeften. Deze statistieken zijn bijvoorbeeld nodig om bevolkingsprognoses te berekenen die ten grondslag liggen aan de economische en budgettaire langetermijnprognoses van de EU en die als noemer worden gebruikt voor een groot aantal beleidsindicatoren “per hoofd van de bevolking”.
Dit is het tweede krachtens artikel 11 van de verordening vereiste verslag, dat betrekking heeft op de periode 2019-2023 2 . Het verslag is als volgt opgebouwd:
·in hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van de statistieken die onder de verordening vallen;
·in hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe voortdurend toezicht wordt gehouden op de voor Europese statistieken vastgestelde kwaliteitscriteria;
·hoofdstuk 4 bevat een samenvatting van recente evaluatiebevindingen;
·in hoofdstuk 5 wordt een overzicht gegeven van het lopende wetgevingsinitiatief ter modernisering van de Europese statistieken over bevolking en huisvesting, met inbegrip van de statistieken in het kader van de verordening.
2.De onder de verordening vallende statistieken
Op grond van de verordening verstrekken de lidstaten statistieken aan de Commissie (Eurostat) over:
·de gewoonlijk verblijvende bevolking 3 , ingedeeld naar leeftijd, geslacht en regio van de woonplaats;
·levendgeboorten per geslacht, maand van geboorte, volgorde van de levendgeboorten, leeftijd van de moeder, geboortejaar van de moeder, geboorteland van de moeder, land van nationaliteit van de moeder en regio van de woonplaats van de moeder;
·overlijdens per leeftijd, geslacht, geboortejaar, regio van de woonplaats, geboorteland, land van nationaliteit en maand van overlijden; en
·de totale gewoonlijk verblijvende bevolking voor de stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad.
Behalve wat het laatste punt betreft, wordt er enige flexibiliteit geboden met betrekking tot de toepassing van de definitie “gewone verblijfplaats”; wanneer de criteria voor de gewone verblijfplaats niet kunnen worden vastgesteld, kunnen de lidstaten statistieken verstrekken op basis van “wettige of geregistreerde woonplaats”.
Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van de verordening heeft de Commissie Uitvoeringsverordening (EU) nr. 205/2014 4 vastgesteld, waarin wordt voorzien in uniforme voorwaarden voor de uitsplitsing van gegevens, de indieningstermijnen en de herzieningen. Daarom verstrekken de lidstaten de Commissie (Eurostat) ook de volgende gegevens:
·binnen zes maanden na afloop van het referentiejaar de voorlopige jaarstatistieken over de totale bevolking, het totale aantal levendgeboorten en het totale aantal overlijdens op nationaal niveau; en
·uiterlijk op 30 november van dat jaar voorlopige maandelijkse statistieken over het totale aantal levendgeboorten en het totale aantal overlijdens in ten minste de eerste zes maanden van het referentiejaar.
Naast deze verplichte statistieken verstrekken de lidstaten momenteel ook verschillende statistieken op vrijwillige basis, bijvoorbeeld over overlijdens per week van overlijden, overlijdens ingedeeld naar leeftijd, geslacht en opleidingsniveau, en huwelijken en echtscheidingen ingedeeld naar verschillende kenmerken. Sommige van deze vrijwillige statistieken zijn nodig voor de berekening van demografische indicatoren, bijvoorbeeld de levensverwachting gekoppeld aan opleidingsniveau.
3.Regelmatige controle van de kwaliteit van de statistieken
In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de controle op de uitvoering van de verordening op basis van standaardkwaliteitscriteria overeenkomstig artikel 12 van Verordening (EG) nr. 223/2009 betreffende de Europese statistiek 5 en de Praktijkcode Europese statistieken 6 . De lidstaten moeten de kwaliteit van de statistieken waarborgen en moeten hoogwaardige metagegevens en kwaliteitsverslagen aan de Commissie (Eurostat) verstrekken. Eurostat beoordeelt deze kwaliteitsbeoordelingen en publiceert de statistieken en analyses op zijn website. Eurostat en de lidstaten werken samen om openstaande kwesties te volgen. Specifieke punten worden besproken in jaarlijkse vergaderingen van de deskundigengroep op het gebied van bevolkingsstatistieken, waarin alle nationale instellingen voor statistiek in de EU en de EVA zijn vertegenwoordigd.
3.1.Relevantie
Demografische ontwikkelingen zijn voor de Commissie van groot belang 7 . Bevolkingsstatistieken worden gebruikt voor het opstellen van de periodieke verslagen, beleidsvoorstellen en uitvoeringsverslagen die krachtens de EU-wetgeving vereist zijn, en van beleidsanalyses. Zo wordt in de verslagen van de Commissie over economische, sociale en territoriale samenhang 8 en over de gevolgen van demografische veranderingen in een veranderende omgeving 9 gebruikgemaakt van statistieken die in het kader van de verordening worden geproduceerd. In 2021 verscheen de interactieve publicatie “Demography of Europe” (Demografie van Europa) van Eurostat, die jaarlijks is geactualiseerd, over de ontwikkeling, verandering en veroudering van de bevolking van de EU 10 . Een van de directe toepassingen van de krachtens de verordening geproduceerde statistieken ligt op het gebied van de driejarige bevolkingsprognoses van Eurostat 11 . Uit deze prognoses blijkt hoe de bevolkingsgrootte en -samenstelling kunnen veranderen wanneer bepaalde veronderstellingen betreffende geboorte- en sterftecijfers en migratie bewaarheid worden. De prognoses worden ook gebruikt voor het verslag over de vergrijzing 12 , waarin de economische en begrotingsgevolgen van de vergrijzing op lange termijn worden gemeten. Naast deze bevolkingsprognoses voor de lange termijn heeft Eurostat in september 2022 voor het eerst kortetermijnupdates van de prognoses gepubliceerd, die het gegevensaanbod aanvullen. Voorts wordt de totale gewoonlijk verblijvende bevolking per lidstaat als wegingsfactor gebruikt voor de stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad.
Van alle statistieken die door Eurostat worden verspreid, behoren de bevolkingsstatistieken tot de statistieken die het vaakst worden geraadpleegd. Sinds 2015 13 behoren de jaarlijkse bevolkingsgegevens 14 en demografische veranderingen 15 op nationaal niveau steevast tot de populairste tabellen met sociale statistieken en tot de top vijf van meest bekeken Eurostat-tabellen. Sinds medio 2016 heeft de rubriek “Demography, population stock and balance” (Democratie, bevolkingsbestand en balans) 16 op de website van Eurostat steeds in de top vijf van thematische rubrieken in termen van gebruikersbezoeken gestaan.
3.2.Nauwkeurigheid
Vergeleken met het vorige verslag van 2018 is de nauwkeurigheid niet wezenlijk verbeterd. Eurostat is zich ervan bewust dat dezelfde specifieke nauwkeurigheidsproblemen zich blijven voordoen met betrekking tot een te geringe dekking (personen die hun verblijfplaats niet laten registreren) en een te ruime dekking (bv. personen die zich niet laten uitschrijven, omdat dit vaak niet verplicht is of niet wordt gestimuleerd) 17 . Bovendien zijn de door de lidstaten gerapporteerde metagegevens over de nauwkeurigheid van de schatting van de gewoonlijk verblijvende bevolking voor de stemming met gekwalificeerde meerderheid nog steeds ontoereikend voor een gedetailleerde beoordeling.
Eurostat blijft in dit verband het gebruik van door partnerlanden gerapporteerde “corresponderende stromen” bevorderen, waarmee het probleem van dekkingsfouten als gevolg van de geringe bereidheid tot in- en uitschrijving kan worden ondervangen. De uitwisseling van geaggregeerde gegevens van corresponderende stromen vindt plaats tussen nationale instellingen voor statistiek die dit als een nuttige aanvulling op hun nationale statistische proces beschouwen. Dit helpt hen om de kwaliteit van hun gegevens te verbeteren en te beoordelen.
3.3.Tijdigheid en stiptheid
De belangrijkste uiterste termijn voor de verstrekking van het merendeel van de bevolkingsstatistieken aan de Commissie (Eurostat) is twaalf maanden na afloop van het referentiejaar; drie gegevensverzamelingen van geringe omvang moeten binnen zes, acht en elf maanden na het einde van het referentiejaar worden verstrekt. Sinds het begin van de gegevensverzameling op grond van de verordening hebben zich geen noemenswaardige problemen van vertraagde toezending van gegevens door de lidstaten voorgedaan. Er zijn derhalve geen veranderingen ten opzichte van het verslag over 2018 18 .
3.4.Toegankelijkheid en duidelijkheid
De gegevens van de lidstaten en EU-aggregaten zijn kosteloos beschikbaar op de website van Eurostat 19 . Gebruikers kunnen toegang krijgen tot Europese bevolkingsstatistieken 20 onder “Selected datasets” (Geselecteerde gegevensreeksen) en “Detailed datasets” (Gedetailleerde gegevensreeksen), en via regelmatig bijgewerkte artikelen over een groot aantal uiteenlopende aan bevolking gerelateerde onderwerpen 21 . Gedurende het jaar gaat de publicatie van gegevens vergezeld van op grote schaal verspreide nieuwsberichten en artikelen uit de reeks Statistics Explained met meer informatie over bevolkingsstatistieken, de trends daarin en de interpretatie daarvan 22 . Door een gebrek aan voldoende duidelijke en vergelijkbare nationale metagegevens, waaronder kwantitatieve kwaliteitsindicatoren, is het zelfs voor ervaren gebruikers moeilijk om de kwaliteit van de gegevens van de lidstaten te beoordelen en te vergelijken.
3.5.Vergelijkbaarheid en samenhang
De flexibele, niet-geharmoniseerde toepassing van het begrip “gewone verblijfplaats” is nog steeds het grootste probleem met betrekking tot de vergelijkbaarheid en de samenhang. Sommige lidstaten houden bijvoorbeeld geen rekening met bepaalde bevolkingsgroepen (bv. asielzoekers, irreguliere migranten of nomaden) of passen het “twaalf maanden”-criterium niet toe op bevolkingsbestanden en levensgebeurtenissen, vaak omdat de statistische gegevens rechtstreeks worden overgenomen uit administratieve registers en daarom afhangen van nationale administratieve criteria voor het registreren van personen en levensgebeurtenissen 23 . Uit een recente evaluatie kwam dit naar voren als een van de belangrijkste problemen in verband met de status quo (zie hoofdstuk 4 ), terwijl in het initiatief van de Commissie voor het opnieuw ontwikkelen van de rechtsgrondslag wordt benadrukt dat er behoefte is aan goede schattingspraktijken om de vergelijkbaarheid van bevolkingsstatistieken uit administratieve bronnen te verbeteren (zie hoofdstuk 5 ).
Afgezien van dit cruciale probleem zijn de bevolkingsstatistieken voor elk land door de tijd heen in grote lijnen vergelijkbaar. Er doen zich doorgaans enkele onregelmatigheden voor wanneer de lidstaten hun methodologie verbeteren of wijzigen, onder meer door een nieuwe volkstelling te houden om de omvang van hun bevolking vast te stellen en daarop hun schattingen te baseren of door een aanpassing door te voeren in de territoriale eenheden die voor de statistieken worden gebruikt. Deze onregelmatigheden zijn aangegeven in de tabellen in de gegevensbank van Eurostat en zijn gedocumenteerd voor gebruikers via de metagegevens op de website van Eurostat of in de desbetreffende publicaties.
3.6.Toezicht op de naleving
De Commissie (Eurostat) blijft zorg dragen voor een opvolging van de sporadische gevallen waarin niet wordt voldaan aan de verordening, waarbij de gegevens incompleet of van lage kwaliteit zijn of niet in overeenstemming met de wettelijke inzendingstermijn zijn geleverd. De Commissie controleert en beoordeelt deze aspecten van de gegevensverstrekking voortdurend en neemt contact op met de lidstaten in kwestie over de technische en administratieve aspecten om de problemen op te lossen.
4.Evaluatie van het huidige statistische kader
In 2021 heeft de Commissie een uitgebreide evaluatie uitgevoerd van het volledige huidige rechtskader en de daaruit voortvloeiende Europese statistieken over bevolking en huisvesting 24 . De evaluatie omvatte statistieken overeenkomstig artikel 3 van deze verordening en alle statistieken overeenkomstig Verordening (EG) nr. 862/2007 25 en Verordening (EG) nr. 763/2008 26 . De opzet ervan was veel breder dan die van de in hoofdstuk 3 beschreven regelmatige controle, aangezien er bij een systematische raadpleging van belanghebbenden standpunten zijn verzameld van alle relevante groepen belanghebbenden (waaronder institutionele, beleids- en onderzoeksgebruikers) 27 . Het doel was om te beoordelen of de oorspronkelijke doelstellingen van het huidige kader waren verwezenlijkt en om significante lacunes vast te stellen.
Uit de evaluatie bleek dat de Europese bevolkingsstatistieken dankzij het huidige kader in het algemeen aanzienlijk waren verbeterd in vergelijking met de aanvankelijke problemen en de behoeften van de statistische gemeenschap vóór de inwerkingtreding van het kader. Het huidige rechtskader heeft met name de EU-meerwaarde aanzienlijk verhoogd doordat — voor de gegevensreeksen die verplicht zijn gesteld — verschillende statistische kwaliteitsdimensies op EU-niveau, waaronder volledigheid, consistentie en tijdigheid, zijn verbeterd. Bovendien voorziet de huidige wetgeving in alle relevante behoeften voor de beleidsvorming en behoeften van instellingen op EU-niveau die bij de ontwikkeling van de wetgeving (2005-2013) bekend waren. Dit heeft de doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van de statistische productie verbeterd in vergelijking met de vorige situatie, toen er uitsluitend gegevens werden verstrekt op vrijwillige basis. Bij de raadpleging van belanghebbenden bevestigden de meeste respondenten in alle belangrijke groepen belanghebbenden deze verbeteringen en benadrukten zij de meerwaarde van het huidige rechtskader op EU-niveau. Niettemin zijn bij de evaluatie ook vier significante lacunes in de huidige wetgeving vastgesteld.
4.1.Lacune 1: Samenhang, vergelijkbaarheid, volledigheid
Hoewel in de verordening gemeenschappelijke definities voor belangrijke statistische begrippen worden vastgesteld, blijft er in de definitie van bevolking zelf enige flexibiliteit bestaan. De lidstaten passen momenteel drie verschillende begrippen toe (gewone verblijfplaats, geregistreerde woonplaats, wettige woonplaats) die door de verordening worden toegestaan, waarbij soms verschillende begrippen voor verschillende gegevensreeksen worden gehanteerd. Deze centrale kwestie heeft geleid tot een gebrek aan vergelijkbaarheid en samenhang van de gegevens van verschillende lidstaten, wat de EU-meerwaarde van de gegevensverzamelingen vermindert. Bovendien zijn op vrijwillige basis verstrekte statistieken op EU-niveau vaak onvolledig, omdat er gegevens van enkele lidstaten ontbreken. Dit vermindert de algehele kosteneffectiviteit aanzienlijk, aangezien de meeste lidstaten middelen inzetten voor het produceren van de statistieken. Er wordt echter geen volledig beeld voor de EU verkregen.
4.2.Lacune 2: Tijdigheid en frequentie
De verordening heeft alleen betrekking op jaarlijkse bevolkingsstatistieken, waarbij de meeste gegevensreeksen twaalf maanden na afloop van de referentieperiode moeten worden verstrekt. Hoewel de algehele tijdigheid daardoor is verbeterd, voornamelijk omdat de buitensporige vertragingen van een gering aantal lidstaten zijn opgelost, blijft de verbetering achter bij de verwachtingen van gebruikers. De krachtens de verordening verstrekte gegevens zijn in de meeste lidstaten minder actueel dan vergelijkbare nationale statistische publicaties en andere internationale statistieken. Op grond van de verordening kunnen de wettelijke termijnen en referentietijden van statistieken niet worden verbeterd, bijvoorbeeld voor bevolkingsstatistieken die meerdere keren per jaar worden verzameld, zoals de statistieken die onlangs op vrijwillige basis zijn ontwikkeld voor de mortaliteit.
4.3.Lacune 3: Bijzonderheden over maatschappelijk relevante onderwerpen en groepen
De verordening is gericht op gegevensbehoeften die overeenkomen met de beleidsprioriteiten ten tijde van de ontwikkeling van de verordening. In de loop der tijd zijn de prioriteiten veranderd, en de beschikbare bevolkingsstatistieken bestrijken niet langer in voldoende mate de voor het beleid relevante kenmerken, onderwerpen of bevolkingsgroepen 28 . De bij de raadpleging van belanghebbenden bevestigde lacunes betreffen met name de kenmerken van relevante onderwerpen en groepen. Er zijn ook lacunes in verband met de ontoereikende geografische granulariteit, met name functionele typologieën en gegevens met geografische componenten voor de integratie van stad en platteland en grensoverschrijdende analyse.
4.4.Lacune 4: Gebrek aan flexibiliteit van het rechtskader
De bovengenoemde tekortkomingen worden nog verergerd doordat de bestaande wetgeving niet flexibel genoeg is om zich aan te passen aan nieuwe en opkomende behoeften aan statistieken. Nieuwe gegevensbronnen in de lidstaten en op EU-niveau (met name administratieve gegevens, met inbegrip van interoperabiliteitssystemen en gegevens in particulier bezit) bieden ook potentiële verbeteringen op het gebied van kosten en tijdigheid, maar de huidige wetgeving staat niet toe dat op deze ontwikkelingen wordt ingespeeld. Het rechtskader kon derhalve sinds de vaststelling ervan niet worden aangepast aan voor het beleid relevante veranderingen en heeft dan ook betrekkelijk snel aan relevantie verloren.
5.Modernisering van de Europese demografische statistieken in het kader van de herontwikkeling van de Europese bevolkingsstatistieken
Wat de in hoofdstuk 4 beschreven significante lacunes betreft, zijn bij de evaluatie vier factoren geïdentificeerd die bepalend zijn voor de wetgeving en die ook op deze verordening van toepassing zijn:
·Alleen verplichte gegevensverzamelingen met vastgestelde gemeenschappelijke regels kunnen de volledigheid en tijdigheid van statistieken op EU-niveau waarborgen. Het reguleren van vrijwillige gegevensverzamelingen met een reeds hoge mate van volledigheid kan de doeltreffendheid en efficiëntie significant verbeteren, aangezien een aanzienlijke toegevoegde waarde voor de EU kan worden gegenereerd tegen beperkte incrementele kosten.
·Vrijwillige gegevensverzamelingen zijn geschikte instrumenten om de productie van nieuwe onderwerpen of kenmerken te testen en de incrementele capaciteit van nationale statistische systemen voor het verstrekken van dergelijke nieuwe gegevens te vergroten. Zij worden echter in de loop van de tijd inefficiënt, omdat terugkerende productiekosten uiteindelijk geen toegevoegde waarde voor de EU genereren wat de volledigheid in alle lidstaten betreft.
·Losse juridische definities van statistische onderwerpen leiden tot minder controle over conceptuele harmonisatie. Dit leidt er uiteindelijk toe dat de samenhang en de vergelijkbaarheid in de loop der tijd verminderen. Uit het voorbeeld van de definitie van de bevolkingsbasis is gebleken hoe een clausule die van toepassing werd als niet aan een vereiste kon worden voldaan en die oorspronkelijk was opgenomen als uitzondering met een beperkt toepassingsgebied, een nieuwe feitelijke norm is geworden 29 .
·Voor een rechtskader dat te rigide is, is het moeilijk om in de loop der tijd zijn relevantie te behouden. Het huidige kader verliest al sinds de uitvoeringsperiode relatief snel aan relevantie als gevolg van het gebrek aan flexibiliteitsmechanismen om gegevensverzamelingen aan te passen aan veranderende behoeften of om te profiteren van kansen die worden geboden doordat er nieuwe gegevensbronnen beschikbaar komen.
Bovendien wees de evaluatie op administratieve redundanties wat naleving, handhaving en monitoring betreft, doordat de huidige wetgeving inzake bevolkingsstatistieken verspreid is over drie rechtshandelingen die niet samen zijn ontwikkeld. Op basis van de evaluatie en een effectbeoordeling 30 heeft de Commissie derhalve een voorstel voor een nieuwe kaderverordening over bevolking en huisvesting vastgesteld waarin de in de wetgeving gelegen oorzaken van de bovengenoemde significante lacunes worden aangepakt en waarmee wordt beoogd de rechtsgrondslag te integreren in één enkele verordening 31 .
Het wetgevingsvoorstel bevat ambitieuze elementen ter versterking van de algemene consistentie en de verbanden tussen alle sociale statistieken van de EU op basis van personen en huishoudens, onder meer op grond van Verordening (EU) 2019/1700 32 . Het voorstel bevat bepalingen om de uitvoering van een geharmoniseerde definitie van bevolking op basis van deugdelijke statistische schattingsconcepten te ondersteunen en om toegang te bieden tot beschikbare gegevensbronnen die de productieprocessen en de algemene kwaliteit van sociale statistieken zullen verbeteren. Het voorstel bevat ook bepalingen om bevolkingsstatistieken en internationale migratiestatistieken beter af te stemmen op statistieken over asiel en administratieve en gerechtelijke procedures in verband met de immigratiewetgeving, die onderworpen blijven aan de artikelen 4 tot en met 7 van Verordening (EG) nr. 862/2007. Ten tijde van het opstellen van dit verslag was de gewone wetgevingsprocedure voor het voorstel nog niet afgerond 33 .
6.Conclusies
Dankzij de voortgezette gezamenlijke inspanningen van het Europese statistische systeem 34 wordt de verordening goed uitgevoerd. Dit leidt tot de regelmatige publicatie van over het algemeen kwalitatief hoogwaardige Europese bevolkingsstatistieken die instellingen en beleidsmakers van de EU op alle niveaus nodig hebben. De naleving van de wetgeving en de statistische kwaliteit worden regelmatig gecontroleerd overeenkomstig de verordening. Net als in het eerste verslag van 2018 zijn er geen grote nalevingsproblemen.
Niettemin zijn bij een recente evaluatie van het huidige rechtskader voor bevolkingsstatistieken vier significante lacunes vastgesteld in de wetgeving die momenteel van kracht is, die ten dele verband houden met het feit dat bevolkingsstatistieken verspreid zijn over drie verordeningen, waaronder deze verordening. Deze lacunes zijn i) gebrek aan harmonisatie van statistische concepten, met name de definitie van bevolking; ii) te late beschikbaarheid en ontoereikende frequentie van statistische publicaties; iii) gebrek aan detail over relevante groepen en onderwerpen; en iv) gebrek aan flexibiliteit om zich aan te passen aan veranderende behoeften of nieuwe gegevensbronnen. De Commissie heeft derhalve één enkele nieuwe kaderverordening betreffende Europese statistieken over bevolkings- en huisvestingsstatistieken voorgesteld die het rechtskader zou consolideren en alle vier de lacunes zou aanpakken.
Er worden verdere inspanningen geleverd om vorderingen te maken met de gewone wetgevingsprocedure betreffende het nieuwe geïntegreerde rechtskader voor Europese bevolkingsstatistieken dat de bevolkingsstatistieken in het kader van de verordening zou omvatten en uitbreiden.