EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 30.7.2024
COM(2024) 326 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1260/2013 o evropské demografické statistice
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 30.7.2024
COM(2024) 326 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1260/2013 o evropské demografické statistice
1.Úvod
Nařízením (EU) č. 1260/2013 ( 1 ) (dále jen „nařízení“) se stanoví společný právní rámec pro vývoj, tvorbu a šíření evropských statistik týkajících se obyvatelstva a událostí přirozené měny.
Členské státy tyto statistiky již dříve předkládaly na dobrovolném základě po řadu let. Protože však tyto statistiky vycházely z různých demografických definic, pojetí a metod, byla jejich výsledná srovnatelnost, konzistentnost a včasnost výrazně nižší. Společný rámec měl uspokojit potřebu vysoce kvalitních demografických statistik na národní a regionální úrovni, které jsou zásadní pro široké spektrum institucionálních a politických potřeb. Tyto statistiky jsou například potřebné pro výpočet populačních projekcí, z nichž vycházejí dlouhodobé hospodářské a rozpočtové prognózy EU, a používají se jako společný jmenovatel pro mnoho ukazatelů „na obyvatele“ týkajících se politik.
Jedná se o druhou zprávu požadovanou podle článku 11 nařízení; vztahuje se na období 2019–2023 ( 2 ). Struktura je tato:
·oddíl 2 uvádí přehled statistik, na něž se vztahuje nařízení,
·oddíl 3 popisuje, jak jsou pravidelně sledována kritéria kvality stanovená pro evropskou statistiku,
·oddíl 4 shrnuje zjištění nedávného hodnocení,
·oddíl 5 nastiňuje probíhající legislativní iniciativu s cílem modernizovat evropskou statistiku o obyvatelstvu, domech a bytech, včetně statistik podle nařízení.
2.Statistiky, na něž se vztahuje nařízení
Podle nařízení členské státy předávají Komisi (Eurostatu) statistické údaje o:
·obvykle bydlícím obyvatelstvu ( 3 ) podle věku, pohlaví a regionu pobytu,
·narození živého dítěte podle pohlaví, měsíce narození, pořadí živě narozeného dítěte, věku matky, roku narození matky, země narození matky, země státního občanství matky a regionu pobytu matky,
·úmrtí podle věku, pohlaví, roku narození, regionu pobytu, země narození, země státního občanství a měsíce úmrtí a
·celkovém obvykle bydlícím obyvatelstvu pro účely hlasování kvalifikovanou většinou v Radě.
S výjimkou posledního bodu je povolena určitá flexibilita při provádění definice místa obvyklého pobytu – členské státy mohou poskytovat statistiky na základě „zákonného nebo ohlášeného pobytu“, pokud nelze prokázat kritéria pro místo trvalého pobytu.
Podle čl. 3 odst. 4 nařízení přijala Komise prováděcí nařízení (EU) č. 205/2014 ( 4 ). Stanoví jednotné podmínky pro členění údajů, lhůty pro předávání a revize. V důsledku toho členské státy Komisi (Eurostatu) rovněž předávají:
·předběžné roční statistiky o celkovém počtu obyvatel, celkovém počtu živě narozených dětí a celkovém počtu úmrtí na národní úrovni, a to do šesti měsíců od skončení každého referenčního roku, a
·předběžné měsíční statistiky o celkovém počtu živě narozených dětí a celkovém počtu úmrtí nejméně po dobu prvních šesti měsíců referenčního roku, a to do 30. listopadu daného roku.
Vedle těchto povinných statistik předávají členské státy v současné době různé statistiky dobrovolně, např. o úmrtích podle týdne úmrtí; o úmrtích podle věku, pohlaví a dosaženého vzdělání; o sňatcích a rozvodech podle různých charakteristik. Některé z těchto dobrovolných statistik jsou potřebné pro výpočet demografických ukazatelů, např. střední délky života podle dosaženého vzdělání.
3.Pravidelné sledování statistické kvality
Tento oddíl popisuje sledování provádění nařízení na základě standardních kritérií kvality v souladu s článkem 12 nařízení (ES) č. 223/2009 o evropské statistice ( 5 ) a Kodexem evropské statistiky ( 6 ). Členské státy musí zajistit kvalitu statistik a poskytovat Komisi (Eurostatu) kvalitní metadata a zprávy. Eurostat tato posouzení kvality přezkoumává a zveřejňuje statistiky i analytické články na svých internetových stránkách. Eurostat a členské státy spolupracují na řešení zbývajících problémů. Konkrétní body jsou projednávány na výročních zasedáních odborné skupiny pro statistiku o obyvatelstvu, kde jsou zastoupeny všechny národní statistické úřady EU a ESVO.
3.1.Relevance
Komise přikládá demografii velký význam ( 7 ). Demografické statistiky se využívají při přípravě pravidelných zpráv, návrhů politik, zpráv o provádění požadovaných podle právních předpisů EU a analýz politik. Například zprávy Komise o hospodářské, sociální a územní soudržnosti ( 8 ) a o dopadu demografické změny v měnícím se prostředí ( 9 ) využívají statistiky vypracované podle nařízení. V roce 2021 vydal Eurostat každoročně aktualizovanou interaktivní publikaci „Demografie Evropy“, která ukazuje vývoj, změnu a stárnutí obyvatelstva EU ( 10 ). Jedna přímá aplikace statistik vypracovaných podle nařízení je v oblasti tříletých demografických populačních projekcí Eurostatu ( 11 ). Ty ukazují, jak by se mohla měnit velikost a struktura obyvatelstva, pokud by zůstaly platné určité předpoklady týkající se plodnosti, úmrtnosti a migrace. Tyto projekce se používají také ve Zprávě o stárnutí obyvatelstva ( 12 ) za účelem posouzení dlouhodobých hospodářských a rozpočtových dopadů stárnutí obyvatelstva. Kromě těchto dlouhodobých populačních projekcí Eurostat v září 2022 poprvé zveřejnil krátkodobé aktualizace projekcí, čímž nabídku údajů doplnil. Celkové počty obvykle bydlícího obyvatelstva za jednotlivé členské státy se navíc používají jako váhy pro hlasování kvalifikovanou většinou v Radě.
Ze všech statistik šířených Eurostatem jsou statistiky, které se týkají obyvatelstva, využívány nejvíce. Od roku 2015 ( 13 ) patří roční stav obyvatelstva ( 14 ) a populační změny ( 15 ) na národní úrovni trvale mezi nejoblíbenější tabulky sociálních statistik a mezi pět nejsledovanějších tabulek Eurostatu. Od poloviny roku 2016 patří oddíl „Demografie, stav obyvatelstva a demografická rovnováha“ ( 16 ) na internetových stránkách Eurostatu trvale mezi pět nejnavštěvovanějších tematických oddílů.
3.2.Přesnost
V porovnání s předchozí zprávou z roku 2018 nedošlo k žádnému podstatnému zlepšení přesnosti. Eurostat si je vědom toho, že se stále objevují stejné určité problémy s přesností, pokud jde o neúplné pokrytí (když lidé nepřihlásí své místo pobytu) a přesah pokrytí (např. když se lidé neodhlásí, jelikož často neexistuje povinnost či pobídka k odhlášení) ( 17 ). Kromě toho jsou metadata, která členské státy uvádějí o přesnosti odhadu obvykle bydlícího obyvatelstva pro účely hlasování kvalifikovanou většinou, pro podrobné posouzení stále nedostatečná.
Eurostat v této souvislosti nadále podporuje využívání „zrcadlových toků“ vykazovaných partnerskými členskými státy k ošetření chyb pokrytí způsobených tím, že se lidé nepřihlásí nebo neodhlásí. Výměna souhrnných údajů o zrcadlových tocích probíhá mezi národními statistickými úřady, které ji považují za užitečný doplněk svého národního statistického procesu. To jim pomáhá zlepšovat a vyhodnocovat kvalitu jejich údajů.
3.3.Včasnost a dochvilnost
Hlavní lhůta pro dodání většiny demografických statistik Komisi (Eurostatu) je dvanáct měsíců od skončení referenčního roku; tři malé soubory údajů se předávají do šesti, osmi a jedenácti měsíců od skončení referenčního roku. Od zahájení shromažďování údajů podle nařízení se nevyskytly žádné významné problémy s opožděným předáváním údajů ze strany členských států. Ve srovnání se zprávou z roku 2018 ( 18 ) tedy nedošlo k žádné změně.
3.4.Dostupnost a srozumitelnost
Údaje členských států a souhrnné údaje na úrovni EU jsou volně k dispozici na internetových stránkách Eurostatu ( 19 ). Uživatelé mají přístup k evropským demografickým statistikám ( 20 ) v oddílech „Selected datasets“ (Vybrané soubory údajů), „Detailed datasets“ (Podrobné soubory údajů) a prostřednictvím pravidelně aktualizovaných článků na nejrůznější témata týkající se obyvatelstva ( 21 ). V průběhu roku jsou zveřejňované údaje doprovázeny široce distribuovanými zprávami a články na stránkách Statistics Explained s dalšími informacemi o demografických statistikách, jejich trendech a jejich výkladu ( 22 ). Chybějící dostatečně srozumitelné a srovnatelné národní údaje o metadatech včetně kvantitativních ukazatelů kvality však ztěžují posouzení a srovnávání kvality údajů členských států i zkušeným uživatelům.
3.5.Srovnatelnost a soudržnost
Flexibilní a neharmonizované uplatňování pojetí místa obvyklého pobytu je stále nejzávažnějším problémem pro srovnatelnost a soudržnost. Některé členské státy například nezahrnují některé skupiny obyvatelstva (např. žadatele o azyl, nelegální migranty nebo kočovníky) nebo neuplatňují kritérium dvanácti měsíců pro stav obyvatelstva a události přirozené měny, často proto, že statistiky jsou pořizovány přímo z administrativních registrů, a jsou tedy závislé na vnitrostátních administrativních kritériích pro ohlašování pobytu a zaznamenávání událostí přirozené měny ( 23 ). Nedávné hodnocení to označilo za jeden z klíčových problémů současného stavu (viz oddíl 4 ), zatímco iniciativa Komise přepracovat právní základ zdůraznila potřebu osvědčených postupů odhadů pro zlepšení srovnatelnosti demografických statistik z administrativních zdrojů (viz oddíl 5 ).
Kromě tohoto klíčového problému jsou demografické statistiky pro jednotlivé země většinou dlouhodobě srovnatelné. Určitý nesoulad se obvykle objevuje v případě, že členské státy zlepší nebo změní svou metodiku, mimo jiné použitím nového sčítání lidu k posouzení a přepočtení odhadů počtu obyvatel na nový základ nebo úpravou územních jednotek používaných ve statistikách. Tyto případy jsou v tabulkách v databázi Eurostatu označeny a zdokumentovány pro uživatele prostřednictvím metadat na internetových stránkách Eurostatu nebo v příslušných publikacích.
3.6.Sledování souladu
Komise (Eurostat) nadále sleduje ojedinělé případy nesouladu s nařízením, kdy byly údaje neúplné, nízké kvality nebo nebyly poskytnuty v předepsaných lhůtách. Průběžně sleduje a posuzuje tyto aspekty poskytování údajů a obrací se na dotčené členské státy na technické a administrativní úrovni za účelem řešení těchto problémů.
4.Hodnocení stávajícího statistického rámce
V roce 2021 provedla Komise komplexní hodnocení celého současného právního rámce a z něj vyplývajících evropských statistik o obyvatelstvu, domech a bytech ( 24 ). Zahrnovala statistiky podle článku 3 tohoto nařízení a všechny statistiky podle nařízení (ES) č. 862/2007 ( 25 ) a (ES) č. 763/2008 ( 26 ). Rozsah hodnocení byl mnohem širší než pravidelné sledování popsané v oddíle 3 , protože v rámci systematických konzultací se zúčastněnými stranami ( 27 ) byly shromážděny názory všech relevantních skupin zúčastněných stran – včetně institucionálních uživatelů a uživatelů z oblasti politiky a výzkumných pracovníků. Cílem bylo posoudit, zda bylo dosaženo původních cílů současného rámce, a určit významné nedostatky.
Hodnocení zjistilo, že díky současnému rámci došlo k výraznému celkovému zlepšení evropské statistiky o obyvatelstvu ve srovnání s počátečními problémy a potřebami, kterým statistická obec čelila před vstupem rámce v platnost. Současný právní rámec zejména významně zvýšil přidanou hodnotu EU tím, že u souborů údajů, které se staly povinnými, zlepšil několik stránek statistické kvality na úrovni EU, včetně úplnosti, konzistentnosti a včasnosti. Současné právní předpisy navíc splňují všechny relevantní potřeby tvorby politik a orgánů na úrovni EU, které byly známy v době jejich vzniku (2005–2013). Tím se zlepšila účinnost, účelnost a soudržnost vypracovávání statistik ve srovnání s předchozím stavem, kdy se spoléhalo pouze na dobrovolné shromažďování údajů. V rámci konzultace se zúčastněnými stranami většina respondentů ze všech klíčových skupin zúčastněných stran tato zlepšení potvrdila a zdůraznila přidanou hodnotu současného právního rámce na úrovni EU. Hodnocení však také odhalilo čtyři významné nedostatky ve stávajících právních předpisech.
4.1.Nedostatek 1: Soudržnost, srovnatelnost, úplnost
Ačkoli nařízení stanoví společné definice klíčových statistických pojmů, v samotné definici obyvatelstva zůstává zachována určitá flexibilita. Členské státy v současné době používají tři různé pojmy (místo obvyklého pobytu, místo ohlášeného pobytu, místo zákonného pobytu), které nařízení umožňuje, a někdy používají různé pojmy pro různé soubory údajů. Tento zásadní problém způsobil, že údaje z různých členských států nejsou srovnatelné a soudržné, což snižuje přidanou hodnotu EU, pokud jde o shromažďování údajů. Statistiky, které zůstávají dobrovolné, jsou navíc na úrovni EU často neúplné, protože chybí údaje z několika členských států. Tím se výrazně snižuje celková nákladová efektivnost, protože většina členských států vynakládá prostředky na vypracování statistik, není však dosaženo úplného obrazu za EU.
4.2.Nedostatek 2: Včasnost a četnost
Nařízení se vztahuje pouze na roční demografické statistiky, přičemž většina souborů údajů se poskytuje dvanáct měsíců po skončení referenčního období. Přestože se tedy celková včasnost zlepšila zejména proto, že se podařilo vyřešit nadměrná zpoždění ze strany několika málo členských států, nadále zaostává za očekáváním uživatelů. Údaje poskytované podle nařízení vykazují horší včasnost než zveřejnění srovnatelných národních statistik a jiná předávání mezinárodních statistik ve většině členských států. Podle nařízení nelze zlepšit právními předpisy stanovené lhůty a periodicitu statistik, např. tak, aby se vztahovaly na statistiky o obyvatelstvu za dobu kratší než jeden rok, jako jsou statistiky, které byly nedávno dobrovolně vypracovány pro úmrtnost.
4.3.Nedostatek 3: Podrobnosti o společensky relevantních tématech a skupinách
Nařízení se zaměřuje na potřeby údajů, které odpovídají politickým prioritám v době, kdy bylo vypracováno. V průběhu doby se priority změnily a dostupné demografické statistiky již dostatečně nepokrývají charakteristiky, témata nebo skupiny obyvatelstva, které jsou pro politiku relevantní ( 28 ). Nedostatky potvrzené při konzultacích se zúčastněnými stranami se týkají zejména charakteristik relevantních témat a skupin. Existují také nedostatky týkající se nedostatečné zeměpisné granularity, zejména funkčních typologií a georeferenčních údajů pro integraci měst a venkova a přeshraniční analýzy.
4.4.Nedostatek 4: Nedostatečná flexibilita právního rámce
K výše uvedeným nedostatkům se přidává skutečnost, že stávající právní předpisy postrádají flexibilitu, aby se dokázaly přizpůsobit novým a vznikajícím potřebám v oblasti statistiky. Nové zdroje údajů v členských státech a na úrovni EU (zejména administrativní údaje včetně systémů interoperability a údajů v držení soukromých subjektů) také nabízejí potenciální zlepšení nákladů a včasnosti, ale stávající právní předpisy využití tohoto vývoje neumožňují. Právní rámec se proto od svého přijetí nedokázal přizpůsobit žádným změnám, které jsou pro politiku relevantní, a proto poměrně rychle ztrácí na relevanci.
5.Modernizace evropské demografické statistiky jako součást přepracování evropské statistiky o obyvatelstvu
U významných nedostatků uvedených v oddíle 4 byly při hodnocení identifikovány čtyři legislativní příčiny, které se vztahují i na toto nařízení:
·Pouze povinné shromažďování údajů s definovanými společnými pravidly může zajistit úplnost a včasnost statistik na úrovni EU. Regulací dobrovolného shromažďování údajů, které je již nyní do značné míry úplné, je možné dosáhnout významného zvýšení účinnosti a účelnosti, neboť při omezených dodatečných nákladech lze dosáhnout značné přidané hodnoty EU.
·Dobrovolná shromažďování údajů jsou vhodnými nástroji pro prověření tvorby nových témat nebo charakteristik a pro posílení postupně se zvyšující schopnosti národních statistických systémů poskytovat tyto nové údaje. Časem se však stávají neefektivními, jelikož opakované náklady na vypracování případně nevytvářejí přidanou hodnotu EU, pokud jde o úplnost v členských státech.
·Volné právní definice statistických témat vedou ke ztrátě kontroly nad harmonizací pojmů. To v konečném důsledku vede ke ztrátě soudržnosti a srovnatelnosti v průběhu času. Příklad definice populační základny ukázal, jak se doložka o neplnění povinností, původně zavedená jako výjimka s omezenou působností, změnila v nový skutkový standard ( 29 ).
·Kvůli příliš rigidnímu právnímu rámci je obtížné zachovat relevanci v průběhu času. Současný rámec poměrně rychle ztrácí na relevanci, a to již od prováděcího období, protože chyběly mechanismy flexibility, které by umožnily přizpůsobit shromažďování údajů vyvíjejícím se potřebám nebo využít příležitostí plynoucích z nově dostupných zdrojů údajů.
Hodnocení navíc poukázalo na administrativní nadbytečnost v oblasti souladu, prosazování a sledování, neboť současné právní předpisy v oblasti statistiky o obyvatelstvu jsou rozptýleny ve třech právních aktech, které nebyly vypracovány společně. Na základě hodnocení a posouzení dopadů ( 30 ) proto Komise přijala návrh nového rámcového nařízení o obyvatelstvu, domech a bytech, které řeší legislativní příčiny výše uvedených významných nedostatků a zároveň usiluje o integraci právního základu do jediného nařízení ( 31 ).
Legislativní návrh obsahuje ambiciózní prvky, které mají posílit obecnou konzistentnost a vazby mezi všemi sociálními statistikami EU založenými na osobách a domácnostech, a to i podle nařízení (EU) 2019/1700 ( 32 ). Návrh obsahuje ustanovení, jejichž cílem je podpořit zavedení harmonizované definice obyvatelstva založené na spolehlivých pojmech statistického odhadu a umožnit přístup k dostupným zdrojům údajů, které zlepší procesy tvorby a obecnou kvalitu sociálních statistik. Návrh rovněž obsahuje ustanovení, která mají více sladit statistiku o obyvatelstvu a mezinárodní migraci se statistikou o azylu a o správních a soudních řízeních týkajících se právních předpisů v oblasti přistěhovalectví, jež zůstává v článcích 4 až 7 nařízení (ES) č. 862/2007. V době přípravy této zprávy probíhal řádný legislativní postup týkající se návrhu ( 33 ).
6.Závěry
Díky pokračujícímu společnému úsilí Evropského statistického systému ( 34 ) je nařízení dobře prováděno. To vede k pravidelnému zveřejňování celkově vysoce kvalitních evropských demografických statistik, které potřebují orgány EU a tvůrci politik na všech úrovních. Soulad s právními předpisy a statistická kvalita jsou pravidelně sledovány v souladu s nařízením. Stejně jako v první zprávě z roku 2018 se nevyskytly žádné závažné problémy v oblasti souladu.
Nedávné hodnocení současného právního rámce pro statistiku o obyvatelstvu však v platných právních předpisech identifikovalo čtyři významné nedostatky, které částečně souvisejí s tím, že je statistika o obyvatelstvu rozptýlena ve třech nařízeních, včetně tohoto. Těmito nedostatky jsou i) chybějící harmonizace statistických pojmů, zejména definice obyvatelstva; ii) nedostatečná včasnost a četnost zveřejňování statistik; iii) chybějící podrobnosti o relevantních skupinách a tématech a iv) nedostatečná flexibilita k přizpůsobování se měnícím se potřebám nebo novým zdrojům údajů. Komise proto navrhla jediné nové rámcové nařízení o evropské statistice o obyvatelstvu, domech a bytech, které by konsolidovalo právní rámec a odstranilo všechny čtyři nedostatky.
Pokračuje úsilí o pokrok v řádném legislativním postupu o novém integrovaném právním rámci pro evropskou statistiku o obyvatelstvu, který by zahrnoval a rozšířil demografickou statistiku podle nařízení.