EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o izvajanju Uredbe (EU) št. 1260/2013 Evropskega parlamentain Sveta o evropski demografski statistiki
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o izvajanju Uredbe (EU) št. 1260/2013 Evropskega parlamentain Sveta o evropski demografski statistiki
1.Uvod
Z Uredbo (EU) št. 1260/2013 1 (v nadaljnjem besedilu: Uredba) je določen skupni pravni okvir za razvoj, pripravo in razširjanje evropske statistike o prebivalstvu in vitalnih dogodkih.
Države članice so v preteklosti take statistične podatke vrsto let pošiljale prostovoljno. Vendar so ti temeljili na različnih demografskih opredelitvah, konceptih in metodah, zato so bili končni statistični podatki bistveno manj primerljivi, skladni in pravočasni. Namen skupnega okvira je bil zadovoljiti potrebo po visokokakovostni demografski statistiki na nacionalni in regionalni ravni, ki je bistvena za širok spekter institucionalnih in političnih potreb. Ti statistični podatki so na primer potrebni za izračun projekcij prebivalstva, ki so podlaga za dolgoročne gospodarske in proračunske projekcije EU, in se uporabljajo kot imenovalec za vrsto kazalnikov politike „na prebivalca“.
To je drugo poročilo, ki je zahtevano v členu 11 Uredbe in zajema obdobje 2019–2023 2 . Sestavljeno je na naslednji način:
·oddelek 2 vsebuje pregled statistike, zajete v Uredbi;
·v oddelku 3 je opisano, kako se redno spremljajo merila kakovosti, določena za evropsko statistiko;
·oddelek 4 vsebuje povzetek nedavnih ugotovitev iz ocene;
·v oddelku 5 je opisana tekoča zakonodajna pobuda za posodobitev evropske statistike o prebivalstvu in stanovanjih, vključno s statistiko iz Uredbe.
2.Statistika, zajeta v Uredbi
V skladu z Uredbo države članice Komisiji (Eurostatu) posredujejo naslednje statistične podatke:
·prebivalstvo z običajnim prebivališčem 3 po starosti, spolu in regiji prebivališča;
·živorojeni po spolu, mesecu in vrstnem redu rojstva ter starosti, letu rojstva, državi rojstva, državi državljanstva in regiji prebivališča matere;
·smrti po starosti, spolu, letu rojstva, regiji prebivališča, državi rojstva, državi državljanstva in mesecu dogodka ter
·celotno prebivalstvo z običajnim prebivališčem za namene glasovanja s kvalificirano večino v Svetu.
Razen pri zadnji točki je pri upoštevanju opredelitve običajnega prebivališča dovoljena določena prožnost - države članice lahko zagotovijo statistične podatke na podlagi „pravnega ali registriranega prebivališča“, kadar ni mogoče določiti meril za običajno prebivališče.
V skladu s členom 3(4) Uredbe je Komisija sprejela Izvedbeno uredbo (EU) št. 205/2014 4 . Ta določa enotne pogoje za razčlenitve podatkov, roke za posredovanje in revizije podatkov. Zato države članice Komisiji (Eurostatu) posredujejo tudi:
·začasne letne statistične podatke o celotnem prebivalstvu, vseh živorojenih in vseh smrti na nacionalni ravni v šestih mesecih po koncu posameznega referenčnega leta ter
·začasne mesečne statistične podatke o vseh živorojenih in vseh umrlih za vsaj prvih šest mesecev referenčnega leta do 30. novembra tistega leta.
Poleg teh obveznih statističnih podatkov države članice trenutno posredujejo različne statistike prostovoljno, npr. o smrtih po tednu dogodka; o smrtih po starosti, spolu in doseženi izobrazbi; o porokah in razvezah po različnih značilnostih. Nekateri od teh prostovoljnih statističnih podatkov so potrebni za izračun demografskih kazalnikov, npr. pričakovane življenjske dobe glede na doseženo izobrazbo.
3.Redno spremljanje kakovosti statistike
V tem oddelku je opisano spremljanje izvajanja Uredbe na podlagi standardnih meril kakovosti v skladu s členom 12 Uredbe (ES) št. 223/2009 o evropski statistiki 5 in Kodeksom ravnanja evropske statistike 6 . Države članice morajo zagotoviti kakovost statistike ter Komisiji (Eurostatu) predložiti kakovostne metapodatke in poročila. Eurostat te ocene kakovosti pregleda ter na svojem spletišču objavi statistične podatke in tudi analitične članke. Eurostat in države članice sodelujejo pri nadaljnjem ukrepanju glede nerešenih vprašanj. Konkretne vsebine se obravnavajo na letnih srečanjih strokovne skupine za statistiko prebivalstva, kjer so zastopani vsi nacionalni statistični uradi EU in Efte.
3.1.Ustreznost
Komisija demografiji daje velik pomen 7 . Demografsko statistiko uporablja pri pripravi rednih poročil, predlogov politike, poročil o izvajanju v skladu z zakonodajo EU in analize politike. V poročilih Komisije o ekonomski, socialni in teritorialni koheziji 8 in o vplivu demografskih sprememb v spreminjajočem se okolju 9 je na primer uporabljana statistika, pripravljena v skladu z Uredbo. Eurostat je leta 2021 objavil interaktivno publikacijo Demografija Evrope, ki je vsako leto posodobljena, prikazuje pa razvoj, spremembe in staranje prebivalstva EU 10 . Statistika, pripravljena v skladu z Uredbo, se med drugim neposredno uporablja na področju Eurostatovih triletnih demografskih projekcij prebivalstva 11 . Te kažejo, kako bi se lahko velikost in struktura prebivalstva spremenili, če bi še naprej veljale nekatere predpostavke o rodnosti, umrljivosti in migracijah. Te projekcije se uporabljajo tudi za poročilo o staranju prebivalstva 12 za oceno dolgoročnega učinka staranja prebivalstva na gospodarstvo in proračun. Poleg teh dolgoročnih projekcij prebivalstva je Eurostat septembra 2022 prvič objavil kratkoročne posodobitve projekcij, ki dopolnjujejo ponudbo podatkov. Poleg tega se podatki o skupnem številu prebivalstva z običajnim prebivališčem v posameznih državah članicah uporabljajo kot ponderji za glasovanje s kvalificirano večino v Svetu.
Od vseh statističnih podatkov, ki jih razširja Eurostat, so podatki v zvezi s prebivalstvom med tistimi, za katere je največ zanimanja. Od leta 2015 13 sta letni pregled števila prebivalstva 14 in spreminjanje prebivalstva 15 na nacionalni ravni stalno med najbolj priljubljenimi preglednicami socialne statistike in med petimi preglednicami Eurostata z največ ogledi. Od sredine leta 2016 je razdelek „Demografija, število prebivalstva in ravnotežje“ (Demography, population stock and balance) 16 na spletišču Eurostata stalno med petimi najbolj obiskanimi tematskimi razdelki.
3.2.Natančnost
V primerjavi s prejšnjim poročilom iz leta 2018 ni bilo bistvenih izboljšav glede natančnosti. Eurostat se zaveda, da se še vedno pojavljajo iste specifične težave glede natančnosti pri premajhnem zajetju (če ljudje ne prijavijo svojega prebivališča) in prevelikem zajetju (npr. če ljudje ne odjavijo prebivališča, saj se to pogosto ne zahteva niti spodbuja) 17 . Poleg tega metapodatki o natančnosti ocenjevanja prebivalstva z običajnim prebivališčem za glasovanje s kvalificirano večino, ki so jih sporočile države članice, še vedno ne zadostujejo za podrobno oceno.
V zvezi s tem Eurostat še naprej spodbuja uporabo „prezrcaljenih migracijskih tokov“, ki so jih sporočile partnerske države članice, da bi odpravile napake pri zajetju podatkov zaradi neopravljene prijave in odjave prebivališča. Izmenjava zbirnih podatkov o prezrcaljenih migracijskih tokovih poteka med nacionalnimi statističnimi uradi, ki menijo, da koristno dopolnjuje njihov nacionalni statistični proces. Pomaga jim izboljšati in ovrednotiti kakovost njihovih podatkov.
3.3.Pravočasnost in točnost
Glavni rok za pošiljanje večine demografskih podatkov Eurostatu je 12 mesecev po koncu referenčnega leta, tri manjše nabore podatkov pa je treba posredovati v 6, 8 in 11 mesecih po koncu referenčnega leta. Od začetka zbiranja podatkov v skladu z Uredbo ni bilo večjih težav zaradi zamud pri posredovanju podatkov s strani držav članic. Zato v primerjavi s poročilom iz leta 2018 ni sprememb 18 .
3.4.Dostopnost in jasnost
Podatki držav članic in zbirni podatki EU so prosto dostopni na spletišču Eurostata 19 . Uporabniki lahko dostopajo do evropske demografske statistike 20 v razdelkih „Izbrani nabori podatkov“ in „Podrobni nabori podatkov“ ter v redno posodobljenih člankih o najrazličnejših temah, povezanih s prebivalstvom 21 . Objave podatkov med letom spremljajo splošno razširjene novice in članki na platformi Statistics Explained z več informacijami o demografskih statističnih podatkih, povezanih trendih in njihovi razlagi 22 . Ker pa ni dovolj jasnih in primerljivih informacij o nacionalnih metapodatkih, vključno s kvantitativnimi kazalniki kakovosti, celo izkušeni uporabniki težko ocenijo in primerjajo kakovost podatkov držav članic.
3.5.Primerljivost in skladnost
Primerljivost in skladnost sta še vedno najbolj ovirani zaradi prožne in neusklajene uporaba koncepta običajnega prebivališča. Nekatere države članice na primer ne vključujejo nekaterih skupin prebivalstva (npr. prosilcev za azil, migrantov brez urejenega statusa ali nomadov) ali ne uporabljajo merila 12-mesečnega obdobja za število prebivalstva in vitalne dogodke, pogosto zato, ker so statistični podatki vzeti neposredno iz upravnih registrov in so zato odvisni od nacionalnih upravnih meril za prijavo oseb in vitalnih dogodkov 23 . Komisija je v nedavni oceni to težavo opredelila kot enega ključnih vzrokov za obstoječe stanje (glej oddelek 4 ), v pobudi za preoblikovanje pravne podlage pa je poudarila, da so potrebne dobre prakse ocenjevanja za izboljšanje primerljivosti demografske statistike iz upravnih virov (glej oddelek 5 ).
Razen glede tega ključnega vprašanja je demografska statistika večinoma primerljiva skozi čas v vsaki državi. Nekatere neenotnosti se običajno pojavijo, ko države članice izboljšajo ali spremenijo svojo metodologijo, med drugim z izvedbo novega kroga popisa za presojo svojih ocen prebivalstva in določitev nove osnove zanje ali s prilagoditvijo teritorialnih enot, ki se uporabljajo v statistiki. Te so navedene v preglednicah v Eurstatovi podatkovni zbirki in za uporabnike dokumentirane z metapodatki na spletišču Eurostata ali v ustreznih publikacijah.
3.6.Spremljanje skladnosti s predpisi
Komisija (Eurostat) še naprej spremlja sporadične primere neskladnosti z Uredbo, kadar podatki niso popolni, so slabe kakovosti ali niso bili poslani v zakonskih rokih. Te vidike zagotavljanja podatkov nenehno spremlja in ocenjuje ter vzpostavi stik z zadevnimi državami članicami na tehnični in upravni ravni, da bi se težave odpravile.
4.Ocena sedanjega statističnega okvira
Komisija je leta 2021 izvedla celovito oceno celotnega sedanjega pravnega okvira, znotraj katerega se pripravlja evropska statistika o prebivalstvu in stanovanjih 24 . Zajela je statistične podatke iz člena 3 te Uredbe in vse statistične podatke iz Uredbe (ES) št. 862/2007 25 in Uredbe (ES) št. 763/2008 26 . Obseg ocene je bil mnogo širši kot pri rednem spremljanju, opisanem v oddelku 3 , saj so bila v okviru sistematičnega posvetovanja z deležniki zbrana stališča vseh ustreznih skupin deležnikov, vključno z institucionalnimi uporabniki, uporabniki politik in uporabniki raziskav 27 . Cilj je bil oceniti, ali so bili prvotni cilji sedanjega okvira doseženi, in opredeliti pomembne vrzeli.
V oceni je bilo ugotovljeno, da je veljavni okvir prinesel znatne splošne izboljšave v evropski statistiki prebivalstva v primerjavi s prvotnimi težavami in potrebami, s katerimi se je statistična skupnost soočala pred začetkom njegove veljavnosti. Veljavni pravni okvir je zlasti znatno povečal dodano vrednost EU z izboljšanjem - za nabore podatkov, ki so postali obvezni - različnih razsežnosti kakovosti statistike na ravni EU, vključno s popolnostjo, doslednostjo in pravočasnostjo. Poleg tega veljavna zakonodaja izpolnjuje vse ustrezne potrebe po oblikovanju politik in institucijah na ravni EU, ki so bile znane v času njene priprave (2005–2013). To je izboljšalo uspešnost, učinkovitost in skladnost priprave statističnih podatkov v primerjavi s prejšnjim stanjem, ki je temeljilo izključno na prostovoljnem zbiranju podatkov. V posvetovanju z deležniki je večina dajalcev podatkov iz vseh ključnih skupin deležnikov te izboljšave potrdila in poudarila dodano vrednost veljavnega pravnega okvira na ravni EU. Kljub temu so bile v oceni ugotovljene tudi štiri pomembne vrzeli v veljavni zakonodaji.
4.1.Vrzel 1: Skladnost, primerljivost in popolnost
Uredba sicer določa skupne opredelitve ključnih statističnih konceptov, vendar je še vedno nekaj prožnosti pri opredelitvi samega prebivalstva. Države članice trenutno uporabljajo tri različne koncepte (običajno prebivališče, registrirano prebivališče in zakonito prebivališče), ki jih dopušča Uredba, pri čemer včasih uporabljajo različne koncepte za različne nabore podatkov. Zaradi tega osrednjega vprašanja sta primerljivost in skladnost podatkov iz različnih držav članic pomanjkljivi, kar zmanjšuje dodano vrednost EU pri zbiranju podatkov. Poleg tega so statistični podatki, ki so še vedno prostovoljni, na ravni EU pogosto nepopolni zaradi manjkajočih podatkov iz peščice držav članic. To znatno zmanjšuje splošno stroškovno učinkovitost, saj večina držav članic porabi sredstva za njihovo pripravo, vendar celovit pregled EU ni dosežen.
4.2.Vrzel 2: pravočasnost in pogostost
V Uredbi je zajeta le letna demografska statistika, pri čemer je treba večino naborov podatkov predložiti 12 mesecev po koncu referenčnega obdobja. Pravočasnost se je torej na splošno izboljšala, predvsem zato, ker so bile odpravljene pretirane zamude zelo majhnega števila držav članic, vendar je še vedno pod pričakovanji uporabnikov. Podatki, zagotovljeni v skladu z Uredbo, so v večini držav članic manj pravočasni kot primerljive nacionalne statistične publikacije in drugi prenosi mednarodnih statističnih podatkov. Na podlagi Uredbe zakonskih rokov in periodičnosti statistike ni mogoče izboljšati, na primer z zajemom medletnih statistik prebivalstva, kot so pred kratkim prostovoljno pripravljeni podatki o umrljivosti.
4.3.Vrzel 3: podrobnosti o družbeno pomembnih temah in skupinah
Uredba je osredotočena na potrebe po podatkih, ki ustrezajo prednostnim nalogam politik v času, ko je bila pripravljena. Prednostne naloge so se sčasoma spremenile in razpoložljive demografske statistike ne zajemajo več v zadostni meri značilnosti, tem ali skupin prebivalstva, pomembnih za politiko 28 . Vrzeli, potrjene med posvetovanjem z deležniki, so vezane zlasti na značilnosti pomembnih tem in skupin. Obstajajo tudi vrzeli, povezane z nezadostno geografsko podrobnostjo, zlasti s funkcionalnimi tipologijami in georeferenciranimi podatki za povezovanje mest in podeželja ter čezmejno analizo.
4.4.Vrzel 4: premajhna prožnost pravnega okvira
Poleg zgoraj navedenih pomanjkljivosti obstoječa zakonodaja ni dovolj prožna, da bi se lahko prilagodila novim in nastajajočim potrebam po statistikah in jih izpolnila. Novi viri podatkov v državah članicah in na ravni EU (zlasti upravni podatki, vključno s sistemi interoperabilnosti in podatki v zasebni lasti) prav tako ponujajo možne izboljšave v smislu stroškov in pravočasnosti, vendar veljavna zakonodaja ne dopušča, da bi se ta razvoj upošteval. Pravnega okvira zato od sprejetja ni bilo mogoče prilagoditi spremembam, pomembnim za politiko, in je zato precej hitro izgubljal na pomenu.
5.Posodobitev demografske statistike kot del prenove evropske statistike prebivalstva
Kar zadeva pomembne vrzeli, opisane v oddelku 4 , je ocena razkrila štiri zakonodajne dejavnike, ki se nanašajo tudi na Uredbo:
·Samo obvezno zbiranje podatkov z opredeljenimi skupnimi pravili lahko zagotovi popolnost in pravočasnost statistike na ravni EU. Urejanje prostovoljnega zbiranja podatkov, ki ga že zdaj odlikuje visoka stopnja popolnosti, lahko znatno poveča učinkovitost in uspešnost, saj se lahko z omejenimi prirastnimi stroški ustvari precejšnja dodana vrednost EU.
·Prostovoljno zbiranje podatkov je primeren instrument za poskusno pripravo novih tem ali značilnosti in za krepitev postopne zmogljivosti nacionalnih statističnih sistemov za zagotavljanje takšnih novih podatkov. Vendar pa sčasoma običajno postanejo neučinkoviti, ker ponavljajoči se proizvodni stroški nazadnje ne ustvarijo dodane vrednosti EU v smislu popolnosti v državah članicah.
·Zaradi ohlapnih pravnih opredelitev statističnih tem se izgubi nadzor nad usklajenostjo konceptov. Tako se nazadnje začneta izgubljati skladnost in primerljivost. Primer opredelitve populacijske osnove je pokazal, kako je klavzula o neizpolnjevanju meril, ki je bila prvotno uvedena kot izjema z omejenim področjem uporabe, postala nov dejanski standard ( 29 ).
·Pravni okvir, ki je preveč tog, težko ohranja svoj pomen. Sedanji okvir precej hitro izgublja pomen, kar se je začelo že v obdobju izvajanja, ker ni bilo mehanizmov prožnosti za prilagajanje zbirk podatkov spreminjajočim se potrebam ali za izkoriščanje priložnosti z novimi viri podatkov, ki so na voljo.
Poleg tega so se v oceni pokazala birokratska podvajanja na področju skladnosti, izvrševanja in spremljanja, saj je veljavna zakonodaja o statistiki prebivalstva razpršena v treh pravnih aktih, ki niso bili pripravljeni skupaj. Komisija je na podlagi navedene ocene in ocene učinka 30 zato sprejela predlog nove okvirne uredbe o prebivalstvu in stanovanjih, v katerem obravnava zakonodajne dejavnike zgoraj navedenih znatnih vrzeli, pri čemer si prizadeva zajeti pravno podlago v eni sami uredbi 31 .
Zakonodajni predlog vsebuje ambiciozne elemente za okrepitev splošne doslednosti in povezav med vsemi socialnimi statistikami EU, ki temeljijo na osebah in gospodinjstvih, tudi na podlagi Uredbe (EU) 2019/1700 32 . Predlog vsebuje določbe, s katerimi bi se podprla uvedba usklajene opredelitve prebivalstva na podlagi zanesljivih konceptov statističnega ocenjevanja in omogočil dostop do razpoložljivih virov podatkov, kar bo izboljšalo postopke priprave in splošno kakovost socialne statistike. Predlog vsebuje tudi določbe za večjo uskladitev statistike o prebivalstvu in meddržavnih migracijah s statistiko o azilu ter upravnih in sodnih postopkih, povezanih z zakonodajo o priseljevanju, ki so še naprej v skladu s členi 4 do 7 Uredbe (ES) št. 862/2007. V času priprave tega poročila je potekal redni zakonodajni postopek o predlogu 33 .
6.Zaključki
Zaradi stalnih skupnih prizadevanj evropskega statističnega sistema 34 se Uredba dobro izvaja. S tem je zagotovljeno redno objavljanje na splošno visokokakovostne evropske demografske statistike, ki jo potrebujejo institucije EU in oblikovalci politik na vseh ravneh. Skladnost z zakonodajo in kakovost statistik se redno spremljata v skladu z Uredbo. Tako kot v prvem poročilu iz leta 2018 ni večjih težav s skladnostjo.
Kljub temu so bile v nedavni oceni sedanjega pravnega okvira za statistiko prebivalstva ugotovljene štiri pomembne vrzeli v veljavni zakonodaji, ki so delno povezane z dejstvom, da je statistika prebivalstva razpršena v treh uredbah, vključno z Uredbo. Te vrzeli so (i) neusklajenost statističnih konceptov zlasti opredelitve prebivalstva; (ii) nezadostna pravočasnost in pogostost statističnih publikacij; (iii) premalo podrobnosti o ustreznih skupinah in temah; ter (iv) premajhna prožnost za prilagajanje spreminjajočim se potrebam ali novim virom podatkov. Komisija je zato predlagala novo enotno okvirno uredbo o evropski statistiki o prebivalstvu in stanovanjih, s katero bi se utrdil pravni okvir in odpravile vse štiri vrzeli.
Prizadevanja za napredek rednega zakonodajnega postopka v zvezi z novim celovitim pravnim okvirom za evropsko statistiko prebivalstva, ki bi vključeval in razširil demografsko statistiko iz Uredbe, se nadaljujejo.