EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 30.7.2024.
COM(2024) 326 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o provedbi Uredbe (EU) br. 1260/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o europskoj demografskoj statistici
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 30.7.2024.
COM(2024) 326 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o provedbi Uredbe (EU) br. 1260/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o europskoj demografskoj statistici
1.Uvod
Uredbom (EU) br. 1260/2013 ( 1 ) („Uredba”) uspostavlja se zajednički pravni okvir za razvoj, izradu i diseminaciju europske statistike o stanovništvu i vitalnim događajima.
Države članice u prošlosti su takve statističke podatke nekoliko godina dostavljale dobrovoljno. Međutim, s obzirom na to da su se temeljili na različitim demografskim definicijama, konceptima i metodama, usporedivost, usklađenost i pravodobnost dobivene statistike bila je vrlo loša. Zajednički okvir bio je namijenjen zadovoljavanju potrebe za visokokvalitetnom demografskom statistikom na nacionalnoj i regionalnoj razini koja je ključna za širok spektar institucionalnih i političkih potreba. Ti su statistički podaci primjerice potrebni za izračun projekcija stanovništva na kojima se temelje dugoročne gospodarske i proračunske projekcije EU-a i upotrebljavaju se kao nazivnik za mnoge pokazatelje politike „po stanovniku”.
Ovo je drugo izvješće propisano člankom 11. Uredbe i obuhvaća razdoblje 2019. – 2023. ( 2 ). Strukturirano je kako slijedi:
·odjeljak 2 . sadržava pregled statističkih podataka obuhvaćenih Uredbom,
·u odjeljku 3 . opisan je način na koji se kriteriji kvalitete utvrđeni za europsku statistiku redovito prate,
·u odjeljku 4 . sažeti su nalazi nedavne evaluacije,
·u odjeljku 5 . opisana je zakonodavna inicijativa koja je u tijeku za modernizaciju europske statistike o stanovništvu i stanovima, uključujući statistiku u skladu s Uredbom.
2.Statistika obuhvaćena Uredbom
U skladu s Uredbom države članice Komisiji (Eurostatu) dostavljaju statističke podatke o:
·stanovništvu s uobičajenim boravištem ( 3 ) prema dobi, spolu i regiji boravišta,
·živorođenoj djeci prema spolu, mjesecu rođenja, redu rođenja, starosti majke, godini rođenja majke, zemlji rođenja majke, zemlji državljanstva majke i regiji boravišta majke,
·broju umrlih prema starosti, spolu, godini rođenja, regiji boravišta, zemlji rođenja, zemlji državljanstva i mjesecu smrti te
·ukupnom stanovništvu s uobičajenim boravištem za glasovanje kvalificiranom većinom u Vijeću.
Osim za posljednju točku dopuštena je određena fleksibilnost u primjeni definicije uobičajenog boravišta – države članice mogu dostaviti statističke podatke koji se temelje na „zakonitom ili registriranom boravištu” ako se kriteriji za uobičajeno boravište ne mogu utvrditi.
U skladu s člankom 3. stavkom 4. Uredbe Komisija je donijela Provedbenu uredbu (EU) br. 205/2014 ( 4 ), kojom se utvrđuju jedinstveni uvjeti za raščlambe podataka, rokovi za dostavu i revizije. Zato države članice Komisiji (Eurostatu) dostavljaju i sljedeće:
·privremene godišnje statističke podatke o ukupnom stanovništvu, ukupnom broju živorođene djece i ukupnom broju umrlih na nacionalnoj razini u roku od 6 mjeseci od kraja svake referentne godine i
·privremene mjesečne statističke podatke o ukupnom broju živorođenih i umrlih u najmanje prvih šest mjeseci referentne godine do 30. studenog te godine.
Osim tih obveznih statističkih podataka države članice trenutačno dostavljaju razne statističke podatke dobrovoljno, npr. o smrtnim slučajevima prema tjednu smrti; o smrtnim slučajevima prema dobi, spolu i stupnju obrazovanja; o brakovima i razvodima prema različitim obilježjima. Neki od tih dobrovoljnih statističkih podataka potrebni su za izračun demografskih pokazatelja, npr. očekivanog životnog vijeka prema stupnju obrazovanja.
3.Redovito praćenje kvalitete statistike
U ovom se odjeljku opisuje praćenje provedbe Uredbe na temelju standardnih kriterija kvalitete u skladu s člankom 12. Uredbe (EZ) br. 223/2009 o europskoj statistici ( 5 ) i Kodeksom prakse europske statistike ( 6 ). Države članice moraju osigurati kvalitetu statistike i Komisiji (Eurostatu) dostavljati kvalitetne metapodatke i izvješća. Eurostat pregledava te procjene kvalitete i objavljuje statističke podatke i analitičke članke na svojim internetskim stranicama. Eurostat i države članice surađuju u daljnjim koracima povezanima s neriješenim pitanjima. O posebnim pitanjima raspravlja se na godišnjim sastancima stručne skupine za statistiku o stanovništvu, na kojima su zastupljeni svi nacionalni zavodi za statistiku EU-a i EFTA-e.
3.1.Relevantnost
Komisija demografiji pridaje veliku važnost ( 7 ). Demografska statistika upotrebljava se za izradu redovitih izvješća, prijedloga politika, izvješća o provedbi u skladu s propisima EU-a i analize politika. Statistika izrađena u skladu s Uredbom upotrebljava se primjerice u izvješćima Komisije o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji ( 8 ) te o utjecaju demografskih promjena u promjenjivom okruženju ( 9 ). Eurostat je 2021. objavio interaktivnu publikaciju „Demografija Europe”, koja se ažurira svake godine i prikazuje razvoj, promjene i starenje stanovništva EU-a ( 10 ). Statistika izrađena na temelju Uredbe izravno se upotrebljava među ostalim u Eurostatovim trogodišnjim demografskim projekcijama stanovništva ( 11 ). Te projekcije pokazuju kako bi se veličina i struktura populacije mogle promijeniti ako određene pretpostavke o plodnosti, smrtnosti i migraciji ostanu valjane, a upotrebljavaju se i za izvješće o starenju stanovništva ( 12 ) kako bi se procijenio dugoročni gospodarski i proračunski učinak starenja stanovništva. Osim tih dugoročnih projekcija stanovništva Eurostat je u rujnu 2022. prvi put objavio kratkoročna ažuriranja projekcija kojima se dopunjuje ponuda podataka. Nadalje, podaci o ukupnom stanovništvu s uobičajenim boravištem u pojedinačnim državama članicama koriste se kao ponder za glasovanje kvalificiranom većinom u Vijeću.
Podaci o stanovništvu među najzanimljivijim su statističkim podacima koje objavljuje Eurostat. Od 2015. ( 13 ) godišnje promjene broja stanovnika ( 14 ) i stanovništva ( 15 ) na nacionalnoj razini dosljedno se nalaze među najpopularnijim tablicama socijalnih statistika i u pet najpregledanijih tablica Eurostata. Od sredine 2016. odjeljak „Demografija, stanje i ravnoteža stanovništva” ( 16 ) na internetskim stranicama Eurostata stalno se nalazi među prvih pet najposjećenijih tematskih odjeljaka.
3.2.Točnost
U odnosu na prethodno izvješće iz 2018. nije bilo većih poboljšanja točnosti. Eurostat je svjestan da se i dalje javljaju isti posebni problemi povezani s točnošću u slučajevima nedovoljne pokrivenosti (kada ljudi ne prijave svoje mjesto boravišta) i prekomjerne pokrivenosti (npr. kada se ljudi ne odjave jer često ne postoji obveza ili poticaj da se to učini) ( 17 ). Nadalje, metapodaci koje su dostavile države članice o točnosti procjene stanovništva s uobičajenim boravištem za glasovanje kvalificiranom većinom i dalje nisu dovoljni za detaljnu procjenu.
U tom kontekstu Eurostat i dalje promiče upotrebu „zrcalnih tokova”, o kojima izvješćuju partnerske države članice radi uklanjanja pogrešaka u pokrivenosti zbog propusta prijave ili odjave. Razmjena zbirnih podataka o zrcalnim tokovima odvija se među nacionalnim zavodima za statistiku koji smatraju da je to koristan dodatak njihovu nacionalnom statističkom procesu. To im pomaže da poboljšaju i ocijene kvalitetu svojih podataka.
3.3.Pravodobnost i točnost
Glavni je rok za dostavu većine demografskih statistika Komisiji (Eurostatu) 12 mjeseci nakon završetka referentne godine, a tri mala skupa podataka moraju se dostaviti u roku od 6, 8 i 11 mjeseci od kraja referentne godine. Od početka prikupljanja podataka u skladu s Uredbom države članice nisu znatno kasnile u dostavi podataka. Stoga nije bilo promjena u odnosu na izvješće za 2018. ( 18 ).
3.4.Dostupnost i jasnoća
Podaci država članica i skupni podaci za EU dostupni su na internetskim stranicama Eurostata ( 19 ). Korisnici mogu pristupiti europskoj demografskoj statistici ( 20 ) u odjeljku „Odabrani skupovi podataka”, „Detaljni skupovi podataka” i redovito ažuriranim člancima o širokom spektru tema povezanih sa stanovništvom ( 21 ). Tijekom godine objave podataka popraćene su široko distribuiranim vijestima i člancima pod nazivom Statistics Explained (Objašnjenja o statistici) s više informacija o demografskim statističkim podacima, povezanim trendovima i njihovu tumačenju ( 22 ). Međutim, nedostatak dovoljno jasnih i usporedivih nacionalnih informacija o metapodacima, među ostalim kvantitativnih pokazatelja kvalitete, čak i iskusnim korisnicima otežava procjenu i usporedbu kvalitete podataka država članica.
3.5.Usporedivost i dosljednost
Fleksibilna, neusklađena primjena koncepta uobičajenog boravišta i dalje je najozbiljniji problem kad je riječ o usporedivosti i dosljednosti. Neke države članice primjerice ne uključuju određene skupine stanovništva (npr. tražitelje azila, nezakonite migrante ili nomade) ili ne primjenjuju kriterij od 12 mjeseci na broj stanovnika i vitalne događaje, često zato što se statistički podaci uzimaju izravno iz administrativnih registara i stoga ovise o nacionalnim administrativnim kriterijima za registraciju osoba i vitalnih događaja ( 23 ). U nedavnoj evaluaciji utvrđeno je da je to jedan od glavnih razloga sadašnjeg stanja (vidjeti odjeljak 4 .), a u inicijativi Komisije za preoblikovanje pravne osnove istaknuta je potreba za dobrim primjerima iz prakse u području procjene kako bi se poboljšala usporedivost demografske statistike iz administrativnih izvora (vidjeti odjeljak 5 .).
Osim tog ključnog pitanja demografska statistika uglavnom se može vremenski uspoređivati za svaku zemlju. Neke neujednačenosti obično se pojave kad države članice poboljšaju ili promijene metodologiju, što uključuje primjenu novog popisa stanovništva za procjenu i ponovnu procjenu stanovništva, ili prilagode prostorne jedinice koje se koriste u statistici. One su navedene u tablicama u Eurostatovoj bazi podataka i dokumentirane za korisnike u metapodacima na internetskim stranicama Eurostata ili u relevantnim publikacijama.
3.6.Praćenje usklađenosti
Komisija (Eurostat) poduzima daljnje korake u povremenim slučajevima neusklađenosti s Uredbom u kojima su podaci nepotpuni, loše kvalitete ili nisu dostavljeni u skladu sa zakonskim rokovima. Kontinuirano prati i ocjenjuje te aspekte dostave podataka i s dotičnim državama članicama stupa u kontakt na tehničkoj i administrativnoj razini kako bi se ti problemi riješili.
4.Evaluacija postojećeg statističkog okvira
Komisija je 2021. provela sveobuhvatnu evaluaciju cijelog postojećeg pravnog okvira i europske statistike o stanovništvu i stanovima ( 24 ) koja se na njemu temelji. Tom su evaluacijom obuhvaćeni statistički podaci iz članka 3. ove Uredbe i svi statistički podaci u skladu s uredbama (EZ) br. 862/2007 ( 25 ) i (EZ) br. 763/2008 ( 26 ). Njezin je opseg bio mnogo širi od redovitog praćenja opisanog u odjeljku 3 . jer su u okviru sustavnog savjetovanja ( 27 ) prikupljena stajališta svih relevantnih skupina dionika, među ostalim korisnika institucija, politika i istraživanja. Cilj je bio procijeniti jesu li ostvareni izvorni ciljevi postojećeg okvira i utvrditi znatne nedostatke.
Evaluacijom je utvrđeno da se zahvaljujući postojećem okviru europska statistika o stanovništvu općenito uvelike poboljšala u odnosu na početne probleme i potrebe s kojima se statistička zajednica suočavala prije njegova stupanja na snagu. Konkretno, postojeći pravni okvir znatno je povećao dodanu vrijednost EU-a poboljšanjem – za skupove podataka koji su postali obvezni – nekoliko dimenzija kvalitete statističkih podataka na razini EU-a, uključujući cjelovitost, dosljednost i pravodobnost. Osim toga, postojećim propisima ispunjene su sve relevantne potrebe za oblikovanjem politika i institucijama na razini EU-a koje su bile poznate u razdoblju njihove izrade (2005. – 2013.). Tako se poboljšala djelotvornost, učinkovitost i usklađenost izrade statističkih podataka u odnosu na prethodnu situaciju kad se temeljila isključivo na dobrovoljnom prikupljanju podataka. U savjetovanju s dionicima većina ispitanika iz svih ključnih skupina dionika potvrdila je ta poboljšanja i naglasila dodanu vrijednost postojećeg pravnog okvira na razini EU-a. Međutim, evaluacijom su utvrđena i četiri znatna nedostatka u postojećim propisima.
4.1.1. nedostatak: usklađenost, usporedivost, potpunost
Iako se Uredbom utvrđuju zajedničke definicije najvažnijih statističkih koncepata, u samoj definiciji stanovništva i dalje postoji određena fleksibilnost. Države članice trenutačno primjenjuju tri različita koncepta (uobičajeno boravište, registrirano boravište, zakonito boravište) koji su dopušteni Uredbom, a ponekad upotrebljavaju različite koncepte za različite skupove podataka. To je glavni uzrok neusporedivosti i nedosljednosti podataka iz različitih država članica, što umanjuje dodanu vrijednost EU-a u prikupljanju podataka. Nadalje, statistički podaci koji su i dalje dobrovoljni često su na razini EU-a nepotpuni zbog nedostatka podataka iz nekoliko država članica. Time se znatno smanjuje ukupna troškovna učinkovitost jer većina država članica troši sredstva na njihovu izradu, a ne dobiva se potpuna slika na razini EU-a.
4.2.2. nedostatak: pravodobnost i učestalost
Uredbom je obuhvaćena samo godišnja demografska statistika, a većina skupova podataka dostavlja se 12 mjeseci nakon završetka referentnog razdoblja. Pravodobnost se općenito poboljšala uglavnom zato što su riješena prekomjerna kašnjenja u vrlo malom broju država članica, ali je i dalje ispod očekivanja korisnika. Dostava podataka na temelju Uredbe u većini država članica nije toliko pravodobna kao u slučaju usporedivih nacionalnih statističkih publikacija i druge međunarodne statistike. U skladu s Uredbom zakonski rokovi i učestalost statistike ne mogu se poboljšati, npr. kako bi se obuhvatila ispodgodišnja statistika o stanovništvu, kao što je ona koja je nedavno dobrovoljno izrađena za smrtnost.
4.3.3. nedostatak: pojedinosti o društveno važnim temama i skupinama
Uredba je usmjerena na potrebe za podacima koje odgovaraju prioritetima politike iz vremena njezine izrade. Prioriteti su se s vremenom promijenili i dostupna demografska statistika više ne obuhvaća na odgovarajući način značajke, teme ili skupine stanovništva relevantne za politike ( 28 ). Nedostaci potvrđeni u savjetovanju s dionicima odnose se posebice na značajke relevantnih tema i skupina. Postoje i nedostaci koji se odnose na nedovoljnu zemljopisnu granularnost, posebno na funkcionalne tipologije i georeferencirane podatke za urbanu/ruralnu integraciju i prekograničnu analizu.
4.4.4. nedostatak: Nefleksibilnost pravnog okvira
S obzirom na navedene nedostatke, postojeći propisi nisu dovoljno fleksibilni da bi se prilagodili novim i predstojećim potrebama za statistikom. Osim toga, novi izvori podataka u državama članicama i na razini EU-a (posebno administrativni podaci, uključujući sustave interoperabilnosti i podatke u privatnom vlasništvu) nude potencijalna poboljšanja u smislu troškova i pravodobnosti, ali postojeći propisi ne dopuštaju prihvaćanje tih promjena. Pravni okvir stoga se nije uspio prilagoditi promjenama relevantnima za politiku od njegova donošenja te je zato prilično brzo izgubio na važnosti.
5.Modernizacija europske demografske statistike kao dio preoblikovanja europske statistike o stanovništvu
Kad je riječ o znatnim nedostacima navedenima u odjeljku 4 ., evaluacijom su utvrđena četiri zakonodavna elementa koji se odnose i na ovu Uredbu:
·samo se obveznim prikupljanjem podataka s utvrđenim zajedničkim pravilima može zajamčiti potpunost i pravodobnost statističkih podataka na razini EU-a. Reguliranje dobrovoljnog prikupljanja podataka, koje je već vrlo cjelovito, moglo bi znatno poboljšati djelotvornost i učinkovitost jer se uz ograničene dodatne troškove može ostvariti znatna dodana vrijednost EU-a,
·dobrovoljno prikupljanje podataka primjeren je instrument za probnu izradu statistike o novim temama ili značajkama i jačanje dodatne sposobnosti nacionalnih statističkih sustava za pružanje takvih novih podataka. Međutim, s vremenom obično postaje neučinkovito jer periodični troškovi izrade u konačnici ne stvaraju dodanu vrijednost EU-a u smislu potpunosti podataka u svim državama članicama,
·nejasne pravne definicije statističkih tema dovode do gubitka kontrole nad konceptualnim usklađivanjem. To u konačnici dovodi do smanjenja dosljednosti i usporedivosti tijekom vremena. Primjer definicije osnove stanovništva pokazao je kako se standardna odredba koja je izvorno uvedena kao iznimka s ograničenim područjem primjene pretvorila u novi činjenični standard ( 29 ),
·prestrog pravni okvir otežava održavanje relevantnosti tijekom vremena. Postojeći okvir prilično brzo gubi na relevantnosti, a taj proces počeo je već u razdoblju provedbe zbog nedostatka mehanizama fleksibilnosti za prilagodbu prikupljanja podataka promjenjivim potrebama ili za iskorištavanje prilika koje proizlaze iz dostupnosti novih izvora podataka.
Nadalje, evaluacija je ukazala na suvišne administrativne elemente u području usklađenosti, provedbe i praćenja jer su postojeći propisi o statističkim podacima o stanovništvu podijeljeni u tri pravna akta koji nisu izrađeni zajedno. Komisija je stoga na temelju evaluacije i procjene učinka ( 30 ) donijela prijedlog nove okvirne uredbe o stanovništvu i stanovima kojom se nastoje ukloniti zakonodavni elementi koji uzrokuju veće nedostatke i integrirati pravnu osnovu u jednu jedinstvenu uredbu ( 31 ).
Zakonodavni prijedlog sadržava ambiciozne elemente za jačanje opće dosljednosti i veza među svim socijalnim statistikama EU-a koje se temelje na osobama i kućanstvima, među ostalim na temelju Uredbe (EU) 2019/1700 ( 32 ). Prijedlog sadržava odredbe kojima se podupire primjena usklađene definicije stanovništva na temelju pouzdanih koncepata statističke procjene i omogućuje pristup dostupnim izvorima podataka kojima će se poboljšati postupci izrade i opća kvaliteta socijalne statistike. Prijedlog sadržava i odredbe o boljem usklađivanju statistike o stanovništvu i međunarodnim migracijama sa statistikom o azilu te administrativnim i sudskim postupcima povezanima s propisima o useljavanju u skladu s člancima od 4. do 7. Uredbe (EZ) br. 862/2007. U vrijeme sastavljanja ovog izvješća u tijeku je bio redovni zakonodavni postupak o tom prijedlogu ( 33 ).
6.Zaključci
Zahvaljujući trajnim zajedničkim naporima europskog statističkog sustava ( 34 ) Uredba se dobro provodi, pa je europska demografska statistika koja je potrebna institucijama EU-a i oblikovateljima politika na svim razinama općenito visoke kvalitete i redovito se objavljuje. Pravna usklađenost i kvaliteta statističkih podataka redovito se prate u skladu s Uredbom. Kao i u prvom izvješću iz 2018., nema većih problema u pogledu usklađenosti.
Međutim, nedavnom evaluacijom postojećeg pravnog okvira za statistiku o stanovništvu u propisima koji su trenutačno na snazi utvrđena su četiri velika nedostatka, koja su djelomično povezana s činjenicom da je statistika o stanovništvu uređena trima uredbama, među kojima je i predmetna uredba. Ti su nedostaci i. neusklađenost statističkih koncepata, posebno definicije stanovništva, ii. nedovoljna pravodobnost i učestalost statističkih publikacija, iii. nedostatak pojedinosti o relevantnim skupinama i temama i iv. nepostojanje fleksibilnosti koja bi omogućila prilagodbu promjenjivim potrebama ili novim izvorima podataka. Komisija je stoga predložila jedinstvenu novu okvirnu uredbu o europskoj statistici o stanovništvu i stanovima kojom bi se konsolidirao pravni okvir i uklonila sva četiri nedostatka.
Nastavlja se rad na pospješivanju redovnog zakonodavnog postupka o novom integriranom pravnom okviru za europsku statistiku o stanovništvu kojim bi se obuhvatila i proširila demografska statistika u skladu s Uredbom.