ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането на Регламент (ЕС) № 1260/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно европейската демографска статистика
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането на Регламент (ЕС) № 1260/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно европейската демографска статистика
1.Въведение
С Регламент (ЕС) № 1260/2013 ( 1 ) („Регламента“) се установява обща правна уредба за разработването, изготвянето и разпространението на европейски статистически данни за населението и основните демографски събития.
Преди това, в продължение на няколко години, държавите членки предоставяха такива статистически данни доброволно. Тъй като обаче те се основават на различни демографски определения, понятия и методи, получените статистически данни са със значително намалена съпоставимост, съгласуваност и актуалност. Общата рамка беше предназначена да отговори на необходимостта от висококачествена демографска статистика на национално и регионално равнище, която е от основно значение за широка гама от институционални потребности и нужди на политиката. Например тези статистически данни са необходими за изчисляване на демографските прогнози, които служат за основа на дългосрочните икономически и бюджетни прогнози на ЕС, и се използват като знаменател за много показатели на политиката „на глава от населението“.
Това е вторият доклад, който се изисква съгласно член 11 от Регламента, и обхваща периода 2019—2023 г. ( 2 ) Той е структуриран по следния начин:
·в раздел 2 е направен обзор на статистическите данни, обхванати от Регламента;
·в раздел 3 се описва как критериите за качество, установени за европейската статистика, се наблюдават редовно;
·в раздел 4 се обобщават последните констатации от оценката;
·в раздел 5 се очертава текущата законодателна инициатива за модернизиране на европейската статистика за населението и жилищния фонд, включително статистиката съгласно Регламента.
2.Статистически данни, обхванати от Регламента
Съгласно Регламента държавите членки предават на Комисията (Евростат) статистически данни за:
·населението с обичайно местопребиваване ( 3 ) по възраст, пол и регион на местопребиваване;
·раждания на живи деца по пол, по месец на настъпване, пореден номер на раждането на живо дете, възраст на майката, година на раждане на майката, страна на раждане на майката, гражданство на майката и регион на местопребиваване на майката;
·умирания по възраст, пол, година на раждане, регион на местопребиваване, страна на раждане, гражданство и месец на настъпване; както и
·общия брой на населението с обичайно местопребиваване за целите на гласуването с квалифицирано мнозинство в Съвета.
С изключение на последната точка се допуска известна гъвкавост при прилагането на определението за обичайно местопребиваване — държавите членки могат да предоставят статистически данни въз основа на „законно или регистрирано местопребиваване“, когато не могат да бъдат установени критериите за обичайно местопребиваване.
В съответствие с член 3, параграф 4 от Регламента Комисията прие Регламент за изпълнение (ЕС) № 205/2014 ( 4 ). В него се установяват единни условия за разпределенията на данните, сроковете за предаване и ревизирането им. В резултат на това държавите членки предават данни и на Комисията (Евростат):
·предварителни годишни статистически данни за общия брой на населението, общия брой на ражданията на живи деца и общия брой на умиранията на национално ниво (в срок от шест месеца от края на всяка референтната година); както и
·предварителни месечни статистически данни за общия брой на ражданията на живи деца и общия брой на умиранията най-малко за първите 6 месеца от референтната година до 30 ноември същата година.
В допълнение към тези задължителни статистически данни държавите членки понастоящем предават различна статистика доброволно, например за умиранията по седмици на настъпване; за умиранията по възраст, пол и образователна степен; за браковете и разводите по различни признаци. Някои от тези доброволни статистически данни са необходими за изчисляване на демографски показатели, напр. очакваната продължителност на живота според образователната степен.
3.Редовно наблюдение на статистическото качество
В настоящия раздел се описва наблюдението на прилагането на Регламента въз основа на стандартни критерии за качество в съответствие с член 12 от Регламент (ЕО) № 223/2009 относно европейската статистика ( 5 ) и Кодекса на европейската статистическа практика ( 6 ). Държавите членки трябва да гарантират качеството на статистическите данни и да предоставят качествени метаданни и доклади на Комисията (Евростат). Евростат преглежда тези оценки на качеството и публикува статистическите данни, както и статии с анализ на своя уебсайт. Евростат и държавите членки работят съвместно за проследяване на нерешените теми. Конкретни въпроси се обсъждат на годишните срещи на експертната група по демографска статистика, в която са представени всички национални статистически институти на ЕС и ЕАСТ.
3.1.Значимост
Комисията отдава голямо значение на демографията ( 7 ). Демографската статистика се използва за изготвянето на редовни доклади, предложения за политики, доклади за изпълнението, изисквани съгласно законодателството на ЕС, както и анализ на политиките. Например в докладите на Комисията за икономическото, социалното и териториалното сближаване ( 8 ) и за въздействието на демографските промени в променящата се околна среда ( 9 ) се използват статистически данни, изготвени съгласно Регламента. През 2021 г. Евростат публикува интерактивната публикация „Демография на Европа“, която се актуализира всяка година и показва развитието, промените и застаряването на населението на ЕС ( 10 ). Едно от преките приложения на статистическите данни, изготвяни съгласно Регламента, е в областта на тригодишните демографски прогнози на Евростат ( 11 ). Те показват как броят и структурата на населението може да бъдат променени, ако определени допускания по отношение на раждаемостта, смъртността и миграцията останат в сила. Тези прогнози се използват също така за Доклада за застаряването ( 12 ), за да се оцени дългосрочното икономическо и бюджетно въздействие на застаряването на населението. В допълнение към тези дългосрочни прогнози за населението Евростат публикува за първи път краткосрочни актуализации на прогнозите през септември 2022 г., които допълват предлаганите данни. Освен това общият брой на населението с обичайно местопребиваване в отделните държави членки се използва като тежест при гласуването с квалифицирано мнозинство в Съвета.
От всички статистически данни, разпространявани от Евростат, свързаните с населението са сред статистическите данни, с които най-често се правят справки. От 2015 г. насам ( 13 ) годишните данни за населението ( 14 ) и демографските изменения ( 15 ) на национално равнище неизменно са сред най-популярните от таблиците със социална статистика и в челната петица на най-често разглежданите таблици на Евростат. От средата на 2016 г. разделът „Демография, население и равновесие“ ( 16 ) на уебсайта на Евростат неизменно е в челната петица на тематичните раздели, посещавани от ползвателите.
3.2.Точност
В сравнение с предишния доклад от 2018 г. не са направени съществени подобрения на точността. Евростат е наясно, че едни и същи специфични проблеми с точността продължават да възникват при недостатъчен обхват (когато лицата не се регистрират по местопребиваването си) и свръхобхват (например когато лицата не прекратяват регистрацията си, тъй като често няма задължение или стимул за това) ( 17 ). Освен това докладваните от държавите членки метаданни за точността на оценката на населението с обичайно местопребиваване за целите на гласуването с квалифицирано мнозинство все още са недостатъчни за подробна оценка.
В този контекст Евростат продължава да насърчава използването на „огледални потоци“, за които партньорски държави членки докладват, за да решават свързани с покритието грешки, дължащи се на нерегистриране или непрекратяване на регистрацията. Обменът на обобщени данни за огледалните потоци се осъществява между националните статистически институти, които смятат, че това е полезно допълнение към техния национален статистически процес. Това им помага да подобряват и оценяват качеството на своите данни.
3.3.Актуалност и навременност
Основният краен срок за предоставяне на масивите от демографска статистика на Комисията (Евростат) е 12 месеца след края на референтната година; три малки набора от данни следва да бъдат предадени в рамките на 6, 8 и 11 месеца след края на референтната година. От началото на събирането на данни в съответствие с Регламента досега не е имало значими проблеми, свързани със забавено предаване на данни от страна на държавите членки. Следователно няма промяна в сравнение с доклада за 2018 г. ( 18 )
3.4.Достъпност и яснота
Данните от държавите членки и агрегатите на равнището на ЕС са свободно достъпни на уебсайта на Евростат ( 19 ). Ползвателите могат да получат достъп до европейската демографска статистика ( 20 ) в рубриките „Избрани набори от данни“ и „Подробни набори от данни“, както и чрез редовно актуализирани статии по широк кръг от теми, свързани с населението ( 21 ). През годината публикуването на данни се придружава от широко разпространени новини и статии в „Статистиката в достъпна форма“ с повече информация за демографската статистика, нейните тенденции и тълкуване ( 22 ). Липсата на достатъчно ясна и съпоставима национална информация за метаданните, включително количествени показатели за качество, обаче затруднява оценката и съпоставимостта на качеството на данните в държавите членки дори за опитни ползватели.
3.5.Съпоставимост и съгласуваност
Гъвкавото и нехармонизирано прилагане на понятието „обичайно местопребиваване“ все още е най-сериозният проблем за съпоставимостта и съгласуваността. Например някои държави членки не включват определени групи от населението (например търсещи убежище, незаконни мигранти или номади) или не прилагат 12‑месечния критерий за население и демографските събития, често защото статистическите данни се вземат директно от административните регистри и следователно зависят от националните административни критерии за регистриране на хора и демографски събития ( 23 ). Неотдавнашна оценка определи това като един от основните проблеми на статуквото (вж. раздел 4 ), а инициативата на Комисията за преработване на правното основание подчерта необходимостта от добри практики за оценка, за да се подобри съпоставимостта на демографската статистика от административни източници (вж. раздел 5 ).
Освен този основен проблем, демографските статистики в повечето случаи са съпоставими в течение на времето за всяка държава. Някои пропуски възникват обикновено, когато държавите членки подобряват или променят методологията си, включително като използват нов кръг на преброяване, за да оценят и преизчислят оценките си за населението, или като коригират териториалните единици, използвани в статистиката. Те са отбелязани в таблиците в базата данни на Евростат и документирани за ползвателите чрез метаданните на уебсайта на Евростат или в съответните публикации.
3.6.Наблюдение на съответствието
Комисията (Евростат) продължава да проследява единичните случаи на несъответствие с Регламента, при които данните са били непълни, с ниско качество или не са предоставени в съответствие със законовите крайни срокове‑. Службата редовно наблюдава и оценява тези аспекти на предоставянето на данни и се свързва със съответните държави членки на техническо и административно равнище за разрешаване на проблемите.
4.Оценка на настоящата статистическа рамка
През 2021 г. Комисията извърши всеобхватна оценка на цялата настояща правна рамка и произтичащата от нея европейска статистика за населението и жилищния фонд ( 24 ). Тя включва статистиката съгласно член 3 от Регламента и цялата статистика съгласно регламенти (ЕО) № 862/2007 ( 25 ) и (ЕС) № 763/2008 ( 26 ). Обхватът на оценката беше много по-широк от редовното наблюдение, описано в раздел 3 , тъй като мненията на всички съответни групи заинтересовани страни — включително институционални ползватели, ползватели, свързани с политиката и ползватели от научноизследователските среди — бяха събрани в рамките на систематична консултация със заинтересованите страни ( 27 ). Целта беше да се оцени дали са постигнати първоначалните цели на настоящата рамка и да се установят съществени пропуски.
С оценката се установи, че благодарение на настоящата рамка са постигнати значителни общи подобрения в европейската демографска статистика в сравнение с първоначалните проблеми и нужди, пред които статистическата общност е била изправена преди влизането ѝ в сила. По-специално настоящата правна рамка значително увеличи добавената стойност от ЕС, като подобри — за наборите от данни, които станаха задължителни — няколко измерения на статистическото качество на равнището на ЕС, включително пълнота, съгласуваност и актуалност. Освен това настоящото законодателство отговаря на всички съответни нужди на политиките и институциите на равнището на ЕС, които са били известни към момента на разработването му (2005—2013 г.). Това подобри ефективността, ефикасността и съгласуваността на изготвянето на статистически данни спрямо предишното положение, при което се разчиташе единствено на доброволното събиране на данни. По време на консултациите със заинтересованите страни повечето респонденти от всички основни заинтересовани групи потвърдиха тези подобрения и подчертаха добавената стойност на настоящата правна рамка на равнището на ЕС. Независимо от това с оценката се установиха и четири съществени пропуска в настоящото законодателство.
4.1.Пропуск 1: Съгласуваност, съпоставимост, пълнота
Въпреки че в Регламента са установени общи определения за основни статистически понятия, в самото определението на населението се запазва гъвкавостта. Понастоящем държавите членки прилагат три различни понятия (обичайно местопребиваване, регистрирано местопребиваване, законно местопребиваване), разрешени от Регламента, като понякога използват различни понятия за отделни набори от данни. Този основен проблем е причина за липсата на съпоставимост и съгласуваност на данните от различните държави членки, което намалява добавената стойност от ЕС при събирането на данни. Освен това статистическите данни, които продължават да са доброволни, често са непълни на равнището на ЕС поради липса на данни от няколко държави членки. Това намалява значително общата ефективност на разходите, тъй като по-голямата част от държавите членки изразходват ресурси за изготвянето им, но не се постига пълна картина за ЕС.
4.2.Пропуск 2: Актуалност и честота
Регламентът обхваща само годишната демографска статистика, като повечето набори от данни трябва да се предоставят 12 месеца след края на референтния период. Следователно, въпреки че общата актуалност се е подобрила най-вече поради преодоляването на прекомерните закъснения от страна на много малко държави членки, нивото ѝ остава под очакванията на ползвателите. Данните, предоставени съгласно Регламента, са по-малко актуални от съпоставимите национални статистически публикации и други предавания на международна статистика в повечето държави членки. Съгласно Регламента законовите срокове и периодичността на статистическите данни не могат да бъдат подобрени, например за да се обхванат демографските статистики, които се изготвят в рамките на една година, като тези, които наскоро бяха разработени доброволно за смъртността.
4.3.Пропуск 3: Подробности за обществено значими теми и групи
Регламентът е съсредоточен върху нуждите от данни, които съответстват на приоритетите на политиката по времето, когато е бил разработен. С течение на времето приоритетите се променят и наличната демографска статистика вече не обхваща адекватно значимите за политиката характеристики, теми или групи от населението ( 28 ). По-специално пропуските, потвърдени по време на консултациите със заинтересованите страни, са свързани с характеристиките на съответните теми и групи. Съществуват и пропуски, свързани с недостатъчното ниво на географска детайлност, особено функционални типологии и географски обозначени данни за интегриране на градските и селските райони и трансграничен анализ.
4.4.Пропуск 4: Липса на гъвкавост на правната рамка
Към горепосочените недостатъци се прибавя и фактът, че съществуващото законодателство не е достатъчно гъвкаво, за да се адаптира и отговори на новите и възникващите нужди от статистика. Новите източници на данни в държавите членки и на равнището на ЕС (по-специално административни данни, включително системи за оперативна съвместимост и частни данни) предлагат потенциални подобрения по отношение на разходите и актуалността, но настоящото законодателство не позволява тези промени да бъдат възприети. Следователно откакто е приета, правната рамка не е в състояние да се адаптира към никакви промени, свързани с политиката, поради което доста бързо губи своята значимост.
5.Модернизиране на европейската демографска статистика като част от преработването на европейската статистика за населението
По отношение на съществените пропуски, посочени в раздел 4 , при оценката бяха установени четири законодателни фактора, които се отнасят и за настоящия регламент:
·само задължителното събиране на данни с определени общи правила може да осигури пълнота и актуалност на статистиката на равнището на ЕС. Регулирането на доброволното събиране на данни, което вече е с висока степен на пълнота, може значително да подобри ефективността и ефикасността, тъй като може да се създаде значителна добавена стойност от ЕС при ограничени допълнителни разходи;
·доброволното събиране на данни е подходящ инструмент за пилотно изготвяне на нови теми или характеристики и за насърчаване на нарастващата възможност на националните статистически системи да предоставят такива нови данни. С течение на времето обаче те стават неефективни, тъй като поради периодичните разходи за изготвяне в крайна сметка не може да се генерира добавена стойност от ЕС по отношение на пълнотата в държавите членки;
·свободните правни определения на статистическите теми водят до загуба на контрол върху хармонизирането на понятията. Това в крайна сметка води до загуба на съгласуваността и съпоставимостта във времето. Примерът с определението на демографската основа показва как една клауза за неизпълнение, първоначално въведена като изключение с ограничен обхват, се е превърнала в нов фактически стандарт ( 29 );
·твърде строгата правна рамка затруднява поддържането на значимост с течение на времето. Настоящата рамка губи значимостта си доста бързо — това е започнало още по време на периода на нейното изпълнение поради липсата на механизми за гъвкавост, чрез които да се адаптира събирането на данни към променящите се нужди или да се използват възможностите, породени от новите източници на данни, които стават достъпни.
Освен това в оценката се посочват административни излишъци по отношение на спазването, прилагането и наблюдението, тъй като действащото законодателство в областта на демографската статистика е разпръснато в три правни акта, които не са разработени заедно. Въз основа на оценката и оценката на въздействието ( 30 ) Комисията прие предложение за нов рамков регламент относно населението и жилищния фонд, в който се разглеждат законодателните причини за горепосочените значителни пропуски, като същевременно се цели интегриране на правното основание в един-единствен регламент ( 31 ).
Законодателното предложение съдържа амбициозни елементи за укрепване на общата съгласуваност и връзките между всички социални статистики на ЕС, основаващи се на лица и домакинства, включително съгласно Регламент (ЕС) 2019/1700 ( 32 ). Предложението съдържа разпоредби за подпомагане на прилагането на хармонизирано определение на населението, основано на надеждни статистически понятия за оценка, и дава възможност за достъп до налични източници на данни, които ще подобрят процесите на изготвяне и общото качество на социалната статистика. Предложението съдържа също така разпоредби за по-добро съгласуване на статистиката за населението и международната миграция със статистиката за убежището и административните и съдебните процедури, свързани със законодателството в областта на имиграцията, които остават в сила съгласно членове 4—7 от Регламент (ЕО) № 862/2007. Към момента на изготвяне на настоящия доклад обикновената законодателна процедура по предложението беше в ход ( 33 ).
6.Заключения
Благодарение на постоянните съвместни усилия на Европейската статистическа система ( 34 ) Регламентът се прилага добре. Това води до редовното публикуване на висококачествена европейска демографска статистика, която е необходима на институциите на ЕС и на създателите на политики на всички равнища. Спазването на законодателството и качеството на статистическите данни се наблюдават редовно в съответствие с Регламента. Както и в първия доклад от 2018 г., няма съществени проблеми, свързани със спазването на изискванията.
Въпреки това при неотдавнашна оценка на настоящата правна рамка за демографската статистика бяха установени четири съществени пропуска в действащото законодателство, които отчасти са свързани с факта, че демографската статистика е разпръсната в три регламента, включително този. Тези пропуски са: i) липса на хармонизация на статистическите понятия, по-специално на определението за население; ii) недостатъчна актуалност и честота на статистическите публикации; iii) липса на детайлност за съответните групи и теми; и iv) липса на гъвкавост за адаптиране към променящите се нужди или нови източници на данни. Ето защо Комисията предложи единен нов рамков регламент за европейската демографска статистика и жилищния фонд, чрез който да се консолидира правната рамка и да се отстранят тези пропуски.
Продължават усилията за ускоряване на обикновената законодателна процедура по новата интегрирана правна рамка за европейската демографска статистика, която ще включва и разширява демографската статистика в съответствие с Регламента.