EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli30. 7. 2024
COM(2024) 326 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o vykonávaní nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1260/2013 o európskej demografickej štatistike
EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli30. 7. 2024
COM(2024) 326 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o vykonávaní nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1260/2013 o európskej demografickej štatistike
1.Úvod
Nariadením (EÚ) č. 1260/2013 ( 1 ) (ďalej len „nariadenie“) sa stanovuje spoločný právny rámec pre tvorbu, zostavovanie a zverejňovanie európskej štatistiky obyvateľstva a udalostí vitálnej štatistiky.
Členské štáty už predtým niekoľko rokov predkladali takéto štatistiky dobrovoľne. Keďže však vychádzali z rôznych demografických vymedzení pojmov, koncepcií a metód, výsledné štatistiky boli výrazne menej porovnateľné, konzistentné a včasné. Cieľom spoločného rámca bolo uspokojiť potrebu vysokokvalitnej demografickej štatistiky na národnej a regionálnej úrovni, ktorá je základom pre široký rad inštitucionálnych a politických potrieb. Tieto štatistiky sú napríklad potrebné na výpočet demografických projekcií, ktoré sú zdrojom informácií pre dlhodobé hospodárske a rozpočtové prognózy EÚ a používajú sa ako menovateľ pre mnohé politické ukazovatele vykazované „na obyvateľa“.
Toto je druhá správa požadovaná podľa článku 11 nariadenia a vzťahuje sa na roky 2019 – 2023( 2 ). Má takúto štruktúru:
·v časti 2 sa poskytuje prehľad štatistík, na ktoré sa vzťahuje nariadenie,
·v časti 3 sa opisuje, ako sa pravidelne monitorujú kritériá kvality stanovené pre európsku štatistiku,
·v časti 4 sú zhrnuté najnovšie zistenia z hodnotenia,
·v časti 5 sa opisuje prebiehajúca legislatívna iniciatíva na modernizáciu európskej štatistiky o obyvateľoch, domoch a bytoch vrátane štatistiky podľa nariadenia.
2.Štatistika, na ktorú sa vzťahuje nariadenie
Podľa nariadenia členské štáty zasielajú Komisii (Eurostatu) štatistiky o:
·obyvateľstve s obvyklým bydliskom ( 3 ) rozčlenené podľa veku, pohlavia a regiónu bydliska,
·počte narodených živých detí podľa pohlavia, mesiaca narodenia, poradia narodenia živého dieťaťa, veku matky, roku narodenia matky, krajiny narodenia matky, štátneho občianstva matky a regiónu bydliska matky,
·počte úmrtí podľa veku, pohlavia, roku narodenia, regiónu bydliska, krajiny narodenia, štátneho občianstva a mesiaca úmrtia a
·celkovom počte obyvateľov s obvyklým pobytom na účely hlasovania kvalifikovanou väčšinou v Rade.
S výnimkou posledného bodu je pri uplatňovaní vymedzenia pojmu obvyklé bydlisko povolená určitá flexibilita – ak nie je možné stanoviť kritériá pre obvyklé bydlisko, členské štáty môžu poskytovať štatistiky na základe „zákonného alebo registrovaného pobytu“.
Podľa článku 3 ods. 4 nariadenia Komisia prijala vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 205/2014 ( 4 ). Stanovujú sa v ňom jednotné podmienky pre členenie údajov, termíny predkladania a revízie údajov. V dôsledku toho členské štáty zasielajú Komisii (Eurostatu) aj:
·predbežné ročné štatistiky o celkovom počte obyvateľov, celkovom počte narodených živých detí a celkovom počte úmrtí na vnútroštátnej úrovni do šiestich mesiacov od konca každého referenčného roku a
·predbežné mesačné štatistiky o celkovom počte narodených živých detí a celkovom počte úmrtí za aspoň prvých šesť mesiacov referenčného roka do 30. novembra daného roka.
Okrem týchto povinných štatistík členské štáty v súčasnosti zasielajú rôzne štatistiky dobrovoľne, napr. o úmrtiach podľa týždňa výskytu, o úmrtiach podľa veku, pohlavia a dosiahnutého stupňa vzdelania, o manželstvách a rozvodoch podľa rôznych charakteristík. Niektoré z týchto dobrovoľných štatistík sú potrebné na výpočet demografických ukazovateľov, napr. strednej dĺžky života podľa dosiahnutého stupňa vzdelania.
3.Pravidelné monitorovanie štatistickej kvality
V tomto oddiele sa opisuje monitorovanie vykonávania nariadenia na základe štandardných kritérií kvality v súlade s článkom 12 nariadenia (ES) č. 223/2009 o európskej štatistike ( 5 ) a Kódexu postupov pre európsku štatistiku ( 6 ). Členské štáty musia zabezpečiť kvalitu štatistík a poskytovať Komisii (Eurostatu) kvalitné metaúdaje a správy. Eurostat preskúmava tieto hodnotenia kvality a zverejňuje štatistiky, ako aj analytické články na svojom webovom sídle. Eurostat a členské štáty spolupracujú pri riešení otvorených otázok. Konkrétne body sa prerokúvajú na každoročných zasadnutiach expertnej skupiny pre štatistiku obyvateľstva, na ktorých sú zastúpené všetky národné štatistické úrady EÚ a EZVO.
3.1.Relevantnosť
Komisia pripisuje demografii veľký význam ( 7 ). Demografická štatistika sa používa na vypracovanie pravidelných správ, návrhov politík, správ o vykonávaní požadovaných na základe právnych predpisov Únie a na politickú analýzu. Štatistiky vypracované podľa nariadenia sa používajú napríklad v správach Komisie o hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti ( 8 ) a o vplyve demografických zmien v meniacom sa prostredí ( 9 ). V roku 2021 Eurostat vydal interaktívnu publikáciu „Demography of Europe“ (Demografia Európy), ktorá sa každoročne aktualizuje a zachytáva vývoj, zmeny a starnutie obyvateľstva EÚ ( 10 ). Jedným z priamych spôsobov využitia štatistík vypracovaných podľa nariadenia je oblasť trojročných demografických projekcií Eurostatu ( 11 ). Tie ukazujú, ako by sa mohla zmeniť veľkosť a štruktúra obyvateľstva, ak by zostali v platnosti určité predpoklady o pôrodnosti, úmrtnosti a migrácii. Tieto projekcie sa používajú aj na účely Správy o starnutí obyvateľstva (Ageing report) ( 12 ) na posúdenie dlhodobého vplyvu starnutia obyvateľstva na ekonomiku a rozpočet. Okrem týchto dlhodobých demografických projekcií Eurostat v septembri 2022 prvýkrát zverejnil krátkodobé aktualizácie projekcií, ktoré dopĺňajú ponuku údajov. Okrem toho sa celkové počty obyvateľov s obvyklým bydliskom v jednotlivých členských štátoch používajú ako váhy pri hlasovaní kvalifikovanou väčšinou v Rade.
Zo všetkých štatistík, ktoré poskytuje Eurostat, sa štatistiky týkajúce sa obyvateľstva používajú najviac. Od roku 2015 ( 13 ) patrí ročný stav obyvateľstva ( 14 ) a pohyb obyvateľstva ( 15 ) na úrovni štátov trvalo medzi najobľúbenejšie tabuľky sociálnej štatistiky a medzi päť najzobrazovanejších tabuliek Eurostatu. Od polovice roka 2016 patrí oddiel „Demography, population stock and balance“ (Demografia, stav a bilancia obyvateľstva) ( 16 ) na webovom sídle Eurostatu trvalo medzi päť tematických oddielov, ktoré používatelia navštevujú najčastejšie.
3.2.Presnosť
V porovnaní s predchádzajúcou správou z roku 2018 nedošlo k žiadnemu podstatnému zlepšeniu presnosti. Eurostat si uvedomuje, že sa stále vyskytujú rovnaké osobitné problémy súvisiace s nedostatočným pokrytím (keď sa osoby nezaregistrujú na mieste svojho pobytu) a nadmerným pokrytím (napr. keď osoby nezrušia registráciu, keďže často nemajú povinnosť alebo motiváciu to urobiť) ( 17 ). Okrem toho sú metaúdaje vykazované členskými štátmi o presnosti odhadov obyvateľstva s obvyklým bydliskom na účely hlasovania kvalifikovanou väčšinou stále nedostatočné na podrobné posúdenie.
Eurostat v tejto súvislosti naďalej podporuje používanie tzv. zrkadlových tokov vykazovaných partnerskými členskými štátmi na vyriešenie chýb pokrytia spôsobených nevykonaním a nezrušením registrácie. Výmena súhrnných údajov o zrkadlových tokoch sa uskutočňuje medzi národnými štatistickými úradmi, ktoré ju považujú za užitočný doplnok k svojmu vnútroštátnemu štatistickému procesu. To im pomáha zlepšovať a hodnotiť kvalitu svojich údajov.
3.3.Včasnosť a časová presnosť
Hlavný termín na poslanie väčšiny demografických štatistík Komisii (Eurostatu) je 12 mesiacov od skončenia referenčného roka; tri menšie súbory údajov sa posielajú do 6, 8 a 11 mesiacov od skončenia referenčného roka. Od začiatku zberu údajov podľa nariadenia sa nevyskytli žiadne významné problémy s oneskoreným zasielaním údajov členskými štátmi. V porovnaní so správou za rok 2018 ( 18 ) teda nedošlo k žiadnej zmene.
3.4.Prístupnosť a zrozumiteľnosť
Údaje členských štátov a súhrnné údaje EÚ sú voľne prístupné na webovom sídle Eurostatu ( 19 ). Používatelia majú prístup k európskej demografickej štatistike ( 20 ) v časti „Selected datasets“ (Vybrané súbory údajov), „Detailed datasets“ (Podrobné súbory údajov) a prostredníctvom pravidelne aktualizovaných článkov o širokom rade tém týkajúcich sa obyvateľstva ( 21 ). V priebehu roka sa k zverejňovaným údajom pripájajú široko distribuované novinky a články na webovej stránke Statistics Explained s ďalšími informáciami o demografických štatistikách, ich trendoch a výklade ( 22 ). Chýbajúce dostatočne jasné a porovnateľné vnútroštátne metaúdaje vrátane kvantitatívnych ukazovateľov kvality však sťažujú hodnotenie a porovnávanie kvality údajov členských štátov aj skúseným používateľom.
3.5.Porovnateľnosť a koherentnosť
Pružné a neharmonizované uplatňovanie pojmu obvyklé bydlisko je stále najvážnejším problémom pre porovnateľnosť a koherentnosť. Niektoré členské štáty napríklad nezahŕňajú určité skupiny obyvateľstva (napr. žiadateľov o azyl, neoprávnených migrantov alebo kočovníkov) alebo neuplatňujú 12-mesačné kritérium na stav obyvateľstva a udalosti vitálnej štatistiky, často preto, že štatistiky sa získavajú priamo z administratívnych registrov, a preto závisia od vnútroštátnych administratívnych kritérií na registráciu osôb a udalostí vitálnej štatistky ( 23 ). V nedávnom hodnotení sa to označilo za jeden z kľúčových problémov súčasného stavu (pozri oddiel 4 ), zatiaľ čo v iniciatíve Komisie na prepracovanie právneho základu sa zdôraznila potreba osvedčených postupov odhadu na zlepšenie porovnateľnosti demografických štatistík z administratívnych zdrojov (pozri oddiel 5 ).
Okrem tohto kľúčového problému sú demografické štatistiky v jednotlivých krajinách väčšinou v priebehu času porovnateľné. K nejakým výpadkom dochádza zvyčajne vtedy, keď členské štáty zlepšia alebo zmenia svoju metodiku vrátane použitia nového kola sčítania na posúdenie a zmenu základu odhadov obyvateľstva alebo úpravy územných jednotiek používaných v štatistike. Tieto výpadky sú uvedené v tabuľkách v databáze Eurostatu a zdokumentované pre používateľov prostredníctvom metaúdajov na webovom sídle Eurostatu alebo v príslušných publikáciách.
3.6.Monitorovanie súladu
Komisia (Eurostat) naďalej sleduje sporadické prípady nedodržania nariadenia, keď sú údaje neúplné, majú nízku kvalitu alebo nie sú doručené v súlade so zákonnými termínmi. Priebežne monitoruje a posudzuje tieto aspekty poskytovania údajov a komunikuje s dotknutými členskými štátmi na technickej a administratívnej úrovni s cieľom vyriešiť takéto otázky.
4.Hodnotenie súčasného štatistického rámca
V roku 2021 Komisia uskutočnila komplexné hodnotenie celého aktuálneho právneho rámca a výslednej európskej štatistiky obyvateľov, domov a bytov ( 24 ). Jeho súčasťou boli štatistiky podľa článku 3 nariadenia a všetky štatistiky podľa nariadení (ES) č. 862/2007 ( 25 ) a (ES) č. 763/2008 ( 26 ). Rozsah hodnotenia bol oveľa širší ako pravidelné monitorovanie opísané v časti 3 , pričom názory všetkých príslušných skupín zainteresovaných strán – vrátane používateľov z inštitúcií, z oblasti politiky a výskumu – boli získané v rámci systematickej konzultácie so zainteresovanými stranami ( 27 ). Cieľom bolo posúdiť, či boli dosiahnuté pôvodné ciele aktuálneho rámca, a identifikovať značné nedostatky.
V hodnotení sa zistilo, že vďaka aktuálnemu rámcu sa vykonali značné celkové zlepšenia európskej štatistiky obyvateľstva v porovnaní s pôvodnými problémami a potrebami, ktorým štatistická komunita čelila pred nadobudnutím jeho účinnosti. Konkrétne aktuálny právny rámec značne zvýšil pridanú hodnotu EÚ tým, že v prípade súborov údajov, ktoré sa stali povinnými, zlepšil viacero rozmerov štatistickej kvality na úrovni EÚ vrátane úplnosti, konzistentnosti a včasnosti. Aktuálnymi právnymi predpismi sa navyše splnili všetky relevantné potreby tvorby politík a inštitúcií na úrovni EÚ, ktoré boli známe v čase ich vypracúvania (2005 – 2013). Vďaka tomu sa zlepšila účinnosť, efektívnosť a koherentnosť tvorby štatistík v porovnaní s predchádzajúcou situáciou, v ktorej sa vychádzalo výlučne z dobrovoľných zberov údajov. V rámci konzultácie so zainteresovanými stranami väčšina respondentov zo všetkých kľúčových skupín zainteresovaných strán potvrdila tieto zlepšenia a zdôraznila pridanú hodnotu súčasného právneho rámca na úrovni EÚ. V hodnotení však boli zistené aj štyri značné nedostatky v aktuálnych právnych predpisoch.
4.1.Nedostatok 1: koherentnosť, porovnateľnosť, úplnosť
Hoci sa v nariadení stanovuje spoločné vymedzenie kľúčových štatistických pojmov, pri samotnom vymedzení obyvateľstva bola ponechaná určitá flexibilita. Členské štáty v súčasnosti uplatňujú tri rôzne koncepcie (obvyklé bydlisko, registrovaný pobyt, oprávnený pobyt) povolené nariadením, pričom v niektorých prípadoch používajú rôzne koncepcie pre rôzne súbory údajov. Tento ústredný problém zapríčinil nedostatočnú porovnateľnosť a koherentnosť údajov z rôznych členských štátov, čím sa znížila pridaná hodnota EÚ, pokiaľ ide o zber údajov. Navyše štatistiky, ktoré sú naďalej dobrovoľné, sú často neúplné na úrovni EÚ z dôvodu chýbajúcich údajov z niekoľkých členských štátov. Tým sa značne znižuje celková nákladová účinnosť, keďže väčšina členských štátov vynakladá zdroje na ich tvorbu, hoci sa nevytvorí úplný obraz EÚ.
4.2.Nedostatok 2: včasnosť a periodicita
Nariadenie sa vzťahuje iba na ročné demografické štatistiky, pričom väčšina súborov údajov sa má poskytnúť 12 mesiacov od skončenia referenčného obdobia. Hoci sa celková včasnosť teda zlepšila najmä preto, že sa vyriešili nadmerné oneskorenia veľmi malého počtu členských štátov, nedosahuje očakávania používateľov. Údaje poskytované podľa nariadenia sú menej aktuálne ako porovnateľné národné štatistické publikácie a iné prenosy medzinárodnej štatistiky vo väčšine členských štátov. Podľa nariadenia nie je možné zlepšiť zákonné termíny a periodicitu štatistík, napr. tak, aby sa vzťahovali na medziročné štatistiky obyvateľstva, ako sú tie, ktoré boli nedávno dobrovoľne vypracované pre úmrtnosť.
4.3.Nedostatok 3: podrobnosti o spoločensky relevantných témach a skupinách
Nariadenie sa zameriava na potreby údajov, ktoré zodpovedali politickým prioritám v čase jeho vypracovania. Postupom času sa priority zmenili a dostupná demografická štatistika už dostatočne nepokrýva charakteristiky, témy alebo skupiny obyvateľstva relevantné pre politiku ( 28 ). Nedostatky potvrdené v konzultácii so zainteresovanými stranami sa týkajú najmä charakteristík relevantných tém a skupín. Existujú aj nedostatky súvisiace s nedostatočnou geografickou podrobnosťou, najmä s funkčnými typológiami a georeferenčnými údajmi pre integráciu miest a vidieka a cezhraničnú analýzu.
4.4.Nedostatok 4: Nedostatočná flexibilita právneho rámca
Navyše k uvedeným nedostatkom chýba existujúcim právnym predpisom flexibilita pri prispôsobovaní sa novým a vznikajúcim potrebám v oblasti štatistiky. Nové zdroje údajov v členských štátoch a na úrovni EÚ (najmä administratívne údaje vrátane systémov interoperability a údajov v súkromnej držbe) takisto ponúkajú potenciálne zlepšenia z hľadiska nákladov a včasnosti, no súčasné právne predpisy neumožňujú ťažiť z tohto vývoja. Právny rámec tak od jeho prijatia nebolo možné prispôsobiť žiadnym politicky relevantným zmenám, v dôsledku čoho pomerne rýchlo strácal relevantnosť.
5.Modernizácia európskej demografickej štatistiky ako súčasť prepracovania európskej štatistiky obyvateľov
V súvislosti s významnými nedostatkami uvedenými v časti 4 sa v hodnotení identifikovali štyri legislatívne faktory, ktoré sa vzťahujú aj na toto nariadenie:
·Len povinný zber údajov s vymedzenými spoločnými pravidlami môže zabezpečiť úplnosť a včasnosť štatistiky obyvateľstva na úrovni EÚ. Regulácia dobrovoľného zberu údajov, ktoré sa už teraz vyznačujú vysokou mierou úplnosti, môže výrazne zlepšiť účinnosť a efektívnosť, keďže pri obmedzených prírastkových nákladoch možno vytvoriť značnú pridanú hodnotu EÚ.
·Dobrovoľné zbery údajov sú vhodnými nástrojmi na pilotné vytváranie nových tém alebo charakteristík a na podporu prírastkovej schopnosti národných štatistických systémov poskytovať takéto nové údaje. Postupom času sa však stávajú neefektívne, pretože opakujúce sa náklady na tvorbu nakoniec nevytvoria pridanú hodnotu EÚ z hľadiska úplnosti v členských štátoch.
·Voľné právne vymedzenia štatistických tém vedú k strate kontroly nad harmonizáciou pojmov. To v konečnom dôsledku vedie k strate koherencie a porovnateľnosti v priebehu času. Z príkladu vymedzenia pojmu populačnej základne vyplynulo, ako sa klauzula pre prípad nesplnenia pôvodne zavedená ako výnimka s obmedzeným rozsahom zmenila na nový faktický štandard ( 29 ).
·Príliš neflexibilný právny rámec sťažuje zachovanie relevantnosti v priebehu času. V dôsledku chýbajúcich mechanizmov flexibility na prispôsobenie zberu údajov vyvíjajúcim sa potrebám alebo na využitie príležitostí vyplývajúcich z nových dostupných zdrojov údajov stráca súčasný právny rámec pomerne rýchlo svoj význam a začalo sa to už počas obdobia jeho zavádzania.
Okrem toho sa v hodnotení poukázalo na nadbytočné administratívne postupy pri dodržiavaní, presadzovaní a monitorovaní, pretože súčasné právne predpisy o štatistike obyvateľstva sú rozptýlené v troch právnych predpisoch, ktoré neboli vypracované spoločne. Na základe hodnotenia a posúdenia vplyvu ( 30 ) preto Komisia prijala návrh nového rámcového nariadenia o európskej štatistike obyvateľov, domov a bytov, ktorý sa zaoberá legislatívnymi príčinami uvedených významných nedostatkov a ktorého cieľom je zároveň konsolidovať právny základ do jediného nariadenia( 31 ).
Legislatívny návrh obsahuje ambiciózne prvky na posilnenie všeobecnej konzistentnosti a prepojení medzi všetkými sociálnymi štatistikami EÚ založenými na osobách a domácnostiach, a to aj v zmysle nariadenia (EÚ) 2019/1700 ( 32 ). Návrh obsahuje ustanovenia na podporu zavedenia harmonizovaného vymedzenia obyvateľstva na základe spoľahlivých koncepcií štatistického odhadu a umožnenie prístupu k zdrojom údajov, ktoré sú k dispozícii a ktoré zlepšia procesy tvorby a celkovú kvalitu sociálnej štatistiky. Návrh obsahuje aj ustanovenia na lepšie zosúladenie štatistiky obyvateľstva a štatistiky o medzinárodnej migrácii so štatistikou o azyle a o administratívnych a súdnych konaniach súvisiacich s právnymi predpismi o prisťahovalectve, na ktorú sa stále vzťahujú články 4 až 7 nariadenia (ES) č. 862/2007. V čase vypracúvania tejto správy prebiehal riadny legislatívny postup týkajúci sa uvedeného návrhu ( 33 ).
6.Závery
Vďaka neustálemu spoločnému úsiliu Európskeho štatistického systému ( 34 ) sa nariadenie riadne vykonáva, čoho výsledkom je pravidelné zverejňovanie celkovo vysokokvalitných európskych demografických štatistík, ktoré potrebujú inštitúcie EÚ a tvorcovia politík na všetkých úrovniach. Dodržiavanie právnych predpisov a štatistická kvalita sa v súlade s nariadením pravidelne monitorujú. Rovnako ako v prvej správe z roku 2018 sa nevyskytli žiadne závažné problémy s dodržiavaním predpisov.
Nedávne hodnotenie súčasného právneho rámca pre štatistiku obyvateľstva však odhalilo štyri významné nedostatky v platných právnych predpisoch, ktoré čiastočne súvisia so skutočnosťou, že problematika štatistiky obyvateľstva je rozptýlená v troch nariadeniach vrátane tohto. Medzi tieto nedostatky patrí: i) nedostatočná harmonizácia štatistických pojmov, najmä vymedzenia pojmu obyvateľstvo; ii) neuspokojivá včasnosť a periodicita štatistických publikácií; iii) chýbajúce podrobnosti o relevantných skupinách a témach a iv) nedostatočná flexibilita pri prispôsobovaní sa meniacim sa potrebám či novým zdrojom údajov. Komisia preto navrhla jednotné nové rámcové nariadenie o európskej štatistike obyvateľstva, domov a bytov, ktorým by sa konsolidoval právny rámec a vyriešili všetky štyri nedostatky.
Pokračuje úsilie o urýchlenie riadneho legislatívneho postupu týkajúceho sa nového integrovaného právneho rámca pre európsku štatistiku obyvateľstva, ktorý by zahŕňal a rozširoval demografickú štatistiku podľa nariadenia.